Vorming van welzijnsbeleid

Evolutie en evaluatie van het opbouwwerk

[p. 151]

5 Slotbeschouwing: opnieuw institutionalisering

5.1 Inleiding

Aan het slot van paragraaf II.1.3 stelde ik mij de vraag in hoeverre een presentatie van het beleidsproces in termen van institutionalisering de krachten die voor de beleidsontwikkeling van wezenlijk belang zijn duidelijker bloot zou leggen dan met een ander interpretatiekader het geval zou zijn. Met de eerder genoemde beperkingen die aan elk interpretatiekader kleven en met de wetenschap dat we nu pas halverwege de analyse zijn - een beoordeling van de ‘eigenlijke’ inhoud van het opbouwwerkbeleid is nog nauwelijks begonnen - is het toch zinvol deze vraag al te stellen.

De belangrijkste reden hiervoor is wel dat de analyse nu reeds - op de dimensies die ik heb onderscheiden - een zekere afronding heeft gekregen. Er is een beeld ontstaan van de ontwikkeling en stand van het institutionaliseringsproces. Dat beeld is verkregen door op een vrij ‘statistische’, descriptieve wijze met behulp van de onderscheiden dimensies (criteria) het institutionaliseringsproces vast te leggen. Maar daaruit is wel duidelijk geworden hoe dit proces voor een belangrijk deel is ‘gemaakt’, gestuurd.

In dit verband herinner ik nog even aan de twee richtingen (tradities) die ik in het denken over institutionalisering binnen de sociologie heb onderscheiden. De ene richting - de klassiek-sociologische/cultureel-anthropologische - legt de nadruk op het fundamentele karakter van institutionalisering, welke zich dan ook op min of meer natuurlijke wijze voltrekt rond een aantal centrale functies in het samenleven (‘basic needs’ - economie, orde, huwelijk e.d.). Naast deze ‘fundamentalistische’ optiek is meer recent

[p. 152]

aandacht besteed aan het verschijnsel van institutionalisering van ‘nieuwe’ activiteiten, activiteiten die op zijn minst niet direct zijn afgeleid van fundamentele behoeften/vereisten van een sociaal systeem.

In deze moderne richting is alle ruimte gegeven aan het voluntaristische element in het sociale handelen. Mensen, groeperingen en instellingen proberen in die visie bewust veranderingen en structuur aan te brengen in hun sociale omgeving. Hiervan is het beleid bijna een schoolvoorbeeld, omdat het zich - naar intentie - uitdrukkelijk als bewuste sociale actie presenteert en als zodanig wil wordert opgevat. Ik heb getracht - lijnen en aanduidingen van auteurs als Galtung, Zollschan, Perrucci, Etzioni, Van Doorn en Lammers doortrekkend - het opbouwwerkbeleid in de geest van deze richting te analyseren. Deze nieuwe benadering van het institutionaliseringsverschijnsel - institutionalisering als bewuste sociale actie - biedt m.i. sociologische perspectieven voor een analyse van gestuurde sociale processen, op zijn minst naast die in termen van het bekende doel-middelen-schema. Het begrip institutionalisering wordt daarmee tevens uit de wat erg theoretische sfeer gehaald, waar het figureert ter aanduiding van verduurzamingsprocessen in de hele samenleving of op micro-sociaal niveau. In deze studie wordt geprobeerd het begrip te testen op zijn bruikbaarheid voor de verklaring van sociale processen in een concreet maatschappelijk veld. Het in dit deel opgetrokken beeld van de institutionalisering van het opbouwwerk-beleid, zal daarom worden afgesloten met een beknopte beschouwing waarin dit beleid, samenvattend, wordt gepresenteerd als voorbeeld van deze benadering van institutionaliseringsprocessen.

