Op zoek naar het hart van de verzorgingsstaat

(1991)–C.J.M. Schuyt– rechtenstatus

Deel 1
Verzorgingsstaat en Verzorgingssamenleving

1 Op zoek naar het hart van de verzorgingsstaat

1 De materiële en morele grondslagen van de verzorgingsstaat

Waar kan men de verzorgingsstaat laten aanvangen? Bij het Kinderwetje van Van Houten, dat vaak als een eerste begin van de sociale wetgeving wordt gezien? Nee. Het Kinderwetje werd meer geboren uit de noodzaak onbarmhartige economische mededinging enigszins te regelen. Er is hier veeleer sprake van een beginnende interventiestaat dan van een verzorgingsstaat. Zou dan de Ongevallenwet van 1901, die een begin maakte met belangrijke grondtrekken van het sociale zekerheidsstelsel, de wieg van de verzorgingsstaat genoemd kunnen worden? Misschien, maar hier speelde de eigen verantwoordelijkheid van de werknemers en werkgevers nog een hoofdrol. Een overigens zeer bescheiden risicodeling vormde wel het begin van wat later tot het stelsel van sociale zekerheid zou uitgroeien, maar de verzorgingsstaat is uit meer motieven geboren dan uit onderlinge waarborgfondsen alleen. De onderlinge waarborg groeide uit tot sociale solidariteit.

Men kan de verzorgingsstaat toch maar het meest verantwoord zijn historische beginpunt laten vinden in de publikaties van Beveridge Social insurances and allied services (1942) en Full employment in a free society (1944). Voor Nederland zou de geboorteakte kunnen zijn het in Londen voorbereide rapport Sociale Zekerheid (1945) van Van Rhijn. De term welfare state werd al in de jaren dertig gemunt door professor Alfred Zimmern, maar hij werd vooral aanvaard als beleidsprogramma om een scherp contrast aan te geven tegenover Hitlers warfare state. Naast de direct door het oorlogsgeweld noodzakelijk geworden sociale zorgverlening (gebombardeerde huizen, weduwen, wezen, echtscheidingen) stonden vijf lange-termijn doelstellingen in het Beveridge-rapport centraal: zekerheid voor degenen die hun baan verloren of om andere redenen niet aan het arbeidsproces konden deelnemen (ouderen, zieken, zwangere vrouwen); medische zorg; huisvesting; voldoende onderwijs en bovenal: voldoende banen voor iedereen of het vermijden van werkloosheid.

De materiële grondslagen van de verzorgingsstaat liggen in de les van de jaren dertig. De economische politiek van Keynes bevatte de boodschap dat de economische crisis zou kunnen verminderen indien de werklozen een inkomensgarantie zouden krijgen. Maar naast deze materiële grondslag werd de verzorgingsstaat ook gebouwd op enkele morele beginselen: sociale rechtvaardigheid blijkend uit een inkomenspo-

litiek, waar de inkomensverdeling en de verdeling van andere sociale goederen niet meer uitsluitend van de marktverhoudingen zouden mogen afhangen. De staat zou een taak hebben bij de verdeling van schaarse goederen wanneer de markt duidelijke tekortkomingen zou laten zien bij de verdeling. Dat dit corrigeren van market-failures later storend zou kunnen gaan werken op de marktsector als geheel, doet niet af aan de morele inspiratie die werd gevonden in de zorg voor sociale rechtvaardigheid.

J.M. den Uyl geeft in 1950 een mooi voorbeeld van deze zorg. In een artikel getiteld ‘kvp en sociale rechtvaardigheid’ rekent hij af met opvattingen van F.J.F.M. Duynstee over gelijkheid en ongelijkheid in de maatschappij. Het artikel ging over financiële gezinslasten en het in kvp-kringen heersende verzet tegen nivellering van inkomens. Den Uyl maakte onderscheid in dynamische en statische maatschappijopvattingen en stelde ‘tegenover de stelling dat de nivellering zover is voortgeschreden dat deze haastig terug moet worden gedraaid, [...] de opvatting dat onze maatschappij een herverdeling van inkomens en vermogens vergt, om wille van sociale rechtvaardigheid evenzeer als om wille van een doelmatige organisatie van onze maatschappij’ (Den Uyl 1978:25).

In een artikelenreeks over de verzorgingsstaat in 1982 benadert Den Uyl de huizehoog gestegen financiële problemen nog steeds met diezelfde instelling van sociale rechtvaardigheid: ‘Alleen langs deze weg van solidariteit vinden we oplossingen voor de “betaalbaarheid” van de verzorgingsstaat. Inkomensmatiging en bezuinigingen op een controleerbare manier omzetten in investeringen, arbeidsplaatsen en arbeidstijdverkorting per werkende. De mensen zonder werk en de ouderen niet laten zakken. De verzorgingsstaat hervormen, jazeker, maar vasthouden aan de verantwoordelijkheid van de gemeenschap voor een gelijk recht van een ieder (vrouwen precies gelijk aan mannen) op werk, inkomen en uitkering’ (Den Uyl 1982). Hoewel de inkomensverdelingsproblematiek en de betaalbaarheid van uitkeringen drastisch anders zijn dan in 1950 lijkt het goed de materiële en morele grondslagen van de verzorgingsstaat zorgvuldig te omschrijven.

1.	Solidariteit: niemand mag onder een grens zakken, waaronder een decent bestaan in een vrije maatschappij onmogelijk wordt;
2.	Sociale rechtvaardigheid: de verdeling van inkomen en daarvan afgeleide schaarse goederen mag niet door willekeur tot stand komen (of het nu de willekeur van de standenmaatschappij is, of van de markt, of van de bureaucratische competenties van de burgers op de soms ondoorgrondelijke voorzieningenmarkt);
3.	Economische politiek gericht op zo veel mogelijk werkgelegenheid voor ieder als de beste bestrijding van de financiële problemen van de ‘staat van verzorging’.

