Schoonheid, welzijn, kwaliteit

[p. 33]

Legitimeringsproblemen in het kunstbeleid

Zonder de subsidies, de opdrachten en de aankopen van de overheid zou het kunstleven in Nederland nog wel bestaan, maar het zou een ander aanzien hebben. Er zouden nauwelijks professionele symfonieorkesten, toneel- en balletgezelschappen bestaan, er zouden bijna geen Nederlandse speelfilms worden gemaakt en menig schilder, beeldhouwer en schrijver zou naar een andere broodwinning moeten omzien. Daaruit blijkt in welk een grote economische behoefte het kunstbeleid voorziet.¹

Het kunstbeleid in Nederland is in de eerste plaats een subsidiebeleid. De overheid verstrekt jaarlijks aan een aantal geselecteerde kunstenaars en instellingen sommen geld die hen in staat stellen kunstwerken te scheppen of te laten uitvoeren. De subsidiëring richt zich vrijwel uitsluitend op de produktie en distributie. Rechtstreekse subsidies aan ‘consumenten’ worden vrijwel niet verstrekt; wel is het zo dat subsidies aan instellingen als musea of orkesten ervoor zorgen dat de toegangsprijzen laag kunnen blijven.² Naast dit subsidiebeleid zijn er ook een opdrachten- en een aankoopbeleid, maar die blijven voornamelijk tot de beeldende kunst beperkt.³

Subsidiebeleid staat tegenover bekostigingsbeleid: daar is de geldstroom directer en de vrijheid om al dan niet te financieren veel geringer. Subsidies worden voor een bepaalde periode verstrekt - voor een jaar bijvoorbeeld; bekostiging heeft in principe geen eind. Een goed voorbeeld van een bekostigingsbeleid is het beleid van het ministerie van Onderwijs en Wetenschappen.

Kenmerkend voor het kunstbeleid is de afstand die de overheid inneemt ten opzichte van de door haar gefinancierde culturele activiteiten. Dat staat bekend als het ‘voorwaardenscheppende beleid’: de staat mengt zich niet rechtstreeks in het culturele leven maar laat dat over aan gesubsidieerde particuliere instellingen. Er is in Nederland geen Staatsomroep, geen Rijksopera of Rijksorkest. Er zijn wel Rijks-

1 Tot het kunstbeleid behoort de zorg voor de beeldende kunsten (inclusief bouwkunst en vormgeving), muziek, dans, toneel, letteren, film en amateuristische kunstbeoefening en kunstzinnige vorming. Het kunstbeleid maakt op zijn beurt weer deel uit van het cultuurbeleid, waartoe ook de zorg voor de media, de bibliotheken, musea, monumenten en archieven behoort.
Binnen het ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur is het directoraat-generaal Culturele Zaken belast met het cultuurbeleid. Dit directoraat-generaal bestaat behalve uit een aantal ondersteunende bureaus en een stafdirectie uit drie ‘beleidsdirecties’: Kunsten (waarin afdelingen voor podiumkunsten, beeldende kunsten/bouwkunst/vormgeving, film en kunstzinnige vorming/amateuristische kunstbeoefening), Cultuurbeheer (waar het beleid op het terrein van de musea, de monumenten en de archieven wordt gevoerd) en Media, letteren en bibliotheken (met afdelingen voor omroep en pers, letteren en bibliotheken).
Het bibliotheekbeleid valt sinds kort ook onder het cultuurbeleid. In 1988 werd het overgeheveld van het directoraat-generaal Welzijn naar Culturele Zaken. Een andere recente herschikking betreft het beleid op het terrein van de letteren. In 1989 werd Letteren uit de Directie Kunsten gelicht en ondergebracht in de beleidsdirectie Media, letteren en bibliotheken.

2 Een van de schaarse subsidies aan consumenten is de rentesubsidie bij aankopen van beeldende kunst. De koper kan met deze regeling op aantrekkelijke voorwaarden geld lenen als hij bij een geselecteerde galerie een kunstwerk aanschaft.

3 Volledigheidshalve zij hier vermeld dat er op bescheiden schaal ook opdrachten aan componisten en schrijvers worden verstrekt.

[p. 34]

musea, maar de Rijksoverheid heeft onlangs aangekondigd dat zij wil onderzoeken of die musea niet beter geprivatiseerd kunnen worden.⁴

Aan deze korte karakterisering van het kunstbeleid moet nog een typerende trek worden toegevoegd: het kunstbeleid ligt voortdurend onder vuur. Hoewel het bedrag dat met het kunstbeleid is gemoeid in verhouding zeer gering is - voor 1990 was voor het kunstbeleid bijna 303 miljoen gulden uitgetrokken, twee promille van de totale Rijksbegroting - zijn er weinig onderdelen van het regeringsbeleid waarover zoveel wordt gediscussieerd en waar de discussies zo'n principieel karakter hebben. In dit hoofdstuk zal, na een korte bespreking van die discussies, naar een verklaring worden gezocht voor die wankele status van het kunstbeleid.

4 In de zomer van 1989 zond minister Brinkman een nota naar de Tweede Kamer waarin hij een onderzoek aankondigde naar de wenselijkheid van privatisering van de rijksmusea (Zoeklicht op zelfstandigheid. Een verkenning van de mogelijkheden tot verzelfstandiging van de rijksmusea en overige museale instellingen, Rijswijk: Ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur, augustus 1989).

De legitimeringsparadox

Op gezette tijden ontstaan er in de media polemieken over het kunstbeleid. Zoals verscheidene deelnemers daaraan hebben opgemerkt, hebben ze een bijna ritueel karakter. Toch gaan ze niet over onbelangrijke dingen. Een overzicht van de afgelopen tien jaar levert een aantal voorbeelden op. In 1979 ontstond er een discussie over kunstbeleid naar aanleiding van een voorstel van een pvda-wethouder in Schiedam om de complete kunstcollectie van het gemeentelijk museum te verkopen en van het museum een voorlichtingscentrum te maken. Politici mengden zich in het debat en in kranten en tijdschriften werden interviews en beschouwingen gewijd aan de kloof tussen cultuur en politiek. Over hetzelfde thema werden een symposium en een openbare discussie gehouden. In het tijdschrift De Revisor werd de discussie in de vorm van een serie artikelen over ‘De kunst en het geld’ voortgezet. Na een kort intermezzo werden in het kader van lezingenreeksen als ‘De brandende kwestie’ en de ‘slaa-lezingen’ nieuwe elementen aan de discussie toegevoegd. Ook in een door de Volkskrant georganiseerde reeks lezingen over cultuur onder de titel ‘Buitenstaanders’ gingen de deelnemers de fundamentele kwesties niet uit de weg.⁵

Het zijn niet alleen buitenstaanders die zich met de verhouding tussen overheid en kunst bezighouden. Ook bij de bewindslieden en ambtenaren die zelf bij de uitvoering van het kunstbeleid zijn betrokken, is een vorm van permanente reflectie waarneembaar. Die komt tot uiting in interviews en in nota's en brieven aan de Kamer, maar ook in de redevoeringen en speeches die ministers houden bij allerlei culturele manifestaties. Wie die stukken leest wordt getroffen door het weinig technische karakter ervan; de betogen zijn veelal principieel van aard en handelen over de uitgangspunten van het beleid. ‘Aangezien een keiharde legitimering voor overheidsbemoeienis met de kunst ont-

5 Zie over de Schiedamse affaire: De kunst van links, Amsterdam: De Volkskrant, 1979 (bundel met herdrukken). De artikelen uit de Revisor werden gebundeld in: Hans van Dulken e.a. (red), De kunst & het geld, Amsterdam: Boekmanstichting, 1982. De bijdragen van de ‘buitenstaanders’ werden gebundeld in Buitenstaanders, Amsterdam: De Volkskrant, 1986 (bundel met herdrukken).

[p. 35]

breekt, zal het uit het discours moeten komen.’⁶ De hoge ambtenaar die deze uitspraak in een interview deed had de noodzaak van de permanente reflectie nauwelijks treffender onder woorden kunnen brengen.

Een ontwikkeling die met de reflectie verband houdt, is de voortdurende beweging van het kunstbeleid. Een greep uit de gebeurtenissen van de afgelopen jaren op het terrein van het kunstbeleid maakt duidelijk dat er op dit terrein nogal wat verandert. Tijdens het eerste en het tweede kabinet Lubbers (1982-89) werd de financiering van het toneel en de orkestmuziek ingrijpend herzien, werd de aangekondigde Kaderwet specifiek welzijn - waarin een verstrekkende decentralisatie van onder andere het kunstbeleid werd geregeld - ingetrokken, besloot de regering de Beeldende Kunstenaars Regeling (bkr) op te heffen en kende de minister van Cultuur de P.C. Hooftprijs niet toe aan de door de jury voorgedragen kandidaat. Verder werd de Rijksdienst Beeldende Kunsten opgericht, kondigde de minister aan dat de rijksmusea wellicht geprivatiseerd worden en verschenen er tal van nota's op het terrein van het kunst- en cultuurbeleid. Tenslotte nam de Tweede Kamer een nieuwe wet op de Raad voor de Kunst aan en diende de minister een nieuwe wet op het cultuurbeleid in. Zo'n opsomming zou men kunnen opvatten als een teken van de dadendrang van de be-treffende minister, Brinkman, maar een interessantere observatie is dat al deze beleidswijzigingen een principieel karakter hadden. Ze werden niet door de nood van de dag geïnspireerd; ze waren vrijwel alle het gevolg van een heroverweging van de uitgangspunten van het beleid. Het meest frappante van al die beslissingen is echter dat ze - met uitzondering van het niet-uitreiken van de P.C. Hooftprijs - op een brede politieke steun konden rekenen. In vergelijking met het onderwijsbeleid, een terrein waar in dezelfde periode ook veel veranderde en waar de verschillen van inzicht veel groter waren, is die overeenstemming opvallend. Het kunstbeleid is blijkbaar nog maar weinig verankerd in het politieke leven.

Een ondersteuning voor die veronderstelling kunnen we vinden in het gebrek aan wetgeving op het terrein van de kunsten. Behalve de Wet op de Rijksakademie (1870), de Wet op de Raad voor de Kunst (1955, voor het laatst herzien in 1989) en de Fondsenwet scheppende kunsten (1981, een raamwet) bestaan er in het kunstbeleid geen wetten. De kern van het kunstbeleid is de subsidiëring van kunstenaars en kunstinstellingen, maar er is geen wet die de overheid daartoe verplicht. Nederland heeft dat overigens gemeen met verschillende andere landen.⁷ Over het nut van wetgeving wordt wel gediscussieerd. Met name de organisaties van kunstenaars dringen op wetgeving aan en het Sociaal en Cultureel Planbureau (scp) kreeg van het ministerie van wvc het verzoek om naar de wenselijkheid van wetgeving studie te

6 Uitspraak van S. van Heusden, directeur van de Directie Kunsten van het ministerie van wvc, in een interview met Arjen Schreuder in nrc Handelsblad van 3 augustus 1990.

