Op zoek naar het hart van de verzorgingsstaat

(1991)–C.J.M. Schuyt– rechtenstatus

19 Kafka werkt hier niet meer

1 Inleiding: iedereen wordt geacht de wet te kennen

Iedereen wordt geacht de wet te kennen. Dit bijna tot Nederlands spreekwoord uitgegroeide gezegde is zelf geen wet of algemene regel, maar een rechtsbeginsel. Dit beginsel zegt dat een burger zich niet kan beroepen op zijn of haar onkunde of gebrek aan kennis, wanneer hij/zij aan het sociale verkeer deelneemt. Men moet het beginsel nooit letterlijk nemen. Niemand zal ooit alle wetten kennen, die onze Staat der Nederlanden rijk is. Maar ook als je niet alle wetten kent, wordt je geacht de wetten te kennen op het bepaalde gebied, waarop je opereert. Het is een functioneel vereiste dat in de praktijk redelijk voldoet. Wie van vissen houdt zal moeten weten aan welke vereisten sportvissers moeten voldoen en wanneer de vergunningen moeten zijn aangevraagd. Voor de beroepsvissers bestaan weer veel meer regels, voorschriften en uitvoeringsbesluiten. Hetzelfde geldt voor het jagen. Zelf weet ik absoluut niet hoe ik aan een vergunning voor een jachtgeweer of een jachtvergunning zou moeten komen, maar zonder die kennis kan ik heel goed verder leven. Als ik me ooit op dit gebied van jagen en vissen waag, zal ik slechts moeten weten waar ik de regels kan vinden. Weten waar je iets kan vinden, wordt steeds belangrijker in onze samenleving. Daartoe zijn veel hulp- en raadgevers aanwezig, die je, zoals dat zo keurig heet, de weg kunnen wijzen. Sociaal raadslieden, die de inwoners van bepaalde gemeenten met raad en daad terzijde staan, worden geacht de wet te kennen.

Ik wil echter enkele vragen stellen naar aanleiding van dit interessante beginsel van ‘iedereen wordt geacht de wet te kennen’. Het zou ons op een belangrijk spoor kunnen zetten naar de problemen, die burgers thans ondervinden met de regelgeving van de overheid en tevens naar de rol die door de lokale overheid aangestelde sociaal raadslieden zouden kunnen gaan spelen. Ik doel dan niet op de kennis over het jagen en vissen, twee bezigheden die Karl Marx reserveerde voor het aanbrekende Rijk van de Vrijheid. Immers voor vele burgers in onze samenleving is dat rijk verder weg dan ooit en is de huidige situatie eerder te karakteriseren met noodzakelijkheid dan met vrijheid. Ondanks de afwezigheid van fabrieks- of beroepsarbeid voor vele burgers, de werklozen en al dan niet vervroegd gepensioneerden, de ongeschikten en de gehandicapten, staat deze situatie voor hen in het teken van het gejaagd of opgejaagd worden. Behoren werklozen en uitkeringsgerechtigden de wetten te kennen, die op hun situatie van toepassing zijn? Is deze eis realistisch? Gegeven het groeiende aantal regels, ook en juist op het terrein van de sociale zekerheid en overheidszorg, is het niet te verwonderen dat de situatie vergeleken is met een labyrint. Sociaal raadslie-

den zijn hedendaagse Ariadnes, die de draad nog kunnen vatten. Is het realistisch te veronderstellen dat burgers in het algemeen, en van de overheid afhankelijke burgers in het bijzonder, alle wettelijke bepalingen kennen betreffende het persoonlijke inkomen, het gezinsinkomen en de cumulatie van inkomstenbronnen in de vorm van uitkeringen? Wie een artikel van H. Mobach (1987) bestudeert, wordt gefrappeerd door het feit dat zelfs een bij uitstek deskundige op het gebied van de inkomstenbelasting, zelf al niet eens meer de draad te pakken heeft of kan vasthouden. Dit geldt des te sterker voor de individuele burger. Het geeft de overheid, vooral de uitvoerende instanties van de overheid, een zodanige voorsprong op de burgers, namens wie zij toch in beginsel zijn aangesteld, dat een herdefiniëring van de rechtsbetrekkingen tussen overheid en burger in het licht van deze ongelijke verhoudingen op zijn plaats is. In de volgende paragrafen van mijn betoog, met name de paragrafen drie en vier, zal ik dit proberen aan te geven.

