Op zoek naar het hart van de verzorgingsstaat

(1991)–C.J.M. Schuyt– rechtenstatus

20 Rechtshulp als open-einderegeling

1 Inleiding

Alle open-einderegelingen zijn open, maar sommige zijn meer open dan andere. Deze op Orwell geïnspireerde zegswijze is van toepassing op de rechtsbijstand omdat deze regeling in de rij van open-einderegelingen een bijzondere plaats inneemt. Niet zozeer omdat het belang dat met het recht op rechtsbijstand gemoeid is materieel groter zou zijn dan bijvoorbeeld het belang van een recht op gezondsheidszorg of het recht op studiefinanciering. Zeker niet. Een tijdige medische behandeling of operatie is meestal van urgenter belang dan een consultatie van een advocaat of een vertegenwoordiging in rechte bij een klaagprocedure voor de Raad van Beroep. Ook materieel gezien is een zes jaar lang toegekende studiebeurs een veel groter en regelmatiger inkomensbestanddeel dan een recht op rechtsbijstand waar gemiddeld een persoon slechts eens in de vier à vijf jaar behoefte aan heeft.

Het bijzondere van het recht op rechtsbijstand, in artikel 18 van de Grondwet neergelegd en in een nog op basis van de Grondwet uit te vaardigen wettelijke regeling precies uit te werken, zit echter in het feit dat deze regeling toegang verschaft niet alleen tot een advocaat, maar ook indirect tot andere rechten op andere schaarse goederen, zoals een werkloosheidsuitkering na ontslag op staande voet, een individuele huursubsidie, een studiebeurs, een alimentatie enzovoort. In deze opsomming bevinden zich derhalve ook goederen en diensten die door andere open-einderegelingen worden beheerst. Volgens het rapport Toetsingskriteria Open-einderegelingen is rechtsbescherming ‘een belangrijk juridisch aspect van open einderegelingen, waaruit volgt dat de aanspraak die uit de regeling voortvloeit in rechte kan worden gehandhaafd’ (1989). Betekent dit dat indien de regering er in zou slagen alle open-einderegelingen te beëindigen, de rechtsbijstand in de vele conflicten die over die beëindiging zijn te verwachten, zelf ook onder die beëindiging zou vallen? Als er vele rechtsconflicten zijn te verwachten uit de grootsscheepse beëindiging van open-einderegelingen is één voorspelling ten minste vol te houden: namelijk dat er vele nieuwe beroepen worden gedaan op de rechtsbijstandregeling. De vraag is dus of de rechtsbijstandsregeling tot de gewone, normale open-einderegelingen hoort of er buiten staat. Logisch gesproken: is de rechtsbijstandregeling lid van de klasse van open-einderegelingen zoals elk ander lid, of staat zij buiten die klasse omdat zij juist

een onderdeel, namelijk de rechtsbescherming, van die andere leden regelt.

2 Achtergrond

Onder het bewind van Napoleon werd in 1810 voor ons land een decreet uitgevaardigd waarin de beginselen stonden vermeld waardoor de advocatuur zich bij de beroepsuitoefening zou moeten laten leiden: ‘la probité la délicatesse, le désinteréssement, le desir de la conciliation, l'amour de la verité et de la justice, un zèle pour les faibles et les opprimés’. Waarlijk een mooie rij van deugden. In 1838 werden deze beginselen in het reglement van de Advocatuur opgenomen. Rechtshulp was een erezaak voor advocaten. De zwakke en de onderdrukte belangen moesten het doen met hun ijver. In het eerste hoofdstuk van het boek De Weg naar het recht wordt verslag gedaan van wat er in vier golfbewegingen allemaal gebeurd is met deze ereplicht (Schuyt, Groenendijk en Sloot 1976). Tot 1957 was rechtshulp en de toegang tot de rechter voornamelijk een zaak van beroepsverantwoordelijkheid van de advocatuur. In 1957 veranderde dat doordat vergoedingen voor rechtsbijstand door advocaten mogelijk werden. De situatie vóór 1957 kan worden gekenmerkt als een manifeste ongelijkheid in toegang, er was geen recht op rechtsbijstand, alleen een beroepsplicht. Na 1957 ontstond een situatie van praktische ongelijkheid in toegang. De vergoedingen aan advocaten waren niet zodanig, dat ‘eersteklas’ service werd verleend aan ‘tweedeklas’ burgers, de pro deanen. In de periode 1970-1980 werd de situatie op het gebied van de rechtshulp op de volgende punten verbeterd:

1. Er ontstonden para-juridische en semi-juridische vormen van rechtshulp voor de burgers, die ofwel zelf de problemen van burgers afhandelden (wetswinkels en Bureaus voor rechtshulp) ofwel naar de officiële hulpverleners verwezen.

2. Er ontstonden gespecialiseerde advocatenbureaus (kantoren en collectieven) die zich speciaal inzetten voor de rechtshulp aan on- en minvermogenden. De kwaliteit van die hulp verbeterde ook.

3. De overheid trok in successievelijke rondes de vergoedingen omhoog, die aan advocaten voor hun rechtshulp werden gegeven. Zowel de traditionele als de sociale advocatuur hadden er om gevraagd, hoewel in de bedrijfssfeer van een advocatenkantoor de vergoedingen nimmer concurreren tegen zogenaamde betalende zaken.

De overheid subsidieerde ook nog andere initiatieven en nam de kosten van de Bureaus voor rechtshulp voor haar rekening. De totale kosten in de periode stegen van 13 miljoen gulden in 1970 tot 152 miljoen gulden in 1980. Van deze 152 miljoen was ruim twee derde vergoedingen in civiele zaken, 20 procent toevoegingen in strafzaken en het restant was voor de Bureaus voor rechtshulp. De ontvangen eigen bijdragen in die periode bedroegen 200.000 gulden in 1970 tot 7,5 miljoen gulden in 1980.

4. Het aantal advocaten steeg in de periode van tweeduizend naar vierduizend. De

verklaring van deze spectaculaire toename moet men niet in de eerste plaats zoeken in de vergrote vraag, maar in maatschappelijke ontwikkelingen die daaraan vooraf gingen, namelijk zeer grote toename van deelname aan het wetenschappelijke onderwijs tussen 1960 en 1970, afname van het gezag van kerken, waardoor vooral na 1971 de echtscheidingscijfers snel omhoog gingen, en de toename van criminaliteit. Geen van deze drie bepalende factoren konden ook maar enigerlei wijze zijn veroorzaakt door de aanbodkant van de hulp zelf.

5. Wat wel veroorzaakt werd door het verbeterde aanbod van rechtshulp was het bewustzijn bij de burgers dat zij rechten hadden en dat in veel gevallen die rechten ook konden worden uitgetest met behulp van wetswinkels, Bureaus voor rechtshulp, sociale en traditionele advocaten. Dit vergrote rechtenbewustzijn zal ongetwijfeld zelf wel hebben bijgedragen tot een verhoging van het beroep op rechtshulp en tot het aantrekken van nieuwe advocaten: de stijging van advocaten ging ook na 1980 gewoon door en in hetzelfde tempo. Ook de kosten: de 152 miljoen in 1980 werden ruim 250 miljoen in 1990, nog steeds een onbeduidend klein postje temidden van grotere broers volksgezondheid en onderwijs.

Met andere woorden: eenmaal in gang gezette maatschappelijke processen in de jaren zeventig, zelf een gevolg van processen in de jaren zestig, zorgden voor nieuwe zelfstandige effecten in de jaren tachtig, waardoor in die periode de vraag naar rechtshulp bleef stijgen. De weg naar het recht was open geworden, niet erg lang meer en niet steeds succesvol voor de rechtzoekende burger. De bedoeling van de regeling was duidelijk een vermindering van de praktische ongelijkheid in de rechtsbescherming van groepen van burgers en grosso modo kan men zeggen dat die doelstelling in Nederland in twintig jaar tijd voor een zeer groot deel gerealiseerd is. Blankenburg heeft de uitgaven voor rechtshulp per hoofd van de bevolking in een aantal landen vergeleken en in die vergelijking komt Nederland er goed uit (Blankenburg 1988).

