Techniek in Nederland in de twintigste eeuw. Deel 7. Techniek en modernisering, balans van de twintigste eeuw

[p. 40]

In de loop van de twintigste eeuw zou de moderne westerse samenleving vrijwel geheel afhankelijk worden van elektriciteit. Ongeveer honderd jaar geleden raakten de eerste steden verstrengeld met deze nieuwe sleuteltechniek. Vervolgens maakte ook het platteland steeds meer kennis met deze moderne bron van kracht en licht. In 1913 waren er al 82 openbare elektriciteitscentrales die door middel van een bovengronds netwerk verknoopt waren met de afnemers. Hier heeft een aantal monteurs van de Elektriciteitsmaatschappij Veenkoloniën gevestigd te Veendam zojuist een voorlopige kroon op hun werk gezet.

[p. 41]

2 Balans van de twintigste eeuw
Onder redactie van J.W. Schot, A. Rip en H.W. Lintsen

De materiële eenwording van Nederland E.B.A. van der Vleuten

Innovatie op locatie A. van den Bogaard

Schaalvergroting en haar idealen R. Vermij

Opkomst van een kennismaatschappij P. Baggen, J. Faber en E. Homburg

Techniek en het koloniale verleden H. Maat

Techniek als politiek: ingenieurs en de vormgeving van de Nederlandse samenleving D. van Lente en J.W. Schot

Technologie, productiviteit en welzijn J.P. Smits

Techniek, industrialisatie en de betwiste modernisering van Nederland J.W. Schot en D. van Lente

Tussen sensatie en restrictie: het ontstaan van de technische consumptiecultuur I. Cieraad

[p. 42]

Nederland als netwerkmaatschappij rond 2000. De Nederlandse ruimte wordt samengebonden en gestructureerd door een veelheid van infrastructuren. De al dan niet gecoördineerde ontwikkeling van deze netwerken zorgde voor een integratie van gebieden en gemeenschappen.

[p. 43]

1 De materiële eenwording van Nederland⁺

Energie-infrastructuren

Transportinfrastructuren

De telecommunicatie-infrastructuur

De natuur als infrastructuur

Nederland als problematische prestatie

Het maatschappelijke speelveld voor infrastructuurontwikkeling

Meebouwen aan infrastructuren

Periodisering: drie systeembouwregimes

‘Het woord “landschap” refereert aan het scheppen van land en ruimte. Zonder de mens geen landschap en geen ruimte. Dat is de essentie van Nederland.’ Aldus de presentatie van Nederland op de wereldtentoonstelling EXPO 2000 te Hannover.¹ Materiële infrastructuren zijn onlosmakelijk verbonden met deze maakbaarheid van de Nederlandse ruimte en de Nederlandse samenleving, melden enkele recente kabinetsnota's. Volgens de Vijfde nota ruimtelijke ordening (2001) wordt ‘Nederland [...] steeds meer een netwerksamenleving en een netwerkeconomie. Activiteiten van bewoners en bedrijven spelen zich in een steeds grotere ruimte af, zowel fysiek als virtueel.’² Cruciaal daarbij zijn de ‘lijnen en punten in de ruimte die tezamen de infrastructuur vormen’, zoals auto-, spoor- en waterwegen, havens en luchthavens, digitale netwerken, maar ook energienetwerken en ‘de groene ruimte’ van de natuur. Verder zijn infrastructuren een ‘draaggolf voor grote veranderingen in de wijze waarop we in Nederland leven en werken’, aldus de kabinetsnota De digitale delta (1999).³

Het moderne Nederland is inderdaad verregaand gestructureerd door een veelheid aan materiële infrastructuren (zie kaart op pagina 42). Hoewel deze infrastructuren vanzelfsprekende elementen in het landschap lijken, kennen ze een lange en complexe geschiedenis, met een indrukwekkende versnelling in de laatste twee eeuwen. Vaak werden ze door ingenieurs, denkers en politici gezien als middelen om de maatschappij vorm te geven. Vaak ook waren ze het resultaat van ongecoördineerde inspanningen met heel andere doelen. Bedoeld of onbedoeld, materiële infrastructuren werden een belangrijke drager van wat Hans Knippenberg en Ben de Pater ‘de eenwording van Nederland’ hebben genoemd, de sociaal-ruimtelijke integratie van gebieden en gemeenschappen op Nederlands grondgebied.⁴