Nu wil ik nog enkele andere vragen stellen, die bij mij opkwamen naar aanleiding van het adagium ‘iedere burger wordt geacht’ enzovoort. Geldt het beginsel vooral de verplichtingen? Dat wil zeggen gaat het vooral om het beginsel dat je niet mag onttrekken aan je burgerplichten door geen of te weinig kennis te nemen van al hetgeen wettelijk van je gevraagd wordt? Iemand die dronken achter het stuur gaat zitten, kan zich uiteraard niet verontschuldigen met de mededeling dat hij of zij het toegestane percentage alcohol niet kende. Geldt het beginsel ook voor de rechten van burgers? Interessant is dat vele regels en vooral de uitvoering van regels er stilzwijgend van uitgaan dat niet iedereen volledig op de hoogte is van zijn of haar rechten. Met andere woorden, het beginsel werkt niet wederkerig in de verhouding tussen overheid en burger. Sociaal raadslieden vullen hier de leemten op in de kennis van burgers. In het algemeen is het hebben van kennissen met kennis een groot voordeel in deze samenleving.

Ten slotte nog twee laatste vragen. Wordt men ook geacht alle uitleg van wetten te kennen, die bij de uitvoering ontwikkeld is? Of worden de fijne kneepjes van de wet, de befaamde kleine lettertjes of de laatste jurisprudentie, aan de vaklieden overgelaten? Het ligt voor de hand om dit te doen, maar zodra men dit als redelijk en onontkoombaar erkent, erkent men de noodzaak van de voorziening in informatie en advies. Handhaving van het adagium van de wettenkennis, brengt noodzakelijk de voorziening van de bemiddeling met zich mee. Over de vorm daarvan valt dan wel het een en ander te zeggen, bijvoorbeeld de vraag of deze bemiddeling primair een overheidstaak is of ook kan toevallen aan particuliere bemiddelaars. Maar de noodzaak tot bemiddelen valt niet te bagatelliseren of eenzijdig op de schuldige schouders van de te veel vragende burger af te wentelen, zoals minister-president Lubbers lijkt te doen in zijn rede over de democratie, die bedreigd en bedolven wordt onder de vragende burger (Lubbers 1987).

De laatste vraag wijst ook regelrecht in de richting van het raadsliedenwerk. Geldt het beginsel dat iedereen de wet behoort te kennen, voor alle burgers gelijkelijk? Brengt de eis van formele rechtsgelijkheid met zich mee dat het zowel aan de rijken als aan de armen is toegestaan om onder de bruggen van de Seine te slapen of, zoals in dit geval, dat het de goed geschoolde yuppie en de ongeschoolde, ontslagen vijftig-

jarige werknemer gelijkelijk is toegestaan de Staatscourant te lezen? De bemiddelingsfunctie brengt rechtstreeks met zich mee dat rekening gehouden zal moeten worden met de ongelijke bronnen van kennis en macht in de samenleving. Bemiddeling in kennis, ‘the advice-business’ moet mede beoordeeld worden vanuit het perspectief van bestaande, voortgezette of zelfs vernieuwd optredende maatschappelijke ongelijkheid. Slechts onder een groot aantal maatschappelijke voorwaarden wordt iedere burger geacht de wetten te kennen.

