Zorg en de staat

Welzijn, onderwijs en gezondheidszorg in Europa en de Verenigde Staten in de nieuwe tijd

4 Ondergang van de onderlinge fondsen - opkomst van staatsverzekeringen

Vandaag de dag, slechts een eeuw later, resteert er van deze uitgestrekte archipel van arbeidersverenigingen niet veel meer dan wat vervaalde vaandels, vergeelde papieren en een enkele vakvereniging of verzekeringsmaatschappij die haar stamboom ontsproten weet uit een reeds lang verscheiden fonds voor onderlinge bijstand.²⁸ Hoe kwam het dat deze ooit zo talrijke en levendige arbeidersfondsen zo snel en volledig ten onder zijn gegaan?

Er was een nationaal, collectief en dwingend arrangement ontstaan dat mensen voor hetzelfde geld meer zekerheid kon bieden en hen bevrijdde uit de dilemma's van vrijwillige collectieve actie door alle arbeiders te dwingen om bij te dragen in één verzekering, grotendeels onafhankelijk van ieders persoonlijk risico. Maar opkomst van de staatszorg betekende ook professionalisering, bureaucratisering, schaaluitbreiding en wettelijke dwang.

Professionele expertise en bureaucratische technieken leidden tot routinisering van de besluitvorming in vaste regels en onpersoonlijke procedures. Het financiële beheer en de administratie van persoonlijke gegevens werden taken voor geschoolde specialisten. Actuariële kennis en verbeterde statistieken maakten een exacte risicoberekening en een adequate bepaling van premies en uitkeringen mogelijk. Verzekeringsartsen en speciaal opgeleide ziekenbezoekers konden inlichtingen inwinnen over de lichamelijke toestand en levensomstandigheden van een ieder en passende aanbevelingen doen, los van persoonlijke banden, onbelemmerd door de vriendschapsrelaties die de kameraden van de fondsen in vroeger tijden bijeenhielden. Maatschappelijk werkers vulden voor elk geval identieke formulieren in, en maakten zo ieder vergelijkbaar met alle anderen, en deden aanbevelingen volgens de normen van hun beroep. De door juristen geschreven regelingen werden beproefd en verfijnd in de jurisprudentie van de beroepsrechtspraak. De financiële middelen werden samengevoegd en onder het beheer van experts geplaatst die niet langer fungeerden als

28 Sommige van deze Friendly Societies, zoals de Ancient Order of Foresters, werden omgevormd tot liefdadigheidsinstellingen nadat ze hun voorzorgsfuncties hadden overgedragen aan het staatsstelsel van sociale zekerheid. Vgl. voor de Nederlandse ‘loges’ van de Order Hulsink en De Grefte.

[p. 158]

bewaarders van de ‘geldkist’, maar als beheerders van een abstract vermogen dat nauwelijks nog gelegenheid bood tot zelfverrijking, en spontane vrijgevigheid nagenoeg uitsloot.

Ook nu nog worden verzekeringen niet zonder strijd en moeite beheerd. Integendeel, ondanks alle regeling en expertise blijft bijna elk aspect omstreden. Maar iedereen die de snelle ontwikkeling en enorme omvang van deze verzekerings- en uitkeringsstelsels beziet, de honderdduizenden beambten, de miljoenen, tientallen miljoenen uitkeerlingen, en de kapitalen van honderden miljarden, zelfs biljoenen, moet de betrekkelijke onbeduidendheid beseffen van malversaties en geschillen in deze gigantische organisaties, ook in tijden van economische recessie en bezuiniging.

De ontwikkeling van een openbaar stelsel van sociale verzekering is een administratieve en politieke vernieuwing van de eerste orde geweest, die in belang niet onderdoet voor de invoering van de representatieve democratie, maar die ernstig onderschat is als een verworvenheid van administratieve techniek.

De staatsinmenging in verzekeringszaken bracht drie belangrijke nieuwe elementen met zich mee: bestendigheid, nationale reikwijdte en wettelijke dwang. De staat was de oudste en meest kredietwaardige risicodrager, een functie die de kerken tegen het einde van de vorige eeuw niet langer in gelijke mate konden vervullen. De staat was ook de grootste en meestomvattende organisatiestructuur die in die tijd effectief functioneerde. Naamloze vennootschappen die deze omvang enigszins benaderden, kwamen pas later tot ontwikkeling. En het belangrijkste was wel dat de staat effectieve en wettige dwang kon uitoefenen en zo een verplichte verzekering kon opleggen aan de grote meerderheid van loonarbeiders.

Deze dwang werd weliswaar bij tijden als onderdrukkend ervaren maar impliceerde ook een bevrijding van een andere druk: de verlokking om verhoogde risico's uit te sluiten en met de door uitsluiting laag gehouden premies het eigen ledenbestand te handhaven en veilig te stellen tegenover concurrerende fondsen.