Als belangrijk technologisch front kwamen zij ook in de serie Techniek in Nederland in de twintigste eeuw veelvuldig aan bod. In het eerste deel van de serie werd aangegeven dat gloeilampen, auto's, radio's en stuwen blikvangers zijn van deels onzichtbare, geografisch zeer uitgebreide en materieel gekoppelde grote technische systemen, die een belangrijk deel uitmaken van het sociotechnische landschap in Nederland. Ook organisaties, kennis en regelgeving zijn onmisbare elementen om deze systemen te laten werken.⁵ De waterinfrastructuur kwam aan bod in hetzelfde eerste deel, de energie-infrastructuur in het tweede deel en transport- en communicatie-infrastructuren in het vijfde deel. Daarnaast kwam de rol van infrastructuren regelmatig ter sprake in andere delen. In dit hoofdstuk zullen we deze ontwikkelingen naast elkaar zetten en verder interpreteren en analyseren. De begrippen ‘infrastructuur’, ‘netwerk’ en ‘systeem’ worden daarbij naast elkaar gebruikt.

+ Vele mensen hebben direct of indirect bijgedragen aan de totstandkoming van deze tekst. Binnen het project Techniek in Nederland in de twintigste eeuw werden eerdere versies bediscussieerd in de groep van NWO-postdocs, de redactie en de kernredactie. Met name Geert Verbong, Mila Davids, Henk van den Belt en Johan Schot gaven uitvoerige commentaren op deze tekst en/of de voorstudies ervan. Henk van den Belt suggereerde tevens om de Ecologische Hoofdstructuur te bestuderen als infrastructuur. Speciale dank ook aan Frank en Annelies van der Vleuten-Balkema, die in vele discussies iets van hun humoristische en nuchtere kijk op de sociotechnische ontwikkeling aan de auteur wisten over te dragen. De NWO en de Technische Universiteit Eindhoven subsidieerden dit onderzoek.
Deze tekst bouwt expliciet voort op de andere delen van de serie Techniek in Nederland in de twintigste eeuw. Om tot een synthese te komen, liet ik mij vooral inspireren door het beroemde boek van Hans Knippenberg en Ben de Pater, De eenwording van Nederland. Schaalvergroting en integratie sinds 1800 (Nijmegen 1990, 2e druk; oorspronkelijk 1988), alsmede door het techniekhistorische/sociologische onderzoeksveld dat zich bezig houdt met Grote Technische Systemen. Conceptueel voorwerk voor deze tekst werd gedaan in Erik van der Vleuten, ‘Twee decennia van onderzoek naar Grote Technische Systemen. Thema's, afbakening en kritiek’ in NEHA-Jaarboek voor economische, bedrijfs- en techniekgeschiedenis deel 63 (2000) 328-364; Erik van der Vleuten, ‘Op het spoor van de Nederlandse netwerkmaatschappij. Transformaties in techniek, maatschappij en natuur in de twintigste eeuw’, Tijdschrift voor Sociale Geschiedenis jrg. 27, no. 3 (2001) 336-362; Erik van der Vleuten, ‘Étude des conséquences sociétales des macro-systèmes techniques. Une approche pluraliste’, Flux. Cahiers Scientifiques Internationaux Réseaux et Territoires jrg. 12, no. 43 (2001) 42-57; en Erik van der Vleuten en Cornelis Disco, ‘The politics of wet system building. Balancing interests in Dutch water management from the Middle Ages to the present’, Knowledge, Technology and Policy vol. 14 (2002) 21-40.

1 Michiel Schwartz, ‘Holland schept ruimte’ in Gert Staal (red.), Holland schept ruimte. Het Nederlandse paviljoen op de wereldtentoonstelling EXPO 2000 te Hannover (Stichting Nederland Wereldtentoonstellingen, Blaricum 1999) 56.

2 Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Ruimte maken, ruimte delen. Vijfde nota ruimtelijke ordening (Den Haag 2001) deel 1, hoofdstuk 1, 2. Zie verder hoofdstuk 3, 2 en 7-11.

3 De digitale delta. Nederland online (kabinetsnota, Den Haag 1999) 6, 8, 11.

4 Hans Knippenberg en Ben de Pater, De eenwording van Nederland. Schaalvergroting en integratie sinds 1800 (Nijmegen 1990, 2e druk; oorspronkelijk 1988). Vergelijk Ben de Pater (red.), Eenwording en verbrokkeling. Paradox van de regionale dynamiek (Assen 1995), waarin wordt gesproken over ‘incorporatie’.

5 Erik van der Vleuten, ‘Twee decennia van onderzoek naar Grote Technische Systemen. Thema's, afbakening en kritiek’, NEHA-Jaarboek voor economische, bedrijfs- en techniekgeschiedenis deel 63 (2000) 328-364.