5.2 Institutionalisering als bewuste sociale actie

Welke omschrijving of definitie van institutionalisering men er ook op naslaat, in alle gevallen gaat het bij institutionalisering om het ontstaan van sociale handelingspatronen, die hun rechtvaardiging of zingeving overigens aan heel verschillende factoren kunnen ontlenen. Twee processen staan bij institutionalisering, naar mijn opvatting, centraal, nl.:

1	- het proces van structurering (systematisering, organisering);

[p. 153]

	institutionaliseren betekent dat er een zekere structuur of orde ontstaat; activiteiten worden op deze wijze op elkaar afgestemd, worden tot op zekere hoogte voorspelbaar; structurering verwijst naar het aanbrengen van een zekere ordening in de sociale ruimte;
2	- het proces van stabilisering (continuering, verduurzaming); hiermee wordt aangegeven dat elke ontstane structuur, elk patroon van activiteiten, voorzieningen heeft ‘ingebouwd’ die ervoor zorgen dat het patroon in stand blijft en wordt bewaakt; stabilisering verwijst naar de (sociale) tijdsdimensie van het institutionaliseringsproces.

Als verbindende schakel tussen deze twee processen, ja als noodzakelijke voorwaarde voor het optreden ervan, fungeren omstandigheden/waarden/houdingen/doelstellingen etc. die de bron vormen waaruit de dynamiek van het institutionaliseringsproces wordt gevoed. Veranderingen daarin kunnen belangrijke consequenties hebben: van verhoging van de institutionalisering (uitbreiding, precisering van het sociale patroon) tot processen van desinstitutionalisering, die het activiteitenpatroon doen verdwijnen.

Treden in elk institutionaliseringsproces structurering en stabilisering van sociale handelingen op, bij beleid zou men kunnen zeggen dat het speciaal gericht is op structuur en stabiliteit in het beleidsveld aan te brengen. Beleid is een vorm van bewust structureren, vastleggen, standaardiseren, e.d. Beleidsinstanties streven ernaar - zoals in feite elke grotere organisatie - het aantal onzekerheden op het beleidsterrein (inclusief de beleidsinstantie) te minimaliseren³⁰⁷. De institutionalisering van bepaalde activiteiten dient te worden bevorderd volgens de lijnen door het beleid getrokken; er dient zo weinig mogelijk onbeheerst te verlopen. Wat schematisch uitgedrukt: institutionalisering is opdracht van beleid. En in versterkte mate geldt dit voor overheidsbeleid, dat zich naar verschillende zijden dient te legitimeren.

Toegepast op het opbouwwerk-beleid vinden we in de bovenstaande indeling de dimensies terug die ik bij de analyse van de ontwikkeling van het beleid heb onderscheiden. Structurering en

307 Hierover uitvoeriger de stimulerende studie van Niklas Luhmann, Theorie der Verwaltungswissenschaft, 1966, vooral blz. 63 e.v.

[p. 154]

stabilisering herkennen we in de organisatie en vastlegging, vooral door het beleid, van de maatschappelijke steun, en in het verlengde daarvan, de middelen. De doelstellingen - met daaraan gekoppelde verwijzingen naar bepaalde maatschappelijke situaties - vormen de noodzakelijke ‘overkoepeling’, met verschillende functies.

Hieronder zal het beleid, dat in het algemeen een toeneming van de institutionaliseringsgraad van het opbouwwerk te zien heeft gegeven, geïnterpreteerd worden in termen van de elementen (gezichtspunten) die kenmerkend zijn voor onze benadering van institutionaliseringsverschijnselen.

Doelstellingen.

Elke bewuste sociale actie geeft, per definitie, aan waarom het nodig of nuttig is bepaalde activiteiten te ontplooien. De noodzaak spreekt temeer waar het een (betrekkelijk) nieuwe activiteit betreft. In het geval van het opbouwwerk was hiervan tot op grote hoogte sprake. We zien hier in de loop der tijd een enigszins samenhangend stelsel van opvattingen ontstaan, die het karakter aannemen van doctrines (ideologieën)³⁰⁸. Er is een tweetal te onderscheiden, die beide zowel verwijzen naar concrete maatschappelijke situaties (of - al of niet vermeende - behoeften) als naar, daar verder vanaf staande, (pseudo-) theorieën. Aan de ene kant het leerstuk van de aanpassing, waarmee het achterblijven van de sociale ontwikkeling bij de technisch-economische ontwikkeling wordt aangeduid. Aan de andere kant is er het leerstuk van de participatie, waarin de noodzaak van een grotere betrokkenheid van de burgers bij hun sociale omgeving wordt uitgedrukt.

