Logo DBNL
Polemologie. Een inleiding tot de wetenschap van oorlog en vrede (1973)

Polemologie. Een inleiding tot de wetenschap van oorlog en vrede

(1973)–B.V.A. Röling–rechtenstatus Auteursrechtelijk beschermd

Vorige Volgende

14 De staat en de buitenlandse politiek

De nationale staat is de politieke collectiviteit waarin de mensen leven en van waaruit zij denken en oordelen. Die nationale staat treedt op in de wereld, voert een buitenlandse politiek.

De vraag is: wie bepaalt het buitenlandse beleid?

Er zijn verschillende mogelijkheden. Het kan een enkeling zijn (een dictator), een élite of het gehele volk. Er bestaat de neiging om te zeggen dat in een democratie (als waarin wij leven) het gehele volk de grote lijnen van het buitenlandse beleid bepaalt. Dat zou wellicht juist zijn als telkens bij belangrijke beslissingen een referendum werd gehouden. In feite is er een indirecte invloed van het gehele volk, via volksvertegenwoordiging en regering.

Volgens onze Grondwet (art. 58) heeft de koning het opperbestuur der buitenlandse betrekkingen. De regering heeft hier dus een duidelijke leidende plaats. Maar het parlement speelt ook een grote rol. Het moet de verdragen goedkeuren en de begrotingen (van buitenlandse zaken, van defensie, van ontwikkelingshulp). De opvattingen in het parlement zullen gemeenlijk voor de regering een leidraad zijn, want moties van afkeuring zijn mogelijk evenals het afstemmen van een begrotingsontwerp.

Ongetwijfeld speelt de volksvertegenwoordiging in buitenlandse zaken een geringer rol dan in de binnenlandse. Het volk is ook minder geïnteresseerd in het buitenlands beleid, dat zaken betreft die ver weg zijn, vaak op de toekomst gericht, en soms nogal abstract. De politieke partijvorming heeft dan ook vooral plaats naar het standpunt in binnenlandse problemen. Partijprogramma's betreffen vooral de binnenlandse politiek. Pas onlangs ontstond er één partij op

de basis van een programma van buitenlandse beleid: de PSP. Maar het kan niet ontkend worden dat de laatste jaren in de grote partijen de belangstelling voor buitenlandse zaken is toegenomen.

De grote massa is vrij onverschillig tegenover de buitenlandse politiek. Er zijn wel enkele algemene idealen: vrede en veiligheid. Maar er is groor verschil van mening over de middelen om die doeleinden te verwerkelijken en in de meeste gevallen heeft men geen duidelijk beeld van de weg die bewandeld moet worden om een aanvaard ideaal als de vrede ook te bereiken1.

De onverschilligheid ten aanzien van buitenlandse zaken leidt tot onkunde en onkunde leidt vanzelfsprekend tot een conservatief standpunt: het standpunt waarbij men zich laat leiden door vroegere eigen feitelijke ervaring. Zo'n conservatisme is een goede zaak bij min of meer gelijkblijvende omstandigheden, maar is ontoereikend als grote veranderingen in de wereld hebben plaats gehad die men niet aan den lijve heeft ondervonden, zoals de ontwikkeling van atoomwapens of de dekolonisatie. In die omstandigheden is een progressief standpunt, dat bereid is zich mede te laten leiden door de kennis van de nieuwe ontwikkelingen en op grond daarvan naar redelijk inzicht te beslissen, verkieslijker.

De grote massa komt niet alleen door de onverschilligheid, via de onkunde, tot een conservatief standpunt. Het is ook bijzonder moeilijk om op de hoogte te komen van de buitenlandse gebeurtenissen. Dat geldt ook voor de volksvertegenwoordiging. Er is steeds onzekerheid over de feitelijke toedracht van gebeurtenissen. Welke informatie is betrouwbaar? Wat is de waarheid? De regering heeft bijzondere informatie door middel van haar diplomaten, en daardoor een sterke positie tegenover het parlement. Zij zal zich er vaak op kunnen beroepen dat het staatsbelang, b.v. in militaire zaken, geen openbaarheid duldt.