2 Elke politicus wordt geacht de uitvoering van een wet te kennen

De door minister-president Lubbers gesignaleerde overbelasting van de democratie moet gezien worden in het licht van een zelf veel vragende overheid. Het is de vraag wie per se overvraagd wordt: de overheid of de burger. Veel hulpvragen van de burger of veel beroepszaken bij diverse beroepsinstanties hebben een sociale geschiedenis. Om een uitspraak te doen over de oorzaken van de overbelasting van onze rechtsprekende organen en andere beroepsinstanties, is het allereerst nodig een groot aantal van deze geschiedenissen, ‘case-histories’, te bestuderen. Een onderzoek van J. Vos (Vos 1987) met materiaal van de Gemeentelijke Sociale Dienst Den Haag, geeft een goede aanleiding om de schuldvraag van de overbelasting niet zonder meer en zonder nadere beschouwing bij de burger te lokaliseren. Natuurlijk is de hulpverlening op sociaal en juridisch gebied de afgelopen tien jaar spectaculair toegenomen en zijn de rechterlijke instanties niet evenredig snel meegegroeid. Maar het gaat te snel om deze nu zichtbare discrepantie tussen vraag en antwoord meteen aan te duiden in termen van vraag en aanbod in een marktmechanisme. Allereerst was het totale budget voor sociale en juridische hulpverlening anno 1975 uiterst klein in vergelijking met andere vormen van zorg en hulpverlening. Een vergelijking tussen hulpsoorten kan verhelderend zijn, maar ook hier moet men eerst het gehele verhaal aanhoren.

Tussen 1975 en 1983 nam het gebruik van de gezondheidszorg met 10 procent toe, evenveel als dat van het onderwijs en openbaar vervoer. Het gebruik van sociale zekerheid nam met 42 procent toe, politie en justitie met 20 procent en sociale en culturele diensten met 12 procent, het gemiddelde voor de hele kwartaire sector (Grünwald 1987). In percentages uitgedrukt lijkt de juridische en maatschappelijke dienstverlening dus inderdaad flink gestegen en blijkt het met de stijging van de vraag naar gezondheidszorg merkwaardigerwijs wel mee te vallen. Maar bij de vergelijking moet ook de absolute hoogte van de betreffende bedragen in het oog worden gehouden: 10 procent van 400 miljoen is veel meer dan 20 procent van 10 miljoen. De aanvangsbedragen in de sociale en juridische hulpverlening, in het algemeen de bedragen die wij voor onze rechtsstaat uitgeven, zijn altijd erg laag geweest, zeker in vergelijking met de ons omringende landen. De stijging kan niet uitsluitend bekeken worden in vergelijking met tien jaar geleden, want het zou kunnen zijn dat de situatie tien jaar geleden nogal bedroevend slecht was wat betreft de hulpverlening. Een

ieder werd toen nog niet geacht zijn of haar rechten te kennen.

Wat natuurlijk hierbij ook opvalt is de geweldige stijging van het gebruik van sociale zekerheid, hetgeen alles zegt over de economische situatie en het gestage verlies aan werkgelegenheid. Als zoveel meer mensen een beroep moeten doen op het sociale zekerheidsstelsel en als dit stelsel tegelijkertijd een stuk ingewikkelder wordt en als er naast het zekerheidsstelsel aanvullende stelsels bijkomen, dan is het voorspelbaar en natuurlijk dat de individuele vragen over de werking en de uitvoering van het stelsel evenredig toegenomen zijn. Hier past werkelijk geen verklaring, die de oorzaken zoekt bij kenmerken van de individuele burger, maar veeleer een, die begint bij de macro-situatie. De crisis veroorzaakt de toegenomen hulpvraag en niet omgekeerd.

Er is een tweede aspect, dat bij de lokatie van de herkomst van de toegenomen hulpvraag van belang is en dat direct in verband gebracht kan worden met het functioneren van de centrale overheid. Dit aspect zou ik de kwaliteit van de regelgeving willen noemen. Naarmate een regering slordiger omgaat met het proces en de produktie van wetgeving, veroorzaakt zij zelf de toeloop naar de bemiddelings- en beroepsinstanties. Ik geef voor deze stelling drie voorbeelden.