Dat de realisering van deze drie grondslagen het beleid in de verzorgingsstaat voor niet geringe problemen stelt zal duidelijk zijn. Ook is het aannemelijk dat al hetgeen in de loop van dertig jaar in de verzorgingsstaat onder de vlag van sociale rechtvaardigheid onder de (financiële) vleugels van de overheid is gebracht voor herziening in aanmerking kan komen. Het sociaal-democratische revisionisme heeft een vermogen tot herziening en tot zelfcorrectie. Hierbij wordt het van belang om na te gaan hoe de verzorgingsstaat op basis van de in de tweede wereldoorlog fier en ferm en met

opgestoken hoofd geformuleerde grondslagen heeft gereild en gezeild en waar hij zijn koers enigszins uit het oog heeft verloren.

De drie hier geformuleerde grondslagen hebben echter nog niets van hun belang en actualiteit verloren. Ook W. Albeda, Den Uyls voorganger als minister van Sociale Zaken, ging hiervan uit: ‘De grondbeginselen van de verzorgingsstaat zijn op dit moment even valide als in 1950. Solidariteit en gerechtigheid wijzen op de noodzaak ervan. Het probleem zit hem in de economie’ (Albeda 1984:71).

Op basis van een analyse van de ontwikkeling van de verzoringsstaat in vier perioden (1945-1957; 1958-1968; 1969-1980; 1981-heden) wil ik op zoek gaan naar het hart van de verzorgingsstaat, dat ondanks alle kritieken en problemen, bewaard kan blijven. Het hart wordt daarbij zowel letterlijk als figuurlijk genomen: de kern van de verzorgingstaak van de overheid, overeind gehouden door degenen, die nog hart voor de zaak hebben en die hun hart niet afsluiten voor de noden van hun medemensen.

2 De opbouw en de uitbouw van de verzorgingsstaat

Merkwaardigerwijs is er nog weinig gedaan aan de geschiedschrijving van de Nederlandse verzorgingsstaat. Het monumentale werk van Wittert van Hoogland, De parlementaire geschiedenis der sociale verzekering 1890-1940, (1940) kent helaas geen pendant in een naoorlogse parlementaire geschiedenis van de sociale zekerheid, hoewel zo'n studie uitermate boeiend en belangrijk zou kunnen zijn. Zo'n studie zou ons ook voor enkele hardnekkige misverstanden en onjuist gerichte verwijten kunnen behoeden. Hoewel de PvdA bij de opbouw van de verzorgingsstaat een bepalende rol heeft gespeeld, is dit bij de verdere groei van de verzorgingsstaat en zijn arrangementen veel minder duidelijk. Het heden ten dage nog al eens aan het adres van de PvdA (soms zelfs aan ‘Den Uyl’ in persoon) gerichte verwijt dat zij de verzorgingsstaat uit de hand heeft laten lopen, kan door een zorgvuldige reconstrucie van de parlementaire geschiedenis van de periode 1950-1980 minstens genuanceerd of weerlegd worden. De nu zo vaak als onbeheersbaar afgeschilderde WAO is het levenswerk geweest van de kvp-politicus Veldkamp, die bovendien als minister van Sociale Zaken in 1965 ‘zijn’ wwv heeft geïntroduceerd, naast de eveneens in dat jaar in werking getreden Algemene Bijstandswet. Zelfs de beruchte koppeling van de uitkeringen aan het minimumloon was in het begin van de jaren zeventig een probaat middel om de eeuwige spanningen tussen de linker- en rechtervleugel van de toenmalige kvp weer voor een tijd terug te dringen. Al deze nu ter discussie gebrachte sociale verworvenheden van de verzorgingsstaat zijn dus niet uitsluitend het produkt van socialistische doordraverij, maar moeten geplaatst worden in de compromispolitiek van de naoorlogse parlementaire situatie. De PvdA heeft dit compromis volledig ondersteund en toegejuicht, maar niet uitgevonden.

De periode 1945-1957: wederopbouw en solidariteit

De eerste naoorlogse jaren stonden in het teken van de wederopbouw die op een sterke consensus berustte. De overheidsaandacht richtte zich voornamelijk op de opvoering van de produktiviteit, door de lonen laag te houden en een rustig arbeidsklimaat te scheppen. Zij werd daarbij gesteund door elites, die hun verzuilde achterbannen representeerden en zonder veel kritiek gevolgd werden. Het overleg tussen overheid en sociale partners speelde zich af in kleine kring, waarin op een voor hedendaagse begrippen tamelijk eenvoudige manier afspraken konden worden gemaakt. Er was geen sprake van dat leden hun leiding hinderlijk op de vingers tikten, omdat ‘het zwaartepunt van de macht gedurende vijftien jaar na de oorlog in alle drie de vakcentrales aan de top kwam te liggen’ (Windmuller en de Galan 1957:106). Hierdoor was het niet nodig de dwangmaatregelen te hanteren waar het bba van 1945 in voorzag in het kader van een landelijke loonbeheersing.

De eerste stenen van de naoorlogse verzorgingsstaat worden gelegd: de Noodwet Ouderdomsvoorziening in 1947, de Noodwet Kinderbijslag Kleine Zelfstandigen 1951, de Werkloosheidswet 1952 en natuurlijk als krachtig sluitstuk van deze periode de aow 1957 en de aww 1959. De ouderen, die de bittere ervaringen van twee ellendige tijdperken hadden meegemaakt, de crisisjaren en de oorlog, werden de eerste belangrijkste gerechtigden van de verzorgingsstaat. Door de omstandigheden gedwongen werd gekozen voor een omslagstelsel en niet voor bijvoorbeeld een kapitaaldekkingsstelsel, waarbij iedereen van jongs af aan voor zijn/haar eigen oudedagsvoorziening gaat bijdragen. Vermoedelijk door deze eerste aanzetten tot de verzorgingsstaat zal de oudere generatie een ander gedrag blijven vertonen ten aanzien van de overheidsverzorging dan de jongere generaties. Voor die oudere generatie was de komst van de verzorgingsstaat inderdaad een overgang van gunst naar recht: de vernederende afhankelijkheid van charitas van organisaties of van familie werd vervangen door een stelsel van rechten en plichten. De Dreestrekkers vergaten Drees (nog) niet.