6. Maar nu de keerzijde: de kosten en de rol van de overheid.

Het zal U duidelijk zijn dat in de drie door mij onderscheiden decennia de economie duidelijk verschillende mogelijkheden kende. Van de drie kenmerken die meestal aan de verzorgingsstaat toegekend worden speelde elk kenmerk in elk van deze decennia een prominente rol. De kenmerken zijn: een stelsel van sociale zorg, op een democratische leest en met behoud van een marktgericht productiestelsel. In de jaren zestig was er economisch veel mogelijk, waardoor de grote uitbreiding van deelname aan de opleiding tot de vrije beroepen, artsen, advocaten, apothekers mogelijk werd. In die periode zijn ook de meeste sociale regelingen tot stand gekomen.

In de jaren zeventig kwam het democratisch gehalte van de verzorgingsstaat prominent naar voren: gelijkheidsbevordering, althans ongelijkheidvermindering, democratisering van rechten en rechtenbewustzijn. Niet per se het opstellen van de regelingen stond centraal, maar het verbeteren van de toegang tot vele regelingen en het ef-

fenen van de praktische problemen voor de lager geklasseerde groepen. Dit allemaal terwijl al vroeg in het decennium de eerste oliecrisis het economische draagvlak voor die democratische uitbouw drastisch verminderde. Maar daar kwam men pas achter in het derde decennium, althans de meesten van ons; sommigen met een vooruitziende blik waarschuwden al eerder.

In de jaren tachtig werd in de verzorgingsstaat de marktbasis van het hele stelsel weer hardhandig herontdekt. Alle bewegingen die in de twee voorafgaande decennia in gang waren gezet konden echter zelfs niet bij een verminderd economisch draagvlak direct stilgezet of teruggedraaid worden. De maatschappelijke golven van opzetten van een stelsel van sociale zorg, de uitbouw ervan en de wisselende economische draagwijdte waren eenvoudig niet op elkaar afgestemd. Dit resulteerde in een voortdurende toename van het gebruik van overheidsvoorzieningen in de jaren tachtig op een moment dat de samenleving het eigenlijk al niet meer goed kon of wilde opbrengen. Micro-gedrag en macroresultaat spoorden eenvoudig niet met elkaar.

De wisselende rol van de overheid wordt zeer scherp zichtbaar in het voorbeeld van de rechtshulp en rechtsbijstand. De overheid stelde zich in de jaren zeventig op als behoedzaam manoeuvrerende aanjager en remmer van de ontwikkelingen, hier en daar vernieuwingen steunend en tegelijk de betrekkingen met het bestaande niet uit het oog verliezend. De overheid steunde telkens op wisselende coalities in het onderling sterk verdeelde veld van de rechtshulpverleners en rechtshulporganisaties. Tegenover de traditionele advocatuur steunde men de initiatieven van de advocatencollectieven en erkende deze zelfs, maar tegen de soms al te omstuimige eisen en verlangens van deze laatste sloot ze weer de rij met de Orde van Advocaten. De strijd ging in dat decennium vooral tussen de rechtshulpverleners, die om beurten een beroep deden op de overheid: de pressiegroependemocratie in levende lijve.

In de jaren tachtig bleek de overheid op het terrein van de rechtshulp er inderdaad in geslaagd te zijn het stijdtoneel te verplaatsen. Het ging niet meer om de strijd tussen de verschillende rechtshulpverleners onderling (eerste- en tweedelijnsrechtshulp, speciale plaats voor de sociale advocaten en dergelijke), maar hoofdzakelijk om de overheid versus alle rechtshulpverleners tesamen (zij het nog steeds wel met subtiel wisselende belangen), ja soms zelfs de overheid versus alle praktizerende juristen, de rechters incluis, die een bedreiging van de kwaliteit van de rechtsbescherming vreesden.