In een artikel van wethouder Martini onder de voetbal-achtige titel Den Haag versus Den Haag (Martini 1987) wordt vrij gedetailleerd beschreven welke onduidelijkheden er in het leven werden geroepen bij de Wet eenmalige uitkeringen (weu). Deze onduidelijkheden betroffen zowel de gemeente die als uitvoerende instantie dienst deed, als de aanvragers. Bovendien stond het gehele proces onder een scherpe tijdsdruk en werden telkens weer nieuwe wijzigingen aangebracht en afgekondigd. Men kan deze onduidelijkheden alleen nog maar begrijpen, indien men oog krijgt voor de slordigheden waarmee de politiek een beoogd beleid omzet in rechtsgeldige wetgeving. De omzetting van beleid in wetgeving is een vrij nauwkeurig proces dat veel zorg vraagt. Onder druk van meestal niet nader aangeduide eisen van politiek en Kamer worden er besluiten genomen, waarvan de uitvoering door terzake betrokkenen als moeilijk of zelfs als onmogelijk kan worden gekenschetst. Toch worden die besluiten dan genomen en de uitvoering zo snel mogelijk doorgedrukt. Politici worden geacht de uitvoering van een wet te kennen, maar dit adagium is nog niet tot spreekwoord uitgegroeid. Het zou niet misstaan wanneer Kamerleden eerst grondig de praktijk leren kennen van de gebieden waarop zij later als voortrekker de wetten willen gaan vaststellen. De last en de overlast, die voortkwam van de onvolkomen wetgeving op het gebied van de minima werden afgewenteld op de gemeenten, de hulpverleners en de minima zelf. De overbelasting geldt minstens ook in omgekeerde richting.

Het tweede voorbeeld kan ik ontlenen aan de Wet studiefinanciering (wsf 18+), die ondanks veel technische en praktische bezwaren werd aangenomen en meteen in de uitvoeringsfase werd gebracht. Het is een wet waarmee zeer veel burgers ineens te maken kregen en die voor velen nog moeilijk te voorziene gevolgen had. De snelheid waarmee deze wet in werking moest treden is omgekeerd evenredig aan de zorgvuldigheid waarmee de voorbereiding heeft plaatsgevonden. De beroepsschriften stapelen zich op in Groningen. Vele scholieren en studenten, die voor het eerst met studie-

financiering te maken kregen, en hun ouders, die in plaats van de kinderbijslagwet ineens te maken kregen met de voordeurdelersbepalingen, wisten niet goed waar ze aan toe waren. De bureaus van sociaal raadslieden kregen ineens veel meer vragen te beantwoorden op dit gebied en veel formulieren worden zonder hun hulp verkeerd ingevuld.

Waar ligt nu de oorzaak van een overbelast overheidsapparaat? Bij de burgers zelf of bij wetgeving en uitvoering samen, die kennelijk niet in staat blijken te zijn zonder voortdurende kinderziekten wetten in het leven te roepen? Dit voorbeeld is daarom zo interessant, omdat het tevens de vreugden van de informatica bij de overheidsuitvoering voor de burgers laat zien: alles zal anders worden, maar voorlopig is dit anders niet sneller, overzichtelijker, begrijpelijker, doorzichtiger of aanvaardbaarder. Het tegendeel is het geval.

Het derde voorbeeld ontleen ik aan het al eerder gememoreerde artikel van Mobach (1987). Hij beschrijft een en veertig wetten of bepalingen waarin het inkomensbegrip wordt gebruikt en constateert laconiek dat van al deze bepalingen geen eenduidig inkomensbegrip valt af te leiden. Een en veertig regelingen en toch maar één gezinsinkomen. Een en veertig regelingen en toch maar één leven. Dit voorbeeld belicht een ander facet van onze moderne overheidsbedrijfsvoering: de permanente fragmentering van het dagelijkse leven van de burger in talloze deelfacetten of deelaspecten. Het is als met het verhaal van Humpty Dumpty, die in talloze stukjes uiteenviel zodat geen timmerman hem meer maken kon. Zelfs de knapste wetstechnicus is niet meer in staat om de veelheid van deelregelingen en elkaar half overlappende wetsbepalingen in een sluitend geheel te krijgen.