7 Zie Blomsma 1985, pp. 92-94.

[p. 36]

verrichten. Het lijvige eindrapport is in 1986 gereedgekomen.⁸ In tegenstelling tot hetgeen het scp adviseerde, besloot de regering naar een bescheiden vorm van wetgeving te streven. Het voorstel voor een ‘Wet op het specifiek cultuurbeleid’ dat minister Brinkman aan het einde van 1988 naar de Kamer zond verschaft een wettelijke basis voor subsidies op het terrein van de cultuur - zonder dat de minister zich daartoe verplicht - en draagt de regering op eens per vier jaar een cultuurnota te laten verschijnen.⁹

De voortdurende discussie over de uitgangspunten van het kunstbeleid staat in een merkwaardig contrast met de brede overeenstemming over de noodzaak van kunstbeleid. Het kunstbeleid behoort tot de onderwerpen waarover de politieke partijen van enige betekenis de meeste eensgezindheid aan de dag leggen. Niet alleen zijn ze het er alle over eens dat kunstbeleid noodzakelijk is, ook bestaat er weinig verschil van mening over de meest gewenste inrichting ervan.¹⁰ Knulst heeft opgemerkt dat er zich in het cultuurbeleid een stabiel patroon van subsidiebestemmingen heeft ontwikkeld. Wat hij daarna over het gehele cultuurbeleid schreef geldt voor het kunstbeleid nog sterker: ‘En hoewel de grote lijn in die bestemmingen brede politieke steun heeft verworven, lijkt het alsof het cultuurbeleid permanent verdedigd moet worden tegenover een (vooralsnog onzichtbare) opponent’.¹¹

Toch zijn de argumenten van die opponent duidelijk genoeg. Ze hebben betrekking op een zwakke plek in de argumentatie voor het kunstbeleid.

De overheidssteun voor de kunst vindt in Nederland zijn oorsprong in de opvatting dat de markt voor kunst niet goed functioneert. In 1950 formuleerde de toenmalige minister van Onderwijs, Kunsten en Wetenschappen dat beginsel. Volgens minister Rutten waren in de eerste plaats de burgers verantwoordelijk voor het culturele leven, maar ‘schieten zij te kort, dan moet de Overheid de helpende hand bieden’. Dat was volgens de minister geen uitzonderlijk geval ‘omdat men groepsgewijze leeft en werkt en het geheel niet overziet en ook omdat de maatschappelijke krachten en de geldelijke middelen van de particulieren ontoereikend zijn’.¹²

Die ‘helpende hand’ is nog steeds de kern van het kunstbeleid. De zorg voor de cultuur is een exemplarisch voorbeeld van het ‘subsidariteitsbeginser’: de overheid treedt pas op als beschermer en ondersteuner, waar de particuliere krachten falen.¹³ Dat optreden wordt uit de openbare middelen gefinancierd en net als bij alle andere overheidsuitgaven is ter legitimering daarvan collectieve steun vereist, in het parlement en ook daarbuiten. Die collectieve steun heeft, onvermijdelijk en voortdurend, een problematisch karakter. Immers, is het gebrek aan afzetmogelijkheden van zoveel kunstenaars niet een bewijs voor de stelling dat het de kunst juist ontbreekt aan collectieve steun? Het ont-

8 Advies Cultuurwetgeving, Rijswijk: Sociaal en Cultureel Planbureau, 1986.

9 Handelingen Tweede Kamer 1988-89, stuk 20987: Regels betreffende enkele aspecten van het specifiek cultuurbeleid (Wet op het specifiek cultuurbeleid), nr. 2: Voorstel van wet.

10 De eensgezindheid in de politiek over het kunstbeleid komt onder meer tot uitdrukking in het feit dat de veranderingen in het kunstbeleid vrijwel onafhankelijk van de politieke kleur van zittende regeringen verlopen. Kassies heeft naar aanleiding daarvan al eens opgemerkt dat het kunstbeleid ‘niet in sterke mate is gepolitiseerd’ (Kassies 1983, p. ii). Ook de Federatie van Kunstenaarsverenigingen constateerde in een recente discussienota dat partijpolitieke principes nauwelijks een rol spelen in de discussies over het kunstbeleid. De Federatie pleitte voor een duidelijkere profilering van de politieke partijen op dit punt (Federatie van Kunstenaarsverenigingen, Het linkerbeen... Kunst en politisering, discussienota, Amsterdam, 1986).

11 Knulst 1986, p. 100.

12 Handelingen Tweede Kamer 1949-50, Stuk 1740, p. 1.
Bij de behandeling van de Rijksbegroting voor 1950 werd in de Tweede Kamer door de vaste Commissie voor het Onderwijs de wens geuit aan een aantal onderwerpen wat meer aandacht te besteden. Een daarvan was kunst en cultuur. De Commissie formuleerde een aantal schriftelijke vragen en aan de hand van de uitvoerige antwoorden van de minister discussieerde de Commissie met de minister. Stuk 1740 bevat de vragen, de antwoorden en een verslag van de discussie.

13 Het subsidiariteitsbeginsel is de katholieke variant van de ‘souvereiniteit in eigen kring’, het principe dat door de gereformeerden werd gepredikt. Beide doctrines verwijzen naar het principe dat er een private naast een publieke sfeer bestaat, dat de overheid die scheiding dient te respecteren en de private sfeer moet overlaten aan de particuliere organisaties. Zie Van Doorn 1988, pp. 72-74.

[p. 37]

breken van collectieve steun is dus zowel een argument voor als een argument tegen het kunstbeleid. Deze ongerijmdheid zou ik de ‘legitimeringsparadox’ willen noemen.

Nu is het kunstbeleid hierin niet uniek. Er zijn in Nederland meer voorzieningen die alleen maar met overheidsgeld kunnen overleven: het onderwijs, de gezondheidszorg. Maar er zijn belangrijke verschillen. In de eerste plaats blijft de vraag op deze terreinen in het algemeen niet achter bij het aanbod. Als er in de gezondheidszorg of het onderwijs een overschot in het aanbod wordt gesignaleerd, dan is dat voor de overheid geen reden om dat overschot te subsidiëren, maar juist een sterk argument om het snoeimes te hanteren.

De legitimeringsparadox in het kunstbeleid wordt in zekere zin verzacht als men bedenkt dat voor verschillende sectoren van de kunst het markt-alternatief nauwelijks bestaat. Dat geldt met name voor de podiumkunsten. De economen Baumol en Bowen hebben uiteengezet dat bij live-uitvoeringen van toneel, ballet en symfonische muziek de tekorten veel meer zijn gestegen dan in andere sectoren van de economie omdat in de podiumkunsten nauwelijks geprofiteerd kan worden van de arbeidsbesparing die het gevolg is van mechanisering en automatisering. Tegelijkertijd zijn onder invloed van deze processen overal de lonen en salarissen verhoogd, ook in de podiumkunsten.¹⁴ Toch bewijst de praktijk dat overheidssteun niet de enige mogelijkheid is. Zelfs een symfonieorkest kan het desnoods zonder stellen - in Nederland werd het Orkest van de 18de Eeuw aanvankelijk alleen door een sponsor uit het bedrijfsleven gesteund - en vrije toneelprodukties, zonder overheidssubsidies, blijken ook nog steeds mogelijk te zijn.

Het hevigst doet zich de legitimeringsparadox voelen op het terrein van de beeldende kunsten. De produkten van beeldende kunstenaars lijken in velerlei opzicht op gewone economische goederen, geschikt voor verhandeling op de vrije markt. Een deel wordt inderdaad zo verhandeld, maar dit betreft slechts een zeer gering deel. Volgens een van de weinige betrouwbare schattingen was in ons land in 1983 slechts vijf procent van de beeldende kunstenaars in staat zelfstandig in hun inkomsten te voorzien.¹⁵ De overheidssteun op dit terrein is zeer kwetsbaar voor redeneringen als: waarom steunt de overheid wat de burgers blijkbaar niet willen?

Die vraag kan op verschillende manieren worden beantwoord. In de eerste plaats valt na te gaan of economische theorieën over overheidssubsidies een uitweg bieden. In het voorgaande zijn termen als markt, vraag en aanbod gevallen en het ligt voor de hand de economie te hulp te roepen, de wetenschap die in deze materie is gespecialiseerd. Is voor economen de paradox ook zo ongerijmd? Of kunnen de overheidssubsidies voor de kunst economisch gerechtvaardigd worden?

14 ‘Whereas the amount of labor necessary to produce a typical manufactured product has constantly declined since the beginning of the industrial revolution, it requires about as many minutes for Richard ii to tell his “sad stories of the death of kings” as it did on the stage of the Globe Theatre.’ (Baumol en Bowen 1966, p. 164).

15 Schattingen van het aantal beeldende kunstenaars dat geheel onafhankelijk van de overheid zijn beroep kan uitoefenen, zijn zeer moeilijk te maken. Niet het geringste probleem is dat er vele overheidsmaatregelen zijn en dat sommige daarvan (zoals in het verleden de bkr door haar prijsstellende eigenschappen) op het karakter van de ‘vrije markt’ een belangrijke invloed hebben. In het kader van een in 1983 door het iva in Tilburg gehouden onderzoek naar het functioneren van de toen nog bestaande bkr is ook aandacht besteed aan de vrije markt. De onderzoekers schatten daar dat van de 12 700 zelfstandige ‘beeldende beroepsbeoefenaren’ ongeveer 5% een ‘redelijke inkomstenvormende omzet’ konden realiseren, ‘oftewel zelfstandig in hun inkomsten voorzien als beeldend kunstenaar’ (Muskens en Van Poppel 1983, p. 83).

[p. 38]

7. Volgens een schatting van onderzoekers van het iva in Tilburg kan slechts 5% van de beeldende kunstenaars in Nederland geheel zelfstandig in zijn inkomsten voorzien. Hier een van hen: de schilder Lucebert in zijn atelier in Bergen

[p. 39]

Kunstbeleid en economie

Wie zich in de economische literatuur over overheidssubsidies verdiept, komt terecht bij de welvaartseconomie. Deze tak van wetenschap kenmerkt zich door een normatieve inslag. Men geeft geen beschrijvingen, maar er worden condities genoemd waaronder een bepaald overheidsoptreden kan worden verdedigd. In het algemeen wordt in de economie de theorie aangehangen dat door de werking van een vrije markt en een vrij prijsmechanisme een optimale allocatie van goederen en diensten tot stand komt. Het hangt dan alleen van iemands bereidheid tot betalen af of hij of zij toegang krijgt tot dat bepaalde goed. Onder bepaalde omstandigheden echter, zeggen de welvaartseconomen, valt het te rechtvaardigen dat de staat in het prijsmechanisme ingrijpt. Dat is het geval bij collectieve goederen, bij de gegronde verwachting dat er positieve externe effecten zullen optreden en bij de zogenaamde ‘merit-goederen’.¹⁶

Vanaf het begin van de ontwikkeling van de economie tot wetenschappelijke discipline hebben economen zich gerealiseerd dat er in een samenleving behoefte bestaat aan goederen en diensten die niet of in onvoldoende mate via de vrije markt geleverd kunnen worden. Adam Smith was van mening dat de samenleving het meest gediend is met het ongemoeid laten van de inspanningen van de individuele burgers, maar ook hij erkende al dat alleen de staat voor zeewering, defensie en de aanleg van wegen kan zorgen. De markt is daarvoor ongeschikt: competitie zou verspillend zijn (bijvoorbeeld wanneer een aantal ondernemingen in onderlinge concurrentie naast elkaar enkele bruggen zou aanleggen) en de individuele burgers beginnen er niet aan. Zij zullen altijd redeneren dat die zaken er ook wel zonder hun individuele bijdrage zullen komen. We zijn hier bij de theorie van de collectieve goederen aangeland.¹⁷ Collectieve goederen zijn volgens de gangbare omschrijvingen goederen of voorzieningen waarvan een groot aantal burgers gezamenlijk de vruchten plukken en waarvan de consumptie door de een niet ten koste gaat van de consumptie door de ander. Bij zuiver collectieve goederen is wat economen noemen splitsing en prijsuitsluiting niet mogelijk: men kan ze niet splitsen in verkoopbare eenheden en men kan ook geen burgers van consumptie uitsluiten. Een mooi voorbeeld is een vuurtoren. Die is voor alle zeevarenden noodzakelijk, het schijnsel neemt niet af wanneer er meer schepen van profiteren en het is vrijwel ondoenlijk de schippers te laten betalen voor het gebruik van het vuurtorenlicht. Defensie, rechtspleging en dijkbewaking behoren tot de collectieve goederen waarin de overheid van oudsher voorziet.