Bij het opbouwerk-beleid was een doctrine of ideologie objectief nodig, omdat het zich als nieuwe activiteit moest legitimeren tegenover, vooral, de politieke organen; in veel mindere mate gold dit de publieke opinie, zeker in het begin. Nu hoeft niet elke beleidsactiviteit opgetuigd te worden met ideologieën (of iets dat daarop lijkt) om zich te legitimeren. Dat het bij het opbouwwerk-beleid wel die richting is uitgegaan, is gestimuleerd door een aantal factoren:

308 Ideologiën, opgevat in de betekenis die Van Doorn en Lammers (o.c., blz. 195-197) daaraan geven.

[p. 155]

-	Het opbouwwerk richt zich op doelstellingen (m.n. participatie) waarvan de realisering moeilijk meetbaar is. Het zijn doelstellingen met een ingebouwde onmeetbaarheid, omdat zich steeds weer andere interpretaties en wenselijkheden kunnen aandienen. Wat b.v. voor de één voldoende participatie is, is voor de ander slechts een begin. Er zit een enorme ‘rek’ in de doelstellingen. De ideologie functioneert niet alleen als richtpunt voor het handelen, maar geeft het handelen ook een plaats en daarmee enige zekerheid. Toch is de ideologie ook voor het opbouwwerk te ruim gebleken, gezien het feit dat zij zich heeft verspreid over andere terreinen van het beleid van CRM en in feite de rechtvaardiging is geworden van bijna het gehele welzijnsbeleid. Er wordt in de verbale sfeer gerefereerd aan algemene idealen van een democratische samenlevingsvorm, die iedereen, zeker wanneer het tot weinig verplicht, graag bereid is te onderschrijven.
-	De onzekerheid waarmee de intrede van het opbouwwerk gepaard is gegaan - en waardoor het eerst nog onderdak zocht bij het maatschappelijk werk - schept het klimaat voor het ontwikkelen van rechtvaardigingssystemen.
-	Het feit dat de beleidsontwikkeling en -initiatie voor een belangrijk deel in handen was gelegd van - in niet minder onzekerheid werkende - sociaal-wetenschappelijk geschoolde of beïnvloede top-ambtenaren, heeft de ideologie-vorming versterkt. We hebben nl. te maken met een groep voortrekkers, die aan hun beleid een ‘visie’ ten grondslag willen leggen. Het opbouwerk-beleid is een fraai voorbeeld van een sterk door de ‘vierde macht’, de ‘technocratie’ ontwikkeld beleid.

Naast de oorzaken, dienen we tegelijk te letten op de functies van de doctrine-vorming voor het institutionaliseringsproces.

-	In de eerste plaats verschaft de doctrine - ik noemde het al even - enige zekerheid in een onzeker veld. Beleidsinstanties en werkers ‘in het veld’ kunnen er een, zij het vrij vage, identiteit aan ontlenen. Men kan een zingeving aan het werk verbinden en zich wapenen tegen aanvallen ‘van buiten’.
-	In de tweede plaats legt de doctrine de basis voor een (verdere) professionalisering van het werk. Wie relevante groeperingen weet te overtuigen van de noodzaak van opbouwwerk, zal voor dit werk

[p. 156]

goed geschoolde vrijgestelden (professionals) willen inzetten. We hebban overigens geconstateerd dat tot op heden nog nauwelijks gesproken kan worden van een beroepsopleiding voor het opbouwwerk. Niet beroepen zijn ingezet voor het opbouwwerk, maar organisaties.