Hier past een pas op de plaats voor de wetgever. Voordat men gaat besnoeien op de hulpverlenings- en beroepsmogelijkheden van de burger, moet men eerst de mogelijkheden tot vereenvoudiging van wettelijke regelingen serieus onderzoeken. Op vele terreinen is zo'n vereenvoudiging dringend noodzakelijk. In het artikel van wethouder Martini wordt gepleit voor een algehele vereenvoudiging van de inkomensdervingsregelingen tot de invoering van een basisinkomen voor degenen die uit het arbeidsproces zijn gestoten. Een dergelijke vereenvoudiging zou inderdaad zowel voor de uitvoerende instanties als voor de betrokken burgers grote voordelen kunnen hebben. Het vereist echter politieke moed om dergelijke overdachte verbeteringen aan te brengen. Strategische wetgeving is vereist, die erop gericht is allerhande regelingen die tot onhanteerbare uitvoering hebben geleid overbodig te maken. Pas als dergelijke politieke durf vertoond is lijkt zorg om de overvragende burgerij op zijn plaats. Hier wreekt zich tevens de in ons rechtsbestel bijna vanzelfsprekend geachte waterscheiding tussen wetgeving en uitvoering. Uitvoering wordt hiërarchisch ondergeschikt gemaakt aan wetgeving en de mogelijkheden tot uitvoering worden tot de verantwoordelijkheid van de uitvoerende instantie gerekend, niet tot die van de wetgever. De lotgevallen van de gemeente Den Haag in haar strijd met ‘Den Haag’ mogen als illustratie dienen. Een fundamentele herziening van de filosofie van het openbaar bestuur en met name van de rechtsbetrekkingen tussen overheid, uitvoerende organen en burger zou vooraf moeten gaan aan een beroep op de verantwoordelijke burger om niet te snel een beroep te doen op de overheid of op de beroepsin-

stanties van de overheid. Daarmee zou de overheid een ander gezicht kunnen krijgen.

Nu lijkt dit gezicht nog steeds te veel op het anonieme gezicht van de bureaucratie, zoals dat door Kafka in zijn romans is beschreven en in onze cultuur ook spreekwoordelijk wordt ervaren. De Belgische econoom en ex-politicus Eyskens beschrijft een situatie waarin iemand een aanvraag indient bij een departement en vervolgens met tweeëndertig regelingen en departementale richtlijnen wordt geconfronteerd. Het gaat deze burger duizelen en hij reageert op deze voor hem overrompelende en onoverzichtelijke situatie met de woorden: ‘Meneer, al uw regelingen zijn rechtstreeks overgeschreven van Kafka’, waarop de ambtenaar snedig antwoordde: ‘Ene meneer Kafka werkt hier niet op deze afdeling; ik heb alle regelingen zelf gemaakt’. Is er een ander gezicht dan dit kafkaëske mogelijk voor een uitvoeringsinstantie? Welke rol kunnen sociaal raadslieden spelen bij de bepaling van dit andere gezicht?

3 Elke ambtenaar wordt geacht de burger te kennen

Westerse bureaucratieën zijn ontstaan als reactie op het feodale rechtsstelsel, waarin persoonlijke willekeur en voor- en afkeuren een voorname plaats innamen. De rechtssocioloog Max Weber heeft uitvoerig beschreven welke functies een aan recht en regels gebonden uitvoering van overheidstaken vervulden: dit gaf zekerheid en voorspelbaarheid. Bovendien werden de daden van de overheid controleerbaar. De toedeling van rechten en plichten, van beslissingen en beschikkingen kon zo, zoals Weber het noemde, sine ira et studio geschieden: zonder toorn en ijverige vooringenomenheid. Het was een verbod op vriendjespolitiek bij de uitvoering van de overheidstaken. Deze leer van de onpersoonlijke uitoefening van overheidsambten leverde naar zijn analyse een legaal-rationeel gezag op. Dit legaal-rationele gezag contrasteerde scherp met het traditionele gezag van de middeleeuwse vorsten en met het charismatische gezag van zich zelf opgeworpen leidersfiguren.

Tot zover is alles nog zuiver te volgen. Maar Weber schreef over het begin van bureaucratische organisaties en over een overheid die in omvang en reikwijdte veel minder groot was dan de hedendaagse. In onze rechtsbeschouwing is deze Weberiaanse analyse van het formele recht en de onpersoonlijke rechtsuitvoering overgenomen en tot ideaal uitgeroepen. Toch past enige kritische reserve bij zijn analyse. Allereerst rijst de vraag of wat Weber legaal-rationeel gezag noemde niet eerder legalistisch valt te noemen: het starre en vaak onweerlegbare vasthouden aan formele bepalingen zonder te letten op de merites van het individuele geval.

