Logo DBNL
Zorg en de staat (1989)

Zorg en de staat

(1989)–Abram de Swaan–rechtenstatus Auteursrechtelijk beschermd

Welzijn, onderwijs en gezondheidszorg in Europa en de Verenigde Staten in de nieuwe tijd


Vorige Volgende

5 De tegenslagen van het arbeidersbestaan

De risico's die het leven van de loonarbeider konden ontwrichten waren vier in getal: invaliditeit, ouderdom, ziekte en werkeloosheid. In veel landen werd ook het levensonderhoud van kinderen als een collectieve zorg beschouwd.

5.1 Arbeidsongeschiktheidsverzekering

De eerste tegenslag, die in ieder afzonderlijk geval onvoorspelbaar leek, maar die gegeven de arbeidsomstandigheden binnen een industrie als geheel te voorspellen is, was arbeidsongeschiktheid ten gevolge van ongevallen op het werk. Hier was de onvoorzichtigheid van de behoeftige arbeiders niet voorwerp van moreel oordeel, maar onderwerp van formeel juridisch onderzoek: in een rechtsgeding moest voor elk geval worden vastgesteld wie aansprakelijk was, of de werkgever dan wel de arbeider (of zijn collega's) schuld trof, en alleen als de eerste nalatigheid verweten kon worden, werd een schadeloosstelling toegekend. Het is paradoxaal dat nooit zoveel moeite werd gedaan om het onverantwoordelijke gedrag en de frauduleuze simulatie van de eiser aan te tonen, als juist in deze processen, die zich vaak voortsleepten totdat de krappe middelen van het slachtoffer waren opgegaan aan het procederen tegen zijn werkgever. Het was heel gebruikelijk onder fabriekseigenaren om arbeiders die schadevergoeding eisten te ontmoedigen, door intimidatie, door hen afstand te laten doen van hun rechten bij ondertekening van de polis van de bedrijfsverzekering, of door hen met een bedrag af te kopen (en te suggereren dat ze door dat te accepteren hun recht om te procederen verbeurd hadden). In het laatste kwart van de negentiende eeuw waren deze procedures voor schadeloosstelling alom berucht geworden.49 Het was duidelijk dat de partijen te ongelijk waren voor een goed functioneren van de juridische machinerie, en het begrip ‘individuele aansprakelijkheid’ leek steeds minder relevant voor de feiten van de industriële arbeidsdeling, waar via de ketenen der causaliteit vele mensen bij één ongeval betrokken konden zijn. Als gevolg werd in veel landen de leer van het risque professionel, het beroepsrisico, geïntroduceerd, waarbij het bewijs van verwijtbare nalatigheid van de werkgever kwam te vervallen en vervangen werd door het rechtsvermoeden van zijn aansprakelijkheid, tenzij er duidelijk bewijs was van de schuld

van de arbeider of in het geheel geen verband met de werkomstandigheden kon worden aangetoond. Dit dwong de industriëlen zich tegen arbeidersaanspraken te verzekeren. En dat bevorderde weer in hoge mate de belangstelling van werkgevers voor industriële veiligheid.

De juridische hervorming vergrootte de kansen van arbeiders op schadevergoeding aanzienlijk, ook al was die vergoeding vaak beklagenswaardig klein. Het bleef een lastig probleem om de resterende geschiktheid voor bezoldigde en passende arbeid vast te stellen. Dit werd een specialisme van medici, en een van de eerste gebieden waar medische deskundigheid met medeplichtigheid van de betrokken partijen bijdroeg tot het isoleren en neutraliseren van wat in wezen een belangenconflict was, door het te herdefiniëren als een technisch probleem dat moest worden opgelost door ‘niet-gebonden’ experts (zie ook hoofdstuk 7).

