Zorg en de staat

Welzijn, onderwijs en gezondheidszorg in Europa en de Verenigde Staten in de nieuwe tijd

7 Regionale landloperij, armenhuizen en centraal gezag

Tot nu toe is steeds aangenomen dat alle gemeenschappen in een figuratie betrekkelijk klein waren en dat geen ervan afzonderlijk de regionale situatie kon beïnvloeden. In de loop van de zeventiende en achttiende eeuw werden enkele

[p. 53]

steden echter zo groot dat een heel gebied en alle gemeenschappen daarbinnen op dit centrum georiënteerd raakten; daar werd hun oogst verkocht en werden ambachtelijke produkten en luxegoederen ingekocht, daar werd de politieke lijn van de regio bepaald. Zo'n metropool kon invloed uitoefenen op de omstandigheden van de landlopers in de wijde omtrek en deed dat ook wanneer de toevoerlijnen in gevaar kwamen. Mancur Olson heeft aangetoond dat een ‘grote actor’ die voldoende baat heeft bij een collectief goed om dat op eigen kosten te verschaffen, dat zal doen, zelfs als die actor anderen niet kan dwingen eraan bij te dragen of beletten ervan te profiteren.⁷⁹ Dit was min of meer de situatie van de Europese hoofdsteden in het absolutistische tijdperk. Hoewel ze de last niet graag alleen droegen, bleek het toch lonend. Zo kwam het dat vanaf het midden van de zeventiende eeuw een aantal steden met zeer uitgestrekte en kwetsbare handelsnetwerken rondtrekkende paupers toelieten en hen - zij het niet van harte - als hulpzoekenden accepteerden.

Maar dit centrale optreden stimuleert de omringende gemeenschappen juist om op de uitgaven voor hulp te besnoeien en hun behoeftigen uit te wijzen, een kostenbesparing zonder gevolgen voor de regionale rust, die immers al vooral door het toelatingsbeleid van de centrale stad was veiliggesteld. Dit parasiteren van de omringende gemeenschappen op de armenzorg in de grote stad is een voorbeeld van wat Olson ‘de exploitatie van de groten door de kleinen’⁸⁰ heeft genoemd. Een gevolg hiervan was dat de urbanisatie zichzelf versnelde: de beschikbaarheid van stedelijke onderstand vormt een gedeeltelijke verklaring voor het verdwijnen van de bijstand op het platteland, de leegloop van de dorpen en de trek naar de stad.

Waren deze grote steden tevens residentie van het koninklijk hof, dat een overeenkomstig belang had bij de pacificatie van het rijk, dan was deze grootstedelijke bijstand nauwelijks van de beginnende bijstand door de centrale staat te onderscheiden.

Maar wanneer een ramp toesloeg, stuurden ook de grote steden de uitheemse behoeftigen en zelfs de autochtone armen weg om hongersnood en besmetting te voorkomen. De uitgewezenen versterkten de rijen van bedelaars en bandieten in de omgeving en verergerden de chaos op het platteland. Tilly citeert de door Braudel genoemde zestiende-eeuwse voorbeelden van Venetië, Marseille en Napels, en voegt daaraan toe:

Ongeveer tegelijkertijd gooiden de pauselijke troepen in Rome de bedelaars de stad uit... een klassiek geval van het bestrijden van de kwaal door haar te verergeren, omdat het feit dat de bandieten belangrijke delen van Romes toevoerlijnen in handen hadden het tekort in hoge mate had veroorzaakt, en een groot deel van de verdreven bedelaars zich bij de bandieten aansloot. Zoals zo vaak gebeurde in de vroeg-moderne geschiedenis van stedelijk bestuur, botsten de belangen op lange termijn frontaal met de eisen van het moment.⁸¹

Desondanks waren de Europese staten al in de zeventiende eeuw nauw betrokken bij financiering en beheer van armenzorg en armenhuizen. Deze snelle

79 Olson, p. 46.

80 Idem, p. 29.

81 Ch. Tilly 1975, p. 440.

[p. 54]

overgang werd bevorderd door de opkomst van een betrekkelijk nieuw soort institutie, een stelsel dat elke gemeente een strategie voorhield die deze kon bevrijden uit het dilemma van uitsluiting of toelating van de armen, omdat de nieuwe gedragslijn betere resultaten beloofde dan de beide andere. Aangezien het hier om een dominante - dat wil zeggen: betere - strategie ging, kon elke gemeente er met een gerust hart van uitgaan dat haar buren er eveneens voor zouden kiezen en dat daardoor een nieuw evenwicht zou ontstaan.