Een andere vaak door economen genoemde grond voor overheidsingrijpen en subsidieverlening is de verwachting dat subsidiëring posi-

16 Zie voor een algemene uiteenzetting over economie en cultuur: Lapré (red.) 1976. Hans Abbing heeft in twee boeken een interessante visie op de economie van de kunsten gegeven. Beide boeken geven behalve een weergave van het traditionele economisch denken ook vele persoonlijke beschouwingen - het tweede nog meer dan het eerste (Abbing 1978 en Abbing 1989). Het recente boek van de ‘neo-klassieke’ (zijn eigen typering) econoom Grampp is een fraai en welsprekend pleidooi voor staatsonthouding inzake de kunst. Tegelijkertijd geeft hij een goed overzicht van de argumenten voor subsidies (Grampp 1989).

17 Over de klassieke opvatting van collectieve goederen en de rol van de staat is geraadpleegd Smith in de editie die in 1976 door Campbell en Skinner is samengesteld. De betreffende passage is in deze reeks te vinden in Volume 2, pp. 723 e.v.
Olson heeft aannemelijk gemaakt dat de acties van individuele burgers zelden gericht zullen zijn op de produktie van collectieve goederen en diensten. ‘These goods and services are inherently unsuited to the market mechanism, and will be produced only if everyone is forced to pay his assigned share’ (Olson 1965 p. 94). Een recent werk over de theorie van de collectieve goederen, toegepast op de verzorgingsstaat, is De Swaan 1988.

[p. 40]

tieve externe effecten tot gevolg zal hebben. Dat is het geval wanneer er een meer dan individueel belang met de consumptie van een goed is verbonden. Het onderwijs is een goed voorbeeld. De uitgaven daarvoor hebben het karakter van een investering die op den duur haar geld wel opbrengt.

Een derde reden voor subsidiëring is gelegen in de zo nu en dan optredende discrepantie tussen het belang dat de overheid aan een bepaald goed hecht en het oordeel dat de burgers over dat goed hebben. In de opvattingvan de overheid kunnen de burgers het belang van consumptie overschatten, zoals in het geval van alcohol of tabak (men kan dan een heffing overwegen), maar ze kunnen het ook onderschatten, zoals in het geval van kunst (een mogelijke reden voor subsidie). Economen spreken dan van ‘merit-overwegingen’ en de goederen die de burgers onderschatten worden aangeduid als ‘merit-goederen’, of met een nooit geheel in zwang geraakte term, als ‘bemoei-goederen’.

Terug naar de door de overheid gesubsidieerde kunsten. Vrijwel alle economen zijn het erover eens dat er weinig reden is om kunstuitingen tot de collectieve goederen te rekenen.¹⁸ Kunstprodukten en kunstuitingen kunnen veelal op de markt worden verhandeld en op een individuele wijze worden geconsumeerd - met schaarse uitzonderingen als carillonbespelingen, monumenten en beeldende kunst in de openbare ruimte. En anders is het vaak mogelijk kunstuitingen op zodanige wijze fysiek te isoleren dat er toegangsprijzen geheven kunnen worden: de muziekuitvoering in het concertgebouw, de beeldende kunst in het museum, de toneelvoorstelling in de schouwburg. Ook voor openbaarmakingen via audiovisuele media kunnen allerlei heffingen in rekening worden gebracht.

Over de eventuele positieve externe effecten van kunstsubsidiëring wordt verschillend gedacht. De kunstschatten in het Rijksmuseum zijn tegen betaling te bezichtigen: in principe is dus prijsuitsluiting mogelijk en zou men voor de bepaling van de hoogte van de toegangsprijs alle kosten kunnen meerekenen en het profijtbeginsel kunnen laten gelden. Nu kan men aanvoeren dat er nogal wat mensen naar Amsterdam komen juist om die kunstschatten te bezichtigen en dat zij voor en na hun bezoek ook op andere manieren bestedingen verrichten die het economisch leven van de hoofdstad ten goede komen. Een relatief lage toegangsprijs voor het Rijksmuseum zou daaraan een impuls kunnen geven. Het is deze redenering die ten grondslag ligt aan een publikatie waarin werd betoogd dat er in Amsterdam per jaar meer dan een miljard gulden wordt omgezet door kunstliefhebbers. Veel economen zijn van mening dat in zo'n benadering van een te simpel causaliteitsmodel wordt uitgegaan.¹⁹ Grampp heeft erop gewezen dat de verdiensten van de een ten koste kunnen gaan van de inkomsten van de ander: ‘What one community gains from a subsidy another loses by

18 Zie voor een overacht van die zienswijzen: Abbing 1978 en 1989 en Van Klink 1986.

19 Zie Hietbrink e.a. 1985. C.A. de Kam is een van degenen die op dit rapport ernstige kritiek hebben uitgeoefend. De Kam schatte de economische betekenis van de kunsten op ‘slechts een kwart’ van de 1,25 miljard die Hietbrink c.s. hadden becijferd. De kunsten hebben hun betekenis voor het toeristenverkeer, meende De Kam, maar ‘als er geen hotels en restaurants in Amsterdam waren, zouden er nauwelijks buitenlanders naar kunst komen kijken’ (De Kam 1986, p. 76).

[p. 41]

having fewer visitors and by possibly having to pay higher taxes to finance die subsidy.’²⁰

Toch heeft de positieve externe effecten-benadering wel aanhangers. De econoom Pen ziet die effecten voornamelijk op immaterieel terrein optreden. Mooie grachtenpanden kunnen passanten inspiratie verschaffen, schilderijen kunnen de vormgeving van drukwerk beïnvloeden, kortom, ‘kunst straalt uit en wordt daardoor onderdeel van de kultuur’ en het marktmechanisme is volgens Pen ongeschikt om die positieve effecten tot gelding te brengen.²¹ De titel van de beschouwing waaraan deze zin is ontleend luidt ‘Economische argumenten voor een royalere kultuurpolitiek’, maar de argumenten van Pen zijn vooral een kwestie van overtuiging en geloof. De berekening van de exacte om-vang van positieve externe effecten stuit vooralsnog op onoverkomelijke meettechnische problemen. Dat kunst positieve externe effecten heeft zal door menigeen worden aangevoeld, maar men zou van de economen die dit argument gebruiken, verwachten dat ze dit common sense-gevoel van enige toegevoegde waarde voorzien. Ook hier gaat op wat Grampp in het algemeen heeft opgemerkt over de economische argumenten voor subsidiëring van de kunst: ‘what economists have said on behalf of government assistance is, when put in ordinary language, much like the arguments made for it by people outside economics.’²²

Resteert de benadering van de merit-goederen. In economische handboeken wordt de subsidiëring van de kunsten als een schoolvoorbeeld van deze categorie opgevoerd. De overheid vindt dat de individuele burgers geneigd zijn het belang van kunst te onderschatten en subsidieert om die reden de kunst; niet uit economische, maar uit ideologische of politieke motieven. Pen is een aanhanger van het tot gelding brengen van dit argument: volgens hem dient de overheid ruimte te scheppen voor artistieke creativiteit, ‘omdat de markt dat vandaag de dag niet in voldoende mate doet’. Verder wijst hij erop dat ‘sommige typisch culturele bezigheden alleen tot bloei komen door trage, liefdevolle leerprocessen’. De interactie tussen producent en consument vergt tijd. Die tijd moet overbrugd worden door middel van subsidie, een investering in ‘menselijk kapitaal’. Hij noemt ook nog de waarde van cultureel pluralisme en de onwenselijkheid van massacultuur. Het kleine moet ter wille van de diversiteit zijn kans krijgen, maar het kleine kan veelal zijn eigen constante kosten niet dragen. Typerend voor de merit-benadering is het bevoogdende element; het is een politiek en ideologisch argument en de economische wetenschap heeft daar nauwelijks iets aan toe te voegen.

In een later artikel heeft Pen de weg gewezen naar een meer afstandelijke benadering. In de ‘politieke economie van de cultuur’ die hij daar voorstelt worden motieven onderzocht. Niet alleen de motieven

20 Grampp 1989, p. 247.

21 Pen 1982a.

22 Grampp 1989, p. 233.

[p. 42]

van de burgers, ‘maar vooral ook de overwegingen en de beweegredenen van de overheid’. De behoeften van de mensen moeten niet als ‘gegeven’ worden beschouwd, maar er moet onderzocht worden hoe ze worden ‘beïnvloed door de maatschappij’, hoe smaak wordt gevormd en veranderd en wat de rol is van milieu, vrienden en referentiegroepen. De socioloog wie dit onderzoeksprogramma bekend in de oren klinkt bevindt zich in het gezelschap van de econoom die het artikel schreef: ‘Zeker, ik weet het, dat is sociologie, geen economie’, schrijft Pen.²³

Aan het economische gedachtengoed kunnen dus zowel argumenten voor als tegen de staatssteun voor kunst worden ontleend. De voorstanders zullen zeggen dat kunst toch trekken van collectieve goederen heeft en dat er sprake is van een veelheid van positieve externe effecten - van vergroting van inkomsten uit toerisme tot verhoging van de kwaliteit van de samenleving. Maar de twijfelaars aan de staatssteun kunnen blijven twijfelen. Ze kunnen wijzen op de geringe overeenkomsten met ‘echte’ collectieve goederen, op het verhandelbare karakter van kunstuitingen en op het feit dat positieve externe effecten uiterst moeilijk zijn aan te tonen. Het argument van het merit-goed is geen argument, zullen ze zeggen, het is een restcategorie van goede bedoelingen, een beknopte herformulering van het probleem dat hiervoor als de legitimeringsparadox is aangeduid.

De rijksuitgaven voor onderwijs, gezondheidszorg, defensie en justitie worden dan wel vaak met die voor kunsten vergeleken, maar de eerste kunnen met veel meer recht verdedigd worden met een beroep op hun collectieve karakter (defensie, justitie) of de positieve externe effecten (onderwijs, gezondheidszorg). De verdediging van de overheidssteun voor de kunsten op deze gronden wordt bemoeilijkt doordat er naast de gesubsidieerde sector een bloeiend circuit bestaat van kunst die het wel redt op de markt: de vrije toneelprodukties van John Lanting, het proza van Harry Mulisch, de poëzie van Nel Benschop, de schilderkunst van Karel Appel, de tekeningen van Rien Poortvliet - produkties waarvan de artistieke kwaliteit verschillend wordt gewaardeerd, maar die in één ding gelijk zijn: de overheid hoeft er zogoed als niets op toe te leggen. Voor sommige kunstuitingen functioneert de markt dus wél.

De tegenstellingen die in de legitimeringsparadox besloten liggen kunnen dus niet overbrugd worden door een economische redenering. De vraag naar de ratio van de overheidssubsidiëring van kunst kan niet worden beantwoord door kunst als een collectief goed te benoemen en ook is moeilijk vol te houden dat de kosten van de subsidiëring op den duur door de baten overtroffen zullen worden.

Dat inzicht maakt de vraag naar de verklaring van die paradox des te

23 Pen 1982b.

[p. 43]

klemmender. Hoe moeten we het verklaren dat zo'n merkwaardige tegenspraak kan bestaan - dat het gebrek aan collectieve steun voor de kunst zowel een argument voor als een argument tegen het kunstbeleid kan zijn? Een nadere bezinning op die vraag brengt ons op de aard van beleid. Het is misschien juist kenmerkend voor zo'n paradox dat de verklaring ervan niet logisch kan zijn en dus ook niet door een sluitende economische redenering gegeven kan worden. In plaats van te zoeken naar een principe van economische rationaliteit dat aan de legitimeringsparadox ten grondslag zou liggen, verdient het de voorkeur na te gaan hoe deze paradox in het kunstbeleid is ontstaan, geworden is.

