Vorming van welzijnsbeleid

Evolutie en evaluatie van het opbouwwerk

[p. 165]

III De realisering van een beleid

[p. 167]

1 Inleiding

Het evalueren van het beleid is natuurlijk een essentiële functie van het departement
(Dr. M.A.M. Klompé, 1969: H, II, 2297)

In het vorige deel hebben we gezien hoe het opbouwwerk een bepaalde plaats in de samenleving heeft gekregen en welke krachten daarbij een rol hebben gespeeld. De mate van institutionalisering van deze activiteiten is bij benadering vastgesteld. De vraag naar de relatie tussen de inhoud van het opbouwwerk en de mate van institutionalisering verdient aparte aandacht. Waarom is het opbouwwerk b.v. niet belangrijker of onbelangrijker dan het nu is, hoe ‘werkt’ het eigenlijk, waarom is het in het ene sociale verband beter ‘aangeslagen’ dan in het andere e.d. Belangrijke elementen voor de beantwoording van deze vragen zijn natuurlijk al in het vorige deel aangedragen. De scheiding tussen beide delen heeft uiteraard iets kunstmatigs. Toch ligt een belangrijke complementaire verklaringsgrond voor de mate van institutionalisering van een beleid in het onderzoek naar de inhoud van de beleidsdoelstellingen, naar de inhoud en autonomie van de middelen en naar de inhoud van de sociale kaders waarin die doelstellingen hun realisering trachten te vinden.

Vragen naar de mate van realisering van een beleid impliceert beoordeling (evaluatie) ervan. Een dergelijke evaluatie is op verschillende wijzen aan te vatten. Men kan b.v. vooral letten op de effecten van een bepaald beleid, zonder dat men zich erg verdiept in het waarom van juist dié effecten. De persoonlijke voorkeur van de onderzoeker, zijn kwaliteiten en de beschikbare tijd leiden er dikwijls toe dat bepaalde onderdelen van het beleid in de evaluatie meer uitwerking krijgen dan andere. Soms is ook op bepaalde terreinen van het beleidsgebeuren meer materiaal beschikbaar dan op

[p. 168]

andere. Men kan de evaluatie ook afzetten tegen een door de onderzoeker geconstrueerd schema, dat hij heeft opgesteld op basis van de elementen en uitgangspunten van waaruit het beleid opereert.

Een goed uitgangspunt is het schema dat Kruijer heeft ontworpen¹. Hij heeft het evaluatie-onderzoek in vijf onderdelen uiteengelegd.

(1)

Het beoordelen van de perceptie van de situatie. Men zou dit - in ons geval - ook kunnen omschrijven als: de definiëring door het beleid van de maatschappelijke situatie. Op grond daarvan wordt nl. actie wenselijk geacht. In de definiëring van de maatschappelijke situatie ligt een mogelijkheid voor de onderzoeker om na te gaan in hoeverre die definiëring juist is. Zijn er b.v. niet belangrijke kenmerken van die situatie over het hoofd gezien. Eenvoudig gesteld is het natuurlijk zo dat wanneer de definitie van de maatschappelijke situatie onjuist of onvolledig is, de aangewende middelen niet of slechts gedeeltelijk effect zullen sorteren; aangenomen dat er tijdens het beleidsproces - op grond van teleurstellende ervaringen - geen correcties worden aangebracht. Van belang is tevens na te gaan - en dat ligt in het verlengde van het voorgaande - welk rechtvaardigingssysteem (en/of theorie) wordt gehanteerd om het beleid te legitimeren. Soms ligt dit erg eenvoudig, nl. in die gevallen waarin iedereen ervan overtuigd is dat bepaalde recht-toe-recht-aan materiële voorzieningen hoogst noodzakelijk zijn. In andere gevallen, wanneer de beleidsdoelstellingen moeilijk meetbaar zijn, is een verwijzing naar ‘hogere’ waarden noodzakelijk en/of dient een soort theorie over de toestand van de samenleving ontworpen te worden.