De betwiste integratie van de Nederlandse ruimte

Het accent ligt in het navolgende op de twintigste eeuw, maar het huidige Nederlandse grondgebied kent natuurlijk een veel langere geschiedenis van interactie tussen infrastructuren, landschapsontwikkeling en maatschappijontwikkeling. Reeds in de Middeleeuwen werden uitgestrekte gebieden tot ‘leefbaar laagland’ gemaakt met tal van lokale en regionale stelsels van afwateringskanalen en dijken. Vele hiervan zijn tot op heden in nauwelijks veranderde vorm aanwezig.⁶ Ook de opmerkelijke urbanisering en economische ontwikkeling ten tijde van de Republiek hingen samen met infrastructurele ontwikkelingen. Een voor die tijd zeer omvangrijk achterland werd gekoppeld aan internationale handelsstromen door een imposant binnenvaartnetwerk voor goederentransport.

Trekvaarten maakten structureel post- en passagierstransport

6 G.P. van de Ven (red.), Leefbaar laagland. Geschiedenis van de waterbeheersing en landaanwinning in Nederland (Utrecht 1993).

[p. 44]

Nederland is een netwerkmaatschappij bij uitstek: er liggen veel verschillende netwerken op een klein oppervlak. Daardoor kruisen deze netwerken elkaar voortdurend. Als onderdeel van rijksweg A12 wordt in 1981 het riviertje de Gouwe via een aquaduct over de autotunnel in wording geleid.

mogelijk en turfvaarten waren cruciaal voor de energievoorziening.⁷ Toch nemen de afgelopen twee eeuwen een bijzondere plaats in.

De staatkundige eenwording van Nederland rond de Franse tijd is een breukpunt in de Nederlandse geschiedenis. Het stadsburgerschap werd ingeruild voor het staatsburgerschap, gewestelijke en stedelijke autonomie voor een hiërarchisch staatsbestel met een nationale wetgeving, gewestelijk bezit voor staatsbezit en gewestelijke schulden voor een nationale schuld. Echter, met de eenheidsstaat ontstond nog geen economische, mentale of culturele eenwording. Een infrastructurele eenwording was daarvoor een ‘materiële voorwaarde’, maar hiermee was nog nauwelijks een begin gemaakt.⁸ Vele infrastructuren die in 2000 een welhaast natuurlijk onderdeel van het Nederlandse landschap vormen, ontbraken omstreeks 1800. Infrastructuren die wél bestonden, waren eerder regionaal of internationaal dan nationaal geïntegreerd. Gewestelijke netwerken waren onderling vaak zwak verbonden en systemen van afwatering en binnenvaart vond men bijna uitsluitend in Laag-Nederland. Grote delen van Hoog-Nederland waren nauwelijks ontsloten, bewoond en gecultiveerd: heidevelden en moerassen strekten zich uit. Het Nederland uit die tijd is daarom getypeerd als ‘een leeg land’.⁹

Pas gedurende de negentiende en met name de twintigste eeuw zouden bestaande infrastructuren ook Hoog-Nederland ontsluiten. Daarnaast werden enkele geheel nieuwe, op nationaal niveau geïntegreerde netwerken gebouwd. Toen pas werd een materiële eenwording van Nederland een feit. Ieder stukje Nederland, nat of droog, werd uiteindelijk aan een groter geheel gekoppeld. Niet alleen huishoudens, boerderijen en fabrieken in het ganse land werden door middel van infrastructuren met elkaar verbonden, ook de gebieden die doorgaans als ‘natuurlijk’ worden opgevat werden in dit door de mens gemaakte landschap opgenomen. De ontginning van uitgestrekte moerassen en heidevelden tot bossen, akkers en weidegrond in Hoog-Nederland was immers gebaseerd op ‘duizenden kleinere en wat grotere waterstaatkundige ingrepen’.¹⁰ De grote rivieren werden genormaliseerd of zelfs gekanaliseerd en de territoriale wateren opgedeeld in gebieden voor zand-, schelpen-, olie- en gaswinning, visserij, scheepvaartwegen en recreatiegebieden.¹¹ Vliegcorridors en vogeltrekroutes werden uitgezet in de lucht, die daarnaast werd doordrongen met elektromagnetische golven voor radio-, televisie- en dataverkeer. Ten slotte werd ook de ‘droge’ natuur door mensen gemanipuleerd en in stand gehouden. Zoals we zullen zien, denkt men ook hier in termen van een op nationaal niveau geïntegreerd ecologisch netwerk. Nederland werd waarlijk een netwerkenland.¹²

