De metamorfose van Nederland. Van oude orde naar moderniteit, 1750-1900

[p. 413]

Het politiek bestel onder koning Willem I

Voor menigeen is de typering van Willen I als een ‘verlicht despoot’ niet zozeer een vraag als wel een vanzelfsprekendheid, een kwalificatie die nauwelijks toelichting behoeft. Wanneer men kijkt naar de habitus van de koning, dan is die, volgens ieders getuigenis, autoritait en autocratisch. Vraagt men zich af naar welk voorbeeld Willem I de stijl van zijn koningschap heeft gemodelleerd, dan ligt dat van zijn oudoom Frederik de Grote, beschouwd als het archetype van de verlichte despoot, voor de hand. Net als trouwens dat van Napoleon, wiens naam al evenzeer geassocieerd wordt met verlicht absolutistische tendenties. Richt men de blik op de inhoud van zijn beleid, dan blijkt het niet al te moeilijk op verschillende terreinen verlichte concepties te zien doorwerken.

Er zijn evenwel tegen die typering van Willem I als een ‘verlicht despoot’ ook grote bezwaren aan te voeren. Eén daarvan is dat de hiermee onwillekeurig gewekte indruk van reactie, een terugkeer naar achttiende-eeuwse verhoudingen, niet goed lijkt te passen bij de figuur van Willem I. Daarnaast is er het meer algemeen-historiografische probleem van de begrenzing van het verlicht absolutisme in de tijd. Een doorslaggevend argument om vast te houden aan de Europese Revolutie als eindgrens - en dus ook het begrip bij Willem I niet te gebruiken - is het wezenlijke verschil, zowel formeel als feitelijk, tussen de staat van vóór en die van na de revolutie.¹ Ontdaan van de remmingen van het ancien régime werd de negentiende-eeuwse staat (dat geldt ook voor de nachtwakerstaat van de liberalen), met zijn steeds ruimere werkkring en machtsbereik onvergelijkelijk anders en sterker dan zijn prerevolutionaire voorganger.²

1 Overigens is ten aanzien van de bruikbaarheid van verlicht absolutisme als historische categorie ook binnen de begrenzing van de achttiende eeuw de nodige twijfel gerechtvaardigd. In menig opzicht, concludeerde Betty Behrens ooit, ‘the concept of enlightened despotism is more of a hindrance than a help’ (The Historical Journal, 18 (1975) 407). Ook terminologisch is er nog onvoldoende duidelijkheid. Op het moment dat ook inde Angelsaksische literatuur het meer neutrale, niet-pejoratieve ‘verlicht absolutisme’ de overhand leek te gaan krijgen boven ‘verlicht despotisme’, kwam Leonard Krieger met An essay on the theory of enlightened despotism. Daarin wordt op ingenieuze wijze betoogd dat de innerlijk tegenstrijdige combinatie van ‘verlicht’ en ‘despotisch’ juist typerend is voor het anti-systematische politieke denken van de achttiende eeuw.

2 Ook al vormde de revolutie een diepe breuk, er waren toch tal van raakvlakken en verbindingen tussen de late achttiende eeuw en de Restauratie. De eindontwikkeling van het verlicht absolutisme als theoretisch concept leidde naar een monarchiebegrip met redelijk moderne constitutionele connotaties.
De verlicht-absolutistische tegeerpraktijk heeft evenwel de consequenties uit deze ontwikkeling niet kunnen en, een enkele uitzondering daargelaten, ook niet willen trekken. Pas de Franse Revolutie bracht de doorbraak. In de Restauratie werd de constitutionele monarchie een vanzelfsprekende staatsvotm. Daarmee was de potentiële eindvariant van het verlicht absolutisme - de fase waarin dat absolutisme zichzelf in feite zou hebben moeten overwinnen - de grondslag geworden waarop de negentiende-eeuwse liberale staat zich zou gaan ontwikkelen.

[p. 414]

Nederland onderging de gedaanteverandering van een Republiek, die als ‘onthoofde standenstaat’ in Europa een atypische staatkundige constructie was geweest, in een constitutionele monarchie. Deze sloot goed aan bij het patroon van de Restauratie.³ In het grondwettig bestel van 1814-1815 kreeg de positie van de koning een krachtig accent. Hij belichaamde de versterking van het centraal gezag, die door nagenoeg iedereen, in binnen- en buitenland, noodzakelijk werd geacht. In de latere beeldvorming van dat bestel is de nadruk nog veel meer op de koning komen te liggen en lijkt zijn rol vaak allesbeheersend. Ministers heten dan haast steevast ‘bloote commiezen’, de Kamers volgzaam en machteloos. En politiek leven was er blijkbaar niet in Noord-Nederland, waar de vermoeide natie zich in 1813, het woord is van Huizinga, ‘rustig te slapen [legde] onder de schaduw van den Oranjeboom’.⁴ In een dergelijke samenhang vindt de typering van Willem I als een ‘verlicht

3 Het monarchaal bestel van Willem I bevatte nog tal van oud-republikeinse vormaspecren. Vooral Van Hogendorp heeft geprobeerd een ook door hem beoogde ingrijpende modernisering van de staat te legitimeren en te presenteren als een aanpassing van het bestel van voor de revolutie. Misschien wel het meest curieuze compromis tussen oud en nieuw was het kiesstelsel, gebaseerd op een combinatie van standen en trappen (vgl. Blok, Stemmen en kiezen). In feite was het een soort censuskiesrecht gegoten in prerevolutionaire vormentaal. Het principiële verschil met de oud-republikeinse toestand was dat ieder die voldeed aan bepaalde objectieve criteria (met name wat betreft welstand) een rol in het politieke leven kon spelen, hoe minimaal die rol doorgaans ook was. Een perspectief van politieke emancipatie bood dit kiesstelsel niet. Tot politieke belangstelling stimuleerde het pas toen het zelf voorwerp van kritiek werd.
Traditiegetrouw wordt Willem I aangewreven dat hij door middel van de provinciale gouverneurs de verkiezingen voor de Tweede Kamer poogde te manipuleren. Hierbij valt op te merken dat hij zo een gewoonte wilde vestigen die materieel aansloot bij het recommandatierecht dat zijn vader en grootvader hadden uitgeoefend. Over de mate waarin hij in zijn opzet slaagde, is het bij gebrek aan systematische studies onmogelijk een uitspraak te doen. Slechts is er plaats voor enkele relativerende kanttekeningen. Van de Tweede Kamer kan in het algemeen niet worden gezegd dat die zich gedroeg met de meegaandheid die men van een gezelschap koninklijke creaturen zou mogen verwachten. In het Zuiden werden nagenoeg alle door de koning in eerste aanleg benoemde leden vervangen (Demoulin, ‘België van 1815 tot 1830’, 215). En in het Noorden ging Van der Duyn, de gouverneur van Zuid-Holland en als zodanig om het jaar voorzitter van de Staten van Holland die 22 van de in totaal no Kamerleden afvaardigden, er prat op dat hij zich in de 26 jaar van zijn gouverneurschap nooit had laten beïnvloeden (Gedenkschriften van den graaf Van der Duyn van Maasdam en van den baron Van der Capellen, 27). In 1814-1815 werden de standen weliswaar ‘hersteld’, maar ze kregen nadrukkelijk geen politieke inhoud. Het bleven levenloze constructies. Alleen al gezien het volmaakt kunstmatige karakter van de standenstructuur kan ik het niet eens zijn met C.H.E. de Wit als die in Willem I's functioneren in een standenstaat aanleiding ziet om hem te kwalificeren als een verlicht absoluut vorst (De Wit, De strijd tussen aristocratie en democratie in Nederland, 342).

4 Huizinga, ‘De betekenis van 1813 voor Nederland's geestelijke beschaving’, 537.

[p. 415]

despoot’ - nu even los van kwesties van begripsbepaling en periodisering - een heel vanzelfsprekende plaats.⁵ Maar het is de vraag of die voorstelling, en daarmee ook deze typering, wel te rijmen valt met de realiteit van het politiek bestel in de jaren van het Verenigd Koninkrijk. Was de gezagsstructuur toen werkelijk zo monolithisch? Waren er in het bestel geen tegenkrachten werkzaaam die de koninklijke macht duidelijk beperkten? Deze vragen kunnen niet worden beantwoord door, zoals zo vaak is gebeurd, het koningschap min of meer met het bestel te identificeren. Het koningschap van Willem I is alleen op zijn waarde te schatten binnen de context van de constitutie en geplaatst in het ruimere politieke krachtenveld.

Aangezien de wijze waarop de koning zelf aan zijn positie inhoud gaf altijd veel nadruk heeft gekregen, zal ik daaraan naar verhouding minder aandacht besteden dan aan de doorgaans onderbelichte tegenkrachten. Mede omdat het Noorden de naam heeft het de koning wel erg gemakkelijk gemaakt te hebben, zal mijn belangstelling in het bijzonder uitgaan naar dat deel van het rijk.