Dit laatste kenmerk sprak vooral de georganiseerde arbeiders aan, omdat zij in toenemende mate geconfronteerd werden met een derde vorm van verzekering tegen inkomstenderving en tegenslag: commerciële maatschappijen. De commerciële verzekeringen bleken zeer wel in staat om hun zaken grootscheeps op te zetten, hun premies scherp te berekenen, hun kapitaal deskundig te beheren, de cliënten pas te accepteren na lichamelijk onderzoek en in uitkeringskwesties consequent beslissingen te nemen. Na een beginperiode waarin oplichters en bankroetiers de markt voor commerciële verzekeraars bedierven, slaagde een aantal maatschappijen erin expertise op te bouwen en het vertrouwen van het publiek te winnen, zodat ze klanten konden werven onder de kleine burgers en ten slotte ook in de arbeidersklasse.²⁹ De uitsluiting van ‘verhoogde risico's’, zo verleidelijk voor de onderlinge arbeidersfondsen, was voor de ondernemers slechts een kwestie van zakelijke instelling. Het gevolg was dat hun

29 Vgl. voor Engeland, Yeo, pp. 58 e.v.

[p. 159]

verzekeringsvoorwaarden en -premies juist de jongere, gezondere en ‘nettere’ arbeiders aantrokken die nu net zo onmisbaar waren voor het goed functioneren van de arbeidersfondsen. Slechts de - in actuarieel opzicht - minst aantrekkelijke leden bleven in de fondsen achter, die daardoor uiteindelijk tot faillissement gedoemd waren.

Naarmate moderne communicatie- en publiciteitsmedia een nationale markt gingen creëren, begonnen de commerciële verzekeraars te werven onder een publiek waaruit van oudsher de leden van de arbeidersfondsen gerekruteerd werden. De arbeidersonderlinges merkten dat ze uit de markt geprijsd waren, dat hun potentiële cliënten werden weggezogen door de commerciële maatschappijen en dat hun resterende leden steeds meer geïsoleerd raakten onder betrekkelijk ongunstige voorwaarden. De commerciële verzekeringsmarkt dreigde hun aan te doen wat de autonome onderlinge bijstandsfondsen eerder een lagere sociale laag hadden aangedaan: hen uitsluiten en zich tegen betere voorwaarden bij beter gezelschap aansluiten. Dit vooruitzicht noopte de arbeiders het mutualisme te verlaten en tegen het commercialisme in te kiezen voor de meest omvattende en minst vrijwillige oplossing: dwingende nationale verzekering onder staatstoezicht.

Nog afgezien van het eigen, materiële belang maakten de principes van solidariteit, vrijwilligheid en zelfbestuur de keuze voor de mutualistische beweging bijzonder moeilijk.³⁰ De arbeiders-amateurs beseften echter dat ze niet opkonden tegen de voordelen van professionalisme en schaalvergroting. Tegenover deze commerciële wedijver zagen de fondsen zich gedwongen om te fuseren en hun kleinschalig autonoom beheer op te geven. Maar ze waren nog het meest bevreesd voor het onverbiddelijke proces van risicoselectie en differentiatie van clientèle dat de beginnende arbeidersbeweging uiteen zou kunnen scheuren. Met deze vooruitzichten geconfronteerd kozen vele georganiseerde arbeiders voor een staatsverzekeringsstelsel. Voor vakbonden die hun leden ook een verzekering aanboden was de keuze nog moeilijker, omdat deze ‘bijkomende voordelen’ de loyaliteit van de afzonderlijke leden moesten versterken en de leiding naast werkgelegenheid ook een machtsbasis in de eigen arbeidersinstituties verschaften.

Rond de eeuwwisseling ging de dynamiek van een nationale economie en een nationale staat steeds meer interfereren met de werking van de kleinschalige, vrijwillige en autonome fondsen. De eens levensvatbare coöperatieve beginselen sorteerden nu meer en meer perverse effecten. De voornaamste zwakte van de onderlinge verenigingen was hun externe herverdelende werking. Hun kracht lag en ligt misschien nog steeds in een persoonlijke dienstverlening, aangepast aan de gedifferentieerde behoeften en voorkeuren van kleine en uiteenlopende clientèles. Voor redistributieve rechtvaardigheid is centrale regulering nodig. Een professioneel niveau kan noodzakelijk zijn om afdoende kwaliteit te garanderen. Maar onder die voorwaarde kan kleinschalig collectief beheer door de cliënten zelf het aanbod van dienstverlening beter afstemmen op een grotere verscheidenheid van behoeften en voorkeuren.³¹

30 Vooral in Engeland verzetten de Friendly Societies, die vaak conservatief getint waren, zich tegen sociale verzekering en pensioenwetgeving uit angst overbodig te worden: ‘Hun voornaamste zorg was altijd de veiligstelling van hun eigen welzijn geweest,’ schrijft Treble, p. 268, vgl. ook Gilbert, 1964; D. Collins, p. 254. Lavielle geeft een wel heel zonnig beeld van de samenwerking tussen de Mutualité en de staatsverzekering in zijn meer dan sympathiserende verslag van de mutualiste-beweging. Fröhlich, p. 268, suggereert dat sociale verzekering in Duitsland zo vroeg werd geïntroduceerd, juist omdat de sterke en langdurige gildentraditie van onderlinge hulp zorgde voor een ‘bijna naadloze overgang’.

31 Vgl. De Swaan, 1986b.