Het verhaal over de materiële eenwording van Nederland is niet zomaar een verhaal van onstuitbaar uitbreidende infrastructuren in dienst der natievorming. De Vijfde nota ruimtelijke ordening kreeg de titel Ruimte maken, ruimte delen. Daarmee wordt bedoeld dat ruimte in Nederland weliswaar wordt gemaakt, maar ook moet worden gedeeld door vele maatschappelijke groepen met vaak tegenstrijdige belangen. Daarom moeten er keuzes worden gemaakt. Ook in het verleden werden keuzes gemaakt. Zo was er concurrentie tussen infrastructuren, en sommige ervan werden na een periode van enorme groei ook weer (deels) afgebroken, of hun toekomst kwam in een ander licht te staan. Het spoorwegnet is hiervan een goed voorbeeld. Dit net groeide uit tot de nationale vervoersinfrastructuur bij uitstek en de toekomst ervan werd ook zo gedefinieerd. In het Interbellum werd echter duidelijk dat transport per auto een concurrent was en eigen infrastructuur vergde. Lokaalspoorwegen werden wederom afgebroken om plaats te maken voor wegen.¹³ Omdat bij keuzes over de ontwikkeling van infrastructuur groepen met verschillende doelen betrokken konden zijn, werd de ontwikkeling vaak inzet van een strijd, waarvan de uitkomst niet kon worden voorzien. Die betrokkenheid van vele actoren, strijd en verschillende alternatieve ontwikkelingspaden zullen ook aandacht krijgen in dit hoofdstuk, zodat duidelijk wordt dat de materiële eenwording van Nederland noch als een lineair, noch als een onvermijdelijk proces kan worden gezien.

In het navolgende zullen we allereerst proberen de ontwikkeling van infrastructuren in Nederland in kaart te brengen. Vervolgens

7 Zie respectievelijk Clé Lesger, ‘De mythe van de Hollandse wereldstapelmarkt in de zeventiende eeuw’, NEHA-Jaarboek deel 62 (1999) 6-25; Jan de Vries, Barges and capitalism. Passenger transport and the Dutch economy, 1632-1839 (Utrecht 1981); en C.A. Davids, ‘Technological change and the economic expansion of the Dutch Republic, 1580-1680’, Economic and Social History in the Netherlands vol. 4 (1992) 79-104.

8 Knippenberg en De Pater, De eenwording van Nederland, 13, 19 en 209.

9 Auke van der Woud, Het lege land. De ruimtelijke orde van Nederland, 1798-1848 (Amsterdam en Antwerpen 1987).

10 Van de Ven, Leefbaar laagland, 215 en 225.

11 Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Ruimte maken, ruimte delen, hoofdstuk 6, 45.

12 Erik van der Vleuten, ‘Op het spoor van de Nederlandse netwerkmaatschappij. Transformaties in techniek, maatschappij en natuur in de twintigste eeuw’, Tijdschrift voor Sociale Geschiedenis jrg. 27, no. 3 (2001) 336-362. Vergelijk Luuk Boelens (red.), Nederland netwerkenland. Een inventarisatie van de nieuwe condities van planologie en stedebouw (Rotterdam 2000).

13 Zie J.W. Schot e.a., ‘Concurrentie en afstemming: water, rails, weg en lucht’ in J.W. Schot e.a. (red.), Techniek in Nederland in de twintigste eeuw (Zutphen 2002) deel V, 19-43.

[p. 45]

zullen we uitvoerig ingaan op de maatschappelijke groepen die infrastructuurontwikkeling vorm gaven, om af te sluiten met een karakterisering van verschillende regimes van infrastructuurontwikkeling in de tijd.

Energie-infrastructuren

In deel II van Techniek in Nederland is uitvoerig beschreven hoe gedurende de twintigste eeuw bijna alle gebouwen in Nederland werden aangesloten op een tweetal energie-infrastructuren: de elektriciteits- en de gasvoorziening.¹⁴ Andere infrastructuren voor energievoorziening, zoals persluchtsystemen en districtsverwarming, kregen daarentegen in Nederland nauwelijks betekenis (anders dan bijvoorbeeld in Denemarken, waar meer dan de helft van de ruimteverwarming wordt geleverd door warmwater- of stoomnetwerken).¹⁵ De nieuwe systemen zetten de Nederlandse energiegeografie op zijn kop: kracht, licht en warmte werden voor iedereen en overal in het land beschikbaar met een druk op een knop of een draai aan een kraan.

De kaarten op pagina 46 schetsen de transformaties van de Nederlandse energiegeografie voor vier ijkjaren in de twintigste eeuw.