De nieuwe strategie bleek te berusten op een illusie. Maar tegen de tijd dat dit duidelijk werd, was al een nieuw evenwicht bereikt op basis van de onjuiste verwachtingen. Met de verdwijning van de illusie leek individuele afvalligheid weer lonend te worden, maar die kon nu worden afgekocht met kleine, weloverwogen subsidies van de centrale autoriteiten.

Die nieuwe uitvinding was het armenhuis. Alle gezonde armen moesten daarin worden opgesloten. Zij die plaatsing accepteerden, toonden daarmee hun fatsoen en werden beloond met werk, voedsel en onderdak; zij die zich verzetten tegen opname, lieten daarmee hun werkschuwheid blijken en kregen hun gerechte straf in dwangarbeid of uitsluiting van alle hulp.⁸² Lediggang gold als de oorzaak van ondeugd, ondeugd werd beschouwd als wortel van de armoede, vlijt was dus troost voor de fatsoenlijke arme, en voor de onfatsoenlijke arme een leerschool. ‘Werk kon en moest de bijstand zoveel mogelijk vervangen.’⁸³

Belangrijkst van alles was dat het armenhuis zichzelf zou bekostigen uit de opbrengsten van het werk der bewoners. Morele argumenten en overwegingen van economie en openbare orde versterkten elkaar in het pleidooi voor de stichting van armenhuizen.⁸⁴ De maatregel kon getroffen worden op het niveau van de dorpsgemeente of de kleine stad; er was geen bredere coördinatie nodig. Het initiatief berustte dus bij de politieke instituties die het meest handelingsbekwaam waren en het meest geneigd om in hun eigen belang op te treden. Bovendien was de verwachting dat de toelating tot het armenhuis nauwkeurig geregeld kon worden. Door het manipuleren van arbeids- en verblijfsomstandigheden kon het armenhuis aantrekkelijker of afschrikwekkender gemaakt worden naar gelang de beheersing van regionale landloperij en lokale armoede dat vereisten.⁸⁵ Aanvankelijk dacht men dat het plaatselijk bestuur slechts een vergunning hoefde te verstrekken aan een particuliere ondernemer, die dan een armenhuis zou opzetten en beheren. Maar de risico's bleken te groot, de disciplineproblemen te veeleisend en de winstkansen te onzeker om de zaak aan het particuliere initiatief over te laten. Bij wijze van voorlopige maatregel namen de plaatselijke autoriteiten zelf de voorbereiding ter hand totdat de armen gezagsgetrouw en werkwillig zouden zijn geworden en uit zichzelf de arbeidsmarkt zouden opgaan.

De omstandigheden in de armenhuizen varieerden aanzienliljk van plaats tot plaats. De schildering van hun gruwelen werd een populair literair genre in het negentiende-eeuwse Engeland.⁸⁶ In het zeventiende-eeuwse Frankrijk waren het lieux redoutables, lugubere gevangenissen, waar de armen liever met gevaar

82 Martin, p. 32: het ‘aanbod van het Huis’; vgl. J.S. Taylor, p. 60, citerend uit de Workhouse Test Act van 1723: de armen die inlijving weigeren ‘zullen geen recht hebben op het vragen of ontvangen van goederen of hulp...’; vgl. ook Foucault, 1972, pp. 71-4.

83 Gutton, 1971, p. 435.

84 Vgl. Lotte Koch, p. 431; Foucault, 1972, pp. 80 e.v.; Lis & Soly, pp. 123 e.v.; Sachsse & Tennstedt, p. 116, karakteriseren deze vele doeleinden treffend als ‘een functionele overbelasting’.

