Zorg en de staat

Welzijn, onderwijs en gezondheidszorg in Europa en de Verenigde Staten in de nieuwe tijd

8 Het armenhuis als dominante oplossing

Het model dat in deze paragraaf uiteengezet wordt, illustreert niet zozeer de feitelijke ontwikkeling in de historische samenlevingen, als wel de in de figuratie impliciete dynamiek. Ten eerste verstreken er bijna tweehonderdvijftig jaar tussen de stichting van het eerste armenhuis in 1596, het ‘Rasphuis’ in Amsterdam, en de hoogtijdagen van het instituut in Engeland en Amerika. Ten tweede werd de term ‘armenhuis’ zonder onderscheid gebruikt voor een scala van instituties, van de miniscule Engelse plattelandsasielen in de achttiende eeuw tot het gigantische Parijse Hôpital Général rond 1650. De term refereert meer aan de verwachtingen van de stichters dan aan de omstandigheden van de bewoners: de meeste armenhuizen werden bevolkt door een ratjetoe van mensen die om de een of andere reden voor onderdak of opsluiting in aanmerking kwamen: krank-

[p. 58]

zinnigen, kleine criminelen, gemakzuchtige rijkeluiszoontjes die tucht nodig hadden, wezen, weduwen, bejaarden, zieken, invaliden enzovoort. De gezonde armen waren er doorgaans in de minderheid.¹⁰² Hoewel men alom geloofde dat arbeid de weg was tot morele verheffing, speelden toch gebed, godsdienstonderricht en tucht de voornaamste rol. De gezonde armen deden hun uiterste best om buiten het armenhuis te blijven, dat daardoor met de minst arbeidsgeschikten bleef zitten. De lichamelijk gezonde bedelaars en zwervers voor wie de inrichtingen in de eerste plaats waren opgezet, bleven liever buiten en ze werden door de regenten gemeden omdat nauwlettend toezicht en strenge veiligheidsmaatregelen nodig waren om te verhinderen dat ze zouden ontsnappen. Armenhuizen in engere zin, als logementen voor arbeidsgeschikte werkelozen met adequate voorzieningen voor produktieve arbeid en een volledig werkrooster, waren eerder uitzondering dan regel. Achteraf gezien is het niet verbazend dat deze instituties zo dikwijls de verwachtingen van hun stichters beschaamden. Van dag tot dag werden die mensen binnen gebracht die het meest in nood waren en het minst in staat zich tegen opname te verzetten, terwijl degenen die het meest geschikt waren om te werken buiten bleven en daar het grootste gevaar bleven vormen.

Zelfs armenhuizen die als een fabriek-met-logement gerund werden, konden zich maar met moeite bedruipen: in slappe tijden was ook naar de produkten van het armenhuis weinig vraag. Nam de vraag toe, dan konden particuliere ondernemers daar ook op inspelen. Wanneer het armenhuis strak geleid werd, concurreerde het op onbillijke wijze met het particuliere zakenleven; wanneer dat niet zo was, werkte het met verlies. Hetzelfde dilemma staat tot op de dag van vandaag werkgelegenheidsprojecten in de weg.

In de zeventiende eeuw zette de ene gemeente na de andere met hooggespannen verwachtingen een armenhuis op. Die armenhuizen zijn een goed voorbeeld van ‘bewuste culturele diffusie’,¹⁰³ van de weloverwogen overname van een project van de ene gemeenschap door andere: het Amsterdamse project werd overgenomen door gemeenten in de Nederlanden,¹⁰⁴ door de Hanzesteden en zo verder tot Wenen,¹⁰⁵ en Parijs,¹⁰⁶ van daaruit verbreidde het zich over heel Frankrijk, en beïnvloedde op zijn beurt weer Duitse, Nederlandse en Spaanse plannen.¹⁰⁷ Het idee werd telkens overgenomen als een oplossing voor de nijpende problemen van openbare orde die werden veroorzaakt door de horden bedelaars en vagebonden. Het plan moest verlichting brengen in de lasten van de bijstand, die tot dan toe de armen tegen honger en ondeugd beschermde. Steeds opnieuw leken kleine verbeteringen in de opzet de beloofde doelmatigheid dichterbij te brengen. Maar elke nieuwe regeling vertoonde weer andere tekortkomingen.