Op zichzelf is die vaak vertekende weergave van Willem I en zijn bestel in de Noord-Nederlandse historiografie overigens best verklaarbaar. De liberalen van de volgende generatie hadden er politiek belang bij de toestand onder Willem I zo zwart mogelijk af te schilderen. Iemand als Gerrit de Clercq sprak daarom over de grondwet als ‘een rad, dat het volk voor de oogen gedraaid werd; een kleed, dat men naar elke behoefte wist te plooijen; een vorm, waarvan men zich tot ieder doeleinde wist te bedienen’.⁶ Historici van later tijd en van een andere (veelal confessionele) signatuur die Willem I wel positief tegemoet traden, waren niet zozeer geïnteresseerd in het constitutionele gehalte van het regime, maar waardeerden juist zijn daadkracht en autocratische allure. Wanneer een man als Gerretson Willem I een ‘streng

5 Neemt men de opvattingen van de koning zelf tot uitgangspunt dan zijn er zeker relaties te leggen met het verlicht-absolutistische gedachtegoed. Tot dat laatste hoorde bijvoorbeeld een toegespitste versie van de bekende voorstelling van de staat als een machine (op zichzelf een neutrale aanduiding die op allerlei manieren kon worden ‘ingevuld’). Bij de theoretici van het verlicht absolutisme werd de vorst de motor die de staatsmachine in beweging bracht en draaiende hield (vgl. Parry, ‘Enlightened government and its critics in eighteenth-century Germany’). Het is ook deze pregnante variant van de machineanalogie die Willem I hanteert op een voor de constitutionele vormgeving van het Verenigd Koninkrijk belangrijk ogenblike als de kwestie van ministeriële verantwoordelijkheid in de grondwetscommissie van 1815 ter sprake is gekomen. ‘...ik ben in het geval aan de geheele machine klem en veerkragt te geeven’, schrijft hij dan aan Hogendorp, na eerst die ministeriële verantwoordelijkheid te hebben gebrandmerkt als ‘een der gevaarlijkste instellingen voor den geregelde gang der bezigheden’ (Brieven en gedenkschriften van Gijsbert Karel van Hogendorp, VI, 124). Wil men overigens recht doen aan de theoretische component van Willem I's opvattingen over het koningschap (die ook een ontwikkeling doormaakten), dan dienen deze niet slechts verbonden te worden met verlicht-absolutistische concepties, maar vooral ook te worden geplaatst in een meer negentiende-eeuws interpretatiekader. Zijn visie sloot met name aan bij de Duitse leer van het ‘monarchische Prïnzip’, waarin het eigen recht van de vorsr centraal stond.

6 Mr. G. de Clercq herdacht, 232-233.

[p. 416]

constitutioneel vorst’ noemde,⁷ plaatste hij zich in wezen op het standpunt dat de koning eertijds zelf had ingenomen. Het komt er op neer, dunkt mij, dat geen van de stromingen in de Nederlandse geschiedschrijving, elk met haar eigen mythische trekken, het politiek bestel van het Verenigd Koninkrijk, en de plaats van de monarch daarbinnen, op zijn eigen merites heeft kunnen beoordelen; laat staan er de natuurlijke verdedigster van heeft willen zijn.⁸

7 Gerretson, Verzamelde werken, II, 339.

8 Vgl. Bornewasser, ‘Koning Willem I en koning Willem II in de Nederlandse historiografie’.

Presidentieel koningschap

Hoewel het koningschap al in de grondwet sterk was geaccentueerd, kreeg het zijn geprofileerde karakter toch vooral door de bestuurspraktijk van Willem I en diens zeer persoonlijke interpretatie van zijn bevoegdheden. Men heeft zijn optreden ook wel ‘presidentieel’ genoemd.⁹ Een gelukkige typering, vooral omdat de essentiële paradox van Willems koningschap daarin zo duidelijk tot uitdrukking komt. Enerzijds was hij immers als koning onschendbaar. (Wel te verstaan onschendbaarheid van het soort dat vanzelfsprekend is en niet afhangt van een formeel ingevoerde ministeriële verantwoordelijkheid.) Maar anderzijds stond hij juist midden in het politieke leven en gedroeg hij zich als een president (van het Amerikaanse, actieve type). Het juiste evenwicht tussen koninklijke verhevenheid en presidentiële activiteit heeft hij eigenlijk nooit kunnen vinden. Want hoewel voor iedereen zichtbaar aanwezig in het brandpunt van de politiek, wilde hij tegelijkertijd graag de indruk wekken daarboven te staan. Zijn politieke kwetsbaarheid trachtte hij af te schermen met de symboliek en de allure van de koninklijke waardigheid.

Bovenal was Willem I geïnteresseerd in het verzekeren van zijn feitelijke machtspositie. Op welke wijze dat gebeurde, deed uiteindelijk minder ter zake. Van nature was de koning weliswaar behept met wat men noemt de esprit géometrique, met zin voor orde en overzichtelijkheid, maar in de dagelijkse politieke praktijk vond hij vaak meer baat bij niet zo doorzichtige, enigszins diffuse structuren. Dit leidde ertoe dat het politieke systeem van het Verenigd Koninkrijk een nogal veranderlijke en dikwijls verwarrende aanblik bood. Aan de centrale plaats die de koning innam in de formele machtsstructuur wil ik slechts in het voorbijgaan herinneren. Zo waren de verschillende raden waarmee hij was omringd, de kabinetsraad, de ministerraad en de Raad van State, bij uitstek dienstbaar aan zijn gezagsuitoefening. Hun collegiale betekenis bleef zeer beperkt. De instelling van de Raad van Ministers, in 1823, werd omgeven met formele waarborgen die moesten voorkomen dat dit college zich zou verzelfstandigen en eventueel een poli-

9 De Jong, De krimpende horizon van de Hollandse kooplieden, 222. Vgl Gerretson, Verzamelde werken, VI, 330.

[p. 417]

tieke rol zou gaan spelen.¹⁰ Voor de koning waren rechtstreekse contacten met individuele ministers en staatsraden steeds het belangrijkst.

In het bestel van Willem I liet de taakafbakening tussen diverse organen en functionarissen vaak te wensen over. Zo overlapten de werkzaamheden van de Raad van State en die van de ministerraad elkaar. De Raad van State speelde niet alleen als adviescollege een belangrijke rol maar ook in de beleidsvorming. Bovendien konden de staatsraden belast worden met de indiening en verdediging van wetsontwerpen in de Kamer. Van hun kant hielden ministers zich niet alleen bezig met de zaken van hun eigen departement, maar soms ook mer daaraan wezensvreemde beleidstaken, waarvoor ze ook wel in de Kamer optraden. Kortom: de beleidsvoorbereiding verliep niet volgens vaste, voorspelbare patronen en was zeker niet het exclusieve monopolie van de ambtelijke bureaucratie. Willem I was de spelverdeler die naar eigen inzicht taken en verantwoordelijkheden spreidde; hij initieerde, intervenieerde en arbitreerde. Graag hanteerde hij het beleidsinstrument van de staatscommissie voor speciale vragen en opdrachten. Ook placht hij te putten uit een heel reservoir van deskundigen, speciale adviseurs en bijzondere vertrouwenslieden.¹¹ Via tussenpersonen probeerde hij voeling te houden met belangengroepen van allerlei signatuur, en met concentraties van macht en invloed in het land.¹² Zo had hij naast zijn centrale positie in de formele staatsstructuur de beschikking over een heel netwerk van informele bindingen en contacten. In het systeem-Willem I zijn formele en informele machtsstructuren moeilijk van elkaar te scheiden. Ze lopen door elkaar heen en overlappen elkaar. Enerzijds kon de koning op zeer ondogmatische wijze van het officiële apparaat gebruikmaken. Anderzijds was het vaak zo dat

10 Intussen betekende de instelling van de ministerraad wel dat de koning de noodzaak erkende van een zekere administratieve homogenisering van het regeringsbeleid. Volgens zijn instructie had de raad tot taak ‘de meest mogelijke éénheid, en zamenstemming in alle takken van bestuur te doen plaats hebben’ (Dooyeweerd, De ministerraad in het Nederlandsche staatsrecht, bijlage I). In een eigenhandige aantekening (waarschijnlijk uit begin 1823) noemde Willem I als ‘hoofdoogmerk’ van een in te stellen ministerraad: ‘door voorbereidend overleg meerder vereenvoudiging te verkrijgen en de zaken meer in staat van beslissing te brengen voordat dezelve de Koning onderworpen worden’ (Nationaal Archief (NA), Archief Kabinet des Konings 1813-1840 (bruikleen 1963) inv. nr. 6872). Overigens lijkt het erop dat de koning jarenlang nauwelijks consequenties heeft willen verbinden aan de aanwezigheid van de raad. Daardoor zijn de werkzaamheden daarvan vrij onbeduidend gebleven (vgl. Gedenkstukken, IX², 532 en Gedenkschriften van Anton Reinhard Falck, 284), Pas medio 1829, toen het bestel onder grote druk stond, kwam het tot een zekere doorbraak. Opnieuw klonken nu de wachtwoorden ‘eenheid en zamenstemming’ (notulen ministerraad 17 juni 1829, Groen van Prinsterer. Schriftelijke nalatenschap. Bescheiden, I, 472). En in elk geval speelde de ministerraad in dat najaar een belangrijke rol in het besluitvormingsproces dat voorafging aan de Koninklijke Boodschap van II december (NA, Archief Raad van Ministers, 7; ministerraadnotulen, 19 november, 30 november, 7 december. Vgl. ook de aantekening van Gerretson, Groen van Prinsterer. Bescheiden, I, 484-485). Zie voorts noot 52.

11 Vgl. ook De Jong, Krimpende horizon, 263.

12 Zie voor het fungeren van W.F. Röell als trait d'union tussen de koning en Amsterdam: Van Sas, ‘Een Amsterdamse realist: W.F. Röell, 1767-1835’, 67, 71, 76; vgl. ook 88.

[p. 418]

degenen die zijn officieuze netwerk bemanden toch ook een officiële positie bekleedden. Dat in het bestel van Willem I personen dikwijls belangrijker waren dan functies, blijkt wel uit de typische cumulatie van hoedanigheden die men soms in één persoon kan aantreffen. Om personen, en via hen belangengroepen, aan zijn bewind te binden, maakte de koning actief gebruik van zijn patronagemogelijkheden.

Het spreekt vanzelf dat deze constructie hoge eisen stelde aan de persoonlijke capaciteiten van de koning. Als enige had hij immers het overzicht over het beleid als geheel, en op hem rustte dan ook de verplichting voor de noodzakelijke samenhang en continuïteit te zorgen. Dat Willem van zijn bestuursconceptie een succes heeft weten te maken, kan moeilijk worden betoogd. De potentiële flexibiliteit van het systeem kwam in de praktijk vaak neer op wisselvalligheid en onzekerheid, ook bij degenen die geacht werden dat systeem te dragen. De koning miste de persoonlijke kwaliteiten om een zo sterk op zijn persoon geconcentreerd bestuursstelsel ook werkelijk te bezielen.