Nadat ze eenmaal was ingesteld, werd de arbeidsongeschiktheidsverzekering al spoedig meer dan louter ongevallendekking. Bij gebrek aan voorzieningen voor de oude dag bleven arbeiders zo lang mogelijk doorwerken, en wanneer dat niet meer mogelijk was, waren ze inderdaad blijvend arbeidsongeschikt. Chronische beroepsziekten en de slijtage als gevolg van het arbeidsleven werden gaandeweg ook tot ongeschiktheid gerekend; ze werden door de aansprakelijkheid van de werkgever gedekt en als uitbetalingsgronden geaccepteerd. Zo functioneerde de arbeidsongeschiktheidsverzekering indirect als een ouderdomspensioen. Toen de betrokken partijen en het grote publiek er eenmaal van overtuigd konden worden dat arbeiders vooral buiten hun schuld getroffen werden door industriële ongevallen en beroepsziekten, en dat zulke risico's inderdaad samenhingen met structurele eigenschappen van de nieuwe industrieën, werden deze incidenten buiten het morele vertoog van die tijd geplaatst als tegenslagen van een bijzondere soort die vroegen om bijzondere maatregelen. Het was voor een boer of smid misschien nog moeilijk om zich voor te stellen dat een ongeval kon gebeuren zonder schuld van wie dan ook, maar zolang de wetgever het boerenbedrijf en de kleine ondernemers ongemoeid liet, was het verzet van deze kant veel gematigder dan in andere verzekeringsaangelegenheden. Naarmate de juridische precedenten zich ten gunste van de werknemers wijzigden, kozen werkgevers meer en meer de zijde van de arbeiders in het streven naar juridische hervorming.50 Voor zover de werkgevers aansprakelijk werden gesteld, waren zij het nu die risico liepen, en dus waren zij nu ook bereid de kosten van een nationaal verzekeringsproject te dragen. In ruil daarvoor eisten de werkgevers de zeggenschap over de nieuwe administratieve instituties. Een verplichte werkgeversverzekering droeg ook bij aan de oplossing van het probleem dat sommige bedrijven zich niet verzekerden, zo hun loonkosten drukten, en bovendien hun concurrenten weerhielden van verbetering van hun dekking. Ook de aanvaarding van een contributiesysteem dat de minst veilige bedrijven het zwaarst belastte, werd er eenvoudiger door.

De vakbonden, van hun kant, eisten weliswaar dat de aansprakelijkheid en dus ook de kosten door de werkgevers gedragen moest worden, maar ze wilden

de afhandeling van ongeschiktheidsgevallen toch niet aan de werkgevers of hun vertegenwoordigers overlaten. Zij beseften ook dat enige zeggenschap over het beheer van de instellingen hen in staat zou stellen vakbondsactivisten te benoemen en nieuwe banden met de achterban aan te knopen. Maar de ondernemers waren heel wel in staat de ongeschiktheidsverzekering zonder de bonden op te zetten als ze onder elkaar maar de problemen van concurrentievervalsing en lastenverdeling konden oplossen. De vakbonden ondersteunden daarom juist nationale projecten dikwijls als een manier om althans enige zeggenschap te krijgen in het beheer van de arrangementen.

5.2 Ouderdomsverzekering

Pensionering op hogere leeftijd is een betrekkelijk recent verschijnsel, dat in de traditionele arbeiderscultuur geen rol speelde.51 Wanneer het werk ze te zwaar werd zochten arbeiders rustiger emplooi, of keerden terug naar het dorp waar ze vandaan kwamen om op eigen land te gaan werken, of ze trokken bij hun kinderen in om bij te springen in huishoudelijke karweitjes. Van oudsher waren de schrikbeelden van de oude dag ziekte, armoede en eenzaamheid: hulpeloos te zijn zonder verzorgd te worden.52 Op zichzelf was gevorderde leeftijd geen reden voor terugtrekking uit het actieve leven of een grond om aanspraak te maken op uitkeringen. Lichamelijke aftakeling, die vaak al op vroege leeftijd inzette, maakte alle mensen afhankelijker naarmate ze ouder werden.