In deze eerste periode werden de maatschappelijke functies van de verzorgingsstaat zoals oorspronkelijk bedoeld goed zichtbaar: een opvang van werkloosheid met gelijktijdige demping van de conjunctuurgolven en een goede investering in human capital. Door die eerste positieve ervaringen moet zeker het idee van de maakbaarheid en controleerbaarheid van maatschappelijke processen gesterkt zijn. De dichtregels van Hans Andreus zijn hierop van toepassing:

 
‘Ik dacht toen dat het kon.
 
En misschien wel. Maar het laat zich niet dwingen.
 
Wie sterft van dorst verdrinkt in de bron’

Men dacht toen dat het kon, maar inmiddels heeft men geleerd dat ook samenlevingsprocessen zich niet eenvoudig laten dwingen. De dorst naar sociale rechtvaardigheid heeft in de verzorgingsstaat zo'n enorme omvang gekregen dat men drie decennia

later, door de onvoorziene omstandigheden en onvoorziene effecten van het verzorgingsstelsel zelf dreigt om te komen in de bron.

De periode 1958-1968: materiële vooruitgang

Door de lang volgehouden strakke loonbeheersing kon er een kloof ontstaan tussen wat economisch mogelijk was - op grond van de stijgende arbeidsproduktiviteit - en wat sociaal wenselijk was. Er kan worden gesteld dat de economische mogelijkheden, die mede door de geleide loonpolitiek in de jaren vijftig waren ontstaan, in feite pas benut werden in de jaren zestig. Die periode wordt dan ook gekenmerkt door materiële vooruitgang en de toeneming van het welvaartspeil bij vele groepen in de samenleving. Het befaamde autootje van Den Uyl voor de deur van elke arbeider gaat tot de mogelijkheden behoren en wordt ook nastrevenswaardig. Wensen die reeds lang leefden worden nu onbeschroomd op tafel gelegd... en gehonoreerd. De loonexplosie van 1963/64 ging de latere arbeidsproduktiviteit ver overtreffen, maar zij kan worden begrepen uit de strakke lijn in de jaren vijftig. Ook voor ambtenaren komt een drastische verbetering: de Toxopeus-ronde van 1964. (Twintig jaar later zal men spreken van een omgekeerde Toxopeus-ronde, en worden de salarissen van ambtenaren ‘bevroren’).

De economische groei die jarenlang aanhoudt en - niet te vergeten - de aardgasbaten maken het mogelijk het aantal overheidstaken aanzienlijk uit te breiden alsook het aantal voorzieningen in de verzorgingsstaat qua omvang en hoogte te doen toenemen. Het voorspoedige economische klimaat heeft ongetwijfeld een rol gespeeld bij de vaststelling van het uitkeringspercentage van de wao in 1967. De toenmalige minister van Financiën, Zijlstra, had geen bezwaar tegen tachtig procent hoewel Veldkamp al met vijfenzeventig procent tevreden zou zijn geweest.

Een groot aantal sociale zekerheidsregelingen kreeg in deze jaren een wettelijk kader en regelingen die in feite al bestonden kregen een nieuwe verbeterde vaststelling: De Algemene Bijstandswet 1965 verving de Armenwet van 1912/1854. De wwv en de rww worden in 1965 vastgesteld als aanvulling op de ww. De Algemene Kinderbijslagwet (akw) doet in 1963 haar intrede. De Ziekenfondswet vervangt in 1965 het nog uit de oorlog stammende Ziekenfondsbesluit. Veldkamp krijgt de ‘dure’ awbz door de Tweede Kamer. En last but not least gaat de wao 1967 alle bestaande afzonderlijke arbeidsongeschiktheidswetten vervangen. Het optimisme is bijna net zo gestaag als de economische groei: de voorspellingen van het aantal gerechtigden krachtens de wao is - achteraf gezien - onbegrijpelijk laag. In 1968 zijn er 162000 uitkeringsgerechtigden. Tien jaar later 489000, een zevenvoud van wat voorspeld was en in 1988, weer tien jaar later was het aantal opgelopen tot 750000.

Naast de sociale zekerheid komen er meer staatszaken, vooral in de sfeer van de financiering van particuliere welzijns- en gezondheidsorganisaties. Mede onder aandrang van het ministerie van crm zelf worden langzaam maar zeker op vele terreinen van maatschappelijke activiteit vrijwilligers vervangen door beroepskrachten en de stijgende financiële lasten van de veelheid van verenigingen en stichtingen worden in steeds grotere mate ondergebracht op de Rijksbegroting. De later in het kabinet Den

Uyl ontstane verdubbeling van de Rijksuitgaven voor Welzijn vinden ook in deze periode van materiële voorspoed hun kiemen en het zijn vooral de confessionele groeperingen in ons land, met hun traditioneel sterke positie in deze sector, die hiervan voordeel hebben gehad.

Er is dus sprake geweest van een inhaalproces, dat zelf ruimte gaf voor de verandering van waarden en normen en van gedragswijzen, die in de latere perioden van de verzorgingsstaat zijn gekenschetst. De verzorgingsstaat heeft zelf processen op gang gebracht, verwachtingen gewekt, die hij later niet meer kon honoreren. De tragiek van de verzorgingsstaat is letterlijk die van een Griekse tragedie: de held gaat aan door hem zelf opgeroepen ontwikkelingen te gronde: ‘Want het tragische van de verzorgingsstaat zit nu juist in de afwezigheid van het tragische (inzicht in beperktheden en eindigheden). Juist omdat de verzorgingsstaat getoonzet is in de sleutel van de sociale rechtvaardigheid, bevordert hij hoofdzakelijk maatschappelijke claims op basis van die rechtvaardigheid. Maar er is géén interne sleutel om de claims voor de ene groep wel en die van een andere groep niet te honoreren. Dit geldt zelfs voor de claims van rechtvaardigheid tussen de generaties. Vanwege de interne dynamiek van almaar rechtvaardige claims zal dit proces doorgaan. [...] De verzorgingsstaat als tragische held, die zich zelf te gronde richt juist omdat hij de méést rechtvaardige held wilde zijn’ (Schuyt 1983).

