Vorming van welzijnsbeleid

Evolutie en evaluatie van het opbouwwerk

[p. 11]

I Inleiding, probleemstelling en methode

[p. 13]

1 Inleiding

De Nederlandse sociologie is nooit bang geweest een bijdrage te leveren aan een of andere vorm van beleid. In overheid en bedrijfsleven hebben sociologen al vroeg hun weg gevonden. Anders dan in vele andere landen, zijn sociologen in ons land van het begin af ingeschakeld bij beleidsvraagstukken. Die vroege inschakeling heeft duidelijk haar stempel gedrukt op de aard van de relatie tussen sociologie en beleid.

De bereidheid van vele beleidsinstanties om sociologen in dienst te nemen, kwam voort uit de behoefte meer informatie ter beschikking te hebben over ‘het sociale’ en/of ‘de menselijke factor’, e.d. In het beleidsproces viel de socioloog hoofdzakelijk de rol toe van toeleveraar van informatie; hij werd in een onderzoekersrol geplaatst in de beginfase van het proces¹. Voornamelijk d.m.v. survey-onderzoek en, in mindere mate, statistisch onderzoek bracht hij een deel van het veld waarover het beleid zich uitstrekte in kaart.

Deze roltoewijzing door beleidsinstanties paste goed in de rolopvatting die de sociologie (en haar beoefenaren) van haarzelf had, nl. een jonge wetenschap die, om verder te komen, prioriteit moet geven aan het verzamelen van materiaal over de sociale werkelijkheid. De sociologie had te lang vertoefd in de bespiegelende sfeer,

1 Uitvoeriger hierover: J.A.A. van Doorn, Beeld en betekenis van de Nederlandse sociologie, 1964, blz. 47, 61-157.

[p. 14]

het accent moest nu komen te liggen op de registratie van gegevens en samenhangen.

Hoewel ik hiermee de relatie tussen sociologie en beleid, zoals deze zich na de oorlog heeft ontwikkeld, slechts in heel grove trekken heb gekarakteriseerd, zou het onjuist zijn niet te wijzen op een andere, zij het weinig ontwikkelde traditie in de Nederlandse sociologie die genoemde relatie een ruimere inhoud meegeeft. Daarin gaat het niet slechts om materiaal-verzameling-sec in de beginfase van een beleidsproces, maar staan ook de beleidsdoelstellingen en de beleidsdoorvoering in de aandacht. De relatie tussen sociologie en beleid wordt hiermee wel gecompliceerder. De socioloog komt dan uitdrukkelijk te werken in het spanningsveld tussen maatschappelijke plaatsbepaling en wetenschappelijke analyse².

In de beginjaren (1954-1958) van de Sociologische Gids, destijds het blad van de ‘angry young sociologists’, wordt met nadruk gepleit voor een sociologiebeoefening in dit spanningsveld. In een redactioneel uit 1956, waarin men de stijl van Van Doorn herkent, wordt hierover opgemerkt:

- Noch de vlucht in de studeerkamer, noch de knieval voor het beleid zijn een acceptabele oplossing: de spanning is even reëel als noodzakelijk. De Gids werkt vanuit en in deze spanningsverhouding, omdat zij de sociologie allereerst ziet als een wetenschappelijk bedrijf, dat noch geheel gerechtvaardigd is met het optrekken van een theoretisch systeem, noch met louter nuttigheidswaarden te leveren (...) Dit standpunt impliceert tegelijk een onafgebroken bezig zijn met de praktische problemen van onze maatschappij èn een voortdurende relativering van deze problemen in het licht van een wetenschappelijke doordenking. (...) niet in de eerste plaats academische wijsheden om deszelfs wille, evenmin louter technisch raffinement, maar studie van deze maatschappij, die ons leven bepaalt en de toekomst vastlegt’. (Het is) ‘de enige weg, die de sociologie voor verschraling en

2 Een recente verwoording van deze problematiek vindt men o.m. in de rede van de voorzitter van de Nederlandse Sociologische Vereniging, H.M. Jolles, gehouden op een in januari 1971 gehouden congres, georganiseerd in samenwerking met de Nederlandse Vereniging voor de Studie van Arbeidsverhoudingen, over: Het veranderende sociaal-politieke klimaat in Nederland. Deze rede is onder de titel Uitdaging tot zelfonderzoek, gepubliceerd in: Intermediair, VII/12, 26 maart 1971, blz. 9, 13.