Toch was het een realiteit van de laat-negentiende-eeuwse armoede dat de bejaarden het grootste deel uitmaakten van de allerarmsten. Landelijke gemeenten klaagden over de lasten die de terugkerende oudere arbeiders aan de dorpskas oplegden. Onderzoekers van de armen toonden keer op keer aan dat veel oude mensen na een leven van arbeid toch onder rampzalige armoede te lijden hadden. Dit kan een gevolg geweest zijn van het hogere tempo van de fabrieksarbeid en het stadsleven in vergelijking met de omstandigheden op het platteland, van de verslapping van familiebanden en tradities van goed nabuurschap, en ook van het feit dat rond de eeuwwisseling veel meer arbeiders een hoge leeftijd bereikten, en velen van hen verzwakt waren zonder echter op grond van letsel of ziekte recht te hebben op ongeschiktheidsuitkeringen. De meeste arbeiders waren geheel onvoorbereid op dit overleven. Ouderdom werd nu een sociaal probleem op zichzelf.

Er was nog een bijzondere complicatie: actuariële statistieken konden slechts de gemiddelde levensduur op een bepaald moment meten, maar deze niet tien, twintig of veertig jaar vooruit voorspellen. En waarschijnlijk ten gevolge van verbeterde hygiëne en voeding leefden mensen langer dan statistici en verzekeraars hadden verwacht. Arbeidsongeschikten bleven met hun letsel langer in leven dan men berekend had, en hun uitkeringen drukten zwaar op de fondsen. De ouderen die niet aan een specifiek gebrek leden hadden geen andere bestaansmiddelen dan liefdadigheid en bedeling. Elk arrangement voor ouder-

domspensioen diende zijn uitkeringen minstens vijftig jaar vooruit te garanderen, wilden jonge arbeiders er hun vertrouwen in stellen. Deze ‘onzekerheid van remedie’ vereiste instituties die over een lang verloop van tijd levenskrachtig zouden blijven. Het alternatief was natuurlijk dat de werkenden van dat moment de pensioenen zouden betalen van de bejaarden van dat zelfde tijdstip. Maar dit vroeg om een ongebruikelijk altruïsme, of dezelfde onzekerheid over de remedie moest worden weggenomen door de garantie dat de contribuanten van nu later zouden profiteren van de bijdragen van volgende generaties. Het idee dat een en hetzelfde dwingende pensioenstelsel de toekomstige pensioenen van de arbeiders van nu kon verzekeren en bovendien uit de huidige contributies de uitkeringen van de op dit moment gepensioneerden kon uitbetalen, was voor het degelijke sparende publiek een frivole, zo niet een frauduleuze goocheltoer. Maar het is duidelijk dat zowel een volledig gekapitaliseerd project waarin bijdragen worden geaccumuleerd en gereserveerd voor de generaties die ze betaald hebben, als een roulerend fonds waarin de lopende uitkeringen uit de lopende contributies betaald worden, een levenslange garantie vereisen. Niet alleen de ervaringen met de arbeidersonderlinges, maar ook de antecedenten van commerciële verzekeringen en bedrijfspensioenfondsen lieten zien dat dit een wel zeer lange tijdsspanne was om zonder falen te overbruggen. Slechts de staat, die zich reeds lang had beziggehouden met de uitgifte van obligaties onder de belofte van terugbetaling over dertig of vijftig jaar, leek een voldoende permanente institutie te zijn om een dergelijk vertrouwen in te boezemen.53

Werkgevers hadden weinig reden om zich tegen pensioenprojecten te verzetten: zulke plannen stelden hen in staat zich te ontdoen van oudere werknemers en verlosten het bedrijf van de knellende verplichtingen jegens hun uitgetreden employés. Het was natuurlijk van belang dat salarisinhoudingen, hoe ze ook geïnd werden, de loonkosten zouden verhogen, maar dit bracht geen verandering teweeg in de concurrentieverhoudingen onder even arbeidsintensieve bedrijven binnen één sector, en gaf grote bedrijven met een lagere arbeid/kapitaalverhouding zelfs een voordeel ten opzichte van kleine ondernemingen.54 Verontrusting over de gevolgen van toenemende loonkosten voor de internationale concurrentieverhoudingen verenigde grote ondernemers zo nu en dan in het verzet tegen een wetsvoorstel voor een pensioenproject, maar dit woog voor hen toch zelden op tegen de voordelen van een betrouwbaar en loyaal arbeidsleger.