De periode van 1969-1980: de groei van immateriële wensen

Na de loonexplosie en de daarbij behorende voortdurende economische groei vond er een geleidelijke verschuiving plaats van aandacht voor materiële zaken naar immateriële aangelegenheden, zoals onder meer, maar niet uitsluitend, wordt geïllustreerd door de uitbreiding van de welzijnssector. Het lijkt wel alsof de vraag naar immateriële goederen en diensten - door de overheid om niet ter beschikking gesteld door middel van professionele dienstverleners - wordt opgeroepen na en dank zij de consumptie van materiële goederen. De materiële goederen brengen niet echte tevredenheid of brengen niet een echt zinvol bestaan, zodat de vraag naar méér ook een immateriële kant krijgt. De vraag naar de betaalde diensten van dokter, psychiater en therapeut, van welzijnswerker en opbouwwerker neemt toe, terwijl de vraag naar de onbetaalde diensten van pastoor en vrijwilliger afnemen.

Het proces van secularisatie, dat zich ook in Nederland manifesteert na de periode van voorspoed, betekent een afbrokkelen van de traditionele verzuiling. Traditionele beheerskringen beginnen hun greep te verliezen op het gedrag van de individuele mondig wordende burger. Gezagscrises en zich voortzettende democratisering versterken de aandacht voor de immateriële zaken, die door materiële overvloed mogelijk was geworden.

In 1968 werd Nederland na het voorbeeld van het buitenland overspoeld door een democratiseringsgolf. Democratisering samen met ontzuiling leidde tot een hoge mate van instabiliteit in de samenleving. De invloed van de oude beheerskaders was of verdwenen of aanzienlijk verminderd. De jonge generatie was inmiddels volwas-

sen geworden en opgegroeid in een klimaat waarin alleen sprake was van vooruitgang. Rising expectations werden direct vertaald in wensen, en vervolgens in eisen in de richting van de overheid. Deze eisen werden gekleed in het jargon van sociale rechtvaardigheid en het bestrijden van sociale ongelijkheid op zeer veel terreinen, maar de groepen, die uiteindelijk het meeste voordeel genoten van deze ontwikkeling waren de jonge autonoom gebleven professionele hulpverleners.

In de verzorgingsstaat moest de overheid maar zorgen voor de inmiddels gegroeide immateriële verlangens naar meer (welzijn, rechtshulp, medische hulp, subsidies, huurbijdragen etc.). De behoefte naar meer werd sterk gevoed door de verandering van normen en waarden, die voorheen door de verzuilde kringen werden gereguleerd en bewaakt. De eisers organiseerden zich in nieuwe organisatie patronen die niet langer werden bepaald door een ideologische grondslag maar door een sterk gevoel van eigenbelang. Deze groepenwaren sterke pressiegroepen. De mondige burger voelde zich bevrijd van knellende banden, waarbij de nieuwe vrijheid oneindig veel mogelijkheden leek te bieden, die voorheen nauwelijks als behoeften waren onderkend. Als geheel kreeg de overheid meer dan voorheen een beheerstaak opgedrongen die voordien door andere instituties werd waargenomen. Het levert een beeld op dat Van Doorn heeft aangeduid met ‘overvraging van beleid’ (van Doorn 1980).

Als ik de situatie in deze periode 1969-1980 wil samenvatten, dan moet allereerst geconstateerd worden dat de verzorgingsstaat al redelijk ver verwijderd is van zijn morele en materiële grondslagen uit 1945. In vergelijking met de eerste naoorlogse periode kon de overheid niet langer steunen op elites, die hun achterban de nodige zelfbeheersing wisten op te leggen, maar had zij integendeel te maken gekregen met een veelheid van pressie- en actiegroepen, die een fors ‘eisenpakket’ van rechten op tafel legden. Maar inmiddels was de reële economische groei sterk verminderd, de eerste oliecrisis had al plaatsgevonden, waardoor een groeiende kloof ontstond tussen het maatschappelijk gewenste of wenselijk geachte en het economisch mogelijke. Precies de omgekeerde situatie van de eerste naoorlogse periode, waarin het economisch mogelijke groter was dan het maatschappelijk gewenste.

De periode 1981-1990: administratieve solidariteit bij economische stagnatie

Deze laatste periode van de verzorgingsstaat wordt gekenmerkt, enerzijds door de vruchten die afkomstig zijn van de voorgaande perioden, anderzijds door een voortdurende economische stagnatie met toenemende afbrokkeling van de werkgelegenheid. De processen die op gang gebracht waren in de twee voorgaande perioden konden niet snel worden gestopt of omgebogen. Veel verzorgingsprogramma's waren in rechten neergelegd, de burgers waren mondiger geworden en er was een heel netwerk ontstaan van bureaus en diensten, beheerd door professionele dienstverleners die ‘een gat in de markt van welzijn en geluk’ geconstateerd hadden op basis van vaak door henzelf geformuleerde behoeften. De statistieken van de professionele dienstverlening op medisch, psychotherapeutisch, juridisch en sociaal-maatschappelijk gebied vertonen alle een spectaculaire stijging na 1974, dus al op het moment dat het economische tij keert. De kosten van de gezondheidszorg stijgen onrustbarend tot

tien procent van het nationaal inkomen. 5500 medische specialisten zijn goed voor 1,2 miljard vergoedingen uit het ziekenfonds en 0,8 miljard uit vrijwillige verzekeringen. Gezondheidszorg dreigt vooral ziekenhuisgeneeskunde te worden. De beheersbaarheid van de voorzieningen wordt een probleem. Onder beheersbaarheid moet dan vooral verstaan worden de mate waarin het uitgavenpatroon van de overheidsvoorzieningen zich laat normeren door van te voren gestelde normen en beleidsdoelen. Onbeheersbaarheid doet zich voor, wanneer zich gedragsgevolgen voordoen die autonoom zijn en die niettemin financiële consequenties hebben voor de betreffende instelling. De verzorgingsstaat was vooral een voorzieningenstaat geworden, waarvan de kostenontwikkeling steeds minder kon worden beteugeld. Deze ontwikkeling zou op zichzelf reeds veel aandacht gevraagd hebben - ook bij economisch herstel - maar zij werd volledig ingehaald en overschaduwd door de ontwikkeling van de werkloosheid en de teruggang in werkgelegenheid. Hierdoor kreeg het probleem van betaalbaarheid van de verzorgingsstaat dramatische vormen. De grondslagen van de verzorgingsstaat waren bedoeld om de gevolgen van (tijdelijke) werkloosheid op te vangen, en juist nu de verzorgingsstaat op dit punt op de proef werd gesteld, bleek het haast onmogelijk om aan de bedoelingen te voldoen. De aandacht kwam derhalve weer te liggen bij die groepen, waarvoor de verzorgingsstaat ook in den beginne was bedoeld: werklozen, ouderen, en jongeren die geen baan konden krijgen na het verlaten van de school.