85 Het armenhuis van Gouda bij voorbeeld schafte in 1854 de warme maaltijden af om de toevloed van gezonde armen in te dammen; (vgl. Van den Eerenbeemt, 1977).

86 Bijv. Charles Dickens' Oliver Twist of Little Dorritt, Arnold Bennetts Clayhanger.

[p. 55]

voor eigen leven uit ontsnapten dan in werkten.⁸⁷ In Pruisen stonden ze in die periode bekend als Hochschulen des Verbrechertums,⁸⁸ of colleges of crime, zoals de Engelsen ze aanduidden. Toch was het leven in deze instellingen niet altijd even ellendig: andere bronnen maken gewag van vriendelijke opzichters, weinig tucht, en lichte werkzaamheden, soms niet eens verplicht.⁸⁹ Dit gaf weer aanleiding tot klachten van burgers over lediggang, laksheid en verkwisting van belastinggelden.⁹⁰

De armenhuizen werden nooit een zakelijk gezonde onderneming: ‘De autoriteiten richtten ze op in de veronderstelling kosten te kunnen besparen, maar ontdekten na enkele jaren dat de inkomsten van het experiment niet opwogen tegen de vaste bedrijfsuitgaven,’ aldus Oxley.⁹¹ De kosten bedroegen soms het viervoudige van de ambulante armenzorg.⁹² Over de omkoopbaarheid van opzieners en de corruptie van leveranciers werd alom geklaagd.⁹³ ‘Niettemin waren de liefdadige armenhuizen, ondanks alle tekortkomingen, een effectief wapen in de strijd tegen bedelarij. En bovendien brachten ze een van de nieuwe ideeën van de achttiende eeuw in praktijk: bijstand door arbeid.’⁹⁴ In dit opzicht vormden ze een breuk met de zeventiende-eeuwse asielen en armenhuizen, die de armen slechts herbergden om hen te onderhouden of te straffen, en hen hoogstens door religieus onderricht trachtten te verheffen. De achttiendeeeuwse armenhuizen moesten de armen door arbeidstucht vormen tot burgers en dit streven ging ten minste uit van een erkenning van hun wezenlijke menselijkheid, van hun vermogen om menselijke wezens te worden als ieder ander. In die zin kwamen de nieuwe projecten voort uit een sterkere identificatie van de hervormers met de armen, uit een idee dat ze niet alleen maar barbaren waren, maar slachtoffers van het lot, die - mits op de juiste wijze hervormd - alsnog eerlijke en nijvere mensen konden worden. Het armenhuis kan zo hebben bijgedragen aan de verbreiding van dit besef van identificatie onder de brede burgerij.

Het armenhuis is vaak geïnterpreteerd als een institutie ter regulering van de arbeidsmarkt in het vroege kapitalisme. Dit is een dubbelzinnig begrip: het kan betekenen dat de armenhuizen er waren ter rekrutering van arbeiders uit de preproletarische zwervende massa's op momenten dat de vraag naar arbeidskrachten groot was, een transformatie van ‘niet-loonarbeiders tot loonarbeiders’⁹⁵ door alternatieve bestaansvormen buiten de markt weg te nemen en de mensen zonder werk tot arbeid te dwingen tot ze vanzelf bereid zouden zijn hun arbeidskracht voor loon aan te bieden.⁹⁶ Het begrip kan echter ook betekenen dat de armenhuizen er waren voor het onderhoud van loonarbeiders die in magere tijden door de kapitalisten terzijde geschoven waren, dus voor de handhaving van een arbeidsreserve totdat de vraag naar arbeid weer toenam.

Het eerste idee - dat armenhuizen in tijden van een sterke vraag naar arbeid wierven onder mensen zonder werk - wordt al met al niet door de feiten gestaafd.⁹⁷ Gedurende vrijwel het hele vroeg-kapitalistische tijdperk was ongeschoolde arbeidskracht zoals het armenhuis die kon bieden in ruime mate voor-

87 Bijv. Geremek, 1974, p. 356.

88 Vgl. Küther, p. 142; vgl. voor Oostenrijk Stekl; en Ignatieff voor het gruwelijk bestraffende karakter van de Engelse armenhuizen in het midden van de negentiende eeuw.