Koning en ministers

Het was overigens niet zo dat de koning binnen de eigen sfeer van de kroon alle macht kon monopoliseren. Dat laat zich illustreren aan de hand van het leerstuk van de ministeriële verantwoordelijkheid. Meestal wordt dat niet met de regering van Willem I geassocieerd. Toch heeft de politieke ontwikkeling tijdens het Verenigd Koninkrijk tal van bouwstenen voor de conceptualisering en praktisering van die verantwoordelijkheid kunnen aandragen. De voor het functioneren daarvan wenselijke en volgens velen noodzakelijke formele regels ontbraken weliswaar in het bestel van 1814-1815, maar in de eerste plaats is ministeriële verantwoordelijkheid toch een politiek concept met een inhoud die zeer beweeglijk kan zijn en die nauw samenhangt met de politieke praktijk. Tijdens het Verenigd Koninkrijk werd er vaak over gesproken, en hoewel soms uiterst gekunstelde varianten werden geproduceerd, was toch wel duidelijk dat ministeriële verantwoordelijkheid samenhing met het inperken van de macht van de koning, het versterken van de positie van de Kamer, en een verzelfstandiging en politisering van het ministerschap. Zo werd het ook begrepen door Willem I zelf, die er zich, met een beroep op de grondwet, heftig tegen kantte. Anderen, waaronder een aantal Tweede-Kamerleden, zagen in die grondwet geen al te grote belemmering om ministers toch op enigerlei wijze verantwoordelijk te achten voor de beleidsdaden van de regering. Bovendien creëerde de regeringspraktijk van Willem I een klimaat waarin de idee van ministeriële verantwoordelijkheid haast vanzelf in steeds bredere kring aandacht ging krijgen. Overigens kwam die sterk persoonlijke gezagsuitoefening door de koning geenszins overeen met de bedoelingen die sommige modernisten in de grondwetscommissie van 1814 hadden gehad toen ze zich beijverden voor machtsconcentratie bij de soeverein. Een gezaghebbend lid van die commissie als de Amsterdammer Röell was er veeleer van uitgegaan dat de ministers

[p. 419]

in belangrijke mate mede inhoud zouden geven aan het constitutioneel koningschap.¹³

Veel gemakkelijker dan in de vrij besloten kring van de politieke elite kon de conceptie van ministeriële verantwoordelijkheid gedijen in de pers (in de eerste plaats de Zuidelijke) en in de publieke opinie. ‘... une très grande partie du public exige’, stelde de kritische waarnemer Van der Duyn begin 1824 vast, ‘que quoique nos ministres ne soient pas responsables d'après la constitution et officiellement, on exige dis-je une espèce d'indépendance personnelle et de position, et l'on ne veut pas qu'il pèse une crainte de perdre sa place pour une opinion franchement énoncée ou un conseil donné’.¹⁴ Dit geeft al aan dat het publiek zich niet beperkte tot vrijblijvend theoretiseren, maar een duidelijke wisselwerking zag tussen idee en praktijk.

Individuele ministers waren blootgesteld aan een veelheid van tegenstrijdige krachten.¹⁵ Aan de ene kant was er de ondubbelzinnige officiële ontkenning van welke vorm van verantwoordelijkheid dan ook, anders dan een morele en die van een ondergeschikte tegenover zijn superieur. Bovendien maakte de sterke versnippering van de beleidsvoorbereiding het een minister niet al te moeilijk argumenten te vinden voor zijn niet-verantwoordelijkheid. Maar aan de andere kant kon de druk vanuit de Kamer of vanuit de publieke opinie op een minister zo sterk zijn dat een beroep op niet-verantwoordelijkheid alleen maar averechts werkte. Zo kwam het dat verschillende ministers hun verhouding tot respectievelijk koning en Kamer heel uiteenlopend interpreteerden. Sommigen zagen zichzelf inderdaad in de eerste plaats als ambtenaar en lieten de grenzen van hun taak geheel door de koning bepalen. Als aanhanger van deze visie was Van Maanen de meest typerende vertegenwoordiger van het systeem-Willem I. Hij slaagde er overigens wel in aan die taakopvatting ook een positieve inhoud te geven. Een man als zijn collega Van Tets daarentegen maakte in de Kamer juist op vrij cynische - en als zeer irritant ervaren - wijze gebruik van de ontsnappingsmogelijkheden die het niet-verantwoordelijk zijn een minister bood.

Maar andere ministers - ik denk dan bijvoorbeeld aan Röell¹⁶ of aan Van Nagell¹⁷ - voelden zich niet zozeer ambtenaar als wel ambtsdrager. Zij kwamen tot een veel zelfstandiger opvatting van hun positie. Daarbij kregen eigen oordeelsvorming en persoonlijke verantwoordelijkheid een duidelijk

13 Ibidem, 69. 73.

14 Gedenkstukken, VIII³, 362.

15 Zie in dit verband ook Van Sas, ‘Röell’, 93.

16 Ibidem, 73, 94.

17 Toen Van Nagell in zijn rede als voorzitter van de notabelenvergadering van 1814 onverbloemd te kennen gaf dat ministers voor hun daden verantwoordelijk waren, kon dit nog geweten worden aan slecht lezen van de grondwet. Maar als minister van Buitenlandse Zaken handelde hij vervolgens ook naar dele opvatting. Tien jaar wist hij dit ambt te vervullen zonder zijn individuele verantwoordelijkheidsconceptie (en zijn goed ontwikkelde gevoel van eigenwaarde) merkbaar te hoeven compromitteren.

[p. 420]

accent. Binnen de kroon zagen zij zich als deelgenoot, daarbuiten als tussenpersoon tussen de doelstellingen van de koning (en het centraal bestuur in het algemeen) en de verlangens van de natie zoals die tot uitdrukking kwamen in de publieke opinie. Het behoorde tot de erfenis van de Verlichting dat aan die publieke opinie een belangrijke politieke betekenis werd toegekend. Uiteraard dacht men hierbij niet aan de sentimenten van de massa maar aan de geïnformeerde opinie van de ontwikkelde burgerij. Door te bemiddelen tussen de verlangens van de politieke natie en de eisen van goed landsbestuur, creëerden dergelijke ministers voor zichzelf een sfeer van eigen verantwoordelijkheid. De mate waarin zij aan die persoonlijke verantwoordelijkheidsconceptie in de praktijk vorm konden geven, hing samen met een reeks van factoren, zoals de politieke toestand, hun relatie met respectievelijk koning en Kamer, het kunnen steunen op een eigen machtsbasis, persoonlijk en sociaal prestige, en - niet het minst belangrijk - het al dan niet financieel onafhankelijk zijn.

Dit alles levert niet méér op dan een vrij ongestructureerd patroon van aanwijzingen, al tenderen die aan het eind van de jaren twintig wel steeds meer naar een enigszins ‘moderne’ conceptie. Toch is onloochenbaar dat het ‘ideale’ stelsel dat Willem I voor ogen stond en dat gestalte kreeg bij die ministers die het meest in zijn geest handelden, lang niet door alle bewindslieden werd onderschreven of in praktijk gebracht.

Volgens de grondwet benoemt en ontslaat de koning zijn ministers ‘naar welgevallen’. Waar Willem I nu eenmaal niet in een politiek vacuüm opereerde, mag ook dit welgevallen niet al te letterlijk worden opgevat. Thorbeckes opmerking dat Willem I zich bij het benoemen van ministers niet afvroeg ‘of zij den zedelijken invloed van het Gouvernement konden vermeerderen, maar of zij hem pasten’,¹⁸ is dan ook misleidend. Ook al klinkt hier misschien de intentie van de koning door, de grenzen aan diens handelingsvrijheid worden genegeerd. Een vaste lijn in Willems benoemingsbeleid is niet aan te geven, juist omdat dit steeds samenhing met de politieke verhoudingen van het moment. Soms lieten deze inderdaad toe dat de koning bij het aantrekken van ministers alleen hoefde te kijken of ze hem wel ‘pasten’. Maar er deden zich ook situaties voor waarin heel andere factoren een rol speelden, zoals aan het begin van zijn regering, toen een aantal benoemingen het streven reflecteerde het regime een zo breed mogelijk draagvlak te verschaffen. En in de crisis aan het eind van de jaren twintig, een fase van sterke politisering, was die benoemingspolitiek een van de middelen waarmee geprobeerd werd het krediet van het bewind weer te vergroten. Toen de koning zijn persoonlijke geloofwaardigheid zag tanen, was hij wel gedwongen die van zijn regering te versterken. Persoonlijke voorkeur en inpasbaarheid in het systeem stonden daarbij niet op de eerste plaats. Dit nam overigens niet weg dat hij in diezelfde crisis niet bereid was de fel bekritiseerde

18 Thorbecke, Historiche schenen, 175.

[p. 421]

Van Maanen te laten vallen, zoals de Belgische oppositie eiste. Diens persoonlijke onmisbaarheid voor het regime woog zwaarder dan de politieke moeilijkheden die zijn aanblijven veroorzaakte. Bovendien maakte de wijze waarop Van Maanen door de oppositie tot zondebok was verheven hem tegelijk tot symbool van het regime. Daardoor was het de koning bijna onmogelijk hem te laten gaan zonder ernstig prestigeverlies voor zichzelf.¹⁹ Met dit al blijkt het ‘welgevallen’ van de koning niet zozeer een uiting van soevereine almacht of van willekeur als wel de resultante van een politiek afwegingsproces.

19 Scherpe kritiek uit de publieke opinie en de Kamer kon overigens wel degelijk leiden tot het vertrek van een minister, zoals blijkt uit het ontslag van Piepers als secretaris van Staat van Oorlog in 1819.