De aandacht voor de morele en materiële grondslagen van de oorspronkelijke verzorgingsstaat wordt echter overschaduwd door de vaak gemakkelijk te formuleren kritiek op de ontwikkelingen in de verzorgingsstaat in de voorafgaande periode. De idee dat er voor alles van de wieg tot het graf gezorgd werd, was vooral tot stand gekomen door de beeldvorming van de toegenomen dienstverlening, ondanks het feit dat deze dienstverlening in verhouding tot de uitgaven voor sociale zekerheid niet de allergróótste financiële belasting voor de overheid oplevert.

Wat in de publieke en politieke mening vaak met de term verzorgingsstaat werd aangeduid was een vage menging van de zorg van sociale zekerheid - waarvan de gelden voor het grootste deel door de werkenden zelf worden opgebracht - gezondheidszorg, onderwijs en andere door de overheid betaalde immateriële goederen en diensten. Al deze overheidsvoorzieningen worden met een beroep op sociale rechtvaardigheid gerechtvaardigd, ondanks het feit dat er een groot verschil is tussen een eigen bijdrage aan een zware onvermijdelijke en dure operatie en die aan een kindercrèche of aan hoger beroepsonderwijs. Met andere woorden: er is een systeem gegroeid van administratieve solidariteit: dit wil zeggen het grondbeginsel van solidariteit als morele grondslag van de verzorgingsstaat is versmald tot een administratieve norm, die op een onpersoonlijke manier wordt toegepast door professionele dienstverleners, in allerhande bureaus en diensten, die zelf onderling sterk zijn vanzelfstandigd en gefragmenteerd. De personen zijn in hoge mate afhankelijk geworden van deze geadministreerde hulpverlening en zorg (men denke aan het dagelijks leven in een bejaardentehuis). Er is een veelheid van regelingen, die allemaal maar een deeltje van de totale levenssituatie van de afhankelijke personen raken, waardoor cumulatie van afhankelijkheden optreedt naast cumulatie van rechten en uitkeringen.

Het zicht op de groep die onvoorwaardelijk de aandacht van de overheid blijft behoeven blijft onhelder. De lokalisering van solidariteit wordt steeds moeilijker: naast reële hulpbehoevenden en crisisgevallen worden op grond van veelal dezelfde regelingen personen geholpen die daarnaast nog andere bronnen van bestaan of van hulp tot hun beschikking hebben.

Het probleem van de lokalisering van solidariteit wordt urgent indien men het probleem van de zogenaamde koppelingen wil bespreken. In een bijdrage aan het Vierde Jaarboek voor het democratisch-socialisme heeft P.J. Vos zijn stelling dat ‘zakelijkheid en eigen belang een hoofdrol hebben gespeeld in de ontwikkeling van de verzorgingsstaat’ toegelicht aan de hand van de koppelingenproblematiek. ‘Deze koppelingen verhinderen aanpassing aan veranderde omstandigheden en nieuwe doelstellingen’ (1983:5). Vos illustreert dit aan het voorbeeld van het principeakkoord waarin de centrale organisaties van werkgevers en werknemers in 1982 overeenstemming bereikten over herverdeling van werkgelegenheid door middel van arbeidstijdverkorting. Aanpassing van de lonen aan de arbeidstijd zou via koppelingsmechanismen haar doorwerking hebben op onder andere de inkomens van aow-ers en bijstandsontvangers. Vos trekt daaruit de sombere conclusie dat de automatische koppeling ‘zo weinig ruimte laat dat het niet meer loont nieuwe doelstellingen te formuleren en prioriteiten te stellen. En dat leidt weer tot verval van organisaties als vakbonden en politieke partijen, wier taak het is de beleidsvorming te legitimeren en de doelstellingen aan te reiken’ (Vos 1983:36). Het niet meer kunnen lokaliseren van de meest hulpbehoevenden en de ‘zwaksten in de samenleving’ anders dan in administratieve categorieën van anonieme personen vormt een opvallend kenmerk van de verzorgingsstaat in deze vierde periode. Het kan een sleutel vormen bij de hernieuwde prioriteitsbepaling in de verzorgingsstaat en een aansporing om naar de materiële en morele grondslagen, die de verzorgingsstaat in het leven hebben geroepen, terug te keren.

3 Huidige problemen: op zoek naar het hart van de verzorgingsstaat

Ik heb er de nadruk op gelegd dat het streven naar volledige werkgelegenheid een van de materiële en morele grondslagen is geweest voor de vestiging van de naoorlogse verzorgingsstaat. Herstel van de werkgelegenheid vormt derhalve een van de belangrijkste problemen, zo niet hét belangrijkste probleem, van de verzorgingsstaat. Hoe dit herstel het best en het snelst kan worden bereikt is niet eenvoudig te zeggen: economische factoren en internationale economische ontwikkelingen spelen daarbij een grote rol. Wel wordt er over getwist in hoeverre de omvang van de verzorgingsstaat, het totale aandeel van de collectieve sector in verhouding tot de marktsector, de economische crisis mede heeft bewerkstelligd of tenminste herstel in de weg staat.

Bespreking van het probleem van de werkgelegenheid is van belang omdat het een aantal daarvan af te leiden problemen met zich meebrengt die het hart van de verzorgingsstaat raken: de toekomst van het stelsel van sociale zekerheid, de vraag naar de minimale kosten van levensonderhoud, het ontstaan van nieuwe en het voortduren

van oude armoede, en ten slotte de kloof die dreigt te ontstaan tussen twee groepen in de samenleving, namelijk de bezitters en de niet-bezitters van betaalde arbeid.