Ten tweede valt op dat bij Weber automatisch wordt uitgegaan van de duidelijkheid van de gestelde doeleinden van de wet. De uitvoering staat eveneens in het teken van een duidelijke en heldere doel-middel relatie. Maar wie bekend is met de praktijk van de uitvoering van vele wetten van de moderne samenleving, zal op zijn minst deze hiërarchische onderschikking van middel aan doel betwijfelen of relativeren. Twee hedendaagse rechtssociologen hebben daarom Webers analyse aan een grondige herziening onderworpen. Tegenover het legaal-rationele gezag stellen deze

twee, Philip Selznick en Philip Nonet (1978), het zogenaamde responsive-law-model, waarin aan enkele fundamentele kenmerken van ons rechtsbestel wordt vastgehouden, maar waarin toch meer oog komt voor de doeleinden die de wetten moeten dienen en voor de soepele en flexibele uitvoering die hiervoor nodig is. Responsive law veronderstelt verantwoordelijke ambtenaren en ambtenaren die een antwoord durven te geven op de vele vragen die burgers terecht stellen over hun uitvoering van wetten. Het model van de uitvoeringsorganisatie verandert evenredig aan een veranderde rechtsopvatting: minder hiërarchisch, meer participatoir en gericht op de realisering van overeengekomen doeleinden. De doelgerichtheid van recht en uitvoering maakt een verantwoording in termen van dit doel mogelijk. Hoewel ook dit model niet zonder problemen is, heeft het grote en aantrekkelijke voordelen boven het heersende model. De organisatievorm, die zij post-bureaucratisch noemen, komt als een welkome aflossing van de loodzware bureaucratische organisatievorm. Als dit model in de praktijk wordt uitgewerkt en ontwikkeld, werkt Kafka inderdaad niet meer op de afdeling.

De essentie van hun model kan ook worden bereikt door nog eens het formeel onpersoonlijke model van Weber op te roepen. In onze heersende rechtsbeschouwing werd het formele en het onpersoonlijke automatisch samengenomen en samen gecontrasteerd met het informele en persoonlijke. De voorkeur voor het onpersoonlijke wordt vooral ingegeven door de angst voor het informele, de ambtenaar, die zich op eigen houtje gaat bezighouden met de uitleg van wetten ten voordele van door hem/haar begunstigde personen. Als we echter de dimensies van het formele en het informele en het persoonlijke en onpersoonlijke niet automatisch laten samenvallen en de theoretische mogelijkheden van elkaar onderscheiden, dan krijgen we het volgende schema:

	persoonlijk	onpersoonlijk
formeel	1	2
informeel	3	4

In dit 2 × 2 schema zijn vier typen van ambtelijke uitvoering te onderscheiden. Het meest voorkomende is uiteraard type 2, dat het formele verenigt met het onpersoonlijke. Type 3, het informeel-persoonlijke, staat model voor de ambtelijke willekeur. Toch kan ook model 4 tot willekeur leiden: het onpersoonlijk-informele. Dit doet zich voor wanneer achter de bescherming van de grote onpersoonlijke en anonieme bureaucratie niettemin oncontroleerbare regeloverschrijdingen of devianties plaatsvinden. Oncontroleerbaar vooral voor de individuele burger. Het gevaar van een ambtelijke willekeur is niet uitsluitend gelegen in de persoonlijke voorkeuren bij de uitvoering. Juist bij een vergevorderde bureaucratie en een door en door geanonimiseerde samenleving liggen de gevaren van willekeur veeleer in de onpersoonlijk - informele sfeer.

Het 2 × 2 schema brengt aan het licht dat een formeel-persoonlijke uitvoering theoretisch mogelijk is. Het is de uitvoering waarbij de overheid een gezicht heeft:

het gezicht van de verantwoordelijke uitvoerende ambtenaar die zich weet te verantwoorden tegenover de vragen van de burger.