Aan de vooravond van de Eerste Wereldoorlog bestond de openbare elektriciteitsvoorziening, nog slechts enkele decennia oud, voornamelijk uit een aantal lokale systemen in grotere bebouwingskernen. Een tachtigtal ‘centraalstations’ leverde elektriciteit aan afnemers in de onmiddellijke omgeving via een lokaal leidingenstelsel. Er was slechts een bescheiden begin gemaakt met elektriciteitsvoorziening over langere afstand door middel van hoogspanningstransmissie. De elektrische kaart van Nederland vertoonde vele witte vlekken: meer dan 900 van de 1121 Nederlandse gemeenten hadden geen toegang tot de openbare elektriciteitsvoorziening. Ook de beduidend oudere gasvoorziening had een lokaal karakter. Particuliere en gemeentelijke bedrijven hadden sinds de eerste helft van de negentiende eeuw ongeveer tweehonderd lokale systemen opgezet, die bestonden uit een ‘gasfabriek’ van waaruit zogenaamd ‘stadsgas’ door een buizenstelsel naar overwegend lokale gebruikers werd getransporteerd. Op deze netten waren circa 330 gemeenten aangesloten.¹⁶

Twee decennia later vertoonde de elektriciteitskaart van Nederland een geheel ander beeld. Het elektriciteitslandschap werd nu gedomineerd door ‘regionale systemen’, die hun bereik dankzij hoogspanningstransmissie flink konden vergroten.¹⁷ Met name provinciale elektriciteitsbedrijven exploiteerden dergelijke regionale systemen ter grootte van hele provincies. Nederland was in twee decennia geëlektrificeerd: in 1930 was 94% van alle Nederlandse gemeenten aangesloten op een elektriciteitsnet, er was bijna één aansluiting voor iedere vijf inwoners.¹⁸ De gasvoorziening was daarentegen nog nauwelijks veranderd, hoewel hier het principe van regionale voorziening ook was geïntroduceerd: Staatsmijnen en Hoogovens produceerden gas als bijproduct in hun cokesfabrieken en leverden dit als ‘afstandsgas’ aan naburige gemeenten.

Op de kaart van 1970 is zichtbaar dat beide infrastructuren voor de energievoorziening inmiddels op nationale schaal werden geïntegreerd. De eerste elektrische koppelleiding tussen twee provinciale centrales dateert uit 1931, maar vooral tijdens en vlak na de Tweede Wereldoorlog vond koppeling tussen regionale systemen plaats. Het door de Samenwerkende elektriciteitsproductiebedrijven (Sep) gecoördineerde ‘nationale koppelnet’ kwam gereed in 1953. Vanaf het einde van de jaren zestig werd gewerkt aan een tweede nationaal koppelnet, met een nog hogere transportcapaciteit.¹⁹ In de gasvoorziening gebeurde iets soortgelijks. Reeds kort na de Tweede Wereldoorlog werd gedacht aan een nationaal transportnet, gevoed door cokesfabrieken en enkele grote regionale gascentrales.²⁰ Halverwege de jaren vijftig was een drietal afstandsgasnetten in Noord-Nederland gekoppeld, maar deze netten waren nog niet gekoppeld aan de zuidelijke netten van Staatsmijnen en het Staatsgasbedrijf (vergelijk de kaart in deel II van Techniek in Nederland, pagina 208). Na de ontdekking van de gasbel in Slochteren en de oprichting van de NV Nederlandse Gasunie werd een nieuw hogedruk-hoofdleidingennet gebouwd, dat aardgas vanuit Groningen door het hele land kon verspreiden. Pas daarna zouden lokale bedrijven hun productie geleidelijk staken.²¹

In het ruimtelijke ontwikkelingsproces van beide infrastructuren kunnen drie patronen worden onderscheiden. Ten eerste groeiden beide netwerken uit van lokale systemen, via regionale systemen, tot nationale systemen. Het materiële eenwordingsproces verliep via uitbreiding en schaalvergroting. Dit proces zette zich overigens op transnationaal niveau voort. Tijdens de Duitse bezetting werden voorbereidingen getroffen om Nederlandse opwekcapaciteit aan het Duitse elektriciteitsnet te koppelen. De geplande verbinding met het Duitse en Belgische netwerk via een koppelstation te Lutterade in Zuid-Limburg kwam echter pas na de oorlog gereed, waardoor incidentele import en export mogelijk werden. In het huidige Europese 380 kV-netwerk behoort Nederland tot de groep van best geïntegreerde landen, met een import/export-capaciteit van meer dan 20% van de nationale productiecapaciteit.²² Het hoofdtransportnet van de gasvoorziening werd eveneens gekoppeld aan het buitenland met het oog op export: reeds in de jaren zeventig werd geëxporteerd naar Duitsland, België, Luxemburg, Frankrijk, Zwitserland en Italië.²³