(2)

Het beoordelen van de doeleinden. In dit geval dient men zich o.m. af te vragen in hoeverre de doeleinden- gegeven een beoordeling van de sociale structuur waarin zij gerealiseerd moeten worden - wel enige aansluiting hebben bij de waarden van het sociale systeem. Zijn er eigenlijk wel mogelijkheden ze te verwerkelijken? Verder dient men zich af te vragen op welk niveau in het sociale systeem de doeleinden betrekking hebben. Zijn ze abstract of concreet, zijn ze, indien abstract, te concretiseren in acties, die op aan-

1 G.J. Kruijer, Organiseren en evalueren, 1969, blz. 200-254.

[p. 169]

	vaardbare wijze in verband gebracht kunnen worden met het abstracte niveau? Of heeft er inmiddels een ‘displacement of goals’ plaatsgevonden?
(3)	Het onderzoek der middelen. Hier is o.m. de vraag welke middelen gekozen werden, welke beschikbaar waren en de hoeveelheid middelen. De realisering van beleidsdoelstellingen kan illusoir worden door het gebruik van de verkeerde middelen, het niet aanwezig zijn van de juiste middelen of door een gebrek aan middelen. Ook spelen de middelen een rol in zoverre zij door hun bestaan een doel op zichzelf worden zonder duidelijke relatie met de doelstellingen. De bekende verspringing van doel op middel door het ‘eigen gewicht’ dat middelen gaan krijgen. De middelen kunnen dan zelf doeleinden gaan ontwerpen.
(4)	Het beoordelen van de uitvoering van het programma. Hier gaat het om een evaluatie van de wijze waarop de middelen worden gehanteerd. Worden b.v. de gelden juist aangewend?, wordt het geld wel op de juiste plaats ingezet?, is de vorm van voorlichting wel adequaat?, is het soort organisaties dat met de taken wordt belast wel geschikt? e.d.
(5)	Het onderzoek naar de gevolgen. Hiermee raken we een moeilijk probleem, omdat in sociale actie-programma's zelden exact kan worden aangegeven, wat het effect ervan is. Toch wordt dit argument naar mijn opvatting teveel als excuus gebruikt om niet tot een uitspraak over het beleid te hoeven komen. In een onderzoek naar de vier hierboven genoemde elementen van het beleidsproces worden nl. de bouwstenen aangedragen voor een verantwoorde beoordeling van de gevolgen ervan. Met elkaar geven zij het raamwerk waarbinnen het beleidsproces zich moet voltrekken. Zelfs kan een beoordeling van één van de factoren al voldoende zijn om tot een verantwoorde schatting van de gevolgen te komen. Wie b.v. meent dat Nederland een land is, waar het gemakkelijk is de (klein)handel in drugs te bestrijden, heeft een verkeerde perceptie van de situatie. Wie b.v. de auto van de Nederlandse wegen wil bannen, introduceert daarmee - op korte termijn althans - een doelstelling die niet te realiseren valt. Wie b.v. de armoede in de Derde Wereld wil oplossen door het houden van inzamelingen, hanteert een machteloos middel. Wie b.v. denkt dat financiering

[p. 170]

van ruilverkavelingen het probleem van de kleine boerenbedrijven oplost, zet de middelen op de verkeerde plaats in.

Uit deze wat extreme voorbeelden moge nochtans blijken dat de beoordeling van de perceptie, de doeleinden, de middelen en het gebruik van die middelen de benadering is, die het mogelijk maakt de uiteindelijke resultaten van een beleid zo goed mogelijk te bepalen. Sterker: studie van deze onderdelen van een beleidsproces geeft ons de werktuigen in handen die het mogeijk maken het verloop van het beleidsproces tot op grote hoogte te voorspellen. Verder worden wij uitgenodigd niet alleen binnen het beleidskader, maar ook op grond van eigen preferenties, het beleid te beoordelen.