Het interessante van deze figuur is dat op dit moment het sprekende en vragen beantwoordende gezicht van de overheid vooral bepaald wordt door de hulpverlenende instanties en die ambtenaren die een bemiddelende rol spelen tussen burger en bureaucratie. De sociaal raadslieden zijn al de ambtenaren die ervaring hebben met de responsiveness van de overheid. Zij hebben ervaring in een dubbele sfeer: ten eerste ervaren zij de vragende burger en weten zij met welke vragen de burgers geconfronteerd worden. Zij kunnen al deze vragen bundelen tot signalen voor de overheid en zelfs voor de samenleving. Zij hebben ook ervaring met de al dan niet opgeschroefde verwachtingen van burgers en ze weten hoe realistisch of onrealistisch burgers hun verwachtingen koesteren. Uit de verzamelde verslagen van deze raadslieden, die de signalen uit de samenleving opvangen en doorzenden, valt vooral de grote onzekerheid op waarmee hedendaagse burgers, vooral de burgers aan de onderkant van de samenleving, hun situatie beleven. Niet de overvraging valt op, eerder de ondervraging.

Ten tweede hebben de raadslieden ook ervaring met de besluitvoering van hun collega-ambtenaren in de gemeentelijke of centrale diensten. Zij weten hoe de vragen en de beroepen van de burgers, waarvoor zij bemiddeld hebben worden beantwoord. Soms komen zij zelf te verkeren in de rol van de hopeloos en hulpeloos afwachtende burger. Zij ervaren dat het antwoord dat zij geven op de hulpvragen van de burgers niet wordt gevolgd door een antwoord van de overheid. De overheid in zijn vele gedaanten is vaak hardhorend en stilzwijgend. Het is onjuist het overheidshandelen steeds meer te beschrijven in termen van vraag en aanbod, als ware het een markt voor elektronische machines of tandenborstels. Het overheidshandelen is vooral een kwestie van vraag en antwoord. Een overheid die stelselmatig begint de vragen van de burgers niet meer te beantwoorden, begint een autoritaire, repressieve overheid te worden, die geen respect meer krijgt van die burgers.

Voorlopig wordt het gezicht van de overheid in de vorm van een antwoordende, serieus op de vragen van de burger ingaande ambtenaar, dus nog bepaald door de intermediaire hulpverleners. Toch worden deze hulpverleners gehinderd door de geringe bevoegdheden die zij hebben tot het nemen en laten uitvoeren van besluiten. In de toekomst zou een andere opvatting van recht en uitvoering grotere uitvoeringsbevoegdheden kunnen geven aan verantwoordelijke ambtenaren. Men zou dit kunnen samenvatten met een adagium, dat ‘elke ambtenaar geacht wordt de burger te kennen’. Net als bij het eerste adagium van de wetskennis van de burger dient ook dit adagium niet letterlijk genomen te worden. Natuurlijk is het onmogelijk om alle burgers te leren kennen. Waar het om gaat is het beginsel dat ambtenaren zich, veel beter dan nu het geval is, kunnen verplaatsen in de positie van de burger en zich bekend maken met alle problemen die de burgers bij de uitvoering van wetten ondervinden. Dit lijkt bijna een utopie, maar toch is het beginsel de moeite van het overwegen waard. Het leidt tot drastische wijzigingen in de organisatie van de overheid: minder hiërarchisch en minder star, meer gericht op de horizontale inbreng van burgers. Minder centralistisch en van boven af geregeld, meer decentraal en op lokaal

niveau geregeld. Minder aan banden gelegd wat betreft de financiële mogelijkheden, meer zelf verantwoordelijk in een radicale budgetfinanciering. Het artikel van Martini geeft aan in welke richting de overheidsorganisatie kan uitgroeien tot een verantwoordelijke overheid, een overheid die antwoord geeft.