Staten-Generaal

Volgens de grondwet wordt de wetgevende macht ‘gezamenlijk door den Koning en de Staten-Generaal uitgeoefend’. De vergadering van die Staten-Generaal noemde Van Hogendorp ‘het oogenblik waarop de Koning en de Natie elkander ontmoeten en verstaan’,²⁰ een existentieel politiek moment. Deze ontmoeting stelde men zich aanvankelijk geenszins voor als een confrontatie. Dat zou ook niet passen bij de geest van eensgezindheid die de gemoederen in Noord-Nederland in 1814 beheerste. Denkend in termen van een harmoniemodel zag men de Staten-Generaal eerder naast dan tegenover de koning staan.²¹ Consensusgevoelens hebben evenwel de Tweede Kamer niet belet van meet af aan een eigen rol te spelen, waarbij confrontaties met de regering niet werden gemeden. (Zonder twijfel is de vereniging, die zowel het Zuiden als het Noorden tor politieke waakzaamheid verplichtte, in dit verband van grote betekenis geweest.²²) Van zijn kant moest de koning - zij het vaak à contrecoeur - de macht van de Tweede Kamer als een politieke realiteit erkennen. Zijn toenemende irritatie over het gedrag van de Kamer is misschien wel het beste bewijs van het succes waarmee deze zich tegenover hem wist te manifesteren. Na enkele jaren iging Willem I zich heel anders uitspreken over de theoretische grondslagen van zijn gezag dan hij gedaan had in de nog zo onzekere tijden van 1813 en 1814. Verwees hij toen steeds naar het verdrag waardoor de nieuwe orde werd gedragen en waarin grondwet en soevereiniteit onlosmakelijk met elkaar verbonden waren, nu ging hij betogen dat zijn soevereiniteit ouder was dan de constitutie.²³ Deze volte face was een duidelijke politieke stellingname, een krampachtige poging zijn

20 Van Hogendorp, Bijdragen tot de huishouding van staat, III, 289.

21 Vgl. Lammers, De kroon en de kabinetsformatie, 13.

22 Paradoxaal genoeg was het overigens ook de door de vereniging gecreëerde nieuwe situatie die het de koning vergemakkelijkte zijn machtspositie uit te houwen.

23 Zie bijvoorbeeld Gedenkstukken, VIII², 235.

[p. 422]

eigen positie te verheffen boven die van een lastig gebleken Staten-Generaal.²⁴

De invloed van de Staten-Generaal manifesteerde zich op verschillende manieren. De dreiging met, of het daadwerkelijk gebruikmaken van machtsmiddelen als het verwerpen van wetsvoorstellen, was bepaald niet de enige methode om invloed uit te oefenen. En in veel gevallen was zij ook niet de belangrijkste. Na enkele botsingen ging alleen al van de pure aanwezigheid van de Tweede Kamer een belangrijke preventief-sturende werking uit op de handelingen van de regering. Daarvan een enkel voorbeeld. Na de bepaald niet gladjes verlopen Kamerzitting van 1816-1817 schreef secretaris van Staat Falck aan de vooravond van de volgende vergadering een gedetailleerd exposé waarin hij de te verwachten gezindheid van de beide Kamers analyseerde; béide Kamers, dus ook de Eerste, want deze had zich in de vorige zitting bezondigd aan het ‘schandaal’ voorstellen van de koning te verwerpen die de Tweede Kamer had goedgekeurd. Falcks bedoeling was beide Kamers zo tactisch mogelijk tegemoet te treden en bij de inkleding van het wetgevingsprogramma hun inzichten bij voorbaat al zo goed mogelijk te verdis-

24 Het sprak in 1813-1814 volkomen vanzelf dat de opdracht van de soevereiniteit aan de prins gebonden zou worden aan een grondwet. Zoals Hugo van Zuylen het zich later herinnerde ging de ‘behoefte aan magtsconcentratie’ gepaard met de ‘onbezorgde bewustheid, dat eene Grondwet zijne [Willems] magt zoude tegelen en omschrijven’ (Herinneringen van een' staatsman betrekkelijk de verheffing van Willem I, 11). Als onderdeel van een (impliciet) verdrag tussen vorst en volk had de Nederlandse grondwet een principieel andere status dan geoctrooieerde constituties als de Franse Charte en die van sommige Duitse staten. Daarbij dreigde immers steeds de mogelijkheid dat de koning wat hij eens gegeven had ook weer zou kunnen intrekken (vgl. Harris, ‘European liberalism in the nineteenth century’, 503). Zonder twijfel heeft Willem I zich bij zijn nadere conceptualisering van soevereiniteit en koningschap laten leiden door wat hij elders in Europa zag gebeuten: vorsten die uit de volheid van hun macht een grondwet gaven. Door zich aldus te spiegelen aan buitenlandse voorbeelden kwam hij evenwel in direct conflict met de eigenheid van de Nederlandse ontwikkeling. Waar hij van zijn standpunt dat de soevereiniteit ouder was dan de grondwet geen geheim maakte en het ook in de Kamer liet uitdragen (zie bijvoorbeeld Van Hogendorp, Bijdragen tot de huishouding van staat, V, 122), bleven tegengeluiden daar en elders nier uit. Hogendorp wees op het fundamentele verschil met de Franse Chatte (ibidem, 149) en het Hollandse opinieblad De Weegschaal meldde in 1822: ‘Wij hebben onlangs eenen nieuwbakken hoveling hooren zeggen, dat men zich aan de publieke opinie niet stooren moest, dat een Koning wel regeren kon zonder Staten Generaal. Die laatste moge in Frankrijk kunnen gezegd worden, alwaar de Grondwet een octrooy is, maar bij ons, alwaar de Grondwet de conditio sine qua non van het geheele maatschappelijk verdrag uitmaakt, is zulk een gezegde ONZIN!’ (De Weegschaal, 5 (1822) 241). Hier blijkt ook hoe belangrijk de grondwet was als houvast voor kritiek op het regime. Was een beroep op schending van de constitutie al een eeuwenoud politiek motief, in deze tijd, waarin geschreven grondwetten de plaats innamen van een samenstel van multi-interpretabele vaagheden, kreeg het nieuwe kracht. Zeker in het eerste decennium van het Verenigd Koninkrijk werd de parlementaire oppositie in Noord en Zuid veelal gevoerd in naam der grondwet.

[p. 423]

conteren.²⁵ Onomstotelijk blijkt uit dit stuk dat de Staten-Generaal serieus werden genomen als medespeler, in zekere zin tegenspeler, in het besluitvormingsproces.

De spelregels voor het contact tussen regering en Staten-Generaal waren uiterst onvolkomen. Van een behoorlijk functionerende, enigszins doorzichtige overlegstructuur was geen sprake. We moeten evenwel niet de vergissing maken deze onbetwist gebrekkige communicatie gelijk te stellen met een gebrek aan invloed van de zijde van de Kamer. Hetzelfde Koninklijk Besluit van 8 juni 1820²⁶ dat de officiële, zichtbare contacten tussen ministers en Staten-Generaal tot het grondwettig minimum beperkte, bevatte namelijk tevens de klemmende aanbeveling voort te gaan met de bestaande praktijk van officieuze communicatie: nadat nieuw ingediende wetsontwerpen eerst - achter gesloten deuren - waren onderzocht in de afdelingen van de Tweede Kamer, werden de resultaten hiervan onderhands ter kennis van de regering gebracht. Deze kon vervolgens komen met nadere toelichting, wijzigingsvoorstellen of soms ook volledig nieuwe wetsontwerpen.²⁷ In zijn Aanteekening heeft Thorbecke deze praktijk scherp gehekeld.²⁸ Terecht stelt hij daar vast dat de afdelingen hun bevoegdheid verte te buiten gingen, dat hun verslagen ‘de hoafdschakel van het gemeen overleg tusschen de Kroon en de Statengeneraal’ geworden waren, dat ze zich gedroegen ‘als of zij zoovele zelfstandige Kamers in 't klein waren’. Niet zonder politieke bijbedoelingen verbindt hij hieraan de conclusie dat de regering door deze gang van zaken gemakkelijk spel had en potentiële oppositie binnenskamers wist te versnipperen. Dat zal soms stellig het geval zijn geweest, maar het was evenzeer waar dat de regering eraan hechtte politieke meningsverschillen zo veel mogelijk buiten de openbaarheid te houden. Om die reden kon zij in de onderhandse overlegfase tot forse concessies bereid zijn.

Al deze onderhandse machinaties mogen natuurlijk niet doen vergeten dat de Staten-Generaal ook nog het ultieme machtsmiddel van verwerping van wetsvoorstellen tot hun beschikking hadden en in voorkomende gevallen niet hebben geaarzeld daarvan gebruik te maken. In dit verband wil ik even stilstaan bij de wijze waarop de Kamers het budgetrecht hanteerden.

25 Pro Memorie van A.R. Falck, 29 september 1817 Koninklijk Huisarchief, 's-Gravenhage. In dit stuk geeft Falck ook een belangrijk advies aan de hoofden der departementen van algemeen bestuur: ‘... dezen [...] ware het goed tot een pligt te maken om van het vootregt hun bij Art. 91 der Grondwet toegekend [het met een raadgevende stem zitting hebben in beide Kamers], zich meer en tegelmatiger te bedienen. Zij zouden in een vergadering een steunend middenpunt zijn voor de vrienden van het Gouvernement; uit den geest van het geheel beter de leiding leeren kennen die het raadzaam is aan deze of gene zaak te geven, en, in allen geval, de verkeerde daadzaken en andere dwaasheden kunnen opvatten en wederleggen die de meeste sprekers zich veroorlooven, wanneer zij niemand in het oog hebben, die hun kan tegenspreeken.’

26 De Geer, Antecedenten. Staten-Generaal, bijlage VI.

27 De Geer, griffier van de Tweede Kamer van 1817 tot 1842, geeft een droge, ongekleurde uiteenzetting van deze praktij. Ibidem, 133-143.