-

In de derde plaats heeft de doctrine-vorming op hoog, voornamelijk ambtelijk niveau plaatsgevonden. Er is daardoor een grote afstand ontstaan tussen de patroonvorming aan de top (ideologie) met nadruk op de ‘comprehensive’ benadering en het zeer verbrokkelde terrein van de feitelijke bemoeienis. Pretentie en werkveld zijn uit elkaar gegroeid. Dat het beleid bij de bevolking, die met zoveel woorden als begin- en eindpunt van het opbouwwerk-beleid wordt genoemd, nauwelijks overkomt, bewijst de distantie. In het beleid is voorrang gegeven aan uitbreiding van de middelen, die het gemakkelijkst toepasbaar en beheersbaar zijn, nl. organisaties. Doctrine-vorming aan de top vindt aldus haar neerslag in organisationele patroonvorming. Er is weinig aan gedaan om de afstand tussen ideologie en feitelijke activiteiten te overbruggen. Twee aanvullende indicaties zijn te noemen. In de eerste plaats is aan de opleiding voor het opbouwwerk weinig aandacht besteed. Er heerst bij functionarissen die als opbouwwerker werkzaam zijn een grote verwarring en onzekerheid. Zij kunnen geen identiteit ontlenen aan een bepaald, enigszins duidelijk omschreven probleemveld en/of een bepaalde discipline. Het hoeft daarom niet te verwonderen dat de kritiek op het opbouwwerk in deze kring de laatste jaren bijzonder fel is. In de tweede plaats heeft het beleid de confrontatie met het feitelijke werkterrein vermeden, gegeven de omstandigheid dat het onderzoek op dit terrein nauwelijks van de grond is gekomen. En dat terwijl men bepaald wel over de middelen beschikt om regelmatig evaluatiestudies te laten verrichten. Het is veelbetekenend dat hiervoor een particulier initiatief van een Amerikaanse hoogleraar uit Berkeley (Ralph Kramer) nodig is. Zijn studie is de beste publicatie over het Nederlandse opbouwwerk^309.

309 Zie Ralph M. Kramer, Community development in Israel and The Netherlands, 1970; van Nederlandse zijde verdient eervolle vermelding het, in het kader van Kramer's studie, verrichte onderzoek van M. Traas, Verkenningen t.a.v. opbouwwerk in Nederland (dactoraalscriptie voor de studie andragogiek te Utrecht o.l.v. het hoofd van die studierichting, Drs. E. Lopes Cardozo), 1969; voorts de al genoemde beschouwing van Houttuyn Pieper (1966) en het uitstekende artikel van Van den Berg, De wisselwerking tussen sociologie en sociale arbeid in de Verenigde Staten, in: Mens en Maatschappij, 42ste jrg., sept./okt. 1967, m.n. blz. 411 e.v.

[p. 157]

Structurering.

Een ander kenmerk van institutionalisering is structurering. Er ontstaan voorzieningen en regelingen die een zekere orde in het beleidsveld introduceren. Het resultaat is, dat er een apparaat beschikbaar komt dat zich toelegt op de realisering van de doelstellingen. De beschikbaarheid van een apparaat, zo men wil: de organisatie van de inspanningen, levert een bijdrage aan het institutionaliseringsproces, omdat we hier te maken krijgen met de zelfstandige invloed van min of meer vastgelegde belangen en loyaliteiten van de organisaties en mensen die in het veld werkzaam zijn. Men zou dit de sociale dimensie van het institutionaliseringsproces kunnen noemen. Hier stuiten we op het veelbesproken dialectische moment in de institutionalisering, dat nog pregnanter tot uitdrukking komt bij institutionalisering als bewuste sociale actie. Het beleid objectiveert zich a.h.w. in bepaalde instellingen, die tot op zekere hoogte als zelfstandige eenheden in het beleidsveld kunnen gaan optreden. Aan de ene kant zullen zij proberen de verworven posities te bewaken, aan de andere kant kunnen zij mede de doelstellingen van het beleid gaan beïnvloeden, c.q. eigen doelstellingen introduceren. Daarmee wordt tezelfder tijd de speelruimte (‘discretion’) van het beleid door deze middelen van het beleid ingeperkt. De instellingen kunnen niet ‘zonder meer’ dienstbaar gemaakt worden aan de doelstellingen; zij verliezen gedeeltelijk hun instrumentele karakter, omdat zij eigen doelstellingen (kunnen) inbrengen.