We zien dus in de voorspoedige opbouw en uitbouw fase een toestand waarin de overheid telkens wisselende coalities aangaat met deelgroepen en deelbelangen (waardoor de uitbouw, politiek gezien, ook mogelijk werd gemaakt), in de afbouw fase daarentegen een iedereen krachtig van zich afhoudende overheid, die daarbij ook meer moeite heeft met het vinden van het politieke draagvlak voor de kortingen en ombuigingen. De legitimiteit van het justitiële beleid is in de laatste tien jaar onmiskenbaar verminderd, ook bij de meest gezagsgetrouwe groepen, de juristen.

3 De bekostigingsproblematiek

Alle mooie dingen voor de mensen, die door de economische voorspoed in de jaren zestig bedacht zijn en door de democratiseringsbehoefte in de jaren zeventig binnen veler bereik zijn gebracht worden nu te duur gevonden om uitsluitend door de overheid bekostigd te worden. De overheid wil wel de goede bedoeling achter de mooie dingen uit de jaren zestig handhaven, erkent zelfs dat het democratische gebruik door velen een groot goed is, maar vraagt voor het gebruik van die rechten tenminste een eigen bijdrage. Beter nog is het vinden van alternatieve, liefst geprivatiseerde financieringsmogelijkheden of als dat allemaal niet mogelijk is toch maar het beperken van de voorzieningen of de toegang tot de voorzieningen. Het principe van overheidszorg staat niet echt op het spel, slechts de bekostiging op de huidige, ongecontroleerde (want ad hoc onder pressie tot stand gekomen) wijze.

Verscholen achter deze probleemformulering kan men andere probleemformuleringen hier en daar proeven: ten eerste zou er te lichtvaardig gebruik gemaakt worden van de overheidsvoorzieningen, ten tweede zouden de professionals een duidelijke eigen inbreng hebben gehad bij het toenemend gebruik van de voorzieningen, ten derde zouden burgers meer kostenbewust moeten worden en zou de band tussen genieten en betalen weer zichtbaarder moeten worden. Deze minder openlijk uitgesproken probleemdefinities leiden rechtstreekser naar de vraag hoe de kosten van overheidsvoorzieningen kunnen worden beheerst: door de beheersing van het gedrag van vragers van voorzieningen, door de beheersing van het gedrag van de aanbieders van voorzieningen en door de kostenverhogingen bij het gebruik van de voorzieningen. Regeren is vooruitzien en vooruitzien is het beheersen van het gedrag van relevante actores. Misschien schuilt er achter de wens tot beheersing van de kosten toch nog wel ergens de technocratische wens tot zo groot mogelijke beheersing van het gedrag van de burgers en deze technocratische wens komt dan, als ze aanwezig is, in botsing met de democratische grondslag van de overheid.

Het gaat dus om de vraag of en hoe het gedrag van vragers te beheersen valt, of en hoe het gedrag van aanbieders te beheersen valt en de vraag hoe kostenverhogingen voor de vragers en vergoedingenverlaging van de aanbieders hun gedrag beheersbaar zouden kunnen maken. Beantwoording van die vraag vereist een goed inzicht in vraag- en aanbodverhoudingen en in de achterliggende oorzaken.

Over het gedrag van vragers en aanbieders kan het volgende worden opgemerkt:

Ongeveer twee derde van de door de overheid bekostigde rechtsbijstand gaat op aan rechtsbijstand aan strafzaken en familiezaken (echtscheidingen). Het is duidelijk dat hier het aanbod geenszins de vraag oproept, maar dat de vraag naar nota bene wettelijk voorgeschreven rechtsbijstand voortkomt uit niet goed te beheersen maatschappelijke lange termijnprocessen (ontzuiling, secularisatie en verminderde sociale controle).