De wording van het kunstbeleid

Kempers heeft de geschiedenis van de produktie van beeldende kunst getypeerd aan de hand van drie begrippen: mecenaat, markt, beleid.²⁴ Wanneer men bij de karakterisering van de periode tot 1945 - het begin van het moderne kunstbeleid - deze indeling als een drietal attenderende begrippen hanteert, valt te constateren dat er in die periode enkele vormen van kunstbescherming tot ontwikkeling zijn gekomen die alle hun sporen hebben achtergelaten in het latere kunstbeleid: zwakke vormen van mecenaat, particuliere initiatieven en voorlopers van beleid.²⁵

Het mecenaat - persoonlijke en institutionele begunstiging van kunst en kunstenaars, vooral door opdrachtverlening - kan in ons land niet op een roemrijke traditie bogen. De afwezigheid van een centraal hof dat op dit gebied de toon kon aangeven, is daar een belangrijke oorzaak van. De stadhouders van de zestiende en zeventiende eeuw deden aankopen en gaven bouwopdrachten, maar deden dat op bescheiden schaal. Een belangrijke uitzondering was Frederik Hendrik, die zich door opdrachten en aankopen als een Europees vorst manifesteerde. Zijn voorbeeld zou door stadhouder-koning Willem iii gevolgd worden, maar daarna trad een periode in waarin de presentatie van de Oranjes veel terughoudender was.²⁶ De latere Oranjekoningen Willem i en ii zijn evenmin als invloedrijke mecenassen te karakteriseren. Toch zijn hun activiteiten - zij begunstigden op bescheiden schaal het toneel en de muziek, Willem ii manifesteerde zich als kunstverzamelaar - beter als zwakke vormen van mecenaat dan als varianten van kunstbeleid te kwalificeren. Hun bemoeienis met kunst had een persoonlijk karakter, de scheiding tussen eigen vermogen en staatskas was veel minder duidelijk dan nu en zij werden niet gedwongen over hun uitgaven publieke verantwoording af te leggen: allemaal vormen van bewegingsvrijheid die betrekkelijk vreemd zijn aan het latere kunstbeleid.

24 Zie Kempers 1987, pp. 345-51.

25 Voor het korte historische overzicht is geput uit Boekman 1939, Knulst 1986, Thijssen en Vink 1984, Hoogenboom 1985 en Kempers 1989.

26 Aldus concludeert Kempers in een fraai gedocumenteerd overzicht van de culturele activiteiten van het geslacht Oranje-Nassau (Kempers 1989).

[p. 44]

In de geschiedenis van de overheidsbemoeiing met kunst vormde de Franse tijd een belangrijk intermezzo. In 1795 kwam er met de vestiging van de Bataafse Republiek een eenheidsstaat tot stand en in de nieuwe grondwet van 1798 werd bepaald dat er verschillende ‘Agenten’ zouden worden aangesteld, onder wie een ‘Agent van Nationale Opvoeding’. Tot zijn taken behoorde de bevordering van ‘Kunsten en Wetenschappen’. Daarvan is overigens weinig terechtgekomen. Hoogenboom wijt dit in haar overzicht van deze periode aan de kwaliteiten van de personen die deze post bekleedden, de slechte economische situatie van de Bataafse republiek en het gebrek aan medewerking van de kunstenaars.²⁷ Onder Lodewijk Napoleon (1806-10) werden, veelal naar Frans voorbeeld, nieuwe initiatieven ontplooid op het terrein van de kunsten. Hoewel ook deze in de meeste gevallen niet tot veel concrete resultaten hebben geleid, zijn ze toch van grote betekenis geweest voor de gedachtenvorming over kunstbeleid. Belangrijk was de oprichting van het Koninklijk Instituut van Wetenschappen, Letterkunde en Schone Kunsten (1808). Dit instituut kreeg als voornaamste taak de overheid te adviseren. In de zogenaamde ‘Vierde Klasse’ van dit instituut waren de kunsten ondergebracht. Verder werd onder Lodewijk Napoleon een aantal reisbeurzen aan jonge kunstenaars verstrekt, een tweetal grote tentoonstellingen van ‘levende meesters’ georganiseerd en werden er op zijn initiatief plannen ontwikkeld voor een koninklijke academie voor beeldende kunsten (die er pas in 1820 zou komen).

De terugkeer van het Huis van Oranje bracht ook een terugkeer naar de situatie waarin de overheid een marginale rol bij de bevordering van kunst vervulde. De invoering van het parlementaire stelsel leidde ertoe dat de staatsuitgaven onder parlementaire controle kwamen en dat had voor de uitgaven voor kunst aanvankelijk een negatief effect. De liberale kabinetten die na de grondwetsherziening optraden, voelden weinig voor staatsfinanciering van de kunst. Dat Thorbecke in 1851 het Koninklijk Instituut ophief, maar tegelijkertijd de Koninklijke Academie van Wetenschappen oprichtte, waarin wel de wis- en natuurkunde, maar niet de kunsten waren vertegenwoordigd, is daar een teken van. Alleen de wis- en natuurkunde waren voor de staat van praktisch nut, meende Thorbecke.²⁸

In het laatste kwart van de negentiende eeuw trad er na een lange periode van ‘nationale onverschilligheid’ en afzijdigheid van de overheid een ‘ommekeer’ op - om Boekman te citeren.²⁹ De publikatie in 1873 van het artikel ‘Holland op zijn smalst’ van Victor de Stuers in De Gids ziet Boekman als een keerpunt. De Stuers hekelde daarin de verwaarlozing en uitverkoop van de nationale kunstschatten en hij pleitte voor een regeringstoezicht.³⁰ Die schrobbering bleef niet zonder effect. In 1874 werd er een commissie ingesteld, de ‘Commissie van

27 Hoogenboom 1985, pp. 19-23.

28 Zie Hart 1988, pp. 75-76.

29 Boekman 1939, p. 63.

30 De Stuers 1975 (1873).

[p. 45]

Rijksadviseurs voor de Monumenten van Geschiedenis en Kunst’, met als taak de regering te adviseren over het behoud en herstel van monumenten en verzamelingen. De Stuers werd secretaris van deze commissie. Een jaar later volgde zijn benoeming tot referendaris op het departement van Binnenlandse Zaken en vanaf dat moment gingen de staats-uitgaven voor ‘kunsten en wetenschappen’ stijgen. Op de begroting voor 1875 stond 265 000 gulden genoteerd, op die voor 1876 al 546 000 gulden. In 1882 werd het voorlopige hoogtepunt bereikt: 837 000 gulden. Overigens betroffen deze uitgaven voornamelijk de conservering van kunstvoorwerpen.

Het initiatief van De Stuers was een teken van een groeiende culturele belangstelling van de gegoede burgerij die als gevolg van een economische herleving in de tweede helft van de negentiende eeuw inzette. Het is de tijd van de oprichting van verschillende culturele verenigingen en genootschappen: de vereniging ‘Het Nederlandsch Tooneel’ (1876), de ‘Vereeniging Rembrandt’ (1883), de n.v. ‘Het Concertgebouw’ (1883) en de ‘Wagnervereeniging’ (1884). In al deze verenigingen was het voornaamste doel de ontplooiing van culturele activiteiten. Boekman meent dat deze initiatieven in de eerste plaats gericht waren op ‘de bevordering van een groepsbelang’ - namelijk het eigenbelang van de initiatiefnemers.³¹ Er zijn aanwijzingen dat hun pogingen er vanaf het begin mede op gericht waren om staatssteun te verkrijgen.³² ‘Via particulieren werd het Rijk op dat ogenblik gedwongen zijn volkomen passiviteit te laten varen’, schrijft Boekman.³³

Naast deze organisaties die het eigen- of groepsbelang op het oog hadden, waren er al vroeg instellingen die zich ten doel stelden de ‘kunst aan het volk’ te brengen. Voor een belangrijk deel is het werk van die instellingen te beschouwen als een voortzetting van een traditie die meestal als het ‘burgerlijk beschavingsoffensief’ wordt aangeduid. Die term is achteraf gegeven aan het streven van achttiende- en negentiende-eeuwse burgerlijke groeperingen naar verhoging van de ontwikkeling en het zedelijk peil van de bevolking. De idealen van de Verlichting waren daarbij de inspiratiebron. De Maatschappij tot Nut van 't Algemeen, opgericht in 1784, was de bekendste organisatie.³⁴ De leden ijverden voor algemeen onderwijs en poogde burgerlijke deugden als spaarzin en huiselijkheid te bevorderen; niet alleen in eigen kring, maar ook daarbuiten, onder het arme volk. Kunst had in dit streven aanvankelijk slechts een plaats voor zover het nuttige kunst was, zoals de tekenkunst dat voor de timmerman was.

In de Franse tijd werden de idealen van de Verlichting voor korte tijd de officiële leer. In het aanstellingsbesluit van de ‘Agent van Nationale Opvoeding’ van wie hierboven sprake was, werd gesteld dat de beoefening van de schone kunsten ‘een zeer heilzame invloed kan hebben op het vormen van het Nationaal Karakter’. Het maatschappelijk

31 Boekman 1939, p. 68.

32 In een artikel over het particulier initiatief in de cultuur concludeert Bevers: ‘Initiatieven kwamen meestal van de kant van enthousiaste vaak ook belanghebbende cultuurminnaars uit de klasse van de welvarende burgerij maar hun inspanningen waren vanaf het begin er mede op gericht de overheid voor hun plannen te winnen en tot daadwerkelijke steun over te halen’ (Bevers 1987, p. 279).

33 Boekman doelde daarmee vooral op de Vereniging Rembrandt, die met succes een beroep deed op de Rijksoverheid toen een belangrijke verzameling tekeningen naar het buitenland dreigde te verdwijnen (Boekman 1939, p. 66).

34 Zie Kruithof 1980.

[p. 46]

nut van beeldende kunst werd gezocht in haar vormende waarde, haar mogelijkheid om het zedelijk besef van de bevolking te verfijnen.³⁵

Na de Franse tijd zagen de voormannen van het Nut een nieuwe functie voor de kunst. Mijnhardt beschrijft hoe onder invloed van het herlevende nationalisme ook het Nut zich ging oriënteren op het roemrijke culturele leven van de Republiek. Hij citeert de Amsterdammer mr. M.C. van Hall, die in 1817 opriep de ‘toon- zang- en dichtkunde’ niet langer als het voorrecht van een elite te beschouwen en die bepleitte dat de ‘schone gewrochten der beeldende kunsten’ niet in de verzamelingen van hun vermogende bezitters bewaard bleven, maar in de vorm van gedenktekens of in openbare tentoonstellingen aanschouwelijk gemaakt zouden worden.³⁶ Die wensen werden niet vervuld, maar belangrijk was dat ook de kunsten deel gingen uitmaken van de verheffingsideologie.