28 Thorbecke, Aanteekening op de grondwet, 2de dr., l, 290-291.

[p. 424]

Het is een onbetwistbaar feit dat de koning met zeker ‘succes’ de finesses van zijn financieel beleid aan de openbaarheid heeft weten te onttrekken. Op grond hiervan zou men kunnen spreken van een falende parlementaire controle. Zo'n constatering is echter veel te absoluut. Want het budgetrecht mag dan niet naar behoren hebben gefunctioneerd wat zijn directe doel betreft, in ruimere zin, als politiek instrument, heeft het wel degelijk een belangrijke rol gespeeld.²⁹ Begrotingsdiscussies werden het voor de hand liggende aangrijpingspunt voor het beoordelen van het regeringsbeleid als zodanig.³⁰ Vooral de behandeling van de beide Tienjarige Begrotingen in 1819 en in 1829 heeft belangrijke momenten van politieke bewustwording opgeleverd. In beide gevallen forceerde de Tweede Kamer een crisis door nadrukkelijk en in de volle openbaarheid regeringsvoorstellen te verwerpen. In beide gevallen kwam de kritiek zowel van Zuidelijke als van Nootdelijke Kamerleden. In de diepe crisis van 1828-1829 probeerden de Noordelijken hun fundamentele ongenoegen nog vooral in verband te brengen met de begrotingsopstelling. Aan Zuidelijke zijde liet men zich hierdoor nauwelijks meer remmen en werd het begrotingswapen al gehanteerd als een machtsmiddel tout court, onder de welbekende leuze point de redressement de grieft, point de subsides. Noordelijken noch Zuidelijken zijn erin geslaagd de financiële politiek naar behoren te controleren, of deze zelfs maar te doorgronden. Maar ze hebben zich daardoor niet laten weerhouden van de veel wezenlijker taak het regeringsbeleid als zodanig op zijn doelmatigheid te beoordelen.

Over de macht van de Kamer wil ik nog een prominente eigentijdse getuige aan het woord laten, Groen van Prinsterer, die in de dubbele Kamer van 1840 een analyse gaf van het politiek bestel sinds de vrijwording. Niettegenstaande ‘onze menigvuldige constitutionele inrigtingen’ zag hij in dat bestel in feite slechts twee machten een rol spelen, de koning en de Tweede Kamer, en wel zodanig dat steeds één van beide de boventoon voerde, dat ‘beurtelings de eene door de andere, als 't ware, [werd] geabsorbeerd’. Ter illustratie van de machtspositie van de Tweede Kamer herinnerde hij aan haar ‘onderhandelingen [...] met het Gouvernement in haar Processen-Verbaal’ en wees hij op ‘de bedreigingen van het budget te zullen verwerpen; eene verwerping waardoor [...] de Regering zeer ligt in de meest volkomene ondergeschiktheid [...] zou worden gebracht’. Om het even overigens wie de toon aangaf, de koning of de Kamer, beide situaties achtte Groen verwerpe-

29 Bij Stevers, ‘Begrotingsnormering 1814-1939’, met name 102-103, wordt de belangrijke plaats die de begrotingsdiscussies in het politieke leven van het Verenigd Koninkrijk innamen volledig genegeerd.

30 Zie voor een omschrijving van deze functie Van Hogendorp, Bijdragen tot de huishouding van staat, III, 144 vlg. Zijn ideaal was dat de staat in het jaarlijkse begrotingsoverleg ‘gedurig gezuiverd, hervormd en als het ware herboren’ zou worden (ibidem, V, 41). De Bijdragen tot regtsgeleerdheid en wetgeving achtten het in een constitutioneel bestel ‘zeer gewoon, dat de afgevaardigden, bij gelegenheid van de beraadslaging over het Budget, zich aanmerkingen verootloven omtrent allerhande maatregelen van het Gouvernement, welke hun voorkomen geene goedkeuring te verdienen’ (2 (1817) 167).

[p. 425]

lijk en revolutionair (in de specifieke betekenis die dat woord bij hem had).³¹

Een en ander wettigt de conclusie dat het dualistische stelsel, waarin koning en Staten-Generaal de wetgevende macht deelden, weliswaar gebrekkig heeft gefunctioneerd, maar desondanks een duidelijk stempel heeft gedrukt op het politieke leven van het Verenigd Koninkrijk. Vooral de Tweede Kamer wist een belangrijke rol te spelen. Het ontbreken van bepaalde parlementaire drukmiddelen, zoals het recht van amendement, was in de praktijk minder ernstig dan wel is gesuggereerd. Kritiek moet vooral gaan in de richting van het gebrek aan openheid en, nogmaals, de uitermate slecht georganiseerde overlegstructuren. Een reële verbetering in dit opzicht had alleen kunnen worden bereikt door de ministers in de Kamer een veel actiever en daarmee onwillekeurig zelfstandiger rol te laten spelen. Tot die concessie bleek de koning niet bereid.

31 Handelingen van de regering en de Staten-Generaal over de herziening der grondwet, III, 324-325. Wanneer Van Hogendorp tegen het midden van de jaren twintig een toenemend defaitisme ten toon spreidt, klaagt over het ‘geringe vermogen der Kamer’ (Bijdragen tot de huishounding van staat, IX, 201) en mede onder invloed daarvan in 1825 de actieve politiek vaarwel zegt, bevestigt hij in wezen dit door Groen geschetste patroon van schommeling in de relatieve macht van koning en Kamer. In deze tijd bereikte de macht van de koning haar hoogtepunt.

Bureaucratisch centralisme

Heel goed kunnen de tegenkrachten waar de koning mee te rekenen had, worden gedemonstreerd aan de kritiek die er was op de bestuurlijke organisatie. Het gaat daarbij om de administratieve erfenis van de revolutie en van Napoleon: de praktijk van bureaucratisch centralisme. Bij de Restauratie gehandhaafd werd deze in het Verenigd Koninkrijk een kernpunt van politieke controverse. In het Noorden kon vanuit een traditie van eeuwen worden betoogd dat het centralisme en zijn werktuig bureaucratie wezenlijk anti-nationaal waren.³² In brede kring- bepaald niet tot oppositionele elementen beperkt - was een sterk anti-bureaucratische mentaliteit aan te treffen en werd het verschijnsel bureaucratie inderdaad beschouwd als een ‘eigenaardige ontaarding’, zoals De Bosch Kemper het later zou omschrijven.³³ Waar centralisme - ik vereenvoudig natuurlijk - in Frankrijk in veel opzichten de sterkere tendentie was, in zekere zin de natuurlijk gevoelde norm,³⁴ was in Nederland veeleer het omgekeerde het geval. Ondanks de nog sterk levende herinnering aan de desintegratieverschijnselen in de laatste decennia van de Republiek en het oprechte verlangen een herhaling van die toestand te voorkomen, konden decentralisatie en deconcentratie van macht en van verantwoordelijkheid daar toch veelal op een soort vanzelfsprekende sympathie rekenen.

32 Vgl. De Brauw, De departementen van algemeen bestuur, 207-208 en De Bosch Kemper, Handleiding tot de kennis van het Nederlandsche staatsregt en staatsbestuur, 12.

33 De Bosch Kemper, ibidem, 203.

34 Vgl. Ozouf, ‘La Révolution française et la perception de l'espace national: fédérations, fédéralisme et stéréotypes régionaux’, 589.

[p. 426]

Centralisatie-bureaucratie-vereenvoudiging-bezuiniging werden (onderling nauw samenhangende) sleutelbegrippen in het debat tussen de koning en een Kamer die zich spreekbuis wist van de publieke opinie. De kritiek vond moeiteloos aangrijpingspunten. Zij kon variëren van het aanwijzen van simpele bestuurlijke onvolkomenheden tot het stellen van zeer principiële vragen over aard en werking van het grondwettig bestel. De goed-Hollandse zuinigheid die Noordelijke Kamerleden veelal tot richtsnoer namen bij het beoordelen van een begroting bleek een uitstekend uitgangspunt om het bestel in al zijn finesses ter discussie te stellen. ‘Men heeft namelijk’, zei het Kamerlid Collot d'Escury van Heinenoord eind 1819,

naar het oordeel van velen, bevoegd om over zaken van regering hunne gedachten te uiten, den misslag begaan, om aan de Fransche omslagtige manier van beheer de voorkeur te geven boven die oude Hollandsche eenvoudige wijze van doen en handelen, welke den gang der dingen zoo geleidelijk en onkostbaar maakte; de mode denkbeelden van centralisatie en éénheid, de honderdvoudige contrôles, zonder wezenlijk doel of nut, het verlaten van alle denkbeelden van eenvoudigheid, en wat al meer het Fransche stelsel zoo ongunstig kenmerkt, hebben de werkzaamheden in alle takken van bestuur noodeloos verdriedubbeld; en verdriedubbeld moeten dan ook wel de noodelooze kosten zijn, welke in alle taken van dat bestuur vereischt worden.³⁵

Het meest overtuigend bracht Gijsbert Karel van Hogendorp de anti-bureaucratische mentaliteit in het Noorden onder woorden. Niet alleen sprak hij schamper over ‘Fransche hebbelijkheden’ en ‘binnenlandsche legers van Ambtenaren en Schrijvers’;³⁶ hij probeerde van zijn kritiek ook een samenhangend geheel te maken en door te stoten naar de kern van het probleem. Leidraad daarbij was voor hem de grondwet, zijn grondwet. Zijn kritiek kwam er in hoofdzaak op neer dat de juiste (want door de grondwet voorgeschreven) verhouding tussen centraal gezag en lagere overheden niet in acht werd genomen. Al in het eerste deel van zijn periodiek verschijnende Bijdragen tot de huishouding van staat (waarin hij zich tegenover het Nederlandse volk verantwoordde voor zijn gedragingen als Kamerlid), stelde hij vast dat het grote aantal en het vele werk der ‘buralisten’, de ambtenaren van de centrale overheid, niet overeenkwamen ‘met de aard van onze regering, zoo als wij dezelve in de grondwet vastgesteld vinden’. Het beginsel daarvan was immers ‘dat al wat best door de plaatselijke besturen verrigt worden kan, ook op de plaats zelve dient te geschieden’.³⁷ Door de jaren heen bleef hij dit

35 Verslag der handelingen van de Tweede Kamer der Staten-Generaal gedurende de zitting van 1819-1820, I, 59. Zijn collega-Kamerlid Daniël van Alphen, die het regeringsbeleid steeds kritisch volgde, stelde op dezelfde dag even bondig als ondubbelzinnig vast: ‘... dans ma conviction, l'économie véritable n'aura lieu que par simplification du mécanisme trop compliqué et parfaitement illusoire de l'administration actuelle’. Ibidem, 57.