In de sociale zekerheidssfeer bij een niet lijdelijke rechter is het aantal professio-

	nele hulpverleners, dat er echts iets van af weet nog steeds erg klein evenals het aantal toevoegingen in relatie tot het totaal; wel is daar de succeskans van klagers gedaald van 25 procent in 1978 tot onder de 13 procent in 1988, een gegeven dat enige vragen overlaat. Wordt er inderdaad lichtvaardiger geprocedeerd? Komt dat dan doordat de toegevoegde advocaten dat initiëren? Is de voorlichting van de bedrijfsvereniging slechter geworden zodat door die oorzaak onnodig vaak wordt geprocedeerd of zijn de beroepsrechters toch veel strenger geworden in het toekennen van uitkeringsrechten?
-	Uit onderzoek van onder andere Klein en Van Tulder blijkt dat verhoging van de eigen bijdrage wel invloed heeft op het rechtshulpzoekend gedrag, maar dat dat niet geldt voor alle zaken (in het bijzonder niet voor echtscheidingen en strafzaken) en niet voor alle inkomensgroepen gelijkelijk. Het zoekgedrag is dus slechts een klein beetje beheersbaar (Klein 1987; Van Tulder 1988).
-	Uit onderzoek van Van der Veen en Kester blijkt dat rechtshulpverleners zelf wel degelijk een effect hebben op de omvang van de vraag naar rechtshulp, maar dat dat slechts geldt in enkele arrondissementen. Het maakt, als men het probeert te kapitaliseren, slechts een klein onderdeel uit van de totale hulpvraag (Van der Veen en Kester 1987).
-	Uit onderzoek van Blankenburg en Verwoerd blijkt dat er van de advocatuur eerder een filterende dan een versterkende werking uit gaat voor het gebruik van rechtspraak, zodat bekorting van de weg naar de advocaat een verlenging van het werk van de rechter zal opleveren; hier is sprake van een substitutie-effect: het succes van een bezuinigingsmaatregel zal kosten bij een andere uitgavepost teweegbrengen (Blankenburg 1988; Verwoerd 1988).

Kortom: daar waar het gedrag van vragers en/of aanbieders enigszins is te sturen, is dit slechts zo partieel dat het weinig of geen invloed heeft op het totaal van de uitgaven voor rechtsbijstand. Dat is overigens geen reden om die gedragsbeïnvloedende maatregelen achterwege te laten, maar het betekent dat de overgrote meerderheid van de rechtsbijstandgevallen zich onttrekken aan rechtstreekse beïnvloeding.

4 Beleid

Vanwege de zo juist genoemde onbuigzaamheid van de rechtshulpvraag is het niet verwonderlijk dat recente maatregelen tot bezuiniging op en beheersing van de rechtshulp geen spectaculaire resultaten hebben laten zien. De maatregel die het meest heeft opgebracht in resultaat was de verlaging van het vergoedingentarief. Verhoging van de eigen bijdrage heeft wel meer aan de inkomstenkant opgeleverd maar gaf geen verlichting voor de ministeriële pijngrens. Het zal duidelijk zijn dat verlegging van de pijngrens bij het ministerie de pijn bij andere organisaties verhoogt. Bovendien kan men niet doorgaan het meest effectieve bezuinigingsmiddel, de verlaging van de vergoedingen, te benutten. Eén keer reeds werd de minister door de rechter teruggeroepen en voor het overige geldt dat als hierin de oplossing gezocht wordt, de interne bedrijfsvoering van de advocatuur er voor zorgt dat steeds meer

advocaten niet meer in aanmerking willen komen voor toevoegingen. Dan zou zich dezelfde situatie kunnen voordoen als in de jaren voor 1957. Als de vergoedingen voor toevoegingen te laag zullen worden zal ook de kwaliteit van die rechtshulp weer terugkeren tot het niveau waartegen in 1971 protest werd aangetekend. De winst van twintig jaar rechtshulpbeweging zal dan in enkele jaren tijd weggevloeid zijn, voorwaar geen best bedrijfsresultaat.

Een andere bezuinigingsmaatregel, die nu al in voorbereiding is, is de opheffing, onder bepaalde voorwaarden, van de verplichte procesvertegenwoordiging bij echtscheiding. Die maatregel hebben de auteurs van De Weg naar het recht al in 1976 aanbevolen en het zou mooi zijn wanneer die nu in werking treedt (Schuyt e.a. 1976). Naar analogie van die maatregel zouden meer rechtskwesties kunnen worden onttrokken aan de verplichte rechtsbijstand. Het verhoogde rechtenbewustzijn bij burgers zou dat kunnen rechtvaardigen.