In 1829 richtten leden van het Nut de Maatschappij tot bevordering der Toonkunst op. Onder invloed van de medicus Jan Pieter Heije ontwikkelde deze organisatie zich in de tweede helft van de negentiende eeuw als een krachtig stimulator van volkszang. Andere verenigingen voor volksopvoeding organiseerden volksconcerten waar het volk tegen een gereduceerde toegangsprijs naar symfonische muziek kon luisteren.³⁷

Ook de socialistische emancipatiebewegingen van het begin van de twintigste eeuw poogden het volk met kunst in contact te brengen. De in 1903 opgerichte vereniging Kunst aan het Volk stelde zich tot doel ‘het begrijpen en genieten van kunst door de leden der arbeidersklasse te bevorderen’. Vooraanstaande burgers en kunstenaars met socialistische sympathieën leidden de beweging. De vereniging organiseerde concerten en toneelvoorstellingen, tentoonstellingen en lezingen. Doel was de arbeiders in contact te brengen met de goede kunst en hun smaak te verbeteren. Zo werden de bezoekers van de tentoonstellingen ‘Tegen de leelijkheid’ (1905, Amsterdam) en ‘Smaakmisleiding’ (1910, Amsterdam) steeds voorbeelden van ‘goede’ produkten getoond, die dan werden gecontrasteerd met in de ogen van de inrichters lelijke of verkeerde produkten. Kunst aan het Volk stierf door gebrek aan geld en belangstelling aan het eind van de jaren twintig een zachte dood.³⁸ De idealen bleven echter bestaan, onder meer in de Goed Wonenbeweging van de jaren vijftig en zestig. Tot in de jaren vijftig zijn er, bijvoorbeeld in het Stedelijk Museum in Amsterdam, tentoonstellingen georganiseerd waar de bezoekers aan de hand van voorbeelden het verschil tussen kunst en kitsch werd uitgelegd.³⁹

In de andere zuilen was de belangstelling voor kunst veel geringer.⁴⁰ De calvinisten stonden overwegend afwijzend tegenover alle kunst die verder ging dan harmonium- of orgelspel. In de katholieke zuil was dat anders. Katholieke intellectuelen als Alberdingk Thijm en De Stuers hechtten veel waarde aan een eigen katholieke kunst, maar hun belang-

35 Zie Hoogenboom 1985, p. 19.

36 Mijnhardt 1990, p. 37.

37 Zie Eijsink 1990.

38 Zie Adang 1990, pp. 89 e.v.

39 Zie Adang 1978.

40 Zie hierover bijvoorbeeld Knulst 1980. Boekman besteedt in zijn dissertatie ruime aandacht aan de verschillen tussen de diverse levensbeschouwingen waar het de belangstelling voor kunst betreft.

[p. 47]

stelling betrof vooral de bedreigde monumenten van de katholieke bouwkunst.

In de loop van de negentiende en twintigste eeuw werd de financiering van kunstinstellingen steeds meer een overheidszaak. De opvatting dat de overheid ook een taak had bij de verspreiding van kunst en bij het toegankelijk maken daarvan, ging pas na de Tweede Wereldoorlog deel uitmaken van het regeringsprogramma. Boekman, voor de oorlog sdap-wethouder van Kunstzaken en Onderwijs in Amsterdam, leverde in zijn proefschrift uit 1939 een belangrijke bijdrage aan deze opvattingen. Hij schreef dat de kunstpolitiek van de overheid erop gericht moest zijn ‘de belangstelling voor kunst te vergroten en, waar zij niet bestaat, te trachten belangstelling voor kunst te wekken’. Kunstpolitiek kan men niet los zien van sociale politiek, meende Boekman. Doet men dat wel, dan blijft de kunst het privilege van ‘heersende groepen’ en kan ze nooit het gehele volk ten goede komen. De kunstpolitiek moet daarom een ‘pedagogisch karakter’ hebben.⁴¹

Veel verder dan Boekman ging de eerste naoorlogse minister van Onderwijs, Kunsten en Wetenschappen, de socialist G. van der Leeuw. Boekman wilde de kunst toegankelijk maken voor zoveel mogelijk burgers, Van der Leeuw wenste de kunst dienstbaar te maken aan de volles-opvoeding. Hij pleitte voor een ‘actieve cultuurpolitiek’ waarin kunst in dienst stond van het bevorderen van persoonlijkheidsvorming en gemeenschapszin.⁴² Zijn confessionele opvolgers hebben de plannen die Van der Leeuw tijdens zijn kortstondige bewind ontvouwde niet uitgevoerd, maar de opvatting dat het tot de taken van de overheid behoorde te bevorderen dat het volk met kunst in contact kwam, maakte vanaf dat moment deel uit van de staatszorg. In het begin van de jaren vijftig kwam daarvoor de term ‘spreiding’ in gebruik.

Er is veel in de spreidingsgedachte dat aan het eerdere beschavingsoffensief doet denken, de terminologie van de brief van minister Rutten die in het vorige hoofdstuk werd geciteerd bijvoorbeeld. Zijn wens ‘de kunst tot de arbeider’ te brengen is te beschouwen als een twintigste-eeuwse variant van het burgerlijk beschavingsoffensief. Ook hier ging het om het doorgeven van burgerlijke gedragscodes en ook hier lag op de achtergrond voortdurend de gedachte dat het volk door het met kunst in contact te brengen ‘beschaafder’ zou worden. In de jaren vijftig van deze eeuw bestond er bovendien een groeiende bezorgdheid over de opkomende vermaaksindustrie en voor zedenverwildering. ‘Goede kunst’ zou daar een probaat tegengif voor kunnen zijn, meenden politici van velerlei huize. ‘Vorming en zuivering van het schoonheidsgevoel der jeugd [...] en van dat der arbeiders’ was in 1950 een van de door minister Rutten genoemde doelen van de cultuurpolitiek. In 1952 motiveerde minister Rutten een bescheiden verhoging van het budget voor de kunsten door te spreken van het ‘gevaar van massificatie’ waaraan ‘paal en perk’ diende te worden gesteld door

41 Boekman 1939, p. 187.

42 Zie Van Dulken 1985, p. 90.

[p. 48]

‘voldoende geestelijke en materiële ontplooiing’.⁴³ Het ‘grote aantal mogelijkheden van ontspanning dat ter beschikking van de doorsnee burger staat’ bemoeilijkte dat streven wel; de ‘belangstelling voor edele verstrooiing’ dreigde daardoor op de achtergrond te geraken. De politici beseften dat de strijd tegen ‘vervlakking’ en ‘verruwing’ lang en moeilijk zou zijn.⁴⁴

Hoe plausibel het ook is in het spreidingsbeleid van de late jaren veertig en vroege jaren vijftig een beschavingsoffensief te herkennen, dat was niet de enige motivering van het beleid. Het spreidingsbeleid heeft ook altijd een minder zichtbare, een zakelijker functie gehad. Die politiek werd zeker in de jaren vijftig mede geïnspireerd door een vorm van publiekswerving: als het publiek het contact met de kunst hervonden had, zo meende men, zouden de subsidies kunnen verminderen, of zelfs geheel vervallen.

43 Handelingen Tweede Kamer 1952-53. Rijksbegroting, Ministerie van Onderwijs, Kunsten en Wetenschappen, Memorie van Toelichting.

44 Handelingen Tweede Kamer 1952-53, Rijksbegroting, Ministerie van Onderwijs, Kunsten en Wetenschappen, Voorlopig Verslag, nr. 11, p. 13, Kunsten.

Eigentijdse kunst

Rond 1920 ging de overheid er schoorvoetend toe over eigentijdse kunst te financieren. Dat was overigens niet voor het eerst. Er bestond een bescheiden traditie van aankoop van ‘levende meesters’ die dateerde van de Franse tijd en de regering van koning Willem I. Tijdens de liberale kabinetten die na 1848 aantraden, werd aan deze praktijk vrijwel een eind gemaakt. Het aanmoedigen van kunstenaars door aankopen van overheidswege stond met de liberale beginselen op gespannen voet. Thorbecke vond dat de regering de taak van het publiek niet mocht overnemen. ‘Ik ben niet genegen in zodanige verwarring der staatsmacht met een rijk liefhebber te treden’, zei Thorbecke in de Tweede Kamer. ‘Ik zal de regering niet laten handelen als een mecenas, die volgens een opgegeven plan schilders aan het werk zet.’⁴⁵ Ook de invloedrijke De Stuers voelde weinig voor het aankopen van werk van levende meesters. Zijn argument was dat het onmogelijk was een oordeel over de artistieke kwaliteiten van tijdgenoten te vellen. Miskopen zouden het onvermijdelijke gevolg zijn.⁴⁶ Dat oordeel werd nog in 1921 onderschreven door de prestigieuze ‘Rijkscommissie van advies inzake reorganisatie van het museumwezen’. In haar eindrapport, dat talrijke voorstellen bevatte voor een betere inrichting van bestaande musea en waarin ook enkele nieuwe musea werden voorgesteld, gaf de commissie te kennen dat pas tien jaar na de dood van een kunstenaar zijn werk op de juiste waarde geschat kan worden. Bovendien wees de commissie op het gevaar van persoonlijke belangen, die tot ruzies en vertroebeling van het esthetisch oordeel zouden kunnen leiden. Op die gronden wees de commissie de aankoop van het werk van levende meesters door de Rijksoverheid af. Alleen bij de decoratie van rijksgebouwen zou in de opvatting van de commissie een beroep op levende

45 Handelingen Tweede Kamer 1862-63, p. 260.

46 Zie over de bevordering van contemporaine beeldende kunst in de periode 1848-1919: Hart 1988.

[p. 49]

kunstenaars kunnen worden gedaan.⁴⁷ Niettemin werd in 1923 de eerste poging ondernomen om beeldende kunstenaars met rijksgelden te steunen. Tot een maximum van 25 000 gulden zouden aan noodlijdende beeldende kunstenaars en in samenwerking met gemeenten opdrachten worden verstrekt. Bezuinigingen leidden tot een snel einde van deze begrotingspost. Eerst in 1931 kwam er, in overeenstemming met het advies van de Rijkscommissie, weer een bedrag beschikbaar voor beeldende kunstenaars, en wel voor opdrachten ten behoeve van rijksgebouwen (10 000 gulden). In 1935 werd het Voorzieningsfonds voor Kunstenaars opgericht, een regeling voor tijdelijke ondersteuning van beeldende kunstenaars en musici. Het fonds ontving bijdragen van aangesloten leden, gemeenten en het ministerie van Sociale Zaken. In 1949 zag daarnaast de zogenaamde contraprestatieregeling het licht. Deze regeling, officieel de ‘Regeling voor Sociale Bijstand aan Beeldende Kunstenaars’ geheten, werd door het ministerie van Sociale Zaken en de gemeenten betaald en beoogde beeldende kunstenaars die tijdelijk geen inkomsten hadden met aankopen te steunen. In 1956 werd de regeling iets verruimd en veranderde zij in de ‘Beeldende Kunstenaar Regeling’ (bkr).⁴⁸ Afgezien van de zeer bescheiden regeling voor de decoratie van rijksgebouwen was het beeldende-kunstbeleid van voor en vlak na de Tweede Wereldoorlog dus vooral een sociaal beleid, gericht op noodlijdende kunstenaars.

Bij de uitvoerende kunsten was de situatie anders. De subsidies waren niet voor personen, maar voor instellingen bestemd en dat maakte subsidiëring minder beladen. De orkestmuziek kreeg in 1918 voor het eerst een rijkssubsidie, de opera in 1921. Het toneel heeft het lang zonder rijksgeld moeten stellen. Voor 1940 werd subsidie aan het toneel door een rechtse Kamermeerderheid tegengehouden.

Tot 1918 was de afdeling Kunsten en Wetenschappen een onderdeel van het ministerie van Binnenlandse Zaken. Ook de zorg voor het onderwijs ressorteerde onder dit ministerie. In 1918 werden deze drie onderdelen omgevormd tot een apart ministerie: dat van Onderwijs, Kunsten en Wetenschappen. De vorming van dit nieuwe departement was een organisatorische kwestie - de minister van Binnenlandse Zaken was tevens minister-president en vooral het onderwijs vergde veel van zijn tijd - en bracht voor de overheidsbemoeiing met de kunsten geen grote veranderingen.