36 Van Hogendorp, Bijdragen tot de huishouding van staat, V, 288; VII, 301.

37 Ibidem, I, 216-217.

[p. 427]

motief met stugge consequentie bespelen. Telkens weer bracht hij de geest van de grondwet in stelling tegen het spook van centralisatie. Zo bijvoorbeeld in 1821, toen hij sprak over vormen die ‘meer kostten dan de zaak zelve’ en herinnerde aan de algemene klacht over de ‘slaafsche afhankelijkheid, waarin men zich bevond van een al te centraal Bestuur, zonder welks toestemming men niet de minste schade aan eenen dijk herstellen, noch een venster van eene geregtszaal in orde mogt brengen; ja welke men raadplegen moest, om een' gevangenen een' geneesdrank in te geven’. Bovendien kwamen die bevelen doorgaans te laat, zodat de regering werd geminacht en de bestuurden tot wanhoop werden gebracht. ‘Het overlaten aan de Provincien, hetwelk de gebreken der centralisatie verhelpt’, vervolgde hij dan ook, ‘is geheel in den geest der Grondwet. Door haar hebben wij een zeer sterk Centraal Bestuur voor alle voorwerpen van algemeen belang, en tevens zeer veelvuldige plaatselijke Besturen voor alle locale belangen. Dit is een uitstekend en bijzonder voordeel onzer Grondwet, hetwelk alle voordeelen eener wijze Centralisatie verzekert, en alle misbruiken daarvan wegneemt.’³⁸ Van Hogendorp was heel precies in het kenbaar maken van zijn positie. Hij wilde duidelijk laten blijken dat men in hem niet te doen had met een achteloze traditionalist, maar met iemand die pragmatisch stelling wist te nemen en zorgvuldig de waarden van het verleden afwoog tegen de noodzaak tot modernisering. ‘Onze Grondwet vermijdt’, zo schreef hij, ‘even zorgvuldig de provinciale Souvereiniteit, onze oude kwaal, en de centralisatie, eene Fransche ziekte.’³⁹

De regering kon zich niet veroorloven dergelijke sterk anti-bureaucratische sentimenten te negeren. Bovendien voelde zij ook zelf wel de noodzaak tot bezuiniging. Intussen bleef de bereidheid om aan de eisen van de Kamer en de publieke opinie tegemoet te komen aan duidelijke grenzen gebonden. Men probeerde als het ware de angel uit de kritiek te halen door naar partiele verbeteringen en bezuinigingen te zoeken, zonder het centralistisch beginsel als zodanig aan te tasten. In 1818 werd een staatscommissie ingesteld die tot taak kreeg ‘zoodanig algemeen ontwerp van vereenvoudiging en besparing in alle takken van Bestuur, in verband tot elkander beschouwd, voor te dragen, als aan haar zelve de volledigste overtuiging kon opleveren, dat, behoudens de goede waarneming van 's Lands belangen, voor geene meerdere vereenvoudiging en besparing vatbaar te achten is’.⁴⁰ Zowel de

38 Ibidem, VI, 186-187.

39 Ibidem, V, 288.

40 KB 1 augustus 1818, LrsTT. De Brauw, Departementen van algemeen bestuur, bijlage B. Tot voorzitter van deze staatscommissie werd benoemd de minister van Staat Ocker Repelaer van Driel. Bij het maken van plannen voor ‘vereenvoudiging en bezuiniging’ vervulde deze - een man van het compromis - een coördinerende functie. Eerder, op 8 april, was hij al benoemd tot voorzitter van een tweetal commissies met een meer specifieke taakstelling: bezuiniging op het gebied van ‘publieke werken en leverancien’ (KB 8 april 1818 nr. 58) en de eventuele overdracht van taken aan de gouverneurs (hetzij afzonderlijk, hetzij samen met Gedeputeerde of Provinciale Staten), en in het bijzonder het vaststellen van een nieuwe instructie voor de gouverneur (KB 8 april 1818 nr. 59).
Wat zich in 1818 rond Repelaer afspeelde is typerend voor het bestel van Willem I. Eerst was hij zelf slachtoffer van de bezuinigingspolitiek, toen het departement waarvan hij commissaris-generaal was met andere werd samengevoegd. Omdat de koning hem aan zijn bewind gebonden wilde houden, werd hij evenwel benoemd tot minister van Staat (Gedenkstukken, VIII², 180), een titel die Willem I naar aanleiding van de bestuurlijke reconstructie van 1818 nader bepaalde ‘voor Ministers, welke geene Departementen hebben, dog als in activen dienst beschouwd worden’ (Gedenkschriften van A.R. Falck, 410). (Zie voor de inhoud die het ministerschap van Staat in het bestel van Willem I kreeg: Van Sas, ‘Röell’, 75-76 en de noten 93 en 94.) Als minister van Staat werd Repelaer voorzitter van bovengenoemde staatscommissies. En de staatscommissie was weer, zoals gezegd, een favoriet beleidsinstrument van de koning.
In het algemeen kan worden opgemerkt dat het regeringsstelsel in 1818 een belangrijke ontwikkelingsfase doormaakte. De noodzaak tot bezuiniging inspireerde tot vereenvoudiging, bestuurlijke reorganisatie en het nader vormgeven aan bepaalde beleidsinstrumenten. Daarmee samenhangend vonden belangrijke veranderingen plaats in de personele sfeer.

[p. 428]

opdracht aan deze commissie als de wijze waarop daaraan uitvoering werd gegeven, laat zien dat men geenszins structurele veranderingen beoogde, maar er veeleer naar streefde het bestaande systeem te perfectioneren. Typerend voor de geest waarin deze commissie-Repelaer werkzaam was, is het enthousiasme waarmee ze pleitte voor de paradoxale gedachte de bureaucratie met eigen wapenen te bestrijden door de instelling van een controlerende ‘Hooge Raad van Administratie’.⁴¹ Hetzelfde tussenrapport uit 1819 waaraan ik deze aanbeveling ontleen, sprak in warme bewoordingen over de Staatssecretarie, het zenuwcentrum van Willem I's stelsel van administratief centralisme.⁴²

Intussen ging de commissie bij al haar meer praktisch gerichte beschouwingen en aanbevelingen vrijwel voorbij aan het centrale dilemma van de discussie: de vraag hoe het mogelijk zou zijn te decentraliseren zonder tegelijk het centrale gezag te ondermijnen; hoe de werkingssfeer van provincie en gemeente te verruimen zonder daarmee staatsgevaarlijke krachten op te roepen. Men beperkte zich ertoe te verwijzen naar een niet tot navolging inspirerend voorbeeld, de decentralisatiepolitiek onder het Staatsbewind. Toen was wel gebleken ‘door hoe weinig echt vaderlandsche gezindheid de meer gesmaldeelde bezorging van de belangen der ingezetenen werd behartigd’ en hoe de gewesten ‘door gebrek aan eenstemmige toepassing der voorname voorschriften van de Staatsregeling, door achterhoudendheid, ja, dat meer is, door voorbedachtelijk genomen maatregelen getracht [hadden] het Algemeen Bestuur op nieuw aan het uiteenloopend Provinciaal gezag cijnsbaar te maken’.⁴³

Hoewel werkzaam in bureaucratisch-centralistische geest bleef de commissie toch niet volledig blind voor bureaucratische verwordingsverschijnselen. In elk geval signaleerde zij het gevaar dat de feitelijke macht binnen het centraal bestuur wel eens in handen zou kunnen komen van ondergeschikte

41 ‘Rapport der geheime staatscommissie, nopens de toekomstige inrigting en huishouding van den staat’ [22 maart 1819], 39.

42 Ibidem, 90.

43 Ibidem, 58.

[p. 429]

ambtenaren, ‘zoodanig dat de van tijd tot tijd afwisselende Hoofden der Departementen van Algemeene Administratie, hunnes ondanks, langzamerhand de werktuigen kunnen worden, waarvan de zedeloosheid en de kwade trouw hunner onderhoorigen, ter bereiking van bijzondere oogmerken, zich kunnen bedienen’.⁴⁴ In de anti-bureaucratische kritiek speelde dit thema een belangrijke rol. Het Kamerlid Van Alphen vond zelfs dat de Staten-Generaal het staatshoofd moesten beschermen ‘contre la propension naturelle de la bureaucratie dont la force s'accroît par l'extension’.⁴⁵

44 Ibidem, 36.

45 Verslag der handelingen van de Tweede Kamer der Staten-Generaal gedurende de zitting van 1817-1818, I, 191. Ook Van Hogendorp wees op de eigen dynamiek en natuurlijke neiging tot machtsuitbreiding van het bureaucratisch apparaat: ‘Deze werking van duizenden is aanhoudend en staat nimmer stil; zij neemt elke gelegenheid, hoe klein ook, waar. Hoe meerder magt er verkregen is, des te gemakkelijker valt het om nog meer te verkrijgen’ (Bijdragen tot de huishouding van staat, VIII, 244). Vgl. ook ibidem. I, 218: ‘Komt alles bij den minister, dan is hij genooddrongen om het op kommiesen te laten aankomen, en dan regeren deze.’