Betekent dit nu dat de overheid met al deze partiële maatregelen niet veel verder zal kunnen komen met de beheersing van de kosten van rechtshulp? Niet zonder meer. Er zijn op andere terreinen maatregelen te bedenken, die het ontstaan van rechtsproblemen en conflicten kunnen verminderen en zo de rechtshulpstroom enigszins kunnen indammen. Ik noem de volgende voorbeelden van maatregelen:

-	een verbetering van de service door ambtelijke diensten en organen, vooral op het terrein van voorlichting over rechtsposities en rechten en plichten; veel rechtshulp is vaak nodig door ambtelijke onduidelijkheid, niet eens ambtelijke onzorgvuldigheid.
-	strategische vereenvoudiging van wetgeving in analogie met de voorstellen van de commissie-Oort kan vermindering van rechtsconflicten opleveren, maar dit effect is slechts tijdelijk; daarna zal de verfijning via de rechtsstrijd weer voor complexiteit zorgen.
-	men kan een kostenveroordeling bij verlies in heroverweging nemen; die veroordeling is afgeschaft, maar zou in principe kunnen terugkeren als ook de overheid als partij zou kunnen worden veroordeeld in de kosten die de tegenpartij bij een door hem gewonnen zaak gemaakt heeft. Naar twee kanten zal dit de procedeergeneigdheid kunnen beinvloeden: de overheid zal zorgvuldige besluiten moeten nemen, de burger zal het minder snel zo maar een keer proberen.
-	meer tweedelijnshulp naar de Bureaus voor rechtshulp: dit brengt het oude probleem van de zelfstandigheid van de rechtshulp en de onafhankelijkheid ervan van de overheid in het geding; voor kleinere, niet principiële zaken zie ik geen bezwaar in een verlegging van de hulpverlening.
-	in aansluiting op het voorgaande kan men overwegen om het systeem van vergoedingen in de ziektekostensfeer over te nemen: professionele hulpverleners worden per jaar op adequate wijze gehonoreerd voor een x-aantal zaken en zijn dan vervolgens verplicht de overige zich voordoende zaken toch te behandelen. De hulpverlener weet wat hij voor de door hem/haar verleende diensten van de overheid kan venvachten, de overheid weet per jaar hoeveel geld er per gefinancierde hulpverlener besteed moet worden.
-	verdere verhoging van de eigen bijdrage: in principe hoeft rechtshulp niet volledig

gratis te zijn; in de toekomst zou de burger zich scherper dan voorheen moeten gaan afvragen of hij geld wil besteden aan materiële goederen (aanschaf van goederen, vakanties) of aan immateriële diensten; de verhoging moet echter binnen proporties blijven om het recht op rechtsbijstand niet in feite uit te hollen. Het vergt bovendien veel administratiekosten.

ten slotte zou men het Engelse systeem kunnen overwegen waar de overheid jaarlijks een Convenant sluit met de onafhankelijk van de overheid bestaande rechtshulporganisatie over het totale budget voor rechtshulp. Die organisatie, bijvoorbeeld naar het model dat indertijd door de Commissie-Boekman is voorgesteld, verdeelt vervolgens het geld onder de rechtshulpverleners. De overheid weet hoeveel geld jaarlijks begroot moet worden. Overigens moet in dit systeem realistisch geschat worden wat de toename aan echtscheidingen, criminaliteit, werkloosheidscijfers en daarvan afhankelijke rechtszaken zal zijn.

Ik noem bij deze mogelijkheden tot kostenbeheersing met opzet niet een volksverzekering (daarvoor is het belang voor de cliënten te gering en de rechtshulpnoodzaak te infrequent) noch noem ik dejuridisering of vereenvoudiging van wetgeving in het algemeen. Hoewel ik zeker een verdergaande juridisering van de samenleving niet toejuich zie ik het voorlopig als een onvermijdelijk en niet eens als ongewenst verschijnsel behorend bij onze verzakelijkte samenleving. Waar vriendschappelijke of religieuze samenlevingspatronen steeds meer zijn vervangen door anonieme of commerciële betrekkingen gaat het recht onvermijdelijk een prominente rol spelen in de samenleving. Als veel overheidsbeleid de burgers aanzet tot calculatie van voor en nadelen van alle sociale betrekkingen, inclusief de meer spontane primaire relaties zoals gezinsvorming, is het naar mijn mening een sociologisch te verwachten gevolg dat er meer recht zal worden geconsumeerd.