Ten tweede kenden de gas- en de elektriciteitsvoorziening een indrukwekkende mate van lokale vertakking. Ook tijdens het schaalvergrotingsproces bleef deze verdichting zich voortzetten, zodat uiteindelijk vrijwel ieder gebouw in Nederland op beide systemen was aangesloten. Omdat energieproductie plaatsvond in een klein aantal centrales of gasbronnen, waren daarvoor uitge-

14 G.P.J. Verbong (red.), ‘Energie’ in J.W. Schot e.a. (red.), Techniek in Nederland in de twintigste eeuw (Zutphen 2000) deel II, 113-267.

15 In 2000 telde Nederland 39 warmtenetwerken met in totaal circa 3000 km pijpleiding en 220.000 klanten, dat wil zeggen minder dan het warmtenetwerk van de stad Kopenhagen. Energie in Nederland 2000 (EnergieNed, Arnhem 2000).

16 G.P.J. Verbong, ‘Grote technische systemen in de energievoorziening’ in Schot, Techniek in Nederland, deel II, 115-123; A.N. Hesselmans en G.P.J. Verbong, ‘Schaalvergroting en kleinschaligheid. De elektriciteitsvoorziening tot 1914’ in Schot, Techniek in Nederland, deel II, 124-139. J.C. van Staveren, ‘Electriciteitsvoorziening’ in Eerste Nederlandse systematisch ingerichte encyclopaedie (Amsterdam 1950) deel 8, 221-246. Hans Schippers, Statistiek van de gasvoorziening (ongepubliceerde reeks tabellen, opgesteld in het kader van het onderzoek naar de geschiedenis van de gasvoorziening in Nederland, ten behoeve van deel II van Techniek in Nederland, Technische Universiteit Eindhoven 1999) tabel 3a.

17 Wij wijken af van de terminologie van Thomas P. Hughes, Networks of power. Electrification of Western society, 1880-1930 (Baltimore 1983), waar deze term wordt reserveerd voor het koppelen van centrales, iets wat in Nederland tot een ‘nationaal systeem’ zou leiden.

18 A.N. Hesselmans, G.P.J. Verbong en H. Buiter, ‘Binnen provinciale grenzen. De elektriciteitsvoorziening tot 1940’ in Schot, Techniek in Nederland, deel II, 141-159, aldaar 157.

19 A.N. Hesselmans, G.P.J. Verbong en P. van den Berg, ‘Elektriciteitsvoorziening, overheid en industrie 1940-1970’ in Schot, Techniek in Nederland, deel II, 221-237, aldaar 222-232.

20 J.C. van den Berg, ‘Nutsbedrijven’ in Eerste Nederlandse systematisch ingerichte encyclopaedie (Amsterdam 1950) deel 7, 241-249, aldaar 247.

21 J.L. Schippers en G.P.J. Verbong, ‘De revolutie van Slochteren’ in Schot, Techniek in Nederland, deel II, 203-219. Zie ook Hans Schippers, De Nederlandse gasvoorziening in de twintigste eeuw tot 1975 (Stichting Historie der Techniek, Eindhoven 1997).

22 L. van Empelen, G. Verbong en T. Hesselmans, ‘Die Entwicklung des holländisches Stromnetzes von 1939 bis 1950 und der Verbund mit der RWE’ in H. Maier (red.), Elektrizitätswirtschaft zwischen Umwelt, Technik und Politik. Aspekte aus 100 Jahre RWE-Geschichte, 1898-1998 (Freiburg 1999) 167-194. Zie ook Geert Verbong, Connected to Europe. Construction and use of high voltage grid connections between the Netherlands and Europe, 1945-2000 (paper voor de workshop Networking Europe II, Amsterdam 2002).

23 Informatie- en Documentatiecentrum voor de Geografie van Nederland, Kortfattet oversigt over Nederlands geografi (Den Haag 1974) 28.