Vroeg-liberalisme

In de succesperiode van het Verenigd Koninkrijk tegen en rond het midden van de jaren twintig verstomde de kritiek op het bestel een tijdlang. Toen bereikte de macht van de koning ook haar hoogtepunt. Maar na deze fase van economische voorspoed en politieke rust kwam de kritiek opnieuw en in verhevigde mate opzetten. Een jongere generatie ging zich tegen de gevestigde machten teweerstellen en zorgde voor nieuwe impulsen. Voor die generatie was het moderne, romantisch-liberale denken een voorname bron van inspiratie. Deze ontwikkeling deed zich niet alleen voor in het Zuiden,⁴⁶ maar ook, zij het minder opvallend, in het Noorden. De kritiek op het bestel zoals die daar - en dan vooral in Holland - al jaren te horen was, gevoed door de oud-vaderlandse vrijheidstraditie en de herinnering aan de kleinschalige bestuursvormen van de Republiek, werd door aanraking met het eigentijdse romantisch-liberale vocabulaire verjongd, verruimd en naar een hoger plan getild. Oude bezwaren werden met nieuw elan naar voren gebracht en wonnen daardoor aan kracht en scherpte. Hadden die bezwaren bij de oudere generatie dikwijls nog een retrospectieve kleuring, nu kwamen ze in een veel meer op de toekomst gericht perspectief te staan.

Op verschillende niveaus is die verjonging en vernieuwing van het politieke leven aanwijsbaar, aan het eind van de jaren twintig ook in de Kamer. Maar voordien was dit geluid al daarbuiten te horen, in de pers en in de publieke opinie. Het verdient hierbij wel opmerking dat deze romantisch-liberale denkbeelden in het algemeen niet met de jongere Noordelijke opposanten op de loop gingen. Men behield zijn kalmte en ging eclectisch te werk. De ideeën werden aangepast aan het Noord-Nederlandse niveau en dus wat afgevlakt.

46 Zie bijvoorbeeld Kossmann, De lage landen, 97 vlg.

[p. 430]

Om de toon van dit vroeg-liberale geluid te doen klinken, laat ik één vertolker ervan, de jonge, in 1795 geboren Amsterdamse hoogleraar C.A. den Tex, vrij uitvoerig aan het woord. Begin 1828 droeg deze in Utrecht en Amsterdam een verhandeling voor ‘Over de dwalingen en verderfelijke stellingen, tot welke de voorstelling van den Burgerstaat als werktuig, en deszelfs beschouwing uit enkel materiëele oogpunten leiden’.⁴⁷ Het was een vertoog van het soort encyclopedische wetenschappelijkheid waaraan de negentiende-eeuwse geleerde zich, net als zijn achttiende-eeuwse voorganger, nog gaarne te buiten ging. Maar behalve als een geleerde beschouwing laat Den Tex' betoog zich ook op een heel andere wijze lezen: het was tevens een politiek beginselprogramma en als zodanig, niettegenstaande een obligate buiging in de richting van ‘onze geëerbiedigde Vorst’, een fundamentele aanklacht tegen de geest van diens regeringsstelsel. Den Tex keerde zich scherp tegen diegenen die de staat als een ‘werktuig’ zagen. ‘In deze wijze van beschouwen’, merkte hij op,

komt alles aan op hen, die het roer van den Staat in handen hebben. De bijzondere ingezetenen zijn slechts als enkele tanden aan het groote rad, hetwelk de regering als bewegende kracht doet rondsnellen. Zij doen, zij handelen niet, maar worden voortgestuwd door eene kracht, die buiten hen is, hun voortgang of stilstand hangt niet van hunnen wil af, maar van dien dergenen, die de Staatsmachine (dit was het woord, hetwelk men zoo gaarne gebruikte) in beweging brengen.⁴⁸

Een dergelijke voorstelling achtte Den Tex een ontkenning van de krachten die in de maatschappij zelf leefden, van de vrijheid die de individuele mens tot handelen inspireerde. Deze kritiek trof ook vorsten die door de beste bedoelingen waren bezield en in alle ernst hervormingen nastreefden.

Het zal duidelijk zijn dat Den Tex bij het zoeken naar de meest doelmatige staatsinrichting, bij de keuze tussen Centralisatie en Gemeindsverfassung (een term die hij liever gebruikte dan het negatief klinkende provincialisme), zonder aarzelen het anti-centralistische en anti-bureaucratische kamp koos.⁴⁹ ‘Regeringloosheid’ was zijn bedoeling niet. Maar met Fichte meende hij dat het doel van de staat behoorde te zijn zichzelf ‘ontbeerlijk’ te maken, hetgeen hij aldus uidegde ‘dat de Regering in dat alles, wat de ingezetenen door hunne eigene krachten vermogen daar te stellen, zich niet moet mengen, en dat zij zich alleen de opwekking van deze zelfwerkzaamheid en zelfstandigheid bij hare burgers ten doel behoort te stellen’. ‘Dit is het ten minste wat ik bedoele’, zo vervolgde hij. ‘Daar, waar hare tusschenkomst of hare leiding noodzakelijk is, moet de Regering, met de noodige kracht en hulpmiddelen toegerust, niet achterlijk zijn in het geven van bevelen en het nemen van stellige maatregelen, toe beveiliging van den Staat, of tot bevordering van

47 Gepubliceerd in de door hemzelf samen met J. van Hall geredigeerde Bijdragen tot regtsgeleerdheid en wetgeving, 4 (1829) 9-58.

48 Ibidem, 12.

49 Ibidem, 17 vlg.

[p. 431]

deszelfs welzijn. Doch daar, waar hare tusschenkomst niet noodzakelijk is, moet zij er zich van onthouden, om zich in de zaken harer burgers te willen mengen.’⁵⁰ Kortom: een krachtig pleidooivoor staatsonthouding tegenover het onvermoeibare interventjonisme van Willem I.

Den Tex plaatste zijn afwijzing van de mechanistische staatsidee in een sterk door de Romantiek geïnspireerd perspectief. Zedelijke kracht stelde hij boven het bloot stoffelijke; het organisch gegroeide boven het mechanisch gevormde. Hij waarschuwde voor overschatting van de macht van het getal en wees bekrompen nuttigheidsdenken af. Zijn boodschap was er een van vrijheid in economie en politiek. Zijn ideale maatschappij werd bevolkt door zich vrij ontwikkelende en zelfhandelende burgers. Hij beperkte zich geenszins tot kritiseren, maar kwam juist naar voren met een opbouwend alternatief, het beeld van een politieke gemeenschap die qua structuur en functioneren duidelijk afweek van de bestaande Nederlandse. In Den Tex' visie moet men zeker geen diepgravende originaliteit willen zoeken. Wel relevant is de constatering hoe goed hij op de hoogte was van wat er omging in Europa (in het bijzonder in Duitsland); hij was bij-de-tijd zowel in de sfeer van de politieke ideeën als in die van de praktische politiek. Enerzijds laat zijn rede zich begrijpen in deze Europese context, anderzijds vooral ook in samenhang met de situatie in Nederland.

Geeft dit geluid van Den Tex de stemming weer van de jongere Noord-Nederlandse opposanten in het algemeen, meer in het bijzonder staat het voor de inzichten van die kring van politiserende Amsterdammers waaruit ook het opinieblad De Noordstar zal voortkomen. Bij die groep zien we het Nederlandse liberalisme vorm krijgen in misschien wel zijn meest autochtone variant: het pragmatische en zelfbewuste middle of the road liberalisme Amsterdamse stijl, wortelend in oud-Hollandse politieke ervaring, vormen en waarden, en theoretisch ondersteund door een keur van vroeg-liberale ideeën. Als zodanig had het te midden van de van land tot land verschillende vormen van pre-industrieel liberalisme een eigen plaats en toon. Een toon die natuurlijk duidelijk afweek van die van Thorbecke ruim een decennium later. Diens eigensoortige, au fond zeer persoonlijke interpretatie van het liberalisme is door zijn succes in de praktijk de gevestigde Nederlandse variant geworden en heeft daardoor andere mogelijkheden en ontwikkelingslijnen doen vergeten.

50 Ibidem, 41-42.

De crisis van het koninkrijk

Het cumulatief effect van de kritiek op het regime van Willem I leidde aan het eind van de jaren twintig tot een ernstige gezagscrisis. Oppositie en politieke belangstelling bereikten in Zuid en Noord een hoogtepunt ten tijde van de behandeling van de Tweede Tienjarige Begroting. Naast hoofdlijnen van het beleid, zoals de taal-, kerk- en onderwijspolitiek, werd toen ook het

[p. 432]

politiek bestel zelf hevig onder vuur genomen. Er moest een eind komen, vonden velen, aan de tot systeem verheven ondoorzichtigheid, vooral op financieel terrein. Men eiste onder meer verantwoordelijke ministers en doorbreking van het standenkiesrecht.

Teneinde de crisis te bezweren, deed de koning op verschillende beleidsterreinen belangrijke concessies. Maar juist waar het ging om het politiek bestel zelf nam hij een vrijwel onwrikbaar standpunt in. Daar was zijn houding uitgesproken systeembevestigend, soms zelfs op een uitdagende manier. In mei 1829, toen de crisis een voorlopig hoogtepunt bereikte, benoemde hij de prins van Oranje, die jarenlang politiek buitenspel had gestaan, tot vice-president van de Raad van State en tot voorzitter van de ministerraad. Daarmee werd deze - in elk geval voor het oog der wereld - een sleutelfiguur in het bestel. Voor deze benoeming waren diverse goede redenen te geven, zoals de noodzaak voor de koning zijn positie te versterken en te voorkomen dat oppositionele elementen zich rond de prins zouden verenigen. De Engelse ambassadeur Charles Bagot zag nog een andere belangrijke overweging meespelen. Voor hem was deze benoeming het antwoord van de koning op de alom gestelde eis van ministeriële verantwoordelijkheid. Ook toen niet veel later het gerucht ging dat de taken van prins Frederik zouden worden uitgebreid, zag hij dat ‘like the nomination of the Prince of Orange to the Presidency of the Council’ als ‘a fresh measure of the King's to defeat the question of ministerial responsibility’.⁵¹ Anders geformuleerd hield deze zienswijze in dat Willem I de eis van ministeriële verantwoordelijkheid probeerde te ontkrachten door de koninklijke familie in het brandpunt van de politiek te plaatsen en het koninklijk karakter van zijn kabinet extra te accentueren. Een impliciete bevestiging van deze visie is te vinden in de Belgische grondwet van 1831, die prinsen van den bloede expliciet van het ministerschap uitsluit.