[p. 15]

Spielerei behoedt, zonder haar tot een sociotechniek te misvormen³. -

In die beginjaren vinden we, om even de Sociologische Gids als voorbeeld aan te houden, verschillende artikelen die van de hierboven aangehaalde visie getuigen⁴. Maar reeds in 1961 baarde de socioloog Hoefnagels, niet in het minst in kringen van sociologen, veel opzien én afkeer met zijn kritiek op de vakbeweging en het sociaal-economische beleid⁵. Er waren kennelijk toch onvoldoende voorwaarden aanwezig om ‘het programma’ van de merendeels jongere sociologen rond de Gids door te zetten.

Dezelfde factoren die nl. voor een snelle acceptatie van de sociologie-in-toegepaste-vorm verantwoordelijk zijn, verklaren mede waarom de hoofdstroom in de sociologiebeoefening zich, uiteraard met de nodige uitzonderingen, buiten het spanningsveld tussen wetenschappelijke analyse en maatschappelijke plaatsbepaling heeft gehouden. Of preciezer gezegd: waarom de sociologie zich in hoofdzaak een dienstverlenende rol heeft aangemeten, zonder zich veel problemen te maken over de richting waarin haar bijdrage werd toegepast. De sociologie meende, niet zonder reden, het accent te moeten leggen op het verrichten van onderzoek, opdat bepaalde veronderstellingen nu eindelijk eens getoetst konden worden. De nadruk kwam hierbij echter wel te liggen op het verzamelen, via interviews en enquêteformulieren, van opinies van personen. Het onderzoek naar aard en betekenis van sociaal-institionele verbanden, naar wat wij noemen: macro-sociale processen, verdween voor een zeer belangrijk deel uit het gezichtsveld van de socioloog⁶. Die vraagstukken waren te groot om met de overheersende techniek

3 Sociologische Gids, 1956, blz. 2/3.

4 Voor enkele voorbeelden, betrekking hebbend op het welzijnsterrein, zie Aug. ter Hoeven en J.E. Ellemers, De bureaucratische omknelling van het maatschappelijk werk (1955, blz. 151 e.v.); J.A.A. van Doorn, Functieverschuivingen in het maatschappelijk werk (1955, blz. 21 e.v.); dezelfde auteur, Verzuiling: een eigentijds systeem van sociale controle (1956, blz. 41 e.v.).

5 In hetzelfde tijdschrift (1961, blz. 274 e.v.).

6 Belangrijke kritische geluiden bij: H.M. in 't Veld-Langeveld, Onderzoek onderzocht, 1970.

[p. 16]

van onderzoek aan te vatten. Het maatschappelijk klimaat in, laten we zeggen, de periode 1955-1965 was er ook niet naar om belangstelling voor macro-sociale vraagstukken te wekken. De verzorgingsstaat naderde zijn voltooiing, ‘the end of ideology’ leek aangebroken. Het wetenschappelijk werk liet zich in hoofdzaak leiden door het leerstuk van de waardevrijheid: de registratie van feiten en samenhangen kreeg geen vervolg in een evaluatie ervan, gemeten aan b.v. de betekenis van die gegevens voor de maatschappij (of een deel ervan), de onderzochte groeperingen of het beleid.

Verder waren beleidsinstanties, waarvan het werkterrein meestal wel grotere sociale verbanden beslaat, weinig geneigd hun eigen handel en wandel (‘policy’) tot object van sociologisch onderzoek te maken. Daarmee zouden hun doelstellingen en wijze van beleidvoering op zijn minst de kans lopen ter discussie te worden gesteld. Het beleid zou dan, nota bene door de eigen deskundigen, ‘kwetsbaar’ worden gemaakt. In ieder geval zijn er ook van die kant weinig stimulansen uitgegaan voor een dergelijk soort onderzoek. Een beleidsman als Van Tienen heeft dan ook, als we denken aan de oorzaken, maar voor de helft gelijk wanneer hij niet ten onrechte, doch wat overdreven stelt dat ‘sociologische instituten met grote eenstemmigheid macro-sociale beleidsoriënterende research mijden’⁷.

De relatie sociologie-beleid is natuurlijk maar één aspect van het ruimere probleem van de verhouding van de sociologie tot haar object: de samenleving. Ook de sociologiebeoefening is een maatschappelijke activiteit, vindt plaats in een bepaalde maatschappelijke context, die in overwegende mate de grenzen bepaalt van de

7 A.J.M. van Tienen, Sociaal-wetenschappelijk onderzoek en welzijnsbeleid, in: Maatschappelijk welzijn, XX, 5 mei 1968, blz. 104; zo heeft het beleid zich weinig aangetrokken van de resultaten van het onderzoek - van universiteitswege verzorgd - van J.M. Heukels, dat een vernietigend oordeel inhoudt over aanbod, bereik en organisatie van het maatschappelijk werk. Zie J.M. Heukels, De reikwijdte van het maatschappelijk werk, Mededelingen van het Sociologisch Instituut van de Rijksuniversiteit in Utrecht, no. 16, 2 delen, 1965.