Bij het opbouwwerk zien we deze verschijnselen dan ook optreden. Het ruime mandaat dat de doelstellingen van het opbouwwerk aan instellingen en mensen meegeeft, versterkt de tendens naar het zoeken van eigen wegen. We zien - om maar een enkel voorbeeld te noemen - b.v. dat opbouwwerkers, met verwijzing naar de democratiseringsdoelstelling van het opbouwwerk, op eigen kracht of met vertegenwoordigers van de bevolking activiteiten gaan ont-

[p. 158]

plooien tegen bepaalde gemeentebesturen of het ministerie. Opbouwwerkers worden dan als ‘lastig’ gedefinieerd door het beleid, omdat zij een ‘vulling’ aan de doelstellingen gaan geven, die daarin wel ligt opgesloten, maar die door het beleid niet is bedoeld. Dit is b.v. herhaaldelijk voorgekomen in zgn. saneringsbuurten. Ook kunnen instellingen, zonder misschien nu direct het beleid ‘voor de voeten te lopen’, eigen doelstellingen of interpretaties aan hun werk geven. Dat kan b.v. zijn het - ondanks de veelgeprezen en gepostuleerde onafhankelijkheid van de opbouwwerkinstellingen - bijna volledig in de pas lopen met de doelstellingen van het gemeentelijk sociaal beleid (Rotterdam) of het aanpakken van problemen die grotendeels door de opbouwinstelling zelf zijn uitgezocht (Amsterdam). Ik kom hierop in deel III uitvoeriger terug.

Krjken we naar het structureringsaspect van de institutionalisering, dan valt het niet moeilijk vast te stellen dat de institutionalisering is toegenomen. Een aantal bewijzen, al eerder ter sprake gebracht, hiervoor zijn:

-	in de loop der tijd is het aantal opbouwwerk-organisaties sterk gegroeid;
-	in het voetspoor daarvan is het aantal personeelsleden toegenomen;
-	de organisaties zijn bijna alle omgezet van verenigingen in stichtingen (of meteen al opgezet als stichtingen), wat de stabiliteit van de werkzaamheden heeft bevorderd; zeker van beleidsstandpunt bekeken, geven stichtingen een vastere structuur aan het beleidsveld dan b.v. verenigingen;
-	de arbeidsvoorwaarden van het personeel zijn ‘verambtelijkt’, wat het werk een vastere basis heeft gegeven;
-	ontstaan (en vervolmaking) van een op vier territoriale niveaus (provincie, regio, stad, wijk) geënte radenstructuur;
-	last but not least, hebben beroepskrachten in de loop der tijd steeds meer de plaats ingenomen van vrijwilligers; de professionals vormen het vaste kader waarbinnen het opbouwwerk, met inschakeling van vrijwilligers, plaatsvindt.

Al deze factoren hebben ertoe bijgedragen de onzekerheid van de beleidsactiviteit opbouwwerk te verminderen. Omvang en ordening van het apparaat hebben het opbouwwerk een structureel vrij

[p. 159]

sterke positie gegeven in het totaal van welszijnsactiviteiten. Wel levert het bestaan van een omvangrijk apparaat (een potentieel aan maatschappelijke energie) problemen op voor het beleid, omdat de besturing van dit apparaat wordt ingeperkt door de (eventuele) zelfstandige doelstellingsbepaling van de instellingen. Voor het beleid ligt hier, naast de onzekerheid die de in dit opzicht weinig gestructureerde bevolking oplevert, nog een bron van onzekerheid.

Stabiliteit.

De mate van institutionalisering drukt zich ook uit in - overigens met het voorgaande direct samenhangende - voorzieningen die er in de eerste plaats op gericht zijn de continuïteit (stabiliteit) te bewaken en te versterken. Daarvoor zijn verschillende indicaties. De belangrijkste hiervan zijn:

(a) Het ontstaan van een apart ministerie voor maatschappelijke zorg en ontwikkeling. De samenvoeging van onderdelen van verschillende departementen tot één departement heeft de mogelijkheid tot het ontwikkelen van een eigen beleidsterrein doen ontstaan, die met beide handen is aangegrepen. Alleen het bestaan al heeft in het begin de verantwoordelijke politieke organen genoodzaakt het nodige geld in die richting te besteden, om het bestaan van een apart ministerie - door velen als volstrekt onnodig ervaren - te rechtvaardigen.