De keuze tussen recht en vriendschap wordt in een klassieke parabel, verteld door K. Menninger, nog eens gedemonstreerd: twee bevriende herders in Athene werden tot hun verrassing beloond door een reiziger die zij gastvrij hadden onthaald op een maaltijd. Ze kregen acht daalders. Vervolgens kregen de twee vrienden hevige ruzie over de verdeling van die acht daalders. De een vond dat hij recht had op vijf daalders omdat hij vijf stukken kaas had ingebracht bij de maaltijd tegenover drie stukken kaas van de andere herder. Die andere herder vond dit geen redelijke verdeling. De ruzie werd zo hevig dat ze naar de rechter stapten, die hen eerst nog vroeg of het voordeel van de vriendschap niet zwaarder woog dan de rechtvaardige verdeling. Toen ze kozen voor ‘het recht’ als conflictoplossing besliste de rechter dat de eerste herder die vijf stukken had ingebracht zeven daalders zou moeten krijgen en de tweede herder slechts een. Na deze zeer onredelijke en onvriendelijke beslissing legden de twee herders de ruzie weer bij (Menninger 1964).

De overheid gedraagt zich soms als de persoon die vriendelijke burgers in de verleiding brengt om al hun relaties op pure mathematische calculaties te bezien. Zo'n overheid jaagt ze vervolgens eerder naar de rechter. Het calculisme is voor de maatschappij wat het botulisme is voor de flora en fauna, namelijk een teken dat er een overmaat gekomen is van iets dat op zichzelf niet slecht is.

Besluit

Het voorgaande overziende noem ik zeven redenen waarom de rechtsbijstandsregeling bijzonder is, en waarom deze regeling derhalve een open-einderegeling zou moeten blijven.

1. Ten eerste is gefinancierde rechtsbijstand een individueel goed met collectieve aspecten; het is zeker geen zuiver individueel goed, omdat de rechtorde zelf een per definitie publiek karakter heeft. Als de toegang tot de rechtspleging systematisch ongelijk verdeeld wordt dan wordt de grondslag van de publieke orde aangetast. De zuiver economische redenering die rechtshulp uitsluitend ziet als nuttig voor de individuele burger, ziet het collectieve aspect van rechtspleging over het hoofd.

2. De calculeerbare kosten voor rechtshulp zijn moeilijk in een rekensom, een kosten-baten analyse te brengen met de morele opbrengsten. Het duidelijkst is dit te zien bij de verplichte rechtshulp bij misdrijven waarvoor gevangenisstraf kan worden uitgedeeld. De baten van die rechtshulp zijn eenvoudig niet financieel van aard, niemand wordt er echt wijzer van: de rechter niet, de advocaat niet en de verdachte zelf eigenlijk ook niet. Toch vindt onze samenleving het een eis van beschaving dat niemand zonder fair proces en zonder een goede verdediging van zijn/haar vrijheid wordt beroofd. Dit is een algemeen probleem bij dit type van overheidsvoorzieningen: het kost in geld maar de winst is niet in geld, maar alleen in morele kwaliteit uit te drukken.

3. De overheid heeft zelf invloed op de behoefte aan rechtshulp. Ik geef als voorbeeld een geslaagd criminaliteitsbeleid dat veel meer boeven vangt dan voorheen. Dit geslaagde overheidsbeleid levert dan letterlijk meer werk op voor advocaten en dan is het zeer onredelijk om de advocaten te korten voor de door de overheid zelf geïnitieerde gevolgen van het beleid. Zo zijn er meer terreinen van geslaagd of niet geslaagd overheidsbeleid aan te wijzen die voorzienbare consequenties hebben voor de behoefte aan en de noodzaak van rechtshulp. Het gaat hierbij vooral om de fluctuaties in het gebruik die afkomstig zijn uit fluctuaties in het overheidsbeleid.