In feite waren de armenhuizen intramurale centra ter detentie en behandeling van invalide en ziekelijke behoeftigen die daar onder grote aandrang het weinige wat zij vermochten aan het eigen onderhoud bijdroegen. Het ontbrak de stedelijke autoriteiten eenvoudig aan de wil, de techniek en de middelen om het

102 Bijv. Coll, p. 134.

103 Wallerstein, p. 254. Vgl. J.S. Taylor, p. 60: De bekeringen kwamen van geslaagde voorbeelden; als een gemeente een armenhuis opgezet had dat de kosten van de armenzorg en het aantal aanvragers verminderde, volgden de naburige gemeenten dat na...’

104 Vgl. Foucault, 1975, pp. 123-130.

105 Vgl. Stekl, p. 54; Lis en Soly, pp. 118 e.v.

106 Vgl. Geremek, 1974, p. 363.

107 Vgl. Küther, p. 143; Van den Eerenbeemt, 1972, pp. 51 e.v. Kingdon, pp. 67 e.v. geeft argumenten voor een verbreiding in omgekeerde richting.

[p. 59]

regime op te leggen aan hen die wel konden werken maar het niet wilden. Voor het grootste deel van zijn geschiedenis was het armenhuis niet zozeer een panopticum als wel een pandemonium.

Pas toen de industriële revolutie eenmaal op gang was en toen nationale regeringen in staat waren effectief toezicht te houden op de verbindingswegen en criminelen, bedelaars en vagebonden nauwkeurig te registreren, lukte het om ook gezonde armen op te sluiten en tewerk te stellen. Tegen die tijd was het armenhuis een strafinrichting geworden, een opvoedingsgesticht om beginnende en recidiverende leeglopers de discipline van gestage arbeid bij te brengen.¹⁰⁸ De traditie van het algemene armenhuis was ten einde en werd opgevolgd door een differentiatie in velerlei gespecialiseerde instituties zoals weeshuizen, bejaardenhuizen, ziekenhuizen, tuchtscholen, krankzinnigengestichten, kraaminrichtingen en gevangenissen.¹⁰⁹

Pogingen om weerspannige bewoners een arbeidsdiscipline op te leggen raakten achterhaald door de werking van het fabriekssysteem en de arbeidsmarkt. Onder invloed van literaire aanklachten werd dit streven ook steeds meer afgewezen als strijdig met de humanitaire ideeën die er vroeger altijd mee geassocieerd waren. Pas weer in de twintigste eeuw stelden veel effectievere bestuurs- en beleidstechnieken en de ideologische notie van de ‘staatsvijand’ de centrale autoriteiten van nazi-Duitsland en de Sovjetunie in staat miljoenen mensen op te sluiten en dwangarbeid te laten verrichten.

Midwinter schrijft:

De industriële, bijna militaire regulo die nu nog heerst in gevangenissen, maar ook in ziekenhuizen, op scholen en in verzorgingsinstituties, vormt een pijnlijke getuigenis van zijn oorsprong in een traditie die nog steeds wacht op een herwaardering. De voortzetting is fysiek in de zin dat de oorspronkelijke inrichtingen nog steeds in gebruik zijn of model staan voor de vervanging, maar ook psychologisch voor zover onze vertrouwdheid met die instituties het moeilijk maakt een alternatief te bedenken.¹¹⁰

De verwachting dat de werkeloze armen tewerkgesteld konden worden in een zichzelf bekostigend systeem van bijstand heeft grote gevolgen gehad. De methode leek een uitweg te bieden uit het dilemma van uitsluiting of ondersteuning dat de betrekkelijk autonome gemeenschappen in het moderne Europa tot dan toe verlamd had. De gemeenten waren nu eerder genegen om aanzienlijke aantallen bedelaars en vagebonden toe te laten, omdat ze in het armenhuis konden worden opgesloten en de kosten van onderhoud uitgespaard werden - althans, dat dacht men.

Ook dit proces kan aan de hand van een spelmodel verduidelijkt worden. Uiteraard vermocht geen enkele gemeenschap afzonderlijk een einde te maken aan banditisme en landloperij in de hele regio. Maar nu kon een gemeente er een begin mee maken en de eigen situatie verbeteren, ongeacht wat ‘Zij’ deden. Zo zouden ‘Wij’ voor een armenhuis kunnen kiezen - strategie 3 - ongeacht de verdere situatie in de regio: wanneer een algemeen evenwicht van lokale bijstand

108 Vgl. Foucault, 1972, pp. 82 e.v.; Ignatieff passim.

109 ‘De armenhuizen onder de oude armenwet zijn te beschouwen als de voorlopers van de meeste instituties die deel uitmaken van de moderne sociale voorzieningen.’ Oxley, p. 79.

