Zorg en de staat

Welzijn, onderwijs en gezondheidszorg in Europa en de Verenigde Staten in de nieuwe tijd

6 Regionale landloperij en lokaal gezag: een n-personenspel

Lokale gemeenschappen die hun interne dilemma's van collectieve actie hadden opgelost en een op overeenstemming of verplichting gebaseerd plan voor lastenverdeling hadden opgesteld, waren te beschouwen als coherente actores, in staat binnen een regionale figuratie een consistent beleid uit te voeren. In die regionale context werden alle gemeenten geconfronteerd met de dreiging van landloperij en banditisme, maar wilde elk ook de uitgaven voor armenzorg beperkt houden. Een dergelijke figuratie laat zich analyseren als een n-personenspel met alle kenmerken die bekend zijn van het zogenoemde ‘Dilemma van de gevangenen’-spel: coöperatieve handelwijzen resulteren in een voordelige situatie voor alle betrokken actores, maar die situatie kan zichzelf niet handhaven omdat een individuele afvallige straffeloos en op kosten van de loyalen profijt kan trekken van zijn solitair non-coöperatief gedrag. Als anderen de afvallige daarin volgen, ontstaat een situatie die veel slechter is dan die algemene samenwerking. Toch is die laatste toestand in formele zin stabiel: omdat geen actor de eigen situatie op eigen initiatief kan verbeteren, komt niemand in de verleiding om zijn gedrag te veranderen.

Deze speltheoretische noties kunnen de dilemma's van armenzorg voor betrekkelijk autonome lokale autoriteiten in een context van regionale landloperij helpen verduidelijken. Om te beginnen wordt aangenomen dat binnen een regio met vele kleine gemeenschappen niet één enkele gemeente op zichzelf de algehele situatie merkbaar kan veranderen, analoog aan de veronderstelling van volkomen concurrentie op de vrije markt. Wanneer dus een gemeente kiest voor armenzorg, verandert dat weinig of niets aan de algehele situatie van banditisme en landloperij binnen de regio, maar stelt die gemeenschap zich wel bloot aan een invasie van hulpbehoevenden. Net zo, wanneer één enkele gemeente zich aan een coöperatief beleid van armenzorg onttrekt, zullen de gevolgen daarvan voor de regionale situatie te verwaarlozen zijn, hoewel die gemeente zich daarmee grote kosten zou besparen.

[p. 50]

Ter wille van de eenvoud, wordt dit n-personenmodel samengeklapt tot een twee-personenspel dat zich afspeelt in de verbeelding van een gemeente, genaamd ‘Wij’. Deze gemeenschap tracht zich voor te stellen wat de gevolgen zullen zijn van de verschillende handelwijzen die voor haar open staan, namelijk behoeftige buitenstaanders uitsluiten of toelaten. Het gemeentebestuur kent dezelfde keuzemogelijkheden toe aan alle andere gemeenten in het gebied, die te zamen als één actor beschouwd worden: ‘Zij’. De gemeente redeneert: als ‘Zij’ de rondzwervende armen toelaten, verdwijnt het regionale probleem van landloperij en banditisme. Omdat de handelingen van ‘Wij’ op regionaal niveau niet veel uitmaken, zouden ‘Wij’ net zo goed van de algemene weldadigheid kunnen profiteren en de behoeftigen die hier om hulp komen vragen, kunnen uitsluiten. Of andersom: ‘Wij’ zouden uit Kantiaanse of christelijke overwegingen de landlopers kunnen toelaten, en zo kunnen bijdragen aan het bewaren van de regionale stabiliteit.⁷⁸ Als ‘Zij’ daarentegen besluiten om hun poorten te sluiten, zal dat overal tot landloperij en banditisme leiden. Als ‘Wij’ dan toch onze stad openhouden voor deze horden, zal dat nauwelijks effect hebben op de regionale situatie, maar hoogstwaarschijnlijk wel leiden tot de ineenstorting van ‘Ons’ bijstandsfonds. Dit lot kan vermeden worden door een beleid van uitsluiting te voeren zolang het regionale probleem van landloperij en banditisme onverminderd voortduurt. Deze alternatieven zijn weergegeven in het onderstaande twee-bij-twee schema.