De Duitse bezetting was voor de ontwikkeling van het kunstbeleid een belangrijke periode.⁴⁹ Al in november 1940 werd het ministerie van Onderwijs, Kunsten en Wetenschappen opgeheven en vervangen door dat van Opvoeding, Wetenschap en Kultuurbescherming. De afdeling Kunsten werd overgebracht naar het nieuwe departement van Volksvoorlichting en Kunsten - de Duitsers zagen in de kunst een belangrijk middel tot beïnvloeding van de openbare mening. De subsidies voor de kunsten werden uitgebreid. Ook film, toneel en dans wer-

47 Zie over het werk van deze Rijkscommissie: Meijers 1978.

48 Zie over de geschiedenis van de bkr: Pots 1981.

49 Voor de behandeling van de bezettingsperiode is geput uit Van den Burg en Kassies 1987, Mulder 1978 en Knulst 1986.

[p. 50]

den nu gesubsidieerd. De budgetten stegen tot ongekende hoogten en, zo concluderen Van den Burg en Kassies, de nieuwe orde kon ‘tal van kunstenaars in uitzicht stellen waar zij - en met hen een groot deel van de intellectuelen en het kunstpubliek - vele jaren vergeefs voor hadden gepleit: een redelijke bestaanszekerheid’.⁵⁰ Hiertegenover stonden een tot dusverre eveneens ongekende repressie en censuur. De Kultuur-kamer, de organisatie waarbij alle kunstenaars zich vanaf januari 1942 moesten aansluiten, was daarvan het duidelijkste voorbeeld. Het zogeheten ‘kunstenaarsverzet’ was een reactie op die dwang; een van de zeer weinige verzetsbewegingen die naar het beroep van de leden georganiseerd waren. Het bezorgde de kunstenaars veel goodwill. In het kunstenaarsverzet werden ook de plannen geboren voor de Federatie van Kunstenaarsverenigingen en de Raad voor de Kunst, organisaties die na de oorlog een belangrijke rol in het kunstleven zouden vervullen.

Na de bezetting werden veel oude verhoudingen hersteld, maar de budgetten voor de kunst daalden niet tot het vooroorlogse peil. Zowel het optreden van de bezetters als de activiteiten van de kunstenaars hadden ertoe bijgedragen dat er voor subsidiëring van de kunst een veel gunstiger klimaat was ontstaan. Verscheidene Duitse initiatieven werden na de oorlog gehandhaafd: de subsidiëring van film, toneel en dans bijvoorbeeld.

tabel i Rijksuitgaven voor kunsten (begrotingen; exclusief musea en bkr)

Begrotingsjaar	Totale Rijksbegroting (in miljoenen)	Begrote uitgaven voor kunst (in miljoenen)	Kunstbegroting als % van totale Rijksbegroting
1910	207	0,10	0,05
1920	587	0,30	0,05
1930	612	0,50	0,08
1940	747	0,48	0,06
1946	5 532	3,15	0,06
1950	3 550	3,20	0,09
1955	5 525	6,80	0,12
1960	9 545	14,50	0,15
1965	14 745	28,00	0,19
1970	28 965	61,40	0,21
1975	62 815	140,80	0,22
1980	111 611	222,20	0,20
1985	179 128	311,00	0,17
1990	176 761	408,70	0,23

bron: Rijksbegrotingen⁵²

50 Van den Burg en Kassies 1987, p. 16.

52 Deze cijfers zijn voor wat betreft de kunstenbegrotingen gelijk aan de bedragen die vanaf het begrotingsjaar 1946 voor de ‘Afdeling Kunsten’ (ministerie van o, k en w) en vanaf het begrotingsjaar 1966 voor de ‘Directie Kunsten’ (ministeries van crm en wvc) werden begroot.
De bedragen die onder deze titels werden opgevoerd zijn altijd exclusief de ambtenarensalarissen (die overigens wel een onderdeel vormen van de ‘totale Rijksbegroting’), de kosten van de musea, monumenten en archieven; uiteraard ook exclusief de uitgaven voor de Beeldende Kunstenaars Regeling, die onder het ministerie van Sociale Zaken ressorteerde. De bedragen zijn inclusief de uitgaven voor het kunstonderwijs, voor zover die voor rekening van de kunstenbegroting komen: de uitgaven voor de Rijksakademie voor Beeldende Kunsten bijvoorbeeld.
Voor 1940 was er sprake van een ‘Afdeling Kunsten en Wetenschappen’ (ministerie van o,k en w). Om tot vergelijkbare bedragen te komen zijn de uitgaven die voor wetenschappen, musea en monumentenzorg werden begroot niet meegerekend. Een strikte scheiding was echter niet altijd mogelijk. Zo komt er op de begroting voor 1935 een post voor die getiteld is ‘Subsidies en persoonlijke toelagen voor beoefenaren van kunsten en wetenschappen’. Deze post (voor 1935 begroot op ƒ124 510) is in zijn geheel tot de kunstenbegroting gerekend.
Om tot vergelijkbare cijfers te komen is aan de begrotingscijfers voor 1990 een bedrag van ƒ25 892 000 toegevoegd, zijnde het budget voor Letteren. Sinds 1989 ressorteren Letteren niet meer onder Kunsten, maar onder de directie ‘Media, Letteren en bibliotheken’ (zie ook n. 1).

[p. 51]

In de jaren vijftig kwam de subsidiestroom goed op gang. De cijfers van Tabel i illustreren dit. Op de begroting voor 1935 waren de begrotingsartikelen nog zeer gering in aantal.⁵¹ Twintig jaar daarna was er heel wat veranderd. Behalve muziek en beeldende kunsten werden in 1955 ook dans, toneel, literatuur en film met subsidies gesteund. Verder kwam nu ook de (toen nog Voorlopige) Raad voor de Kunst op de begroting voor.

Afgezien van de gestage groei heeft het beeld van de jaarlijkse begroting in de dertig jaren daarna weinig wijziging ondergaan. Een uitbreiding betrof een aan de andere kunsttakken gelijkwaardige post ‘Kunstzinnige vorming en amateuristische kunstbeoefening’; verder kwamen er zeer bescheiden subsidies voor enkele nieuwe kunstvormen bij (mime, popmuziek, jazz, fotografie, videokunst).

In de jaren zestig en zeventig kwam de ontwikkeling van het kunstbeleid in een stroomversnelling. Allerlei praktische problemen werden in korte tijd opgelost en in enkele jaren werd opgebouwd wat voor 1950 nog onmogelijk leek. Een van de voornaamste aanjagers van deze ontwikkeling was de sterke stijging van het nationaal inkomen. Net als dat in andere westerse landen gebeurde, werd die stijging ook in Nederland gebruikt voor de opbouw van een door de staat gefinancierd en gegarandeerd verzorgingsstelsel.⁵³ Uitbreiding van de zorg voor de kunsten leek binnen dit stelsel een vanzelfsprekend element. De toename blijkt duidelijk wanneer men het aantal gesubsidieerde kunstinstellingen uit 1950 vergelijkt met het aantal van 1980. De gesubsidieerde symfonieorkesten stijgen van 7 naar 16, toneelgezelschappen van 7 naar 20 en gezelschappen op het terrein van mime, jeugdtoneel en ballet van 5 naar 40.⁵⁴

In de jaren tachtig werden de kunsten bij de verschillende bezuinigingsrondes van de jaren tachtig ‘relatief ontzien’, waardoor het beleidsinstrumentarium zich betrekkelijk ongehinderd kon ontplooien. De belangrijkste verandering voltrok zich in 1986. In dat jaar werd de Beeldende Kunstenaars Regeling van het ministerie van Sociale Zaken opgeheven en een bedrag van zestig miljoen gulden werd naar het ministerie van Welzijn, Volksgezondheid en Cultuur overgeheveld. Deze verandering was enerzijds het gevolg van de wens de kosten van de steeds duurder wordende regeling te beheersen, anderzijds was in de regering en het parlement de opvatting steeds sterker geworden dat de bkr-gelden beter onder de noemer en de voorwaarden van het kunstbeleid konden worden uitgegeven. De sociale regeling die de bkr was werd omgevormd tot een onder wvc ressorterend systeem van kortlopende individuele subsidies. Van de sociale criteria die in de bkr naast de artistieke criteria golden, werd afscheid genomen.

Behalve uit de gestaag stijgende budgetten blijkt de voortgaande instituering van het kunstbeleid ook uit de creatie van nieuwe ambtelij-

51 De belangrijkste posten waren: de orkesten (ƒ260 000), de subsidies aan beoefenaren van kunsten en wetenschappen (ƒ124 150) en de Rijksakademie voor Beeldende Kunsten (ƒ98 000). Daarnaast waren er nog vier andere begrotingsartikelen: ƒ10 000 voor opdrachten aan beeldende kunstenaars, ƒ350 voor de commissie die over die opdrachten moest adviseren, ƒ14 250 voor aankoop van boekwerken en andere voorwerpen van kunst en wetenschap en ƒ425 voor ‘eremedailles’.

53 Zie De Swaan 1982, vooral het eerste hoofdstuk: ‘De mens is de mens een zorg; over de verstatelijking van verzorgingsarrangementen’.

54 Cijfers ontleend aan Van den Berg 1985.

[p. 52]

8. De afschaffing van de Beeldende Kunstenaars Regeling bracht vele kunstenaars in financiële problemen. Deze kunstenaar is in afwachting van de komst van een collega. Door zijn atelier in tweeën te delen tracht hij zijn beroepskosten te verminderen.

[p. 53]

ke diensten en bureaus. Op het terrein van de beeldende kunsten ontwikkelde het opdrachtenbeleid zich tot een regeling waarin met een relatief gering bedrag op advies van een commissie een aantal opdrachten werd verstrekt, tot een systeem waarin sinds 1982 een ambtelijk bureau (het ‘Praktijkburo Beeldende Kunstopdrachten’) met een eigen huisvesting en staf de opdrachtverlening coördineert. Op het terrein van verspreiding, collectievorming en beheer functioneert sinds 1984 de ambtelijke ‘Rijksdienst Beeldende Kunst’. Deze diensten en bureaus zijn voor een deel op te vatten als een vorm van decentralisering van het ambtelijk apparaat; voor een ander deel vervullen zij de functies die eerder door particuliere instellingen en individuen werden vervuld, met name waar het gaat om het verstrekken van opdrachten en het toekennen van stipendia en reisbeurzen.

De toegenomen betrokkenheid van de staat bij de kunst komt ook duidelijk tot uitdrukking in het groeiend aantal ambtenaren dat zich met de kunsten is gaan bezighouden. Wanneer men voor de periode 1945-85 nagaat hoeveel ambtenaren binnen de ministeries van o, k en w, crm en wvc voor de ‘afdeling’, ‘hoofdafdeling’ of ‘directie’ Kunsten op de begroting stonden, komt men tot de cijfers van Tabel ii. Opmerkelijk is dat ook in vergelijking met het totale aantal departementsambtenaren sprake is van een aanzienlijke stijging, vooral in de jaren zeventig. Verder blijken de reducties in de ambtenarenaantallen van de laatste jaren weinig vat te hebben gehad op de ambtenaren die met de kunst hebben te maken.

tabel ii Aantal ambtenaren ‘Kunsten’ (ministeries o, k en w, crm, wvc) in vergelijking met totale aantal departementsambtenaren⁵⁵

Jaar	Aantal ambtenaren ‘Kunsten’	Totale aantal departements-ambtenaren	Index aantal ambetenaren ‘Kunsten’ 1950 = 100	Index aantal departements-ambetenaren 1950 = 100
1950	14	48 320	100	100
1955	16	75 545	114	156
1960	15	92 344	107	191
1965	23	98 638	164	204
1970	42	118 169	300	244
1975	50	156 716	357	324
1980	65	158 700	464	328
1985	82,5	158 384	589	328
1990	85,5	150 711	610	312

55 Aan de absolute waarden van deze cijfers moet minder belang worden toegekend dan aan de relatieve waarden. Niet alle rijksambtenaren die zich met kunsten bezighouden staan bij ‘Kunsten’ op de Rijksbegroting. Het personeel van de Raad voor de Kunst komt bijvoorbeeld onder een afzonderlijke begrotingspost voor. Omdat ‘Kunsten’ als beleidsafdeling of (later) als beleidsdirectie steeds ongeveer dezelfde categorie van beleid en personeel aanduidde, is de personeelssterkte daarvan toch een goede vergelijkingseenheid. De cijfers van ‘Kunsten’ zijn de aantallen die in de begrotingen worden genoemd en zijn dus opgesteld in het jaar voorafgaand aan het begrotingsjaar.
Bij alle cijfers zijn tijdelijke arbeidskrachten buiten beschouwing gelaten, althans voor zover dat uit de niet altijd uniforme presentatie van de cijfers in de stukken was op te maken. De categorie departementsambtenaren bestaat uit Rijksambtenaren, minus de ambtenaren van hoge colleges van Staat, van het Algemeen Burgerlijk Pensioenfonds, de ptt, de Staats-mijnen en het Zuiderzeefonds.
Bronnen: voor de cijfers van ‘Kunsten’ de Rijksbegrotingen, voor de cijfers van de departementsambtenaren de volgende cbs-publikaties: de edities 1951-52, 1956, 1960, 1965, 1970, 1976 en 1981 van het Statistisch Zakboek, voor de cijfers van 1985 en 1990 zijn gegevens verkregen van het ministerie van Binnenlandse Zaken.