In menig geval, b.v. als het gaat om onderhandelingen met een vreemde mogendheid, zou openbaarheid-van-te-voren de onderhandelingspositie kunnen schaden. Bij onderhandeling kan het van belang zijn niet van tevoren bekend te maken hoever men met concessies wil gaan. Als geen standpunt openlijk in het parlement is vastgelegd kan de opvatting van ‘het parlement’ of ‘het volk’ als onderhandelingselement worden gebruikt, door te stellen dat zij bepaalde oplossing heel zeker niet zullen aanvaarden.

Er bestaat dus op het gebied van buitenlandse zaken vrij grote speelruimte, van de regering tegenover het parlement, van de kamers tegenover de kiezers. Politici hebben hier grotere vrijheid dan in de binnenlandse zaken betreffende prijzen en huren, lonen en werkgelegenheid.

De vraag kan gesteld worden: wat zijn dit voor mensen, die deze vrijheid hebben?2. Wij weten dat de persoonlijkheids-structuur van belang is voor denken en doen. De autoritaire persoonlijkheid zal voorzienbaar op bepaalde wijze reageren.

Wat voor eigenschappen heeft de staatsman? Sinds Plato heeft men aan hem bepaalde eisen gesteld, uitgestippeld hoe hij behoort te zijn. In onze tijd is de vraag gesteld: hoe is hij? Welke kwaliteiten brengen de mens tot de positie van ‘decision maker’ in het buitenlands beleid? Hoe geschiedt de selectie?3

Het is begrijpelijk dat de verschillende staatsvormen verschillende selectiemethoden meebrengen. Ieder stelsel, zowel

dictatuur als democratie, levert moeilijkheden die overwonnen moeten worden, en werkt daardoor als een zeef, die slechts de capabelen of gewieksten doorlaat. Een persoonlijke ervaring moge als toelichting dienen.

In februari 1945 ging ik, in verband met mijn benoeming tot rechter in het International Military Tribunal for the Far East - het gerecht dat de Japanse grote oorlogsmisdadigers zou berechten - naar Neurenberg, waar het proces tegen Goering c.s. aan de gang was. Ik maakte de autotocht door het verwoeste Duitsland samen met de mij toen nog onbekende Koos Vorrink, die in Neurenberg als getuige zou optreden. We praatten uren. En ik herinner me hoe ik dacht: wat is de democratie een voortreffelijk stelsel, dat zij in staat is zo'n indrukwekkende, intelligente man, in moeilijke omstandigheden het leven begonnen, te brengen aan de top van de (toen) grootste politieke partij in Nederland. In Neurenberg kwam ik oog in oog met de nazi-leiders: ook indrukwekkende mannen, grote schurken maar geen kleine jongens. En ik kon niet ontkomen aan de indruk: ook de dictatuur selecteert bekwame mensen uit.

Later, in Tokio, vertelde ik deze ervaring in een zeer vertrouwelijk gesprek aan een Aziatische diplomaat. Bij ons, zo antwoordde hij, geschiedt de selectie door corruptie en omkoping: een uiterst moeilijk proces, dat de knapste mensen aan de top brengt.

Psychologen hebben wel voorgesteld staatslieden in spé aan een psychologische test te onderwerpen, onder het motto: als een trambestuurder aan een test moet worden onderworpen, waarom dan niet een staatsbestuurder4. Intussen, het komt mij voor dat een wetenschappelijke test om goede staatslieden te krijgen nog niet bestaat. Inzicht dat zowel democratie, dictatuur als corruptie intelligente mensen aan de top brengt - naar onderzoek uitwees is dit ook het geval bij de methode van de staatsgreep5 - raakt niet de overtuiging, dat de demo-

cratie voorlopig de beste methode van selectie is met het oog op de andere kwaliteiten waaraan, volgens onze normen, een staatsman moet voldoen.

 

De regering heeft een tamelijk grote marge van vrijheid in buitenlandse zaken. Maar die vrijheid is niet onbeperkt. Zelfs de dictator moet rekening houden met de publieke opinie. Goebbels' ministerie van propaganda is daarvan het bewijs. Ook de democratische staatsman zal pogen zodanige leiding te geven aan de publieke opinie, dat de grote massa bereid wordt zijn plannen goed te keuren. Roosevelt gebruikte daarvoor zijn praatjes aan de haard.