Voor de grote werkgevers en voor ambitieuze, activistische regimes lag de doorslaggevende aantrekkingskracht van een nationaal pensioenproject in de mogelijkheden om individuele arbeiders voor het leven te binden aan het bedrijf of aan de staat door hun een aandeel te geven in het accumulerende overdrachtsvermogen. Wat het project enkel nog in de weg stond was de immense omvang van de aantallen en bedragen waar het om ging, een ongekend financieel waagstuk dat pas algemeen vertrouwen begon in te boezemen toen het bleek te werken.

5.3 Ziektekostenverzekering

Ziekte, een onvrijwillige en voorbijgaande toestand van onvermogen tot arbeid, vormde een betrekkelijk gemakkelijk te verzekeren risico: men kon ervan uitgaan dat die binnen een bevolking op willekeurige en dus gelijkmatige wijze toesloeg, de kosten bleven destijds beperkt tot wat medicijnen, eventueel enige behandeling, en - wat het belangrijkste was - contante uitkeringen ter compensatie van gederfd loon. Bijna iedereen was wel eens ziek geweest en zou ooit wel weer ziek worden, zodat deelnemers aan een project zich gemakkelijk met de slachtoffers en uitkeerlingen in hun midden konden identificeren. Er ontstonden problemen met betrekking tot besmettelijke ziekten, die meestal een aanzienlijk deel van de deelnemers tegelijk troffen en dus de middelen van het fonds in één klap uitputten. Maar tijdens epidemieën konden gemeentelijke en centrale overheden met noodhulp ingrijpen. Chronische aandoeningen, zoals de degeneratieve ziekten die met hogere leeftijd komen, schiepen grotere moeilijkheden, vooral omdat negentiende-eeuwse fabrieksarbeiders er vatbaarder voor waren dan de meer welgestelde maatschappelijke lagen. Maar het grootste probleem was dat arbeiders langer bleven leven dan men in het midden van de eeuw berekend had, en dat ze dikwijls toch nog een hoge leeftijd bereikten met de chronische aandoening of de blijvende arbeidsongeschiktheid die hun aanspraak gaf op een uitkering. Alleen als de ongevallenverzekering uitbetaalde bij blijvende ongeschiktheid, als gevolg van elke met het werk samenhangende oorzaak, konden ziekenfondsen de aansprakelijkheden voor chronische ziekten overhevelen naar andere instellingen, op voorwaarde dat een samenhang met de arbeidsomstandigheden werd aangetoond.

De verzekering van chronische ziekte hangt dus nauw samen met arbeidsongeschiktheids- en ouderdomsverzekering: de kosten van behandeling en uitkering namen met het ouder worden sterk toe, en naarmate mensen langer leefden en er meer medische remedies beschikbaar kwamen, werd ook die toename steeds groter.55

Ook de armen vormden een groot risico voor de ziektekostenverzekering. Maar toen besmettelijke infectieziekten eenmaal minder voorkwamen, werd het verband tussen armoede en ongezondheid minder duidelijk, en vormde de acceptatie van de laagste inkomensgroepen steeds minder een bedreiging voor de solventie van het fonds, wanneer men middelen kon vinden om hun contributie te financieren. En, het is al gezegd, de ouderen vormden een steeds groter deel van de zeer armen.