Voor de institutionalisering is vooral van belang dat met het bestaan van een apart ministerie een zelfstandig (autonoom) opererend beleidsorgaan is gegeven, dat een eerste belangrijke garantie vormt voor de continuïteit van het werk, inclusief het opbouwwerk, dat van Sociale Zaken was overgenomen. Bovendien werkt de ambtelijke top in dit ‘sociale’ departement in een politiek onzekere en vage situatie, die - gegeven de aanwezige geldmiddelen, de geringe deskundigheid en het bijna geheel ontbreken van tegenspel - de mogelijkheid biedt bepaalde ‘sociale’ beleidsdoelstellingen te initiëren. De top beschikt over nogal wat speelruimte en kan daardoor als ‘technocratische’, niet-politieke elite bepaalde beleidsobjecten aandragen, c.q. ‘doordouwen’. Rekening houdend met de politiek-maatschappelijke verhoudingen, is de ambtelijke top er in de gehele beleidsperiode in geslaagd het initiatief tot beleidsinitiatie en -uitbreiding te behouden. Aard en structuur van de

[p. 160]

welzijnsvoorzieningen zijn in hoge mate bepaald door deze ‘vierde macht’. Het heeft tot november 1971 geduurd, alvorens het beleid van CRM expliciet als politieke categorie in de publieke discussie is gebracht³¹⁰.

(b) De overgang van een ad hoc steun aan individuele projecten naar een continue steun aan bepaalde, omschreven activiteiten. We hebben gezien dat de aanvankelijk projectsgewijze aanpak (ontwikkelingsgebieden) en de jaarlijks vast te stellen bijdragen aan instellingen plaatsmaken voor subsidieregelingen, die in de loop der tijd naar werkingsgebied toenemen en naar inhoud steeds meer een pseudo-wettelijk karakter aannemen. De regelingen worden verder meer op elkaar afgestemd (harmonisatie), naar werkgebied bij elkaar gebracht (b.v. één subsidieregeling samenlevingsopbouw, idem jeugd- en jongerenwerk) en naar arbeidsvoorwaarden voor het personeel meer en meer gelijkgeschakeld met ambtelijke voorschriften. De subsidie krijgt het karakter van een recht, dat bijna louter formeel elk jaar moet worden verworven. Voorlopig eindstadium hierin is het Memorandum, waarin een omvattende wettelijke regeling op het terrein van maatschappelijk en cultureel welzijn wordt voorgesteld.

Met de groei van de subsidieregelingen is aldus een groot deel van de onzekerheid op het beleidsterrein weggenomen. Er is een stevige basis voor continuïteit gelegd. De organisaties die in de termen van de subsidieregelingen vallen, weten tot op grote hoogte hun bestaan verzekerd, ook al omdat er nauwelijks evaluatie plaatsvindt van hun werkzaamheden. De relatie tussen het beleid en de organisaties die gesubsidieerd worden (de ‘omgeving’ van het beleid) is in sterke mate onderhevig aan de ‘voorbewerking’ van het beleid. Het beleid heeft b.v. de subsidie-aanvrage gestandaardiseerd, evenals de verslaggeving van verrichte werkzaamheden, die slechts op administratieve wijze wordt gecontroleerd.

310 Ik herinner aan de bezuinigingen welke het kabinet-Biesheuvel in de CRM-begroting heeft aangebracht en het protest daartegen van o.m. welzijnswerkers, die zich voor de behandeling van de begroting hadden verenigd in het Anti-CRM-Bezuinigingsfront. Tijdschriften en kranten hebben er de eerste twee weken van november (1971) vol van gestaan; zie b.v. het blad Jeugdwerk Nu, 3de jrg., nr. 20, 15 november 1971.