Maar er zijn grenzen, vooral op die gebieden waar de gevolgde buitenlandse politiek direct tastbare gevolgen heeft voor de materiële positie van de burger, de kiezer. Eisenhouwer wilde in 1958 voorkomen dat de post voor buitenlandse hulp door het Congres zou worden besnoeid. Hij riep 1067 leidende Amerikanen bijeen, en liet ze deskundig voorlichten. De grote meerderheid raakte overtuigd door de gegeven argumenten: toch schrapte het Congres 642 miljoen. De Congresleden lieten zich leiden door de kiezers, door de publieke opinie die door de 1067 prominenten nog niet gewijzigd was6.

Publieke opinie is een vaag begrip. Wat is ze eigenlijk? Hoe wordt zij gevormd? Door wie wordt zij bepaald? Kunnen we de inhoud te weten komen? Bestaat er een publieke opinie? Of zijn er vele publieke opinies? Zijn er verschillende opinies in de verschillende lagen die in de bevolking kunnen worden onderscheiden?

Johan Galtung7 maakte een onderscheid tussen centrum en periferie, tussen ‘top-dogs’ en ‘under-dogs’. Hij kwam op grond van empirisch onderzoek tot de conclusie dat de opvattingen van het centrum waren: inductief (gevormd op basis van feiten), relativerend, pragmatisch (afgestemd op de mogelijkheden), gradualistisch (gericht op geleidelijke verwerkelijking) en méérsporig (niet bereid ‘voor één anker te

gaan liggen’). Daartegenover was de opvatting van de periferie dogmatisch, absolutistisch, moralistisch, totaal (alles of niets benadering) en éénsporig (zich richtend op één aspect). Met deze resultaten kwamen goed overeen de uitkomsten van Jerome Laulichts8 onderzoek naar de opvattingen in Canada, levend bij de élite en de grote massa. Op vragen als: ‘moet er gestreefd worden naar (gemeenschappelijke) ontwapening?’, ‘moet de VN versterkt worden?’, ‘moet de ontwikkelingshulp worden uitgebreid?’ antwoordde de élite in grote meerderheid met ‘ja’, en de grote massa in grote meerderheid met ‘nee’. Laulicht concludeerde, dat het tijd is de mythe op te ruimen dat het volk vredelievend is en de regering oorlogszuchtig. Voor onze tijd kan die mythe zeker niet meer worden aanvaard. Het is niet zo, dat de grote massa oorlogszuchtig is, maar de vraag is: wie is bereid een constructieve vredespolitiek te volgen. De élite is daarvan vaak een voorstander: zij weet wat er op het spel staat: zij kent de wapensituatie en weet van de wereldarmoede. Zij heeft daarom méér inzicht in de vraag wat een vredespolitiek nodig heeft. Bij de grote massa is er onverschilligheid voor buitenlandse zaken, en daarom onkunde, en daarom een vasthouden aan de oude denkwijzen van nationale macht, nationale soevereiniteit en nationale welvaart.

Zo is het niet alleen in Canada. Kennedy maakte in 1959 bij zijn verkiezingscampagne veel gebruik van polls, van publieke-opinie-onderzoek, evenals zijn tegenstander Nixon. Ze wisselden amicaal de gegevens uit. Beider uitkomst was o.a. dat de kiezers vóór vrede waren en tegen de ontwikkelingshulp9. Maar dat zijn onverenigbare opvattingen! De wereldarmoede is een oorlogsprobleem. Die toenemende armoede leidt tot massale frustratie en wanhoop, tot het heil zoeken in extreme oplossingen (polarisatie), tot staatsgreep, opstand en burgeroorlog, en via interventie van de koude-oorlog-machten tot internationalisatie van het interne conflict. Wil men de vrede, dan moet het armoedeprobleem worden opgelost.

Ook onze bevolking, die heel zeker aan de vrede grote prioriteit geeft, is in meerderheid niet bereid de ontwikkelings-

hulp uit te breiden. Een NIPO-onderzoek (rapport 1171 van 25 april 1967) wees uit, dat slechts 23% van de kiezers voorstander was van vermeerdering van de ontwikkelingshulp. Geen enkele grote partij bleek een meerderheid te hebben ten gunste van hogere belastingen ten bate van de ontwikkelingshulp!