De gedragslijn van de regering in de crisis is vaak omschreven als wankelmoedig en laverend. Dat is niet onterecht, al wist men de lijnen van toegevendheid en vasthoudendheid met enige overtuiging te combineren in de bekende Koninklijke Boodschap van 11 december 1829.⁵² Daarin werd het

51 Bagot aan Aberdeen, [7 juli] 1829 (private, uit Brussel). Bagot MSS, Levens Hall, Cumbria. In een eerste reactie (22 mei) op de benoemingen van de prins had Bagot zich over dit aspect nog niet zo stellig uitgelaten (Gedenstukken, IX¹, 42). Overigens vroeg Bagot zich af of de prins wel zo geschikt was voor zijn nieuwe functies. Hij achtte hem ‘au fond much less constitutional in his principles - or, I might say, much more despotic in his nature than his father’ en was daarom bang dat hij in de huidige crisissituatie niet ‘the soundest of all advisers’ zou blijken te zijn. Bagot aan Aberdeen, 26 mei 1829 (private; uit Brussel). Bagot MSS.

52 Deze regeringsverklaring is niet alleen inhoudelijk van grote betekenis, maar ook gezien de wijze waarop zij totstandkwam. Verliepen besluitvormingsprocessen in het bestel van Willem I doorgaans uitermate moeizaam, bij de voorbereiding van de Koninklijke Boodschap van 11 december was het tegendeel het geval. Omdat alles zich bleef afspelen binnen de mogelijkheden toegelaten door de bestuursconceptie van de koning, mag men wellicht spreken van een voor diens stelsel ‘ideaal’ besluitvormingsproces. Mede onder invloed van suggesties van enkele figuren uit de omgeving van de regering rijpte het idee van een bijzondere Koninklijke Boodschap. Verschil van opvatting onder de ministers resulteerde in twee alternatieve ontwerpen waaruit de koning de keuze werd gelaten. Individuele ministers produceerden redactievoorstellen en commentaren, terwijl de ministerraad de besluitvorming coördineerde. De koning zelf zette zijn overwegingen op papier. De Raad van State adviseerde over het uiteindelijke ontwerp. En ten slotte nam de secretaris van Staat de eindredactie voor zijn rekening. Dit alles voltrok zich binnen het bestek van enkele weken. (De feitelijke reconstructie van dit besluitvormingsproces - hier zeer in het kort weergegeven - is behalve op de bekende bronnenpublicaties gebaseerd op onderzoek in het - toen nog - Algemeen Rijksarchief, verricht samen met drs. G.J. Hooykaas). Het is natuurlijk wat paradoxaal dat het bestel er juist in zijn diepste crisis in slaagde een dergelijk exempel voort te brengen. Pas in die extreme situatie bleek de koning bereid zijn regeringsstelsel optimaal te laten functioneren.

[p. 433]

regeringsstandpunt uiteengezet inzake de grote kwesties van taal, onderwijs en godsdienst, en kwam ook het politiek bestel aan de orde. Onverkort werd in dit cruciale beleidsdocument vastgehouden aan de grondbeginselen daarvan. Ministeriële verantwoordelijkheid werd daaraan wezensvreemd geacht. Interessant is dat dit ‘onaanvaardbaar’ werd gemotiveerd met een beroep op het ‘grondwettig aanwezen van den Raad van State’. Aldus begaf de regering zich in een onvervalste cirkelredenering. Werd de eis van ministeriële verantwoordelijkheid gesteld om meer greep te krijgen op het ondoorzichtige regeringsbeleid, om deze eis af te wijzen beriep de koning zich nu op een van de meest markante onderdelen van zijn stelsel van versluiering: de positie en het functioneren van de Raad van State. Het hoeft niet te verbazen dat een dergelijke argumentatie het vertrouwen van het publiek in die Raad van State niet vergrootte.⁵³

Het is verre van eenvoudig de gecompliceerde, vaak tegenstrijdige crisis-verschijnselen uit 1828-1829 bevredigend te interpreteren. Maar zoveel is wel zeker dat het een te simpele voorstelling van zaken is wanneer men de deconfiture van het koninkrijk zich dan al ziet aankondigen. Zonder het belang van de in deze tijd in het Zuiden vorm krijgende nationale gevoelens te willen bagatelliseren, mag toch worden gezegd dat de crisis op zichzelf niet in het teken stond van de Noord-Zuid-tegenstelling. Het was, zoals opgemerkt, in de eerste plaats een gezagscrisis waarin de strijd tegen het gouvernement centraal stond, gevoerd met politieke motieven en gedragen door krachten uit beide delen van het rijk. Niet alleen in het Zuiden, ook in het Noorden was er een zeer aanwijsbaar verlangen naar politieke vernieuwing, al verschilde natuurlijk de intensiteit waarmee de eisen in beide rijksdelen naar voren werden gebracht.

53 In regeringskring werd algemeen de noodzaak erkend dat het functioneren van de verschillende raden moest worden verbeterd en dat met name de activiteiten van Raad van State en ministerraad beter op elkaar dienden te worden afgestemd. Vandaar het KB van 7 juni 1829 nr. 4 (Groen van Prinsterer. Bescheiden, I, 416). Vgl. ook het in de ministerraad van 10 juni besproken advies van Van Gobbelschroy (ibidem, 436 vlg.). Daarin werd gepleit voor ‘eene meerdere zamenstemming en vereenigde werking van alle Raden des Konings, met opzicht tot de beginselen en maatregelen van het Algemeen Bestuur’. Toen de scheiding tussen Noord en Zuid eenmaal een feit was, werd in het kader van de plannen voor constitutionele en bestuurlijke reconstructie (1830-1831) met name ook het radenstelsel zeer kritisch bekeken. Enerzijds werd toen een algehele samensmelting van Raad van State, kabinetsraad en ministerraad overwogen, anderzijds juist een duidelijker onderscheid en functieverdeling tussen Raad van State en ministerraad.

[p. 434]

De vraag is gerechtvaardigd wat er zou zijn gebeurd als er geen Belgische Revolutie was uitgebroken en het mogelijk en nodig was geweest op parlementair niveau een oplossing te zoeken voor de gezagscrisis die ook in 1830 - zij het nu enigszins onder de oppervlakte - bleef voortduren. Zou dan wellicht een bundeling van anti-gouvernementele krachten uit Noord en Zuid een beslissend politiek hervormingsproces op gang hebben kunnen brengen in het verlengde van de al eerder kenbaar gemaakte eisen? (Daarbij had dan waarschijnlijk ook het beginsel van de gecentraliseerde eenheidsstaat niet buiten beschouwing kunnen blijven.) Geplaatst in een dergelijk perspectief hoeft de crisis van 1828-1829 niet als een desintegratieverschijnsel te worden geïnterpreteerd, maar wordt die veeleer een moment van loutering, van politieke vernieuwing, in potentie vooruitwijzend naar de liberale staat. Om in die verband een opmerking aan te halen van de administrateur van onderwijs Van Ewijck, uit het voorjaar van 1829: ‘Wij hebben thans een belangrijken maar moeilijken tijd. Wanneer ik wel zie is het eene ontwikkelingsépoque die een goeden en niet een kwaden grond heeft, en die wijselijk behoort geleid te worden, maar waartegen men vooral niet onverstandig behoort in te druischen.’⁵⁴

Het uitbreken van de Belgische Revolutie heeft de eventuele voortgang van een dergelijk evolutionair veranderingsproces onmogelijk gemaakt. Noord en Zuid gingen nu gescheiden wegen. In het Noorden liet de politieke vernieuwingsdrang zich nog een tijdlang krachtig gelden.⁵⁵ De koning reageerde daarop met enkele concessies: hij was nu bereid ministeriële verantwoordelijkheid in overweging te nemen, en beval ook een ruime interpretatie van de bevoegdheid van Provinciale Staten. Maar het was vooral de voortdurende oorlogssituatie die ervoor zorgde dat het streven naar vernieuwing allengs stilviel en verstarde.

Het Zuiden maakte een grote sprong voorwaarts met zijn ultraliberale grondwet van 1831. Niet in de laatste plaats mag deze worden beschouwd als een programmatische aanklacht tegen het bestel van Willem I. In zekere zin was die grondwet daarmee ook de - wel wat extreem uitgevallen - bekroning van de vernieuwingsdrang die zich in Noord en Zuid in de crisis van 1828-1829 zo duidelijk had gemanifesteerd.

Het is niet mijn bedoeling geweest met deze schets van het politiek bestel onder Willem I het beeld van een autoritair koningschap naar het rijk der fabelen te verwijzen. Wel hoop ik te hebben laten zien dat het bestel meer was dan alleen de koning, hoe dominerend diens positie ook was; dat het bestel op zijn eigen merites verdient te worden beoordeeld, waarbij het koningschap wordt ingebed in een context van grondwettelijke voorschrif-

54 Gedenkstukken, IX², 945.

55 Verschillende krachten werkten in 1830-1831 in dezelfde richting: het streven naar politieke vernieuwing (en decentralisatie) en de noodzaak tot bezuiniging en aanpassing van het bestel aan de schaal van Noord-Nederland.

[p. 435]

ten en feitelijke machtsverhoudingen. En dat de koning zich van die begrenzing van zijn positie ook steeds rekenschap diende te geven.

Redenerend vanuit de structuur en het functioneren van het politiek bestel lijkt het weinig zinvol Willem I aan te duiden als een ‘verlicht despoot’ of als een verlicht absoluut vorst, geheel afgezien nog van de gerechtvaardigde bezwaren van historiografische aard die een dergelijke typering oproept, met name op het punt van de periodisering.

Door de gezagsstructuur in de jaren van het Verenigd Koninkrijk een minder monolithisch-monarchale aanblik te geven, gaat tegelijk het vaak sterk aangezette contrast met de Noord-Nederlandse politieke situatie in later tijd wat vervagen. Haast vanzelf valt de aandacht dan ook op de onmiskenbare continuïteiten die de politieke ontwikkeling sinds de vrijwording te zien geeft.