Figuur 2.2 Lokaal gezag en het probleem van de zwervende armen

Aangenomen wordt dat ‘Wij’ berekeningen maken, ook over de voorkeuren die ‘Zij’ erop na houden; deze zijn in het schema weergegeven. ‘Wij’ kunnen de totale situatie in de regio door ons optreden niet wijzigen, dat kunnen ‘Zij’ alleen als ze allemaal op dezelfde wijze handelen, hetgeen ‘Wij’ veronderstellen.
Het getal links onderaan in elke cel geeft ‘Onze’ waardering van het resultaat in die cel weer, het getal rechts boven de waardering die ‘Wij’ aan ‘Hen’ toeschrijven. De getallen zijn slechts ordinaal (laten alleen maar ‘minder dan’ en ‘meer dan’ vergelijkingen toe).
De kosten van het toelaten van de armen door een afzonderlijke gemeente zijn gesteld op ‘5’, de kosten van banditisme en landloperij op ‘10’, en de kosten van uitsluiting op ‘1’. In de tekst wordt naar de cellen verwezen met cijfers die staan voor respectievelijk de horizontale en de verticale strategie waarvan die cellen de gecombineerde uitkomst zijn.

78 ‘Dit machtsevenwicht kan in feite slechts gehandhaafd worden met een beroep op de Kantiaanse categorische imperatief: handel zo dat als iedereen zo handelde, dat in je voordeel zou zijn.’ Rapoport, p. 306. Vergelijk echter de redenering hier.

[p. 51]

Op het eerste gezicht lijkt het schema een ‘spel tegen de natuur’, de menselijke natuur wel te verstaan: wat ‘Zij’ doen is geheel bepalend voor de regionale situatie en staat geheel los van wat ‘Wij’ beslissen; het is in elke situatie een gegevenheid. Maar het gemeentebestuur dat de strategie voor ‘Wij’ moet kiezen, weet dat ‘Zij’ bestaan uit overeenkomstige gemeenschappen met gelijksoortige belangen en vergelijkbare besturen. ‘Zij’ zullen dus waarschijnlijk tot dezelfde conclusies komen als ‘Wij’: alleen al het vermoeden van de afvalligheid van een enkel bestuur zal de afvalligheid van alle anderen bespoedigen.

Wanneer in de loop der tijd een lastenverdeling in het hele gebied bereikt is, bij voorbeeld door de aanvaarding van de toedelingsregel dat elke gemeente voor haar eigen armen zorgt, bestaat een coöperatief evenwicht: cel (1,1) in Figuur 2.2. Eenzijdige afvalligheid - cel (2,1) - is verleidelijk: het bespaart de gemeente de kosten van bijstand, ‘5’; deze strategie lijkt op korte termijn de algemene veiligheid binnen de regio niet aan te tasten, vereist alleen bewaking aan de poorten, ten bedrage van ‘1’: het loon van de chasse-coquins of de constables. Maar ‘Zij’ worden geacht op dit stuk dezelfde berekeningen te maken als ‘Wij’. Als ‘Zij’ nu allemaal besluiten om de samenwerking op te geven, resulteert de situatie die in de tweede kolom is weergegeven: verwoesting op het platteland, plundering van oogsten en voorraden, ‘10’; plus de kosten van lokale bewaking: ‘1’; in totaal ‘11’. ‘Wij’ zullen ons dus wel tweemaal bedenken voordat ‘Wij’ van (1,1) naar (2,1) overstappen, omdat dit een algemene run op (2,2) kan uitlokken: de algehele uitsluiting van de rondzwervende armen met alle verwoesting van dien. Wat erger is, situatie (2,2) is stabiel: geen gemeenschap kan naar een gastvrij beleid terugkeren zonder door desperate hulpzoekers overspoeld te worden, omdat de landloperij in de regio onverminderd doorgaat; het resultaat zou zijn (1,2), ten bedrage van ‘15’.