Daarnaast bestaan er nog enkele andere hoofdproblemen van de huidige verzorgingsstaat, die ik als volgt in kaart wil brengen:

Huidige problemen van de verzorgingsstaat:

Hoofdproblemen: werkgelegenheid en de omvang en opvang van de werkloosheid

Af te leiden problemen:

B1:	sociale zekerheidsstelsel
B2:	bestaansniveau en armoede-probleem
B3:	kloof tussen bezitters en niet-bezitters van betaalde arbeid

Bijkomend hoofdprobleem: eerlijke verdeling van het beschikbare werk Af te leiden problemen:

C1:	gelijke rechten van vrouwen op betaald werk, zelfstandige positie van vrouwen
C2:	arbeidstijdverkorting en de verdeling van de totale hoeveelheid arbeid
C3:	arbeid voor de jongere generaties en hun scholing voor de toekomst

Uitvoeringsproblemen:

D1:	het probleem van de administratieve solidariteit en de bureaucratische zorg
D2:	de wijze van besluitvorming en de legitimiteit van de collectieve besluitvorming

Het vinden van een gelijktijdige oplossing voor al deze problemen is te vergelijken met het vinden van de juiste combinatie van een cijferslot. Pas als alle cijfers in de juiste combinatie en volgorde gevonden zijn schiet het slot open. Maar dat vereist veel proberen en veel geduld. De problemen van de verzorgingsstaat zijn nu juist zodanig met elkaar verweven dat de oplossing op één deelgebied nog nauwelijks perspectieven oplevert voor de andere gebieden. Oplossingen kunnen ook met elkaar in strijd komen.

Herstel van de werkgelegenheid kán een verlichting geven voor de kosten van sociale zekerheid, maar tegelijk verhinderen deze kosten het herstel. Daar komt nog bij dat er een aantal aan het begin van de verzorgingsstaat onvermoede en onvoorziene gedragsgevolgen zijn te constateren in en onder invloed van het sociale zekerheidsstelsel, die het economisch herstel vertragen. De geconstateerde drastische afname van de spaarzin in de verzorgingsstaat, verminderde risicobereidheid zich uitend in een geringe voorkeur voor zelfstandig ondernemen, de negatieve prikkels om in de particuliere sector te gaan werken, het formaliseren van de zorgactiviteiten, waardoor professionele dienstverleners hun door de overheid te financieren diensten zelf konden bepalen aan de hand van administratieve regels. Ook de moeilijk empirisch vast te stellen relatie tussen de bescherming die de verzorgingsstaat biedt en het functioneren van de arbeidsmarkt hoort bij de wisselwerking tussen de opgesomde problemen. Met andere woorden: het gaat niet om afzonderlijke oplossingen voor afzon-

derlijke, technisch te hanteren, problemen, maar om niets minder dan een blauwdruk voor een toekomstig bestel, waarin de overheid de materiële en morele grondslagen van de verzorgingsstaat handhaaft onder gelijktijdige revitalisering van het economisch bestel.

Maar wat betekent die handhaving van de grondslagen? Betekent dat dat geen enkele verlaging van uitkeringen kan worden voorgesteld? Dat de voordelige situatie van overheidszorg op geen enkele manier meer mag worden bekort ten gunste van zelfzorg? Dat de groei van de informele en soms illegale gedragswijzen, waartoe de verzorgingsstaat vele mogelijkheden biedt, niet kan worden tegengegaan? Dat er geen strengere criteria kunnen worden gehanteerd bij de toelating tot door de overheid gefinancierde diensten? Deze reeks van vragen - die bovendien gemakkelijk kan worden uitgebreid met nog andere - brengen de verdedigers van de verzorgingsstaat enigszins in verlegenheid. De hete adem van als steeds succesvolle pressie- en actiegroepen wordt richting parlement geblazen nog zelfs voordat formele besluiten gevallen zijn. De ziektewetvoorstellen van J.M. den Uyl tijdens het tweede kabinet- Van Agt, waarin werd gekozen voor het opofferen van de risicodekking tegen kortstondige inkomstenderving versus de verlaging van de langetermijnuitkeringen hebben een voorbeeld laten zien van de weerstanden tegen verlaging.

De burgers van de verzorgingsstaat moeten nog wennen aan een drastisch veranderde economische en maatschappelijke situatie. Warren Johnson beweert in zijn inspirerend kleine boekje Muddling towards frugality (1978), dat we in de westerse wereld gewend zijn geraakt aan de vanzelfsprekendheid van hoge lonen en lage prijzen voor energie en grondstoffen, maar dat we er in de toekomst juist aan zullen moeten wennen dat de situatie precies omgekeerd zal zijn en voor lange tijd omgekeerd zal blijven: lage reële lonen met hoge energieprijzen en kosten voor grondstoffen. Met zo'n perspectief als uitgangspunt is een moeizaam doormodderen naar een vruchtbare - frugaal betekent letterlijk sober én vruchtbaar - samenleving mogelijk. Het zoeken naar het hart van de verzorgingsstaat wordt daarbij eveneens noodzakelijk. Daarbij zal de onvermijdelijkheid van onplezierige maatregelen en tragische keuzen tussen verschillende bevolkingsgroepen gepaard dienen te gaan met het bieden van een perspectief van een ondanks alle verminderingen en veranderingen leefbare en humane, zelfs vruchtbare samenleving.

Werkgelegenheid zal in zo'n blauwdruk voornamelijk gevonden moeten worden in de arbeidsintensieve sectoren en in dienstverlening, zij het dat niet meer de ‘dure arbeid’ van de verzorgingsstaat kan worden gehandhaafd. Ook sociale zekerheid kan niet op het huidige Nederlandse peil, dat trouwens in vergelijking met omringende landen ruim en soms uitbundig is te noemen, gehandhaafd blijven. Aan de lokalisering van solidariteit in een toekomstig stelsel van sociale zekerheid zal eerst een lokalisering van verantwoordelijkheid vooraf moeten gaan. Er heeft in de huidige verzorgingsstaat een overspannen overdracht van verantwoordelijkheid naar de overheid plaatsgevonden, die uitgelopen is op een anonimisering van verantwoordelijkheid.

Verantwoordelijkheden dienen opnieuw gelegd te worden. Ik zou vier soorten verantwoordelijkheid willen lokaliseren.