Hier is duidelijk betere voorlichting nodig. De vraag is of die voorlichting snel genoeg de opvattingen zal kunnen beïnvloeden. De ervaring leert dat daar een zekere tijd mee is gemoeid. Waar het probleem dringend is, is wellicht een andere weg onvermijdelijk. De militaire uitgaven zijn overmatig hoog in de wereld. Zij zijn, in een proces van actie en reactie, opgedreven in een niet altijd redelijke angst voor de tegenstander (bij ons de angst voor een van militaire middelen gebruik makend communisme), onder de constante pressie van belanghebbenden, terwijl de wet van Parkinson (in verband met de betrekkelijke oncontroleerbaarheid) zich op dit gebied gemakkelijk kon laten gelden. Op het punt van de bewapening zou, zonder grote risico's, beperking mogelijk zijn. De vrijgekomen gelden zouden dan, zonder belastingverhoging, aan ontwikkelingshulp kunnen worden besteed.

Ik noemde in dit verband de pressie van de belanghebbenden. Het verschijnsel van de pressiegroep is wezenlijk voor de democratie. Allerlei belangengroepen proberen aanhang te winnen en hun opvattingen te laten gelden: de vakverenigingen, Heemschut, de ANWB, de Alliance Française. Voor ons is van belang de groep die wordt aangeduid met het ‘military-industrial complex’, de belangengroep van militaire macht en wapenindustrie. Eisenhower waarschuwde daartegen in zijn afscheidsrede als Amerikaans president. Voor het eerst, zo zei hij, is er een grote legermacht in vredestijd, en is er een enorme wapenindustrie en tussen deze bestaat een nauwe samenwerking. Hij waarschuwde voor de ‘unwarrented influence’ daarvan op de politiek. Inderdaad, het is een machtige groep. In de VS wordt jaarlijks ongeveer 80 miljard dollar aan de bewapening besteed. Er zijn enge betrekkingen tussen de militaire macht en de industrie. In 1959 wa-

ren er 1400 oud-opperofficieren in dienst bij de 100 grootste defensiecontractanten10, in 1969 was dit aantal gestegen tot 2072, naar de in Time Magazine (11 april 1969, blz. 21) vermelde mededeling van Senator William Proxmire. Men heeft haast onbeperkte middelen van propaganda en reclame, en grote overredingskracht door oncontroleerbare deskundigheid en oncontroleerbare ‘bijzondere informatie’. Vandaar telkens succesvolle misleiding op feitelijk gebied. In de jaren vijftig wist men de overtuiging ingang te doen vinden dat er een ‘bomber gap’, was, in de jaren zestig dat er een ‘missile gap’ (achterstand in raketten) bestond. Het gevolg was: verhoging van het budget, méér wapens. In 1967 ontstond de overtuiging dat de Russen vóór waren met een anti-raketstelsel, waarop tot een (beperkt) Amerikaans ‘ABM system’ werd besloten. Was het waar, of was het weer overdreven? Men weet soms niet meer war men van de militaire voorlichting denken moet.

Het is héél moeilijk om te bepalen hoe ver de invloed van het ‘military-industrial complex’ gaat. Men heeft de neiging aan te nemen, dat het ging om grote invloed, toen Eisenhower, zelf generaal, het nodig achtte te waarschuwen11. Bij verkiezingen blijken kandidaten die vóór ontwapening zijn, te verliezen (in de staten waar véél wapenindustrie is). Jerome

Wiesner12 wees op de rol van het ‘industrial military complex’ bij de propaganda voor het anti-raketstelsel. Het gaat hier niet alleen om de ‘kapitalisten’, maar evenzeer om de arbeiders in de wapenindustrie, die gaan betogen als ontwapening en daardoor werkloosheid dreigt. Men zou méér willen weten over de macht van deze pressiegroep. Wellicht iets ervan is zichtbaar in het feit, dat de in de wereld door de US Information Service verspreide film waarop men Eisenhower zijn afscheidsrede ziet en hoort uitspreken, de bedoelde zin13 niet bevat.