De uitvoerbaarheid van ziekteverzekering enerzijds en het belang ervan anderzijds werden vooral bepaald door de gedekte risico's; wanneer chronische en degeneratieve ziekten in andere projecten verzekerd werden, resulteerde er een betrekkelijk rechtlijnige actuariële situatie. Veel landen hebben de risico's van blijvende arbeidsongeschiktheid dan ook langs andere wegen verzekerd, doorgaans met een aanzienlijke overheidsbijdrage.56

Vrije wedijver tussen betrekkelijk autonome ziekenfondsen zou niettemin resulteren in de uitsluiting van de meest kwetsbaren, tenzij de staat de fondsen dwong hen te accepteren. Maar zo'n verplichting kon slechts worden afgedwongen als de overheid de extra kosten voor het verzekeren van de armen compenseerde, wat zij meestal ook deed, soms door middel van een nationaal egalisatiefonds.57

Niettemin is ziektekostenverzekering vooral om twee redenen omstreden gebleven: de deelnemers kunnen een paar dagen vrij nemen voor een kleine klacht, die in de ogen van anderen hun verzuim op het werk niet kan billijken. Tegen dergelijke ongerechtvaardigde afwezigheid zijn talloze maatregelen bedacht: het gebruik om de eerste paar dagen van de ziekte niet uit te betalen, de Carenzzeit bij voorbeeld, maar deze maatregel strafte ook de echt zieken, en ontmoette veel tegenstand. In de meeste landen werd dit geleidelijk afgeschaft. Wat ervan overbleef was de verplichting om thuis te blijven voor een bezoek van een medische inspecteur.

Hiermee hangt de tweede bron van onophoudelijke strijd in de ziektekostenverzekering samen: ze was van a tot z afhankelijk van medici, en dat geldt tot op de dag van vandaag. Dokters moesten beslissen of ziekte inderdaad het verzuim rechtvaardigde, dokters moesten de door het fonds te betalen behandeling en medicijnen voorschrijven, en dokters en apothekers leverden deze.

Medische verzekering heeft de latente behoefte aan zorg getransformeerd tot een effectieve en oordeelkundige vraag naar medische diensten, en de artsen hebben zich georganiseerd in een beroepsgroep die een door de staat beschermd monopolie verkreeg voor de levering van diensten. De ziektekostenverzekeraars vormden op hun beurt ook een oligopolie of monopolie met staatsbescherming, maar in plaats van de vraag te beperken, breidden ze haar enorm uit. De medische professie en de ziektekostenverzekering hadden elkaar dus nodig, en stoorden zich aan hun wederzijdse afhankelijkheid. Een taaie machtsstrijd was het gevolg: in sommige landen, Frankrijk, Duitsland en Nederland bij voorbeeld, wist de medische beroepsgroep zich een aanzienlijke zeggenschap te verwerven over de ziektekostenverzekering, en beheerst de vraag- zowel als de aanbodzijde van een medische economie die gefinancierd wordt door gedurige tariefsverhogingen; in andere landen, zoals Engeland of Italië, werden dokters de werknemers van een nationale gezondheidsdienst, hoewel ze ook daar een zekere zeggenschap over hun arbeids- en beroepsvoorwaarden wisten te handhaven. In een groot aantal minder ontwikkelde economieën en in de Verenigde Staten verzekerde de medische professie zich van een door de staat beschermd monopolie, maar bleef zich tegen een gezondheidsstelsel onder staatsbeheer verzetten, ook al betekende dit dat de vraag onder de lagere inkomensgroepen achterbleef door gebrek aan geld.

Veel hing van de timing af: aanvankelijk waren vele, progressief gezinde dokters individueel voorstander van ziektekostenverzekering. Maar het optreden van de overheid of de fondsen leidde tot een tegenorganisatie bij de medici. De

leiders van de professie werden doorgaans gerekruteerd uit de meest aanzienlijke beoefenaars, die zich sterk identificeerden met de particuliere praktijkvoering in een vrije markt, en zich dan ook tegen de collectivisering van de medische zorg keerden. Als er in de tussentijd toch een sterk en verenigd stelsel van ziekteverzekering was ontstaan, kon dat de weerstand overwinnen die het zelf had opgeroepen. Wanneer het stelsel meer gefragmenteerd was, kon de medische beroepsgroep de voorwaarden stellen (zie ook hoofdstuk 7).

