Een bitter mensbeeld. De transformatie van een ontregeld land

[p. 78]

Zonder macht geen democratie

Mark van der Horst is vvd'er, klein begonnen in het lokale bestuur, en sinds 2002 wethouder van Amsterdam. Na het vertrek van collega Dales werd hij loco-burgemeester. Bij die gelegenheid mocht hij een lange monoloog in de Volkskrant (17-3-2004) afsteken. Die ging over de ‘Norm van Van der Horst’. Volgens de nieuwe loco dient het aantal politici in Nederland gehalveerd te worden. Er zijn er gewoon veel te veel, ze hebben te weinig om handen en houden elkaar tot vervelens toe bezig in ondoorgrondelijke gelegenheidsorganen.

Toen Van der Horst wethouder werd, bleek hij automatisch lid of voorzitter van twaalf van zulke clubs: ‘Allemaal gevuld met politici; dus bestuurders, wethouders, gedeputeerden en raadsleden.’ Enkele slierten uit de ‘bestuurlijke spaghetti’ die op z'n bordje lagen: ‘Bonroute’, een vergaderorgaan dat overbleef van de tolpoortjesplannen van minister Netelenbos; het Centraal Nautisch Beheer; het cros, een overlegorgaan voor Schiphol; groengebieden met een algemeen en dagelijks bestuur; de twee waterschappen die in Amsterdam opereren; het Regionaal Orgaan Amsterdam (roa) waarin zestien regiogemeentes met elkaar overleggen.

Dat roa is vast nuttig zolang er geen volwaardig Groot-Amsterdam bestaat. Toch kon het niet beletten dat dwerg Diemen dwarslag bij het aanleggen van een bovenleiding. Met als hilarisch gevolg dat elektrische trams jarenlang door een speciaal aangeschaft diesellocomotiefje naar de werkplaats gesleept moesten worden.

[p. 79]

Van der Horst berekende dat alleen al in Amsterdam 425 politici rondlopen: één op 1750 Amsterdammers. Naast deze Hollandse stroperigheid en versnippering zou het buitenland gunstig afsteken. München klaart de klus met drie (loco-) burgemeesters en 82 raadsleden. Miljoenenstad New York neemt genoegen met ‘een burgemeester en 51 raadsleden. That's all.’ Het leek me nogal kras en het is dan ook gewoon niet waar. New York telt inderdaad 51 raadsleden - één per district - en een (gekozen) burgemeester. Maar ook de vijf New Yorkse boroughs, stadsdelen, hebben elk een gekozen voorzitter en eigen raad. Daarnaast heeft de stad een gekozen comptroller (thesaurier), en een gekozen public advocate, elk met een eigen hofhouding.

Anders dan bij de meeste Amsterdamse bestuurders, gaat het niet om vrijetijdspolitici. De burgemeester verdient tweehonderdduizend dollar per jaar, gewone raadsleden toucheren bijna een ton. Zij zijn allemaal beroeps, hebben eigen staven en zijn meebesturende baasjes in eigen district. Ieder district telt bovendien een community board met bescheiden bevoegdheden op velerlei terrein en vijftig benoemde, niet-gesalarieerde leden. Ook het echte raadslid zit in die gemeenschapsraad, maar zonder stemrecht. Alleen al in deze nederigste New Yorkse bestuurslaag zijn derhalve zo'n 2500 amateur-politici in de weer.

Ook de staat New York manifesteert zich in New York City. Niet minder dan 85 - uiteraard gekozen - leden van de Assemblee, het huis van afgevaardigden, vertegenwoordigen een district in New York City, net als ruim dertig senatoren. Bovendien bevinden zich vijf counties, de kleinste bestuurlijke eenheden van de staat, op het grondgebied van de stad - met alles erop en eraan. Bij dit alles komen nog talloze publiekrechtelijke lichamen en functionele besturen als agentschappen, autoriteiten, commissions en commissioners. Tot voor kort kozen de New Yorkers ook publieke schoolraden. Deze (onvolledige) opsomming illustreert een imposante wirwar van instellingen, competenties en rivaliteiten. Ook in Nieuw Amsterdam wemelt het van de politici (over gekozen rechters en aanklagers hebben we het nog niet eens); New Yorkers kunnen meepraten over bestuurlijke spaghetti.

[p. 80]

De feiten van wethouder Van der Horst kloppen dus niet helemaal, maar daarmee heeft hij nog geen ongelijk. Bestuurlijke versnippering, stroperigheid, desoriëntatie zijn wel degelijk een probleem in Nederland. Het begrip ‘involutie’ is een rake typering voor ons huidige binnenlands bestuur: naar binnen gekeerde, voortwoekerende institutionele verfijning en verkleving, op een wijze die verduistert wie waarvoor nu eigenlijk verantwoordelijk is. Er zijn ettelijke gekozen bestuurders, maar toch kunnen we maar zelden iemand op een scherpe verantwoordelijkheid aanspreken. Met elkaar maken al die politici en hun hybride organen de macht geheel en al zoek. Ook het verschil tussen ambtelijk en politiek besturen is totaal verloren gegaan.

Deze toestand is de gezamenlijke vrucht van onopgelost gebleven problemen van bestuurlijke schaalgrootte en de democratiseringsbeweging uit de jaren zestig en zeventig van de vorige eeuw. Sluimerende representativiteits- en legitimiteitscrises werden toen bezworen met inspraak, overleg en medezeggenschap. Vormen van directe democratie moesten de haperende vertegenwoordigende democratie aanvullen en versterken. Wat we uiteindelijk kregen, is een ‘participatiedemocratie’, die de macht tot in het oneindige spreidt en verdonkeremaant.

Een democratie die macht niet duidelijk toewijst is onthand. Alleen effectieve, zichtbare macht is controleerbare macht. Daaraan schort het in Nederland. Net als eind jaren zestig heerst de rattenkoning: een onontwarbare knoedel van posities en relaties. Machtsspreiding, de democratiseringsstrategie van weleer, ging ten koste van bestuurlijke helderheid. Die strategie beleeft nu de nadagen van haar levenscyclus. De gekozen burgemeester is dan ook geen oprisping van populisme, maar hard nodig om democratische verhoudingen en bestuurlijke helderheid te herstellen. Onze lokale participatiedemocratie krijgt plebiscitaire trekjes - om de zoekgeraakte macht terug te vinden. Dan kun je ook heel goed met wat minder politici toe.

27-03-2004