[p. 17]

vrijheid die de beoefenaren van het vak is gegeven bij de keuze van de vraagstukken die zij willen bestuderen. Wanneer de betekenis van de sociologie is gelegen in het inzicht dat zij verschaft in het functioneren van maatschappelijke processen, kunnen de beoefenaren van het vak de vraag niet uit de weg gaan aan welke doelstellingen dit inzicht dienstbaar wordt gemaakt. Al zijn de marges smal, noodzaak is dat de socioloog ze kent, ze onderzoekt en op grond daarvan dan zijn persoonlijke keuze maakt.

Dit soort vragen heeft de laatste jaren opnieuw grote actualiteit gekregen onder invloed van maatschappijkritische stromingen. De grote betekenis van deze ontwikkeling voor de sociologie is dat deze stromingen in niet mis te verstane bewoordingen aandacht vragen voor macro-sociale problemen⁸. De grondslagen en organisatie van de samenleving worden ter discussie gesteld. Daarmee komt de sociologie - voorzover zij ook wetenschap van de maatschappij wil zijn - in een kwetsbare positie. In de eerste plaats naar de maatschappij toe, die maar in bescheiden mate analyses waarin zij zelf ‘fragwürdig’ wordt gesteld zal willen honoreren. In de tweede plaats de vakbeoefening, vooral omdat door de overwegende oriëntatie op micro-problemen het macro-sociologische onderzoek nog nauwelijks van de grond is gekomen. Het gevaar is dan groot dat de overigens verheugende toeneming van de vraag naar analyses van ‘grote’ maatschappelijke processen, een vraag die niet uitsluitend uit de maatschappijkritische hoek komt, leidt tot oppervlakkige beschouwingen.

Ziet men, met mij, als één van de belangrijkste maatschappelijke functies van de sociologie in een democratische samenleving het vergroten van de keuzemogelijkheden in maatschappelijke vormgeving, dan is een voorwaarde hiervoor een zekere mate van onafhankelijkheid. Garanties zijn hiervoor nimmer te krijgen. Wel liggen in de noodzaak en in het gezag van wetenschapsbeoefening in

8 Daarover hebben sociologen ‘astonishingly little to say, either from evidence or from theory or from both’, merkt James S. Coleman op in zijn opstel The methods of sociology, gepubliceerd in: Robert Bierstedt (ed.), A design for sociology: scope, objectives, and methods. Monograph nr. 9 van The American Academy of Political and Social Science, 1969, blz. 105.

[p. 18]

onze samenleving, mogelijkheden voor het verwerven van een zekere onafhankelijkheid. Institutioneel zijn die mogelijkheden het grootst aan de universiteiten. Het is vooral hun taak die (betrekkelijke) onafhankelijkheid te bewaken en, zo nodig, uit te breiden. In de kwaliteit van het werk ligt een tweede mogelijkheid tot ‘afscherming’ tegen een al te gemakkelijke dienstbaarheid aan de bestuurders van het ogenblik, ook al zouden zij opereren in overeenstemming met de eigen maatschappelijke voorkeuren. De professionele opdracht ligt in het vermijden van vluchtige en gemakkelijke analyses en conclusies, waartoe macro-sociale vraagstukken, juist door de evidente noodzaak voor de onderzoeker ‘partij’ te kiezen, zo gemakkelijk aanleiding geven. De discipline die het macro-sociaal onderzoek vereist is niet in de eerste plaats een zaak van vrije keuze door de onderzoeker, maar wordt vooral opgelegd door de complexiteit van de vraagstukken die in dit soort onderzoek aan de orde zijn. Slechts door te werken in deze spanningsverhouding tussen maatschappelijke verantwoordelijkheid en professionele discipline is naar mijn opvatting zinvolle sociologiebeoefening mogelijk.

Deze beschouwingen dringen zich op wanneer men, zoals in deze studie het geval is, een bepaald beleid: het opbouwwerk in zijn ontwikkeling volgt. Het gaat hier meer in het bijzonder om een overheidsbeleid, dat vooral bekeken zal worden op de factoren die verantwoordelijk zijn voor het ontstaan, de verandering en de continuering van dit beleid; meer op de wijze waarop beleid tot stand komt (beleidsvorming) dan op het registreren van opinies van mensen die door dit beleid worden geraakt. Beleid wil ik, de puntige formulering van Van Doorn en Lammers overnemend, omschrijven als: een plan van actie. Het is de ‘poging om de toekomstige ontwikkeling te structureren, die de kern van alle beleid is’⁹.