[p. 46]

De Nederlandse gas- en elektriciteitsvoorzieningen volgden globaal een ontwikkeling van lokaal, via regionaal, naar een landelijk geïntegreerd systeem. Dit proces verliep via uitbreiding en schaalvergroting. Beide netwerken ontwikkelden een gelaagde opbouw van een hoofdnetwerk en een indrukwekkend secundair en tertiair netwerk van lokale verbindingen. (voor bronvermelding zie pag. 357)

[p. 47]

Nederland kent vanwege de vele grote rivieren nogal wat belangrijke obstakels voor de spoor- en wegennetten. Bruggen vormen daarom belangrijke elementen in de landelijke integratie van deze verkeersnetten. De capaciteit van het netwerk wordt regelmatig uitgebreid. In 1976 werd het eerste brugdeel van de oude verkeersbrug over het Hollands Diep te Moerdijk vervangen door een nieuw en ruim twee keer zo breed brugdeel.

breide en complexe transportnetwerken nodig. Voorheen door stadscentrales gevoede lokale gasnetten werden eerst door regionale gasnetten gevoed. Deze werden later op hun beurt niet meer door een afstandsgascentrale, maar door het nationale gasnet gevoed. Begin jaren negentig lag er 150.000 km gasleiding, anderhalf keer zoveel als verharde wegen.²⁴ Nederland werd het land met de grootste gasleidingendichtheid in Europa. Op dezelfde manier werden lokale elektriciteitsnetten niet meer door lokale centrales maar door transmissienetwerken gevoed, die op hun beurt aan het nationale koppelnet waren gekoppeld. Daar werd toen 230.000 km elektriciteitsleiding voor gebruikt (1992).²⁵ Men spreekt wel van ‘primaire’, ‘secundaire’, en ‘tertiaire’ netten, een terminologie die reeds in de jaren dertig werd gebezigd om de gelaagde opbouw van infrastructuren aan te geven.²⁶

Ten slotte werd in deel II van Techniek in Nederland duidelijk dat een materiële eenwording van infrastructuren niet automatisch een nationale circulatie van energiestromen inhield. Met name het nationale koppelnet van de elektriciteitsvoorziening werd in de jaren vijftig en zestig slechts op bescheiden schaal gebruikt. Provinciale bedrijven werden geacht in principe zelfvoorzienend te zijn; koppelleidingen dienden voornamelijk als back-up. Dit veranderde pas met de introductie van de Landelijke Economische Optimalisatie in 1982, waarbij alle centrales als onderdeel van één systeem werden ingezet. Ook het Europese netwerk werd aanvankelijk op relatief beperkte schaal gebruikt, bijvoorbeeld voor import van nachtstroom en als back-up. De elektriciteitsuitwisseling met het buitenland kwam in de jaren zestig zelfs bijna stil te liggen, maar ook deze uitwisseling zou structureel worden na invoering van de economische optimalisatie - onder andere met grootschalige import van Franse en Belgische kernenergie.²⁷

24 P.J.M. Groot, Goederenvervoer per pijpleiding (Economisch Instituut voor Bouwnijverheid, Amsterdam 1991) 22.

25 Elektriciteit in Nederland 1996 (Sep en EnergieNed, Arnhem 1997) 5.

26 W.E. Boerman, ‘Inleiding’, Tijdschrift van het Koninklijk Nederlandsch Aardrijkskundig Genootschap deel 50 (1933; themanummer: ‘Het verkeer in Nederland in de XXe eeuw’) 333.

27 G.P.J. Verbong, ‘Systemen in transitie’ in Schot, Techniek in Nederland, deel II, 257-267, aldaar 263. Zie ook Geert Verbong, Connected to Europe.

Transportinfrastructuren

Ook de Nederlandse transportgeografie zou in de negentiende en twintigste eeuw ingrijpend veranderen, zoals is beschreven in deel V van Techniek in Nederland.²⁸ Transportinfrastructuren hebben uiteraard een lange geschiedenis. Delen van Noord- en West-Nederland waren reeds verbonden met natuurlijke waterwegen voordat mensen in de Middeleeuwen verbindingskanalen gingen graven, en in de tijd van de Republiek turf- en trekvaarten. Netwerken van waterwegen werden toen al via de zeevaart aan tal van bestemmingen wereldwijd gekoppeld: de goederenhandel met het Baltische gebied werd uitgebreid met Atlantische havens, het Middellandse-Zeegebied en ten slotte Afrika, Azië, Australië en de Amerika's. Passagierslijndiensten werden in de negentiende eeuw opgezet. Naast al deze natte infrastructuren bestond een onverhard wegennet, met daarin ook doorgaande routes.