Over het laatste wil ik opmerken dat naar mijn opvatting het welzijnsbeleid gericht dient te zijn op een zo gedecentraliseerd mogelijke vormgeving, waarin maatschappelijk initiatief van de burgers optimale kansen voor honorering krijgt. Met onderstreping van de wenselijkheid de betrekkelijke autonomie van de categorie welzijn te relativeren door te streven naar een permanente uitwisseling van informatie en inzichten met andere, voor het welzijn veel wezenlijker, sectoren van de maatschappij. Ik zal trachten dit proces in zijn eigen dynamiek en (in)consistenties te schetsen. Het gaat mij in de eerste plaats om een beoordeling, niet om een veroordeling, hoewel menige beoordeling elementen van veroordeling in zich draagt of als zodanig wordt opgevat. Hierover merkt Kruijer - met een voorbeeld ontleend aan de ‘community development’ - op, dat velen gevoelsbezwaren hebben ‘tegen het evalueren van zaken waarin men van ganser harte gelooft of wenst te geloven’. De onzekerheid die de evaluatie voor de betrokkenen met zich meebrengt, roept sterke weerstanden op tegen een dergelijk onderzoek, vooral bij diegenen, ‘die zichzelf als “mensen van de practijk” beschouwen’². Dat valt niet te vermijden en is ook nuttig omdat beleidsevaluatie per definitie de functies heeft:

-	correcties aan te brengen op de onderdelen van het beleidsgebeuren opdat de doelstellingen beter worden gerealiseerd.
-	een meer fundamentele kritiek op doelstellingen en uitwerking

2 Kruijer, o.c., blz. 203-204.

[p. 171]

van het beleid te leveren.

Beleidsevaluatie is - als we letten op de onderdelen die Kruijer hierbij terecht heeft onderscheiden - een omvangrijke taak. Vooral als het gaat, zoals in dit geval, om een vrij ruim gebied, dat over een periode van ongeveer 20 jaar tot een zekere ontwikkeling is gekomen. Dat dwingt het moeilijke midden te houden tussen de al te grove schets en de al te grote detaillering. De indeling van Kruijer kan daarbij nuttige diensten bewijzen, omdat zij de belangrijkste dimensies van het beleidsproces onder de aandacht brengt. Die dimensies zullen - overigens niet alle even uitgebreid - ook in deze evaluatie zijn terug te vinden, zonder dat de analyse precies de indeling van Kruijer aanhoudt. In het feitelijke beleidsproces lopen de verschillende onderdelen door elkaar heen, iets waar Kruijer ook op wijst. Dat neemt niet weg dat er toch een indeling moet worden gemaakt, met alle arbitraire kanten en onvermijdelijke overlappingen daaraan verbonden.

Kort weergegeven valt mijn analyse in de volgende onderdelen uiteen:

1	- in de eerste plaats besteed ik enige aandacht aan de theorie van het opbouwwerk, mede geplaatst tegen de achtergrond van de sociaal-politieke context waarin deze tot ontwikkeling is gekomen, ook internationaal gezien; wat zijn inhoudelijk de uitgangspunten van het opbouwwerk, wat wil het en op welke manier? Hierop volgt een eerste beoordeling;
2	- vervolgens toets ik, meer toegespitst, het concrete beleid aan zijn definiëring van de maatschappelijke situatie, zijn theoretische veronderstellingen, zijn doeleinden en middelen (zowel omvang als soort); aangevuld met een beoordeling van deze elementen van het beleid op basis van sociaal-wetenschappelijke inzichten, die niet of nauwelijks een rol speelden bij de beleidsvoering, doch die daarvoor van groot belang zijn; de beleidsonderdelen worden verdeeld over de, eerder onderscheiden, twee leerstukken nl. die van de participatie en de aanpassing, welke het beleid hebben geïnspireerd;
3	- tenslotte zal ik, nog verder toegespitst, nagaan in welke maatschappelijke kaders het beleid zich wilde realiseren en in hoeverre het opbouwwerk, gegeven de (mogelijke) functies van die kaders, een eigen bijdrage kan leveren; m.a.w.: verzorgt het opbouwwerk

[p. 172]

een herkenbare maatschappelijke functie, en is het opbouwwerk voldoende in staat, ook in de toekomst, functionele autonomie te verwerven?