[p. 54]

Kunstbeleid en verstatelijking

De belangrijkste conclusie die uit dit korte historische overzicht te trekken valt is deze: het kunstbeleid kent geen sterke historische traditie. Kenmerkend voor de voorgeschiedenis van het Nederlandse kunstbeleid zijn de afwezigheid van een sterke mecenaatstraditie, het geringe enthousiasme voor de cultuurpolitiek uit de Franse tijd en de liberale onthoudingspolitiek van de negentiende-eeuwse regeringen die daarop volgde. Deze factoren vormden geen gunstige voorwaarden voor een hechte relatie tussen staat en kunst. ‘Een traditie, welke in later eeuwen zou nawerken, kon niet ontstaan’, meent ook Boekman.⁵⁶ Het Nederlandse kunstbeleid is geworteld in de ideologie van het burgerlijk beschavingsoffensief, in de steunverlening aan noodlijdende kunstenaars en in de overname door de staat van de initiatieven van particulieren. Die elementen zijn in het huidige kunstbeleid nog zonder veel moeite aan te wijzen: ten eerste het spreidingsbeleid, ten tweede de vormen van beleid die vroeger wel met de term ‘kunstenaarsbeleid’ werden aangeduid - tegenwoordig ook wel als maatregelen die gericht zijn op ‘marktverruiming’ - en ten derde de subsidiëring van instellingen als orkesten, toneel-, ballet- en operagezelschappen. Die elementen zijn niet zo gemakkelijk te integreren. Toch is en wordt dat wel geprobeerd. Steunverlening aan noodlijdende kunstenaars en pogingen het culturele peil van de bevolking te verheffen leken in het spreidingsbeleid tot een harmonieus geheel gesmeed te kunnen worden - als de bevolking eenmaal wist hoe waardevol de kunst was, zouden de kunstenaars voldoende afzetmogelijkheden krijgen - maar de kunstenaars waren niet voor niets noodlijdend en de bevolking stond niet voor niets afwijzend tegenover hun produkten. In die tegenstelling is de legitimeringsparadox weer duidelijk zichtbaar en het voorbeeld geeft al aan hoe die paradox er kon komen: als gevolg van een grotendeels ongepland historisch proces waarin uiteenlopende vormen van kunstbescherming zich tot een kenmerkend onderdeel van de verzorgingsstaat ontwikkelden: het kunstbeleid.

Die ontwikkeling is voor een deel te interpreteren als een voorbeeld van ‘verstatelijking van verzorgingsarrangementen’. De Swaan beschrijft met die term het proces waarin de arrangementen die in een samenleving worden getroffen voor de bestrijding van armoede, ziekte en onwetendheid steeds meer tot het domein van de staat gaan behoren.⁵⁷ De ontwikkeling van particuliere initiatieven via gesubsidieerde instellingen naar semi-overheidsinstellingen is ook in de kunst zichtbaar. Het Rijksopdrachtenbeleid is daar een voorbeeld van: de beeldende-kunstopdrachten die vroeger door particulieren, door directies van ziekenhuizen of onderwijsinstellingen werden verstrekt, zijn nu voor een groot deel een onderdeel van het rijksbeleid. Met rijksgeld en

56 Boekman 1939, p. 7.

57 De Swaan 1982, pp. 31-50.

[p. 55]

9. Beeldende kunst draagt in de jaren tachtig steeds meer bij tot het Corporate Image van grote bedrijven. Een sculptuur van André Volten uit 1989 voor het amro Hoofdkantoor in Amsterdam Zuidoost.

[p. 56]

onder de condities die de Rijksoverheid heeft gesteld komen de kunstwerken tot stand waar de vroegere opdrachtgevers het geld en de deskundigheid niet meer voor hebben.⁵⁸ Ook de steeds sterker wordende betrokkenheid van de Rijksoverheid bij toneelgezelschappen, symfonieorkesten en de opera laat zich langs deze lijnen beschrijven. De steunverlening aan behoeftige kunstenaars is in de loop van de tijd verstatelijkt, evenals de pogingen om het zedelijk peil van de bevolking te verheffen. De combinatie van al deze naar aard en doel zo verschillende regelingen - het kunstbeleid - kan echter bezwaarlijk als een voorbeeld van de verstatelijking van een verzorgingsarrangement worden beschouwd. Daarvoor lopen de belangen en doeleinden te zeer uiteen. Met betrekking tot de kunstenaars geldt bijvoorbeeld dat hun positie soms als professional - de kunstenaar die een opdracht krijgt - maar vaker als cliënt - de kunstenaar die een individuele subsidie aanvraagt -is te beschouwen. En wie de kunstenaar toch in alle omstandigheden als een professional wil beschouwen zal moeten toegeven dat hij dan vaak een professional zonder cliënten is.

Een tweede verschil met andere verzorgingsarrangementen is dat er ten aanzien van kunst in veel geringere mate een gevoel van ‘gegeneraliseerde verafhankelijking’ kon worden gemobiliseerd. De Swaan duidt met dit begrip een nieuw sociaal gevoel aan, een besef dat mensen van zeer veel anderen afhankelijk zijn geworden, hetgeen hen ertoe brengt deel te nemen aan verzorgingsarrangementen. ‘Wie geconfronteerd wordt met een miserabele ziet daarin niet een taak voor zichzelf, maar een opgave voor de gemeenschap. Niet hij moet zorgen, maar “er moet voor gezorgd worden”’.⁵⁹ Als we het kunstbeleid langs deze lijnen zouden willen verklaren, moeten we constateren dat het gevoel dat ‘er voor kunst gezorgd moet worden’ in de Nederlandse samenleving maar in zeer geringe mate aanwezig is. In verscheidene onderzoeken blijkt telkens weer dat de Nederlanders de staatszorg voor kunsten al gauw aanwijzen als een geschikt terrein voor bezuinigingen; alleen defensie scoort meestal hoger.⁶⁰ We kunnen ons verder afvragen welke categorie dat gevoel van geabstraheerd mededogen het meest oproept: de van kunst verstoken meerderheid van de Nederlandse bevolking, of de kunstenaars. In ieder geval kunnen we vaststellen dat als het om ‘hinderkracht’ gaat - met dat woord duidt De Swaan het enige machtsmiddel van de zwakken aan - het vooral de kunstenaars zijn die daar een effectief gebruik van weten te maken.

58 Te denken valt aan de opdrachten die onder auspiciën van het Praktijkburo Beeldende Kunstopdrachten en in het kader van de percentageregelingen tot stand komen.

59 De Swaan 1982a, pp. 41-42.

60 Zie Goudriaan e.a. 1984. Zie voor een bespreking van dergelijk preferentie-onderzoek: De Groot en Pommer 1986.
Overigens is een gevolg van de brede politieke overeenstemming over het kunstbeleid dat het voor Nederlanders nauwelijks mogelijk is hun voorkeuren of gedachten over het kunstbeleid in hun stemgedrag tot uitdrukking te brengen. De politieke partijen van enige betekenis zijn in hun opvattingen over het kunstbeleid vrijwel niet van elkaar te onderscheiden.

Kunstbeleid en verantwoordingsdwang

De omvorming van naar aard en doel verschillende maatregelen tot kunstbeleid kwam neer op de instituering van tegenstellingen. Maar

[p. 57]

dat is niet het enige. De tegenstellingen werden voelbaar en vervolgens problematisch als gevolg van een andere ontwikkeling: de toenemende verantwoordingsdwang in het beleid.

Het kunstbeleid ontwikkelde zich na de Tweede Wereldoorlog snel, maar de ideologische basis bleef wankel. Dat maakte het kunstbeleid extra kwetsbaar voor een wijze van argumenteren die de vestiging van de verzorgingsstaat begeleidde en waarin veel belang werd gehecht aan doelgerichtheid en consistentie van beleid. Die wijze van redeneren verwerft steeds meer invloed en men kan dat als een aspect van de toenemende rationalisering van het maatschappelijk leven zien. Aan de inrichting van allerlei overheidsbeleid worden steeds meer de eisen van systematiek, berekening en beredenering gesteld. De introductie van het woord beleid zelf is een duidelijk teken van het groeiende gewicht van die eisen. Beleid betekende in de periode voor 1945 in de eerste plaats bestuur en verder strategisch inzicht, tact. Zie het devies van de militaire Willemsorde: ‘Voor moed, beleid en trouw’. Voor de oorlog werd in officiële regeringsstukken nimmer van beleid gesproken in de betekenis die we er nu aan hechten. In Boekmans proefschrift Overheid en kunst in Nederland (1939) komt het woord beleid niet voor. Boekman spreekt meestal over ‘zorg’, ‘taak’ en ‘bemoeiing’, een enkele keer over ‘kunstpolitiek’.

In regeringsstukken over de kunst wordt in 1949 gesproken over ‘voorzieningen’, in 1957 van de ‘zorg voor de kunsten’ en 1959 van de ‘overheidstaak’. Pas in de jaren zestig wordt geleidelijk het woord ‘beleid’ geïntroduceerd. Cals spreekt in 1963 over ‘het beleid op het gebied van de kunsten’ en Bot geeft in 1964 ‘een uiteenzetting over het beleid dat hij voornemens is te voeren’. De samenstelling kunstbeleid verschijnt pas aan het eind van de jaren zestig. Waarschijnlijk is het woord voor het eerst door protesterende kunstenaars in de mond genomen. Een van hun wensen was ‘een kunstbeleid’; in hun ogen was dat er niet. Minister Klompé was het daar niet mee eens en in de discussies over die kwestie nam zij het woord over. In 1968 gebruikte ze het woord kunstbeleid voor het eerst in een memorie van toelichting en een jaar later gaf ze te kennen ‘niet de opvatting [te] delen dat er in Nederland geen kunstbeleid zou zijn’.⁶¹ Dat zou ook onrecht doen aan de inspanningen van haar voorgangers, meende zij. Met die motivering van de minister werd ook duidelijk dat het woord kunstbeleid geen neutrale beschrijvende term was, geen verzamelbegrip voor alles wat de overheid aan voorzieningen had te bieden. Kunstbeleid was voor de kunstenaars een doel, voor de overheid een norm, en voor beide groepen hield de term een opdracht in: kunstbeleid verwees naar een samenhangend geheel van maatregelen en voorzieningen, gecompleteerd met enkele uitgangspunten die daar betekenis aan moesten geven.