De moderne tijd, met zijn nieuwe wapens en constante militaire paraatheid, eist bijzondere maatregelen om de democratie geschikt te houden als politiek systeem, dat is geschikt te houden voor een vredespolitiek. Alexis de Tocqueville noemde de buitenlandse politiek de zwakste kant van de democratie. Ons democratisch staatsbestel zou ten onder kunnen gaan, als zou blijken dat het niet opgewassen was tegen het moderne oorlogsprobleem. Het moet daartegen opgewassen gemaakt worden. Dat vraagt minder onverschilligheid bij de grote massa, en beter inzicht bij de grote massa.

Het zal kunnen voorkomen, dat de buitenlandse politiek ondergeschikt wordt gemaakt aan de interne partijpolitiek: ‘case studies’ in Amerika, zoals betreffende de Cuba-crisis14 en zoals die betreffende de beslissing een beperkt ABM-stelsel op te bouwen15 (Sentinel, onder Johnson, nu Safeguard geheten onder Nixon), wijzen op de disfunctionele invloed van de interne politiek op de externe, zoals reeds gebleken was uit de ‘bomber gap’ en de ‘missile gap’. Natuurlijk is er relatie tussen interne en externe politiek16, en die relatie zal toene-

men naar gelang de buitenlands-politieke programma's van de partijen een grotere rol gaan spelen. Het gaat hier erom, dat de buitenlandse politiek niet dienstbaar wordt aan partijbelangen. Dat kan alleen voorkomen worden door grote openbaarheid en deskundige analyse van gevoerd beleid.

Democratisering van het buitenlands beleid is nodig, want het buitenlands beleid behoort tot de belangrijkste taken van de regering. Omwille van de democratie zal ‘buitenlandse zaken’ niet buiten het domocratische proces mogen worden gehouden. Juist omdat daar de belangrijkste beslissingen moeten genomen worden, zou de democratie verkommeren, als zij beperkt bleef tot binnenlands beleid. Maar dan moet de democratie wel geschikt gemaakt worden voor ‘buitenlandse zaken’, door voorlichting en vorming van de bevolking. Mede tot dit doel werd in Nederland door de regering het Nederlands Instituut voor Vredesvraagstukken opgericht, met een interne structuur die gericht is op het contact met alle mogelijke schakeringen in de bevolking.

De wereld heeft, zolang die wereld verdeeld is in soevereine nationale staten, behoefte aan een welbewuste nationale vredespolitiek. Men kan niet reeds spreken van vredespolitiek, als een staat in zijn politiek niet uit is op militaire verovering. Van militaire veroveringspolitiek is immers in onze tijd, mede door het bestaan van de moderne wapens, nog slechts bij uitzondering sprake. De oorlog is niet meer een redelijk en geschikt middel van nationale politiek. Vredespolitiek wordt bepaald door het streven het internationale verkeer zo ongevaarlijk mogelijk te maken. Zij betekent ook, dat

een staat niet streeft (met economische, politieke, ideologische middelen) naar verandering van de status-quo die voor andere staten levensbelangen zou raken. Zij betekent ook, dat een staat wel streeft naar die veranderingen in de statusquo, waardoor een einde komt aan voor andere staten onduldbare situaties. Bovenal houdt zij in, dat een staat zich inzet voor die vernieuwingen in het wereldbestel, waardoor in het algemeen de noodzakelijke veranderingen in een collectief proces vreedzaam kunnen geschieden. Vredespolitiek is dus niet status-quo-politiek zonder meer. Vredespolitiek is constructieve politiek, waarbij een staat zich laat leiden door zijn ‘longterm interest’ bij vredeshandhaving17.

Het is hoopvol dat voor het eerst in de wereldgeschiedenis de Nederlandse regering een kabinetspost heeft ingeruimd voor ‘vredeszaken’. Eeuwen bestonden er ministeries van oorlog, die geleidelijk allemaal de naam kregen van ministeries van defensie. Er is naast de minister die zich bepaalt tot de eisen van verdediging, dwingende behoefte aan een bewindsman, die zich concentreert op de eisen van de vrede. Het zou van grote betekenis zijn voor de kansen van vredeshandhaving in de wereld, als dit Nederlandse voorbeeld door vele landen zou worden gevolgd.


Vorige Volgende