4. Het inkomensbestanddeel van gratis rechtshulp is in vergelijking met andere openeinderegelingen nogal gering. Het is bijvoorbeeld veel belangrijker om zes jaar lang studiefinanciering te ontvangen of dertig jaar lang een wao -uitkering dan een keer per vijf jaar een gratis advocaat. Om die reden is het naar mijn mening een veel te zwaar middel om op rechtshulp dezelfde economische redeneringen toe te passen als op de echte inkomensoverdrachten.

5. Daar komt nog bij dat rechtsbijstand de toegangspoort vormt tot de andere overheidsvoorzieningen. Het gaat hier dus niet alleen om de rechtsgelijkheidsbewaking in de rechtshulp zelf maar adequate en gelijke rechtshulp is zelf een belangrijk middel tot bewaking van de rechtsgelijkheid bij de verdeling van andere schaarse goederen.

De overheid heeft dit zelf ook erkend door bijvoorbeeld bij de studiefinanciering een apart rechterlijk college in het leven te roepen ter toetsing van de overheidsbeslissingen. Dit college krijgt nu al zo'n vijfduizend zaken per jaar te behandelen. Is rechtsbijstand niet noodzakelijk voor de kwaliteit van de conflictafhandeling tussen overheid en burger?

6. In dit verband zou een vermindering van kwaliteit en omvang van de rechtshulp ook uitgelegd kunnen worden als een poging van de overheid om de controle op overheidsoptreden en overheidsbeslissingen te verminderen, althans te bemoeilijken. Wie controleert de controlerende macht als niemand meer de verdedigers verdedigt? Rechtshulp kan derhalve preventief of correctief een belangrijke bijdrage leveren aan de kwaliteit van het openbaar bestuur. Dat bestuur moet dus dubbel voorzichtig zijn om rechtshulp onmogelijk te maken.

7. De afloop van rechtskwesties die aan de rechter worden voorgelegd is in principe onzeker. Als men redeneert dat in klaagprocedures bij de Raden van Beroep slechts in 13 procent van de gevallen een beslissing wordt herroepen, dan zou men economisch kunnen redeneren, dat dat de moeite van de kosten niet loont. In acht van de tien gevallen wordt voor niets geprocedeerd. Ja, maar niemand weet van te voren welke zaak wel en welke zaak niet gewonnen wordt. Er kan altijd een juridisch hard argument zijn om over een ogenschijnlijk niet kansrijke zaak toch te procederen. Juist vanwege deze principiële onzekerheid is het onjuist om een beroep op de rechter steeds onmogelijker te maken.

Vanwege deze zeven redenen lijkt mij de rechtsbijstandsregeling een bijzonder karakter te hebben. Met deze zeven redenen heb ik trachten aan te geven dat met het dichtschroeien van deze open- einderegeling meer wordt dichtgeschroeid dan alleen wat aards slijk.

Literatuur bij hoofdstuk 20

Blankenburg, E. (red.), Innovations in the legal services, Konigstein 1988.

Klein, A., Duurder recht, minder vraag?, wodc-rapport, Den Haag 1987.

Menninger, K., Ali Baba und die neun und dreissig Kamele, Gottingen 1964.

Schuyt, C.J.M., C.A. Groenendijk en B.P. Sloot, De weg naar het recht, Deventer 1976.

Toetsingscriteria open-einderegelingen, Ministerie van Financiën, Tweede Kamer, 1988-1989, nr. 20.862, nrs. 1-2, Den Haag 1989.

Tulder F. van en S. Janssen, De prijs van de weg naar het recht, Sociaal en Cultureel Planbureau, Stukwerk nr. 45, Den Haag 1988.

Veen, R.J. van der en J. Kester, Vraag en aanbod in de sociale rechtshulp, Working paper nr. 9, Onderzoekcentrum Sturing en Samenleving, Leiden 1987.

Verwoerd, R.J.A., Beroep op de rechter als laatste remedie?, diss. VU Amsterdam, Arnhem 1988.

Vorige Volgende