Zoals eerder gezegd neemt in de sociologiebeoefening de studie van beleidsprocessen (m.n. beleidsevaluatie) een schriele plaats in¹⁰,

9 J.A.A. van Doorn en C.J. Lammers, Moderne Sociologie, 1962, blz. 192, 193.

10 Er zijn uiteraard uitzonderingen. Een socioloog als Kruijer houdt zich, zowel theoretisch als empirisch, al jaren bezig met beleidsvraagstukken, en dus met macro-sociologie. Zie b.v. zijn: Organiseren en evalueren, de rol van de wetenschappelijke adviseur in beleidsprocessen, 1969; verder verwijs ik graag naar de belangrijke inleiding over de relatie tussen sociologie en beleid in: Paul F. Lazarsfeld, William H. Sewell en Harold L. Wilensky (eds.), The uses of sociology, 1968, vooral blz. ix-xxxi.

[p. 19]

al lijkt daar de laatste jaren een lichte verandering in te komen. Als we even afzien van de sociologen, die in het beleid voornamelijk in beleidsondersteunende functies zitten, dan ligt het zwaartepunt van de sociologische aandacht in de vraag hoe het beleid ‘bij de mensen overkomt’. Er is een zekere afkeer te bespeuren om nauwgezet het beleidsvormingsproces te analyseren: een variatie op het beleid-is-‘vies’-syndroom? De ‘lower class bias’ van veel sociologiebeoefening onttrekt de niveaus waar de condities worden vastgesteld waarbinnen ‘de mensen’ die door het beleid worden geraakt moeten functioneren aan het gezichtsveld¹¹. De sociologie zou naar mijn mening aan maatschappelijke en professionele relevantie winnen wanneer zij meer aandacht zou besteden aan het systeem van beinvloeding dan aan degenen die de invloed ondergaan, meer aan de besturing dan aan de bestuurden.

Het pleidooi dat Johan Galtung - sprekend over polemologie, maar even hard geldend voor de sociologie - onlangs heeft gehouden wijst ook op een prioritering in die richting. Daarin spreekt hij van de noodzaak voorrang te verlenen aan ‘policy’-problemen boven de subtilisering van de onderzoekstechniek. De afstand tussen wetenschapsbeoefening en de politiek-maatschappelijke vraagstukken die zij mede wil helpen oplossen is te groot geworden. ‘Instead, one should give to policy a primacy over theory, and to theory a primacy over data’. Men dient niet in hoofdzaak bezig te zijn ‘with building up an internally consistent set of propositions (...) that could be available for any purpose. It ought to view any project as an effort to change something (...) and measure its succes or failure in term of its impact outside the academic circles’¹².

11 Hierover - toegepast op het onderzoek naar het functioneren van de democratie - J.A.A. van Doorn, De overtrokken democratie, in: W. Albeda (e.a.), De linkse sociologie? z.j., blz, 97-123.

12 Zie An Editorial, in; Journal of Peace Research, 1971, nr. 1, blz. 2. Galtung maakt in dit verband nog de volgende juiste opmerking: ‘Sociologists have succesfully “passed” into prisons and streetgangs, but one should not believe that only marginal groups are worth studying. The highly normal institutions - trade unions, insurance companies, multi-national corporations, the Civil Service - are unkowns, we do not have the “feel” of them’, (o.c., blz. 1/2).

[p. 20]

Wie in deze zin een beleidsanalyse onderneemt, kán zich niet onttrekken aan een expliciete waardering van het beleidshandelen. Aan beleidshandelingen liggen immers waarderingen ten grondslag; het beleid heeft bedoelingen, opdrachten, taken, die b.v. alleen al op hun bijdrage tot de beleidsdoelstellingen getoetst moeten worden. Het beleid zelf nodigt dus op zijn minst uit tot toetsing in termen van zijn eigen doelstellingen. De socioloog zal willen verklaren waarom het beleidsproces verloopt zoals het verloopt, waarom doelstellingen wel of niet bereikt worden, e.d. Hij zal zolang mogelijk moeten proberen, op basis van bepaalde vooronderstellingen en het verzamelde materiaal, verklaringen aan te dragen voor de eigen dynamiek van het beleidsgebeuren. Maar tenslotte zal hij niet kunnen en moeten vermijden over vormgeving en doelstellingen van het beleid een eigen oordeel uit te spreken. Waarbij ik er met nadruk op wil wijzen dat de normatieve kaders van waaruit dié evaluatie plaatsvindt zowel ontleend kunnen zijn aan de beleidsdoelstellingen als aan heel andere doelstellingen. Een combinatie van beide is uiteraard ook mogelijk.

Hiermee heb ik, in eerste aanzet, het kader aangegeven waarbinnen ik de analyse en evaluatie van het beleidsproces opbouwwerk wil aanvatten.