5.4 Werkeloosheidsverzekering

Van alle risico's in de moderne industriële samenleving is werkeloosheid het moeilijkst te verzekeren. Ten eerste is het niet een gebeurtenis die iemand onafhankelijk van de anderen overkomt; zoals bij besmettelijke ziekte vergroot één geval de waarschijnlijkheid dat andere zullen volgen. Net als epidemieën verschijnt en verdwijnt werkeloosheid in golven die wellicht cyclisch zijn, maar onvoorspelbaar blijven. Dit betekent een zeer ongelijke risico-accumulatie met alle actuariële problemen van dien. Commerciële bedrijven zijn daarom werkeloosheidsverzekering uit de weg gegaan, en hebben haar aan vakbonden en verenigingen voor onderlinge bijstand overgelaten, die juist voor deze taak zeer ongeschikt waren vanwege het feit dat hun leden doorgaans hetzelfde beroep uitoefenden.

Ten tweede is het moeilijk om te beslissen of iemand inderdaad onvrijwillig werkeloos is, en of hij niet heimelijk erbij werkt. Deze problemen van inspectie en afhandeling zijn het domein geworden van specialisten, die echter niet horen tot een academische beroepsgroep die door haar gezag de beambten en de aanvragers tegen elkaar kan beschermen, zoals dokters arbitreren in ziekte- en arbeidsongeschiktheidsverzekeringen. Bovendien kan een werkeloosheidsfonds als verzetskas gebruikt worden voor ontslagen activisten en ter ondersteuning van bij een uitsluiting of een staking betrokken arbeiders. Werkgevers en autoriteiten stonden dus wantrouwend tegenover dergelijke fondsen en deden vaak wat ze konden om ze te ontbinden. Ten slotte leggen werkeloosheidsuitkeringen een bodem in de arbeidsmarkt waaronder de lonen niet zakken kunnen. Tegenstanders hebben aangevoerd dat zulke uitkeringen de werkeloosheid alleen maar vergroten, omdat ze de lonen kunstmatig boven het niveau houden waarop de vraag naar arbeid weer zou toenemen en de werkeloosheid uit zichzelf zou verdwijnen. Anderen hebben daarentegen betoogd dat deze uitkeringen een multiplier effect sorteren, doordat ze de effectieve vraag van consumenten vergroten en zo de economie stimuleren.

Het woord ‘werkeloosheid’ suggereert al dat doorlopend, geregeld werk de normale stand van zaken is: iedereen die niet ziek of arbeidsongeschikt is, erg jong of erg oud, of druk in de weer met de zorg voor een gezin, dient een vaste baan te hebben. De bourgeoisie in de vroeg-industriële samenleving kon niet geloven dat mensen buiten hun schuld zonder werk waren.58 Ook de officiële

klassieke economie was niet erg behulpzaam bij het wegnemen van de burgerlijke verdenkingen: in een vrije markt zou de arbeidsreserve geabsorbeerd worden na het dalen van de lonen en het groeien van de vraag. Wanneer dan toch grote aantallen mensen zonder werk bleven, moesten die wel werkschuw zijn. In de jaren tachtig van de negentiende eeuw werden deze simplistische ideeën weerlegd door een reeks onderzoekingen onder de armen. Bovendien ontdekten de economen de conjunctuur, en toonden aan dat werkeloosheid een kenmerk was van economische depressies, en daarom dus eerder het resultaat van een maatschappelijk proces dan het gevolg van een individuele gesteldheid.

Desondanks werden de werkelozen behandeld als alle andere armen, en nog eens extra bestraft omdat ze gezond en stevig waren: hun toestand diende slechter te blijven (‘minder verkieslijk’) dan die van de actieve arbeiders, de wens om te werken moest worden ingeprent door strenge voorwaarden aan de hulp te stellen, en onder dreiging met het armenhuis. Onophoudelijk vermaan, opvoeding en inspectie moesten alle resterende luiheid en ondeugd uitroeien.