89 Bijv. de almshouses in de Verenigde Staten, vgl. Coll, p. 135.

90 Vgl. Oxley, p.32; J.S. Taylor, p. 70.

91 Oxley, p. 85; Van den Eerenbeemt, 1977, pp. 34 e.v. Katz, p. 24: ‘De voorvechters van de armenhuizen straalden zelfs van optimisme over het vermogen van de paupers om hun eigen voedsel te produceren en andere nuttige arbeid te verrichten.. Het optimisme van de eerste geldschieters en bestuurders van armenhuizen weerspreekt de meeste verslagen van enkele jaren later.’

92 Vgl. J.S. Taylor, p. 63.

93 Vgl. idem, p. 66.

94 Gutton, 1971, pp. 466-7.

95 Lenhardt en Offe, p. 101.

96 Rusche en Kirchheimer, p.7: ‘De verbeteringsgestichten ontstonden in een sociale situatie waarin de omstandigheden op de arbeidsmarkt gunstig waren voor de lagere klassen.’

97 Lis en Soly hebben echter betoogd dat de armenhuizen in Frankrijk ten minste tot 1630 wél dienden voor de rekrutering van goedkope arbeidskrachten in tijden van grote vraag; voor de daaropvolgende slappe periode beschouwen deze auteurs evenwel de disciplinering van de armen als de voornaamste functie van het armenhuis. Lis toont tevens aan dat in het negentiende-eeuwse Antwerpen de armenzorg werd hervormd om arbeiders voor de textielindustrie te kunnen rekruteren.

[p. 56]

handen. Het tweede idee - dat armenhuizen een arbeidsreserve onderhielden - lijkt in het licht van de historische gegevens aannemelijker. Piven en Cloward hebben een ingewikkelder verband gesuggereerd:

Bijstandsregelingen zijn ondergeschikt aan economische regelingen. Ze zijn er vooral ter regulering van de arbeid, en doen dat op twee manieren. In een eerste fase, wanneer massale werkeloosheid tot onlusten leidt worden bijstandsprogramma's opgezet die genoeg werkelozen kunnen opnemen en beheersen zodat de orde gehandhaafd blijft; daarna, als de onrust minder wordt, trekt het bijstandssysteem samen en stoot mensen af die nu op de arbeidsmarkt nodig zijn. Toch heeft de bijstand ook in deze geslonken toestand nog een arbeidsregulerende functie. Sommige bejaarden, zieken, gestoorden en anderen die van geen nut zijn als werkers, blijven ingeschreven, en worden zo vernederend en bestraffend bejegend dat de arbeidende massa's doordrongen raken van vrees voor het lot dat hen te wachten staat, mochten ze het op bedelarij en armoede laten aankomen.⁹⁸

Deze marxistisch-functionalistische visie zoekt de functie van de armenzorg terecht in de regulering van de arbeidsmarkt, al werden tot luiheid geneigde arbeiders wellicht evenzeer afgeschrikt door de omstandigheden buiten het armenhuis als door de situatie daarbinnen. Nochtans worden in deze visie de ‘politiële’ functies van de bijstand geheel ondergeschikt gemaakt aan de economische functies. Daarmee blijft onverklaard hoe dergelijke regelingen konden ontstaan onder het bewind van elkaar wantrouwende lokale autoriteiten die geconfronteerd werden met regionale landloperij - in eerste aanleg een politiek probleem.