[p. 161]

Toch blijft er - zolang nog geen formele wetgeving op dit terrein is gerealiseerd - een mate van onzekerheid bestaan, die de continuïteit enigermate kan bedreigen. De bezuinigingen van de regering Biesheuvel (1971) hebben hiervan een aantal voorbeelden gegeven. Ondanks de permanente aandrang uit de Kamer om tot wettelijke (deel)voorzieningen te komen, heeft het beleid de wettelijke regeling voortdurend uitgesteld, weliswaar met de plichtmatige toevoeging dat ‘er aan gewerkt werd’. Hieruit blijkt, weer op een andere wijze, heel duidelijk dat het beleid, en dan weer in het bijzonder de met veel discretie toegeruste ambtelijke top, aan de expansie van het beleidsterrein prioriteit heeft gegeven. De minutieuze vastlegging van rechten en plichten in een wettelijke regeling zou een voortijdige inperking en controle (door het parlement) betekenen van een terrein, waarvan de expansiemogelijkheden door het beleid nog onvoldoende waren onderzocht en beproefd³¹¹. De beleidsdynamiek won het - het Memorandum (1970!) is maar een eerste aanzet - van de wettelijke vastlegging. De pseudowettelijke subsidieregelingen werkten immers goed; met daarnaast de voor de beleidsvoering plezierige omstandigheid dat subsidieregelingen geheel in haar machtsbereik liggen. Het parlement staat erbuiten. Dat het parlement zelf geen initiatieven tot wettelijke regeling heeft ontplooid, geeft aan dat het het beleid nooit

311 De minister merkt in 1968 - als antwoord op de welhaast rituele kritiek uit de Kamer op dit punt - op dat het maar goed is dat de welzijnsvoorzieningen niet eerder in een wettelijke regeling zijn vastgelegd. Het veld heeft zo'n ontwikkeling mee gemaakt dat vroegtijdige vastlegging eerder belemmerend dan stimulerend op die ontwikkeling zou hebben ingespeeld (1968: H, I, 459). Deze argumentatie doet wat merkwaardig aan, omdat niet te verwachten valt dat die ontwikkelingen zullen ophouden wanneer het werk eenmaal wettelijk is geregeld. De veranderingen die zich de laatste jaren voltrekken binnen het welzijnswerk pleiten - als men de ministeriële redenering aanhoudt - eerder voor niet-wettelijke regeling dan ertegen (Memorandum!). Maar nog afgezien daarvan, is het staatsrechtelijk een vreemde figuur om - met verwijzing naar de dynamiek - maar af te zien van wettelijke regeling. Het grootste deel van alle wetgevende arbeid zou in die visie dan zinloos worden (zie ook: Bram Peper, De honorering van maatschappelijk initiatief, in: DUX, jrg. 37, november 1970, m.n. blz. 541-543.

[p. 162]

als erg belangrijk heef gedefinieerd, waardoor het mandaat van de beleidsinstanties alleen maar aan zwaarte kon winnen.

5.3 Conclusie

Een opvatting over het institutionaliseringsverschijnsel, zoals hier is verdedigd, biedt naar mijn inzicht goede mogelijkheden om processen in het spanningsveld tussen sociale stabiliteit en sociale dynamiek te analyseren. Vooral bewuste sociale actie - hoewel het zich daartoe niet behoeft te beperken - leent zich, omdat zij gericht is én op vastlegging én op verandering (vormgeving aan nieuwe activiteiten), in het bijzonder voor de hier bepleite benadering. De voordelen hiervan zijn in het kort:

-	er wordt expliciet ruimte gegeven aan de dynamiek van het institutionaliseringsproces, omdat de aandacht gericht is op de determinanten van de dynamiek (doelstellingen, maatschappelijke steun);
-	door hel zoeken naar en vastleggen van de determinanten wordt het proces onderzoekbaar; daarmee wordt het begrip institutionalisering uit de min of meer ‘fundamentalistische’ en ‘theoretische’ sfeer gehaald en onderzocht op zijn bruikbaarheid voor het onderzoek van concrete maatschappelijke processen; deze studie wil een bijdrage in die richting zijn;
-	anders dan bij een analyse van beleid die in hoofdzaak uitgaat van het voor de hand liggende doel-middelen-schema, dwingt een onderzoek in termen van institutionalisering ons tot het zoeken naar alle factoren die voor de ontwikkeling van beleid van belang zijn; zeker bij beleidsonderzoek loopt men bij hantering van het doel-middelen-schema het gevaar processen, instellingen en factoren die in het formele beleidsschema niet zijn opgenomen, uit het oog te verliezen; bij gebruik van het begrip institutionalisering krijgt het beleidsveld op voorhand een ruimere definiëring mee; het veld, de maatschappelijke omgeving waarin het beleid moet werken wordt vanaf het begin expliciet in de analyse betrokken en gewogen op haar betekenis voor de realisering van beleidsdoelstellingen.