4 Tussen burger en bureaucratie

Wat is nu de plaats van het raadsliedenwerk in deze ontwikkeling. Het zal duidelijk zijn dat de kort aangeduide mogelijkheid tot een responsieve overheid een lange weg te gaan heeft. Tot de in die richting gewenste veranderingen zich hebben voltrokken kunnen raadslieden hun belangrijke dubbelfunctie blijven uitoefenen. Enerzijds bepalen zij het gezicht van de overheid naar de burgerij toe en bundelen zij alle signalen uit die burgerij tot publieke kwesties. De socioloog C. Wright Mills heeft dat genoemd het vertalen van ‘private troubles’, particuliere problemen, naar ‘public issues’, publieke kwesties. Naast deze signaleringsfunctie kunnen de raadslieden voorgaan in het ontwikkelen van een model van responsieve overheidsorganisatie. In nauw samenspel met enkele uitvoerende afdelingen, bijvoorbeeld de gsd kan inderdaad ervaring worden opgedaan hoe het nieuwe model van ‘responsive law’ en responsief overheidsoptreden kan werken. Welke mogelijkheden en moeilijkheden zich hierbij voordoen. Hoe het formele dat aan het recht altijd eigen zal blijven, te combineren valt met een persoonlijk gezicht en een persoonlijke verantwoordelijkheid. Als de ontwikkeling van zo'n optreden slaagt zal een deel van de huidige functie van raadslieden worden overgenomen door de uitvoerende ambtenaren zelf.

Ook de rol van de burger kan hierbij veranderen. In plaats van de passieve, vragende burger kan de burger verantwoordelijkheid toebedeeld krijgen bij de uitvoering van bepaalde wetten. Het spreekwoordelijke labyrint zal dan door deze burger betreden moeten worden en met de sociaal raadslieden zullen er signalen uit het labyrint worden afgevuurd. Daarmee houdt het labyrint vanzelf op een ondoordringbare gang door de bureaucratie te zijn. De scherpe grenzen, die nu nog aanwijsbaar zijn tussen raadslieden, raadsleden en burgers zullen dan enigszins vervagen: burgers zijn weer dichter gekomen bij degenen, die hen in de gemeenteraad vertegenwoordigen. Raadsleden luisteren naar raadslieden en raadslieden luisteren naar burgers.

De drie adagia die ik hier besproken heb, blijken zo wel degelijk een samenhang te vertonen. Iedere burger wordt geacht te wet te kennen (en tussen haakjes: ook geacht zich aan de wet te houden). De reikwijdte van dit beginsel wordt groter en serieuzer, naarmate de politici zich houden aan het adagium dat politici geacht worden de uitvoering van door henzelf gemaakte wetten te kennen. Die uitvoering op zijn beurt lukt des te beter, naarmate de verantwoordelijke ambtenaren zich houden aan het adagium dat elke ambtenaar de burger behoort te kennen. Ons kent ons, zij het nog steeds op een formeel-juridische grondslag. Toch is dit ‘ons kent ons’ de reële aanduiding van een levende politieke gemeenschap. Als alternatief voor het huidige politieke bestel met zijn afkalvend politiek gezag, is het nog niet eens onaantrekkelijk.

Literatuur bij hoofdstuk 19

Grünwald, C.A., Beheersing van de gezondheidszorg, Den Haag 1987.

Lubbers, R.F.M., Overbelaste democratie bedreigt integratie, in: Sociale en culturele kerntaken van de overheid, HRWB, Den Haag 1987.

Martini, C.V. en G.J. Bunck, Den Haag versus Den Haag, in: C.J.M. Schuyt e.a., Vraag en antwoord, over regelgeving en raadsliedenwerk, Alphen aan den Rijn 1987, p. 71-86.

Mobach, H., Inkomen en leefvorm onbegrensd als norm? in: C.J.M. Schuyt e.a., Vraag en Antwoord, over regelgeving en raadsliedenwerk, Alphen aan den Rijn 1987, p. 87-106.

Nonet, Ph. and Ph. Selznick, Law and society in transition, towards responsive law, New York 1978.

Vos, J., De zelfredzaamheid van de cliënt, in: C.J.M. Schuyt e.a. Vraag en antwoord, over regelgeving en raadsliedenwerk, Alphen aan den Rijn 1987, p. 107-140.

Weber, M., Wirtschaft und Gesellschaft, Köln/Berlin 1964 (eerste uitgave 1925).

Vorige Volgende