Ten eerste de verantwoordelijkheid voor produktie. De verantwoordelijkheid voor herstel van de produktie gaat derhalve vooraf aan de verdeling van de arbeid. Het beroep doen op de eigen inbreng van mensen op de arbeidsplaats kan die produktiviteit weer omhoog brengen. Betere scholing voor toekomstige arbeid en het benutten van ieders creatieve mogelijkheden bij de arbeid zal een zekere revitalisering kunnen opleveren zonder dat het doel van de produktie uit het oog verloren hoeft te worden.

Ten tweede is er een verantwoordelijkheid voor het eigen handelen. Te vaak heeft de huidige verzorgingsstaat deze verantwoordelijkheid aan mensen ontnomen, en de band tussen kiezen, betalen en genieten onzichtbaar gemaakt. Dure en veel kosten vergende eigen keuzen kunnen niet eenvoudig op het anonieme staatsapparaat worden afgewenteld. Dit geldt zowel voor de industriële bedrijven als voor individuen. Eigen verantwoordelijkheid voor inkomen en voor de besteding van dat inkomen zal voor vrouwen een normale zaak moeten gaan worden. Maar de kosten die daarbij gemaakt moeten worden, kunnen worden gezien als een gevolg van eigen wensen en keuzen. Overheidsdiensten kunnen derhalve duur worden in relatie tot die eigen keuzen. Een selectief aangewend profijtbeginsel is een aanvaardbaar onderdeel van een verzorgingsstaat nieuwe stijl.

Ten derde is er een verantwoordelijkheid voor de verdeling van de schaarse goederen. Naast de persoonlijke verantwoordelijkheid voor de verwerving van arbeid, zal de overheid een daarmee gelijk oplopende verantwoordelijkheid behouden voor de verdeling van arbeid en daaraan gekoppeld inkomen. De garanties tegen loonderving - die ook nodig zullen blijven - zullen de prikkel om een eigen bijdrage te leveren aan de arbeidzame samenleving niet weg mogen nemen. Dit betekent concreet dat, zelfs als in de toekomst de nu bestaande ideeën over een basisinkomen gerealiseerd zouden kunnen worden, de hoogte van dit inkomen nimmer de wil tot arbeid zou mogen verzwakken. Een redelijk groot verschil tussen een dergelijk basisinkomen en het inkomen uit eigen arbeid zou de prikkel kunnen vormen voor velerlei vormen van arbeidsduurverkorting, na herstel van de arbeidsproduktiviteit. Vele mensen zouden in talloze variaties van arbeidstijd mee kunnen werken aan de produktie waarbij een gering aantal uren werk zou kunnen worden gecombineerd met een laag basisinkomen. De uiterst ingewikkeld geworden sociale zekerheid zou daarmee verregaand vereenvoudigd kunnen worden zonder dat het de werking van de arbeidsmarkt blijvend kan verstoren. De lokalisering van de zorg voor een inkomensgarantie in de verzorgingsstaat kan daardoor eenvoudiger worden: de overheid komt slechts te hulp nadat de primaire verantwoordelijkheid van het individu gestalte heeft gekregen.

Ten vierde is er een verantwoordelijkheid voor solidariteit jegens die personen, die niet door eigen toedoen in rampspoedige omstandigheden zijn komen verkeren. Deze verantwoordelijkheid is ook beter te lokaliseren als de drie daaraan voorafgaande verantwoordelijkheden praktisch gerealiseerd worden. Met deze gemeenschappelijke verantwoordelijkheid zullen weinigen problemen hebben als de overheidszorg wordt gegeven in onontkoombare omstandigheden. Een meer principiële aanwijzing van dergelijke omstandigheden is daarbij natuurlijk geboden, omdat anders de groepsgewijze belangenbehartiging er weer voor kan gaan zorgen dat díe

overheidszorg in het leven wordt geroepen die door de krachtigste pressiegroepen gewild wordt. Een formulering van basisrechten op aan te wijzen basisvoorzieningen zou een formule kunnen zijn voor de minimale omvang van de gemeenschappelijke solidariteit. Er is geen noodzaak om het huidige bereikte peil en de huidige toegekende rechten op overheidszorg als het minimaal aanvaardbare te zien - zeker niet wanneer wij de basisrechten van de inwoners van de Derde Wereld eveneens tot die minimale gemeenschappelijke solidariteit rekenen.

Elke verandering is nog geen vernedering en elke wetswijziging nog geen aanslag op de sociale rechtvaardigheid. Een verdiepte en door ervaring bijgestelde theorie van sociale rechtvaardigheid zal de morele grondslag van de verzorgingsstaat kunnen blijven uitmaken. De Amerikaanse socialistische sociaalfilosoof Michael Walzer geeft in zijn Spheres of Justice (1983) aan dat er niet van één rechtvaardigheidsbegrip voor alle sociale sectoren hoeft te worden uitgegaan. Op de markt, in het gezin, bij de scholing en vorming van mensen, in het ziekenhuis gelden allemaal verschillende concepten van rechtvaardigheid. Als men de aparte dimensies in die verschillende sferen te snel uit het oog verliest - hetgeen naar mijn mening in de huidige verzorgingsstaat met zijn op uniformiteit gerichte administratieve solidariteit is gebeurd - begint de zorg voor sociale rechtvaardigheid tegengestelde produkten af te leveren. Een eigen risico hoeft dus niet zonder meer en in alle omstandigheden als onrecht gezien te worden. Als men in de sfeer van de gezondheidzorg op onvrijwillige wijze tot behandeling genoodzaakt wordt, doet een hoog eigen risico onrechtvaardig aan. Maar vrijwillig gekozen handelwijzen zouden risico's kunnen opleveren die wel degelijk voor ‘eigen rekening en risico’ moeten kunnen komen.