Betrokken op de ontwikkelingen in het opbouwwerk, kan concluderend worden gesteld dat er - als we de hele periode overzien -

[p. 163]

sprake is van toenemende institutionalisering. Dit proces is niet gelijkmatig verlopen. Aanvankelijk (1953-1960) liep het heel traag. Sinds 1961 heeft een versnelling plaatsgevonden. Daarnaast wordt het proces gekenmerkt door grote onevenwichtigheden. Gemeten aan de doelstellingen is er weinig voortgang gemaakt. Nog steeds weten weinigen wat opbouwwerk is, wat het wil e.d.; er heerst, niet in het minst bij professionals, een bijna babylonische spraakverwarring. De terminologie heeft in de loop der tijd voortdurend aan wijzigingen blootgestaan: van een vorm van maatschappelijk werk, via maatschappelijk opbouwwerk, opbouwwerk, maatschappelijke opbouw tot samenlevingsopbouw. Het opbouwwerk heeft als aanduiding van een conglomeraat van activiteiten en doelstellingen meer bekendheid gekregen bij organisaties die meenden (of: menen) voor subsidie op die titel in aanmerking te komen dan bij de categorie waarvoor het in de eerste plaats relevant wil zijn: de bevolking. Dit past in de hoofdzakelijk bureaucratische stimulering die het opbouwwerk heeft gekregen. Bij de ‘grass roots’ is wel een heel magere voedingsbodem te constateren. De maatschappelijke steun is - als we even afzien van het ministerie - voornamelijk gekomen van het merendeel der politieke partijen die het werk, zonder het werkelijk serieus te nemen, wel goed werk vinden. Daarnaast van de organisaties voor opbouwwerk, die op grond van eigen belang, resultaten en idealistische overwegingen op voortzetting van het werk aandringen. De verruiming van de doelstellingen die we hebben geconstateerd, met daarin een steeds prominentere plaats voor de ‘oude’ doelstellingen: participatie, e.d., heeft:

-	aantal en omvang van de relevante sociale systemen zo vergroot, dat de conclusie gerechtvaardigd is om op dit punt van een stagnatie in de institutionalisering van het opbouwwerk te spreken;
-	de toch al vage identiteit van het opbouwwerk nog verder vergruisd; opbouwwerkdoelstellingen zijn voor een belangrijk deel opgegaan in de doelstellingen van een welzijnsbeleid.

Toch heeft de overheidssteun ervoor zorg gedragen dat - gemeten aan de middelen - het opbouwwerk een stevige organisatorische basis heeft. Deze sector heeft daardoor een zekere institutionele ‘hardheid’ gekregen; eventueel noodzakelijke veranderingen zullen zich daarom niet zo gemakkelijk doorzetten³¹². Het feit echter dat

312 Hierop wijst ook - in theoretische zin - Niklas Luhmann, die opmerkt dat zij die veranderingen - d.w.z. afwijkingen van het bestaande - voorstellen ‘die Last der Initiative’ met zich meetorsen. Zie zijn: Funktionen und Folgen formaler Organisation, 1964, m.n. blz. 58, 68; een aanwijzing voor de op het ministerie verwachte uitbreiding is de raming van opbouwwerkers, nodig in 1975, die ligt op 500 (mediaal); zie: Raming van de behoeften aan gediplomeerden van de Sociale Academies in 1975, uitgave van CRM, 1969, blz. 28.

[p. 164]

doelstellingen en vorm van het opbouwwerk nog onvoldoende zijn aangeslagen, maakt aan de andere kant veranderingen wel waarschijnlijk. In de inhoudelijke evaluatie in het volgende deel (III) worden o.m. de resultaten en mogelijkheden van het opbouwwerk verder onderzocht.