Toen rond de eeuwwisseling de economische oorzaken van de werkeloosheid duidelijker werden, leken de filantropische pogingen om het zedelijk peil van armen en leeglopers te verheffen steeds minder ter zake. Hervorming van de arbeidsmarkt leek een beter plan, en daartoe werden arbeidsbureaus opgericht. Sommige bestuurders speelden zelfs met de gedachte van openbare werkprojecten voor werkelozen om ze uit de steun te houden en om radicalisering en oproer te voorkomen. Aan het begin van de twintigste eeuw begonnen gemeenten op het Europese vasteland met de subsidiëring van werkeloosheidsverzekering door vakbonden: het ‘Gentse systeem’.59 Deze projecten waren vrijwillig en dekten slechts de beter gesitueerde arbeiders, die het merendeel van de vakbondsleden vormden. Van hun kant verzetten de vakbonden zich tegen uitbreiding van deze projecten omdat dit de ‘verhoogde risico's’ ertoe zou kunnen verleiden zich in te schrijven, een paar weken contributie te betalen, en vervolgens de uitkeringen op te strijken. De uitbetalingen waren erg laag, maar zelfs op dit niveau overschreden ze al ras de middelen van de vakbonden, en zelfs van de gemeenten, omdat de werkeloosheid zich meestal in bepaalde beroepen en regio's concentreerde.60 Voor de grote massa van werkelozen was er niet eens een verzekering, alleen liefdadigheid en bedeling.

Werkgevers verzetten zich gewoontegetrouw tegen arrangementen die de lonen boven het marktniveau hielden. En binnen een afzonderlijk bedrijf werden de risico's uiteraard geaccumuleerd en niet gespreid. Zelfstandige bedrijfsprojecten speelden dus nauwelijks een rol in de werkeloosheidsverzekering: bedrijven die werknemers ontsloegen, konden hen het minst van al ondersteunen.

Ten slotte restte er geen alternatief dan de staat als uiteindelijke drager van de werkeloosheidsverzekering. Maar zelfs ambitieuze bestuurders deinsden terug voor de risico's die een nationale werkeloosheidsverzekering met zich meebracht. De vroege wetten in Duitsland en Engeland werden in een optimistische

stemming gedurende een economische hausse aangenomen, en zodra de financiële druk van massawerkeloosheid voelbaar werd, moesten ze worden aangevuld met massale bijstandssubsidies. Slechts in de Verenigde Staten werd midden in een depressie een werkeloosheidsverzekeringsstelsel ingesteld; Frankrijk en Nederland doorstonden de crisis van de jaren dertig van deze eeuw met overheidssubsidies voor gemeente- en vakbondsprojecten, en met massale maar karige armenhulp: deze landen namen pas in de jaren vijftig een nationale werkeloosheidsverzekering aan, tijdens een periode van ongekende economische groei en nationale eensgezindheid over de sociale zekerheid. Tegen die tijd hadden Keynesiaanse theorieën, de ervaringen van de economische crisis in de jaren dertig en de oorlogseconomie de regeringen geleerd hoe ze de openbare uitgaven konden aanwenden om volledige werkgelegenheid te handhaven. En hier doet zich nog een fundamenteel verschil met andere vormen van sociale verzekering voor: ziekte, arbeidsongeschiktheid en ouderdom zijn tamelijk onafhankelijk van regeringsbeleid, maar werkeloosheid kan door regeringsinmenging in de economie gemanipuleerd worden. Het beleid van volledige werkgelegenheid bleek zijn prijs te hebben: inflatie. Tegenwoordig wordt de totale werkeloosheid niet langer als een extern risico gezien, maar meer als een afhankelijke variabele in het totale economische beleid: de kosten van de werkeloosheidsuitkeringen worden bij de bepaling van het beleid als een van de vele posten in de berekeningen opgevoerd.