De Charité in Lyon opende in slappe tijden inderdaad haar deuren voor de zijdearbeiders om hen te onderhouden totdat de conjunctuur weer aantrok; daarmee werd voorkomen dat ze naar het buitenland trokken en de fabrieksgeheimen van de zijdeindustrie zouden meenemen.⁹⁹ De omstandigheden in het tehuis moesten dus voldoende gunstig zijn om de arbeiders van emigratie te weerhouden, en hard genoeg om hen aan het werk te krijgen als ze weer nodig waren. De recteurs, regenten, waren zeer expliciet in deze overwegingen. Zij dienden echter meer dan één meester: behalve de zijdeproducenten hadden zij ook de richtlijnen van de koning te gehoorzamen, die, ofschoon ze niet altijd strookten met het onderhoud van ontslagen zijdewerkers, toch ook de belangen van de Lyonese burgers dienden: ook de landlopers uit de omstreken moesten worden opgenomen. De gasthuizen van Lyon hadden de plicht een deel van de rondzwervende armen uit de gehele Generalité te accepteren. Ze deden hun best hun aandeel zo klein mogelijk te houden, maar als ze te veel bedelaars wegjoegen dreigde een overbelasting van de tehuizen in de kleinere steden in de regio; en de ineenstorting van de regionale bijstand kon resulteren in muiterij, plundering en verwoesting, zoals al zo vaak was gebleken. Anderzijds zou een te royaal beleid de Lyonese regenten opzadelen met vagebonden uit de hele regio en van nog verder: een overbelasting van de stedelijke voorzieningen en de vrijgevig-

98 Piven en Cloward, 1972, p. 3.

99 Vgl. Gutton, 1971, pp. 458 e.v.

[p. 57]

heid der burgers. En een te laag niveau van bijstand zou weer de werkeloze zijdewerkers uit de stad verdrijven.

Een modern bestuur zou een scherp onderscheid maken tussen de verschillende categorieën: werkeloze inheemse arbeiders enerzijds, en uitheemse armen anderzijds. Maar dat ging toentertijd de bestuurlijke capaciteiten te boven.¹⁰⁰ Zelfs nu, met een hoog opgeleid en loyaal ambtenarenkorps, met geavanceerde bestuurs- en inspectietechnieken en betrouwbare bevolkingsregisters, blijft het een probleem om uitheemse nieuwkomers te onderscheiden van werkeloze ingezetenen. In deze tijd hanteert Zuid-Afrika een pasjessysteem om onderscheid te maken tussen inheemse arbeiders en die uit de thuislanden; ook in de Sovjetunie wordt een dergelijke methode effectief toegepast. In de achttiende eeuw was het nagenoeg onmogelijk, en werd het ook niet altijd rechtvaardig gevonden. De Lyonse bijstand ‘reguleerde de armen’ net als het armenbeleid elders in het achttiende-eeuwse Europa: de regenten waren zich de verschillende keuzen en de gevolgen daarvan goed bewust. Maar ze moesten verschillende systemen tegelijk reguleren - zowel de regionale landloperij als de plaatselijke arbeidsreserve - en konden niet verhinderen dat deze stelsels in elkaar overliepen.

De armenhuizen werden opgericht om de bedreiging van de openbare veiligheid die uitging van werkelozen en werkschuwen tegen te gaan. ‘L'internement... est chose de “police”,’ zegt Foucault¹⁰¹ - het woord ‘politie’ moet hier in de brede zin van die tijd begrepen worden. De armenhuizen moesten zo zijn ingericht dat het leven erbinnen voor iemand die kon kiezen ‘minder verkieslijk’ zou zijn dan daarbuiten. Dit eenvoudige beginsel verklaart veel van de omstandigheden in kampen, gevangenissen en andere gesloten instituties voor gezonde en gevaarlijke mensen - tot op de dag van vandaag. De omstandigheden mogen vaak ondraaglijk geweest zijn, meestal waren ze alleen maar net iets slechter dan buiten.

100 Bijv. Depauw, p. 403: de verbannen armen doken onder in de Parijse massa's. Vgl. Kaplow, pp. 129 e.v.; vgl. Dorwart, p. 111 over Pruisen.

101 Foucault, 1972, p. 75. Vgl. Koch, p. 347. Sachsse en Tennstedt, betogen dat er - althans in Duitsland - te weinig armenhuizen waren om de arbeidsmarkt te kunnen reguleren - ze waren veeleer bedoeld om af te schrikken en te disciplineren.