110 Midwinter, p. 194.

[p. 60]

Figuur 2.3 Lokaal gezag en het probleem van de rondzwervende armen

Armenhuizen worden verondersteld niets te kosten: ‘0’. Zie verder de toelichting bij Figuur 2.2.

bestaat, bespaart de gemeenschap zich toch de kosten voor bijstand - die gaan van ‘5’ naar ‘0’ - terwijl de regionale orde blijft bestaan: cel (3,1). Wanneer de figuratie tot algemene uitsluiting en wanorde is vervallen, kan de gemeenschap met een armenhuis de algemene chaos niet beëindigen, maar zich wel de kosten van uitsluiting en waakzaamheid, ‘1’, besparen, terwijl de kosten van onvermijdelijke regionale verwarring blijven bestaan, ‘10’: cel (3,2). Andere gemeenschappen zullen tot dezelfde conclusie komen en op hun beurt armenhuizen vestigen, waarmee de orde in de regio hersteld wordt en de kosten van bijstand worden bespaard, resulterend in ‘0’: cel (3,3). Het armenhuisevenwicht (3,3) is duidelijk optimaal - het geeft immers voor elke actor een beter resultaat dan enig andere strategie - en het is ook stabiel in de zin dat eenzijdige afvalligheid niet loont. Het is dus niet verbazend dat de illusie zo gretig geloofd werd.

Het is interessant om uit het schema af te leiden wat er gebeurt wanneer het armenhuis eenmaal een teleurstelling gebleken is, wanneer bij voorbeeld de kosten de baten blijven overtreffen en de gezonde armen weigeren zich te laten opsluiten. Bij voortdurende verstoring van de regionale vrede en een tegenvallende lastenvermindering kunnen sommige steden gaan overwegen hun gesticht te sluiten, waarbij als keuzen resten eenzijdige afvalligheid van (3,3) naar (2,3), uitsluiting, of (1,3), extramurale armenzorg. Opnieuw ontstaat een dilemma. Afvalligheid is weer aanlokkelijk, ook al omdat anderen op het idee kunnen komen en daarop moet geanticipeerd worden. Anderzijds, juist omdat anderen ook op het idee kunnen komen kan afvalligheid leiden tot algemene uitsluiting van de armen, (2,2), met alle afschrikwekkende gevolgen van dien.

Op dit punt kon een centrale regering met kleine middelen grote resultaten boeken. De subsidiëring van de bedrijfskosten van het armenhuis kon de overstap naar (2,3) minder aanlokkelijk maken, en zo'n subsidie hoefde alleen maar

[p. 61]

het verschil ten bedrage van ‘1’ te dekken. De centrale autoriteiten of de grote steden konden ingrijpen door oprichting van een gesticht voor de krachtige maar weerspannige elementen in de regio, iets waar de regenten van lokale instituties een hekel aan hadden omdat ze wisten dat het de kosten van het opsporen, omsingelen, insluiten en het opleggen van een permanent regime van dwangarbeid met zich meebracht. Toch kon een centrale regering die over de middelen beschikte de plaatselijke autoriteiten met subsidies ertoe bewegen toch de zwervers op te nemen om zo de orde in de regio te handhaven of te herstellen.

De analyse toont de dynamiek van toelating en uitsluiting in een figuratie van autonome gemeenschappen geconfronteerd met een regionaal probleem van banditisme en landloperij. Dergelijke figuraties hebben geleidelijk plaats gemaakt voor figuraties waarin een centrale staat de gemeenten in zijn gebied door wetgeving, belasting en toezicht reguleert. Deze staatsinterventie wordt doorgaans verklaard uit ontwikkelingen die zich buiten de regionale figuraties afspeelden. Niet zelden wordt de toenemende interventie door het centraal gezag toegeschreven aan de invloed van humanitaire ideeën en hervormingsgezinde campagnes, of wordt het toegenomen fiscale, regulerende en controlerende vermogen van de staat aangevoerd ter verklaring van de interventie van het centrale gezag in de regionale figuraties. Het was echter deze dynamiek, inherent aan de figuratie van regionale landloperij en betrekkelijk autonome armenzorg, die aanzette tot toenemende staatsinterventie en zo weer een bijdrage leverde aan verdere staatsvorming.