Als gevolg hiervan beschouwen mensen die geen baan kunnen vinden zichzelf steeds meer als slachtoffers, niet van het lot of van de verborgen hand der markt, maar van het regeringsbeleid, ook al omdat de overheid zelf verreweg de grootste werkgever is geworden, een hardnekkig voorvechter van economische investeringen en een vaste subsidiegever voor bedrijven in economische nood. Werkeloosheidsverzekering, die toen zij echt nodig was nooit goed functioneerde, kan nu beter begrepen worden als een stelsel van bijzondere belastingen voor en restituties uit een algemene reserve voor hen die geen werk in loondienst hebben. Maar juist het feit dat de staat verantwoordelijkheid voor de werkgelegenheid van zijn burgers op zich neemt (soms zelfs in de vorm van een grondwetsartikel) en dat hij daarvoor ook verantwoordelijk geacht wordt, toont aan hoe ver de collectivisering van de zorg reeds gevorderd is: omdat werkeloosheid de centrale staat tot zorg is geworden, is deze van een individuele tegenslag getransformeerd tot een berekend resultaat van overheidsbeleid, waarvoor een schadeloosstelling gevorderd kan worden. De problemen van de werkeloosheid in hun huidige vorm kunnen slechts worden opgelost door de banen meer gelijkelijk onder de bevolking te verdelen.

5.5 Kinderbijslag

Het zal nauwelijks verbazing wekken dat kinderbijslag het eerst verscheen en de grootste verbreiding kende in katholieke landen, waar de officiële opinie ge-

boortenregeling verbood. Onder deze omstandigheden konden voortplanting en zwangerschap als risico's van het volwassen leven beschouwd gaan worden, op zichzelf allerminst onwenselijk, maar wel oorzaak van een financiële last die door een verzekering gedekt moest worden. Een morele bezorgdheid om het voortbestaan van het gezin als institutie bezielde de kinderbijslagbeweging: men meende dat de omstandigheden van het stedelijk-industrieel bestaan leidden tot ondermijning van de traditionele banden van huwelijk en ouderschap in de lagere klassen.

Fabriekseigenaren gaven de voorkeur aan getrouwde mannen en vaders, in wie zij bezadigder en betrouwbaarder arbeiders zagen, en waren bereid hun lonen aan te vullen. Anderzijds kon dit beleid de concurrentiepositie van het bedrijf ten opzichte van concurrenten verzwakken. Vooral in Frankrijk zetten katholieke werkgevers daarom gefuseerde fondsen op om de kosten van de kinderbijslag te egaliseren.

Vakbonden en sociaal-democratische partijen waren tegen de kinderbijslag, omdat werkgevers zo een ontoelaatbare invloed kregen op de levenswandel van hun arbeiders. Ze eisten bovendien dat de lonen voldoende zouden zijn voor de ondersteuning van een gezin, zonder extra toelagen.

De staat raakte in deze kinderbijslagprojecten betrokken om de lasten gelijker te verdelen onder de werkgevers. Die belangstelling werd in hoge mate gewekt door de bezorgdheid over de globale geboortencijfers, die in de loop van het industrialiseringsproces in het algemeen omlaag gaan. Ook de nasleep en hernieuwde dreiging van oorlog maakte dit voor Frankrijk en ook voor nazi-Duitsland tot een urgente kwestie.

De aanspraak op kinderbijslag is een soort van overdrachtsbezit, maar meer nog dan andere overdrachten gaat deze uitkering over in een negatieve belasting. In feite wordt in de meeste moderne landen ook belastingaftrek op grond van gezinsomvang verleend, terwijl in veel landen een nationaal stelsel van kinderbijslag uit de algemene belasting wordt gefinancierd. Onder de huidige verhoudingen is voortplanting nauwelijks nog een kwestie van toeval, en worden per ouderpaar slechts enkele kinderen geboren. Financiële overwegingen lijken in de geboorteregeling een minder belangrijke rol te spelen. De kinderbijslag kan nog het best gezien worden als een manier om belastingen rechtvaardiger te verdelen.


Vorige Volgende