61 Al deze citaten over beleid en kunstbeleid zijn afkomstig van de memories van toelichting bij de begrotingen. De jaartallen geven het tijdstip van publikatie (de derde dinsdag in september), de begrotingen hebben betrekking op het ‘dienstjaar’ (kalenderjaar) dat daarop volgt. De memorie van toelichting volgt altijd onmiddellijk na de begrotingscijfers en is altijd opgenomen in de Handelingen van de Tweede Kamer.

[p. 58]

Die ontwikkeling correspondeert met de geleidelijke verandering in betekenis van het woord beleid. In de jaren zestig en zeventig werd besturen steeds meer sturen, beheer werd planning. Op vele terreinen van het maatschappelijk leven ging de overheid ‘een beleid’ voeren en waar dat nog niet het geval was, werd een nalatigheid gesignaleerd. De vergroting van de werkingssfeer van het beleid berustte op de overtuiging dat de loop van maatschappelijke ontwikkelingen te beïnvloeden is; een voorbeeld van de toenemende rationalisering van het sociale leven. Een streven om beleid tot object van wetenschappelijk onderzoek te maken en beleidsvoering wetenschappelijk te funderen, hing daarmee samen. Dat streven is duidelijk zichtbaar in de omschrijvingen van beleid die in deze periode in zwang raakten.

Van Doorn en Lammers spreken in 1959 van ‘een plan van actie, een samenstel van middelen en doeleinden’.⁶² Kleijn spreekt negen jaar later van ‘bewust en systematisch handelen, met gebruikmaking van de daartoe geëigende middelen, met een duidelijk omlijnd politiek doel voor ogen, waar stap voor stap op wordt afgewerkt’.⁶³ Hoogerwerf, die de definitie van Kleijn te rationalistisch vindt, is in 1972 in zijn definitie van beleid iets gematigder: ‘een min of meer weloverwogen streven bepaalde doeleinden met bepaalde middelen en in een bepaalde tijdsvolgorde te bereiken’.⁶⁴

Men ontkomt niet aan de indruk dat al deze formuleringen meer geschikt: zijn voor de omschrijving van de idealen dan ter kenschetsing van het handelen van de mensen die op de een of andere wijze bij beleid zijn betrokken. Lindblom heeft al eens opgemerkt dat in dergelijke formuleringen beleid ten onrechte wordt beschouwd als het produkt van een ‘governing mind’. Die zienswijze doet volgens hem geen recht aan de specifieke politieke aspecten van de ontwikkeling van beleid en aan de complexiteit en schijnbare ordeloosheid ervan.⁶⁵ Daar kan nog aan worden toegevoegd dat in die opvattingen van beleid ook weinig rekening wordt gehouden met de toegenomen vervlechting van moderne samenlevingen. Juist bij de ontwikkeling en uitvoering van beleid stuit men op de onderlinge verbondenheid van maatschappelijke ontwikkelingen en dat noopt tot bescheidenheid en tot voortdurende aanpassing en herformulering. Van Doorn heeft erop gewezen dat de vervlechting van ambtelijke en particuliere organisaties het beleid voor nieuwe problemen stelt en dit type vervlechting is voor de kunstwereld karakteristiek.⁶⁶

Tot bescheidenheid in het beleid noopte ook een proces dat in menig opzicht kenmerkend is voor de ontwikkeling van de sociale verhoudingen in ons land sinds 1945: de afname van de machtsverschillen tussen de overheid en de burgers en de burgers onderling. Een aspect van dat democratiseringsproces was de geringere vrijheid van de overheid om haar plannen ten uitvoer te brengen.⁶⁷ Met name na de jaren

62 Van Doorn en Lammers 1959, p. 192.

63 Kleijn 1968, p. 7.

64 Hoogerwerf 1972, p. 84.

65 Lindblom 1968, pp. 3-4.

66 Zie Van Doorn 1988, pp. 120-122 voor een algemene beschouwing over deze vervlechtingen. Onder anderen Bevers heeft op de vervlechting op het terrein van de kunsten gewezen (Bevers 1987).

67 Schrijvend over de jaren zestig merkt Zwaan op: ‘De democratiseringsbewegingen droegen bij aan de politisering van vele maatschappelijke verhoudingen, buiten-parlementair politiek activisme bevorderde de politieke participatie van diverse maatschappelijke groepen. Ook kan gewezen worden op een zekere informalisering van vele betrekkingen, in de politiek werd daardoor het autoritair-regenteske leiderschap van voorheen minder mogelijk’ (Zwaan 1985, p. 111).

[p. 59]

zestig ontwikkelde zich de norm dat de overheid de burgers op verschillende manieren diende te betrekken - of zelfs mede verantwoordelijk diende te maken - bij de ontwikkeling en uitvoering van haar beleid. Een ander aspect van de democratisering is de dwang die op de vertegenwoordigers van de overheid wordt uitgeoefend om het beleid uit te leggen en te rechtvaardigen. De overheid kwam aan die eisen aanvankelijk met nota's tegemoet. De voor het kunstbeleid belangrijke nota's Knelpunten-nota (1974) en de Nota Kunst en Kunstbeleid (1976) zijn meer nog dan een opsomming van intenties analyses van het eigen beleidsterrein en oefeningen in systematiek.⁶⁸ Een van de bijlagen van Kunst en Kunstbeleid bestaat uit het rapport van een werkgroep die een onderzoek had verricht naar de doelstellingen van het kunstbeleid. Het belangrijkste resultaat van die analyse was de formulering van een drietal ‘hoofddoelstellingen’ die in de jaren daarna dankbaar door ministers en ambtenaren werden omarmd.⁶⁹ In latere kunstnota's is van pogingen tot synthese afgezien. Dat hing onder meer samen met wijzigingen van de beleidsdoelstellingen.⁷⁰ Steeds vaker wordt de regering uitgenodigd om in nota's, notities en brieven een uiteenzetting te geven van haar voornemens en plannen - en dan wel op een beargumenteerde wijze. Als de nieuwe Wet op het Cultuurbeleid wordt aangenomen, zal een vierjaarlijkse cultuurnota zelfs een wettelijke verplichting worden.

Enerzijds heeft zich dus een wijze van redeneren ontwikkeld waarin beleid wordt voorgesteld als een rationele en doorzichtige wijze van opereren, die verklaard en verantwoord moet worden; anderzijds is de maatschappelijke werkelijkheid steeds gecompliceerder geworden. De discrepantie die daar het gevolg van is, heeft zich in het kunstbeleid nog duidelijker doen gevoelen dan elders. Twee factoren zijn daarbij van belang. Ten eerste het gebrek aan historische traditie. Overheid en kunst vormen in Nederland niet zo'n vanzelfsprekende combinatie als bijvoorbeeld in Frankrijk, waar een oude traditie van hofkunst bestaat.⁷¹ Dat gemis leidt tot verantwoordingsdwang: als kunst niet als een vanzelfsprekende overheidstaak wordt gezien, wordt de vraag naar de verklaring en de verantwoording met meer klem gesteld.

Ten minste zo belangrijk is het bijzondere karakter van de kunst. Op een terrein als de kunsten, waar vrijheid en autonomie centrale waarden heten te zijn en waar de ontwikkelingen grillig verlopen, zijn planning en verantwoording problematisch. Maar als de overheidsbemoeiing een zekere omvang heeft verkregen, worden die eisen uiteindelijk toch gesteld. Daaraan voldoen is moeilijk - en in zekere zin riskant. De expliciete formulering van doelstellingen brengt het gevaar mee dat de spanning tussen theorie en praktijk duidelijker zichtbaar wordt. De legitimeringsparadox verschaft daar een goed voorbeeld van. Hoe meer de overheid aan de verantwoordingsdwang toegeeft en haar beleid verdedigt met een beroep op de waarde van kunst voor de

68 Knelpunten-nota. Rapport van de beraadsgroep knelpunten, harmonisatie welzijnsbeleid en welzijnswetgeving. 's-Gravenhage: Staatsuitgeverij, 1974.
Nota Kunst en Kunstbeleid. Handelingen Tweede Kamer 1975-76, Stuk 13981, nrs. 1-2.

69 Die hoofddoelstellingen waren:
‘- Het ontwikkelen en in stand houden van culturele waarden
- Het toegankelijk maken van culturele ob-jecten en manifestaties
- Het bevorderen van de mogelijkheden voor de bevolking om in culturele waarden te participeren.’ (Nota Kunst en Kunstbeleid, p. 13).

70 Zie hierover het volgende hoofdstuk.

71 Zie over de veel sterkere traditie in Frankrijk bijvoorbeeld Samuel 1987.

[p. 60]

10. Boze bewoners van de Apeldoornse wijk Zevenhuizen vernielden in de nacht van 2 september 1983 een kunstwerk van de kunstenaar Evert Strobos dat door de gemeente was betaald. De bewoners vonden dat de ijzeren rechthoeken de buurt ‘ontsierden’. Later werd het beeld zonder veel problemen herplaatst in Dordrecht.

[p. 61]

samenleving, des te meer zal de beperkte participatie aan kunst die redenering ontkrachten.

Pogingen om aan dat dilemma te ontkomen zijn sinds jaar en dag een vast onderdeel van het kunstbeleid en vormen ook een gedeeltelijke verklaring voor de dynamiek ervan.

Eén strategie daarbij is het accentueren van kunstspreiding. Het doel is de participatie te bevorderen, maar gezien het meestal zeer beperkte succes van deze pogingen en de hoge kosten van het wegnemen van financiële drempels heeft deze methode op de lange duur op de legitimeringsparadox een katalyserend effect. Een tweede strategie is het benadrukken van de eigen, autonome waarde van kunst. Daarmee wordt het onbehagen over de beperkte participatie in theorie verminderd - die is dan immers niet meer dan logisch - maar deze strategie biedt ook maar tijdelijk soelaas: de vraag waarom een voorziening voor zo weinigen met gemeenschapsgeld moet worden gefinancierd, zal steeds dringender worden gesteld.

Een derde methode zien we vooral de laatste tijd in het kunstbeleid. Zij bestaat uit de introductie van een nieuwe voorwaarde voor subsidiëring: ‘maatschappelijke respons’. Niet het tekortschieten van de belangstelling, maar de aanwezigheid daarvan vormt dan een criterium voor subsidiëring. Minister Brinkman motiveerde in 1988 zijn pleidooi voor hogere eigen inkomsten van culturele instellingen niet met een beroep op de penibele situatie van 's Lands financiën, maar met een verwijzing naar ‘een noodzakelijke vergroting van de legitimatie van het bestaan van die culturele instellingen zelf als ook van de overheidsuitgaven daarvoor’ (mijn cursivering).⁷² Ook deze strategie zal op den duur wellicht problemen geven - de verwijten dat daarmee afscheid wordt genomen van de cultuurspreiding worden hier en daar al geuit.

Het kunstbeleid is gegroeid zonder dat er een plan aan ten grondslag heeft gelegen en het blijft moeilijk achteraf zo'n plan te construeren. De belangrijke strategieën die daarbij gevolgd kunnen worden zijn hierboven aangestipt. In het volgende hoofdstuk zal meer in detail worden nagegaan hoe ministers en ambtenaren met steeds wisselende redeneringen hebben getracht het kunstbeleid van een bevredigende legitimering te voorzien.

72 Uit de tekst van een toespraak van minister Brinkman ter gelegenheid van de opening van het pand van het werkgeversoverleg Podiumkunsten op 21 november 1988 te Amsterdam. Citaat uit de door het ministerie van wvc verspreide tekst.

[p. 62]

11. Een kunstwerk van Jan Snoek voor het ministerie van wvc in Rijswijk. Vanaf de jaren vijftig stimuleert de overheid met de zogenoemde ‘percentageregelingen’ het toepassen van monumentale kunst.