Met deze ideeën van een her-ijking van sociale rechtvaardigheid in het perspectief van een werken naar een frugale samenleving is het behoud van het hart van de verzorgingsstaat mogelijk. Eigen verantwoordelijkheid en het dragen van de risico's en kosten van eigen handelwijzen kunnen in één maatschappelijk verband samen gaan met overheidszorg voor al die risico's waar men zelf weinig of niets aan kan doen. Dit leidt eerder tot een enigszins defensief geformuleerde doelstelling van het beleid van de verzorgingsstaat op langere termijn dan de optimistische en offensieve formuleringen uit de jaren zestig. Maar de ‘open einde’-formulering van de overheidstaak samen met een systeem van ‘open einde’-financiering is - zeker achteraf - te zien als een onrealistisch en wellicht zelfs niet nastrevenswaardig doel. De minimale formulering van het hart van de verzorgingsstaat zoals ik die voorsta, staat nog mijlen ver af van de ‘minimale staat’ die Nozick in zijn bekende Anarchy, State and Utopia (1974) heeft geschilderd.

In een frugale samenleving met verschillende sferen van rechtvaardigheid zal de rol van de staat zijn teruggedrongen en zal de uitvoering van veel zorgtaken weer op basis van eigen verantwoordelijkheid plaatsvinden. De hóófdverantwoordelijkheid kan behouden blijven: zorgen dat niemand onder de vloer van een decent bestaan zakt. Decent is minder dan welvarend, hoeft geen geluk op te leveren, geeft geen verzekering tegen alle ongelukken en ongemakken van een mensenleven, maar vrijwaart burgers wel van vernedering en knechtschap.

Voor deze morele en materiële grondslagen zal nog volop sociale strijd geleverd moe-

ten worden, omdat de belangen van vergeten groepen in een heroriëntering van de samenleving te vaak over het hoofd dreigen te worden gezien. In de verzorgingsstaat nieuwe stijl zijn deze groepen echter beter te lokaliseren. Daar zal men pal voor dienen te blijven staan.

4 Slotopmerkingen

Als de verzorgingsstaat morgen definitief wordt afgebroken dan staan overmorgen nieuwe groepen burgers en politieke partijen op om een type samenleving te creëren dat trekken vertoont die ook de verzorgingsstaat heeft. Maar wat zouden die groeperingen anders en beter doen? Zouden ze inderdaad dezelfde ontwikkelingen nastreven als in de huidige Nederlandse verzorgingsstaat of zouden ze, vertrekkend vanuit dezelfde morele en materiële beginselen heel ergens anders terecht komen?

Naar mijn vermoeden zou die nieuwe verzorgingsstaat wel dezelfde grondslag krijgen, omdat dit maatschappijtype een historisch uniek, want relatief beschaafd en humaan stelsel van samenleven heeft opgeleverd. De vrijheid van de parlementaire democratie heeft in de verzorgingsstaat, ondanks de vele stroeve en onvolmaakte kanten, een goede bondgenoot gevonden. En dat kan niet gezegd worden van vele oude en concurrerende maatschappijtypen.

Maar zelfs als wij vele maatregelen niet zouden terugnemen, met name niet de maatregelen die aan de oorsprong direct na de tweede wereldoorlog gelegen hebben, dan zouden wij toch voor vele problemen andere oplossingen bedenken. Soberder, en met meer verantwoordelijkheid voor individuen. Bovendien zouden wij de opbouw aanmerkelijk minder snel laten lopen, geleidelijker aan en met meer oog voor de economische haalbaarheid van het geheel op lange termijn.

Daarmee zouden zowel de idee als de uitwerking van de verzorgingsstaat er toch aanmerkelijk anders uit gaan zien met behoud van het hart, de bodem van een decent en humaan bestaan. De samenleving zou vitaliteit herkrijgen, maatschappelijke en individuele prikkels zouden meer met elkaar in verband gebracht worden, voluntarisme (en de creativiteit) zouden weer meer kansen krijgen en de lokalisering van solidariteit zou weer een vanzelfsprekend gegeven worden.

Eén ding staat echter wel vast. Wij zouden ongetwijfeld minder wetten willen gebruiken om zo'n verzorgingsstaat tot leven te brengen. Wij zouden wellicht de raad van Spinoza, zoals die wordt beschreven in het schitterende boek van D.J. den Uyl, Power, State and Freedom, an interpretation of Spinoza's political philosophy (1983) meer ter harte namen:

Qui omnia legibus determinare vult,

vitia irritabit potius quam corriget

Wie alles door wetten wil bepalen zal kwade neigingen veeleer prikkelen dan verbeteren. (Tractatus Theologico-Politicus, Hoofdstuk XX)

Literatuur bij hoofdstuk 1

Albeda, W., De crisis van de werkgelegenheid en de verzorgingsstaat, Kampen 1984.

Doorn, J.A.A., Overvraging van beleid, in: Beleid en Maatschappij, februari 1980.

Johnson, W., Muddling toward frugality, San Francisco 1978.

Nozick, R., Anarchy, State and Utopia, London 1983.

Schuyt, C.J.M., De fragmentering van bestuur en beleid in de verzorgingsstaat, in: C.J.M. Schuyt, Tussen macht en moraal, Alphen aan de Rijn 1983.

Spinoza, B. de, Tractatus Theologico-Politicus, in: B. de Spinoza, Opera Quotquot reperta Sunt, Tomus secundus, ed. J. van Vloten et J.P.N. Land, Den Haag 1913 (eerste uitgave Amsterdam 1670); Nederlandse vertaling door W. Meijer, Godgeleerd Staatkundig Vertoog, Amsterdam 1894.

Uyl, D.J., den, Power, State and Freedom, an interpretation of Spinoza's political philosophy, Assen 1983.

Uyl, J.M., den, Inzicht en Uitzicht, Amsterdam 1978.

Uyl, J.M. den, Solidariteit in de verzorgingsstaat, in: de Volkskrant, 28 augustus 1982.

Vos, P.J., De sociaal-democratie en de verzorgingsstaat, in: Vierde Jaarboek voor het democratisch Socialisme, Amsterdam 1983.

Walzer, M. Spheres of Justice, Oxford 1983.

Windmuller, J.P. en C. de Galan, Arbeidsverhoudingen in Nederland, twee delen, Utrecht 1957.

Wittert van Hoogland, E.B.F.F. Baron, De parlementaire geschiedenis der sociale verzekering 1890-1940, 2 delen, Haarlem 1940.

Vorige Volgende

Deel 1 Verzorgingsstaat en Verzorgingssamenleving