Vanaf de zestiende eeuw hadden centrale autoriteiten op het groeiende probleem van regionale landloperij gereageerd met het uitvaardigen van een ‘focale’ wetgeving die in de praktijk de vervolging en detentie van zwervers, of de financiering en het bestuur van armenhuizen overliet aan de lokale autoriteiten. Niettemin werden deze centrale machten in talloze minuscule stapjes tot meer directe interventie gedreven door de incidentele maar des te dringender verzoeken van bedreigde lokale autoriteiten. Alleen al de toekenning van staatssubsidies kon de begunstigde lokale autoriteiten verlokken tot mindering van de eigen inspanningen, en de overige tot de roep om een even groot aandeel. Dit mechanisme vergrootte langzaam maar zeker de betrokkenheid van de centrale staat bij de armenzorg en de strijd tegen de landloperij.

Zo ontstond een centrale macht met voldoende interne samenhang en externe connecties om een beleid te ontwikkelen en voor het hele rijk af te kondigen. De staat was bij machte het regionale of zelfs nationale karakter van problemen als dat van de landloperij in te zien en een regeling uit te vaardigen die bedoeld was om de openbare veiligheid te waarborgen, zijn opdracht, maar tegelijkertijd de moeite en kosten van de tenuitvoerlegging moest afschuiven, zijn zwakte. De lokale gemeenschappen bleven de lasten dragen, maar de supralokale toewijzingsregel werd toegepast door de staat of zijn gerechtshoven. Vervolgens raakte de staat betrokken in pogingen om die beslissingen ook aan de plaatselijke gemeenschappen op te leggen. En in een nog latere fase liet het centraal gezag zich

[p. 62]

verlokken om de medewerking aan zijn beleid te bevorderen door rechtstreeks, zij het incidenteel, ingrijpen. Gegeven de wedijver tussen de lokale autoriteiten werden deze geïsoleerde ingrepen steeds talrijker en gingen ze de plaatselijke inspanningen in toenemende mate vervangen, vaak in weerwil van de principiële bedoeling van de staat en de directe intenties van de lokale autoriteiten, beducht om hun autonomie.¹¹¹

Deze figuratie van betrekkelijk autonome, lokale instanties die zich gedwongen door nood en onderlinge wedijver onderwerpen aan een centraal gezag dat zich overeenkomstig uitbreidt, doet denken aan Elias' ‘monopolistisch gebonden concurrentiestrijd’, een model dat primair betrekking heeft op de afhankelijkheidsrelaties tussen de landadel en het koninklijk hof tijdens de laatste fase in de overgang van feodalisme naar absolutisme.¹¹² Het dilemma van samenwerking of desertie in de ongecoördineerde figuratie van lokale bijstand werd steeds meer vervangen door een wedijver om de steun van de centrale staat, ten koste van de lokale autonomie. De staat, die daarmee aan invloed won, moest de kosten van de bijstand op zich nemen en bleef al die tijd gevangen in het dilemma om ofwel die afgeschoven lasten te aanvaarden, ofwel het regionaal bijstandsevenwicht te laten uiteenvallen door plaatselijke verwaarlozing.

In dit geval werd de statenvorming bevorderd door de dynamiek van interne politieke wedijver, een complement van de externe politieke concurrentie tussen staten onderling, die eveneens aan de statenvorming heeft bijgedragen. De groeiende staatsinterventie moet begrepen worden tegen de achtergrond van de relatief autonome processen van kapitaalsaccumulatie en urbanisatie, waar dat staatsingrijpen weer toe bijdraagt.

Wat het armenhuis teweegbracht was uiteindelijk een op illusies gebaseerd coöperatief evenwicht. Het eenmaal bereikte evenwicht hoefde echter niet noodzakelijk door desillusie verstoord te worden, omdat de staat en de grote steden desertie konden voorkomen door welbewust als stabiliserende factoren op te treden. Onbedoeld gaven deze instellingen zo mede een impuls aan de transformatie van de figuratie van autonome lokale instanties tot een van gecentraliseerde bewaking en bijstand.

Het spel is nooit van begin tot eind precies zo gespeeld. Maar vele malen, en eigenlijk bijna overal, zijn er gedeelten van opgevoerd; een analytisch inzicht in deze dynamiek kan bijdragen tot beter begrip van historische episoden.

111 Bijv. Gutton, 1971, pp. 454 e.v.; C. Jones, pp. 131 e.v.

112 Elias, 1982 vol. 2, pp. 112 e.v., en vooral p. 123.