Met andere woorden: wanneer een instabiel coöperatief evenwicht bereikt is, (1,1), blijft de verleiding van eenzijdige afvalligheid bestaan. Omdat alle actores zich ervan bewust zijn dat dezelfde verleiding ook voor anderen bestaat, weten ze dat het eindresultaat een nieuw evenwicht kan zijn, troosteloos maar stabiel. Hun argwaan ten opzichte van de anderen kan hen ertoe aanzetten als eerste te deserteren, hun angst dat anderen hen hierin zullen volgen kan hen van een profiteursbeleid weerhouden.

Kennelijk doet zich een dilemma voor. Er bestaat een soort focale oplossing, die door allen als ‘voor de hand liggend’ of ‘eerlijk’ wordt beschouwd, die ook door allen verkozen wordt zolang men maar verwacht dat ieder ander ervoor zal kiezen. En dit is geen tautologie, maar een vicieuze cirkel, door wederzijds vertrouwen gaande gehouden. De naburige gemeenten kunnen een gemeente

[p. 52]

dwingen om een bijdrage te leveren, een centraal gezag kan de aspirant-afvallige proberen over te halen, rechters kunnen hem gelasten zijn bijdrage te leveren: zodra een systeem van dwang effectief blijkt, is het dilemma opgelost en verandert het geheel in een figuratie van ondergeschikte in plaats van autonome actores. Maar zelfs in een figuratie van autonome gemeenschappen hoeft het instabiele evenwicht niet in een te storten zolang geen ingrijpende verstoringen het patroon doorbreken van traditionele lastenverdeling in wederzijds vertrouwen en met onderlinge overreding. Anderzijds leidt de opkomst, om welke reden dan ook, van een algemeen patroon van uitsluiting tot een stabiele situatie van waaruit terugkeer naar onderlinge samenwerking uiterst moeizaam is, omdat eenzijdig gastvrij beleid zichzelf te gronde richt.

Het Grand Renfermement-beleid in Frankrijk en de Elizabethaanse armenwet in Engeland kunnen worden beschouwd als focale oplossingen: ze zorgden voor een eerlijke lastenverdeling onder de lokale actores zonder die overigens dwingend op te leggen - bij ontstentenis van adequaat centraal gezag, politie en fondsen. Tijdens grote rampen of in bijzonder zwaar belaste gebieden grepen de centrale autoriteiten in met subsidies, zoals le don royal, of vestigden ze hun eigen instituties, zoals in Parijs en Lyon. Dit kon dan weer andere gemeenschappen ertoe verleiden extra hulp te eisen of hun eigen armenzorg alvast maar op te geven. Het wankele evenwicht maakte staatsingrijpen dus nodig, maar de ervaring leerde telkens weer dat dergelijk ingrijpen al snel zou moeten worden uitgebreid om de afvalligheid op te vangen die het zelf elders uitlokte. Een instabiel coöperatief evenwicht lokt centrale interventie uit, maar wanneer het gevaar van steeds hogere kosten dreigt zal het centrale gezag zich hoeden voor interventie: een dilemma dat veel overeenkomsten vertoont met dat van de afzonderlijke gemeenschappen.

Op basis van deze opties en de berekeningen van de opties van andere deelnemers kan een stelsel van vergelijkingen worden opgesteld, dat een of andere optimale oplossing of evenwichtsuitkomst oplevert. Maar de coëfficiënten in dat stelsel zijn onbekend. De kosten van armenzorg per hoofd zijn te reconstrueren, maar de aantallen behoeftigen, de middelen waarover de gemeenschappen konden beschikken en de geneigdheid van de armen om naar vrijgeviger plaatsen te trekken zijn onbekend, en waren dat ook voor de autoriteiten van die tijd. De opgave zou dus zuiver formeel zijn en niet bijdragen tot een beter begrip van de overwegingen van historische actores of tot een ‘postdictie’ die vervolgens aan de hand van bekende gegevens getoetst zou kunnen worden.