Transportinfrastructuren waren rond 1800 evenwel beter geïntegreerd op regionale en internationale schaal dan op nationale schaal. Specifieke problemen leken landelijke integratie en schaalvergroting in de weg te staan. De binnenvaart werd bemoeilijkt door wind, golven, stromingen, ijs, ondiepten, zandbanken, smalle sluizen en bruggen, terwijl kuilen en plassen de onverharde wegen slecht begaanbaar maakten.²⁹ Daarnaast waren Zuid- en Oost-Nederland slecht ontsloten: de uitgestrekte heide- en veengebieden in Twente werden slechts op enkele plaatsen doorsneden door onverharde wegen en veranderlijke riviertjes; vracht naar Zwolle was - afhankelijk van de weersomstandigheden - tussen de twee en veertien dagen onderweg. De reis van Utrecht naar Eindhoven duurde in 1810 volgens een kaart van postroutes nog negen uur.³⁰

Die situatie was in de late negentiende eeuw reeds ingrijpend ver-

28 J.W. Schot (red.), ‘Transport’ in Schot, Techniek in Nederland, deel V, 13-149.

29 Jan de Vries en Ad van der Woude, The first modern economy. Success, failure and perseverance of the Dutch economy, 1500-1850 (Cambridge 1997) 13 ev.; Van der Woud, Het lege land, 144-147. R. Filarski, Kanalen van de Koning-Koopman. Goederenvervoer, binnenscheepvaart en kanalenbouw in Nederland en België in de eerste helft van de negentiende eeuw (NEHA, Amsterdam 1995).

30 H.W. Lintsen (red.), Twee eeuwen Rijkswaterstaat, 1798-1998 (Zaltbommel 1998) 13; Knippenberg en De Pater, De eenwording van Nederland, 55-57.

[p. 48]

Aan de vooravond van de twintigste eeuw vormen spoor- en waterwegen de belangrijkste transportinfrastructuren van Nederland. De ontwikkeling van het Nederlandse transportlandschap in de twintigste eeuw kan grotendeels worden gezien als een proces van uitbreiding, schaalvergroting en verdichting van bestaande en nieuwe transportinfrastructuren. Anderzijds vindt er ook een proces van uitdunning plaats, zoals het geval is bij tram- en spoorwegen na de Tweede Wereldoorlog. (voor bronvermelding zie pag. 357)

anderd (zie kaarten hierboven). De rijksoverheid en, soms, particuliere kanaalmaatschappijen hadden een aantal nieuwe kanalen gegraven en de rivieren ‘verbeterd’ (op standaardbreedte en -diepte gebracht, bochten afgesneden, enz.). Aanvankelijk waren deze verbeteringen voornamelijk gericht op herstel van de handelswegen tussen de zee, de havens van Amsterdam en Rotterdam, en het Duitse achterland, maar tegen het eind van de negentiende eeuw was een nationaal, geïntegreerd hoofdvaarwegennet ontstaan.³¹ Ook had de rijksoverheid in de periode 1825-1850 een nationaal hoofdnet van verharde wegen aangelegd. In de tweede helft van de eeuw werkten provincies en gemeenten aan de verharding van kleinere wegen.³² Ten slotte werd een geheel nieuw spoorwegnet aangelegd. In de eerste helft van de negentiende eeuw werden spoorwegen vooral aangelegd met het oog op lucratief personenvervoer en wederom goederenvervoer tussen de grote havens en het Duitse achterland. Daarna werd een landelijk hoofdlijnennet gebouwd, dat rond 1880 gerealiseerd was.

Rond 1930 waren deze netwerken aanmerkelijk meer vertakt. Sinds 1880 waren tal van ‘secundaire’ lokaalspoorwegen en interlokale tramwegen aangelegd, gekenmerkt door lagere constructie-eisen en snelheden. Ook waren er ‘tertiaire’ stadstramnetten aangelegd.

Daarmee lag er circa 6500 km spoorweg. Voor de waterwegen geldt iets soortgelijks. Net na de Tweede Wereldoorlog was er circa 7000 km bevaarbare waterweg, opgedeeld in categorieën naar scheepsgrootte. Zo was 1300 km waterweg bevaarbaar voor schepen met een laadvermogen van meer dan 1500 ton (grote rijnaken), maar ook 2500 km voor schepen met een laadvermogen van minder dan 150 ton (klipper, tjalk, motorschip of bolpraam).

Internationale aansluitingen waren er voornamelijk via de Rijnvaart, de grootste vervoersweg in Europa, naast de Maas en een aantal kanalen.³³ We zagen reeds dat ook bij het netwerk van landwegen na de aanleg van een nationaal hoofdwegennet een verdichtingsproces optrad. Reeds rond 1920 was het straatwegennet met 20.000 km het meest fijnmazige transportnetwerk geworden.³⁴ Ten slotte werden er internationale luchtvaartlijnen opgezet. De pas opgerichte NV Koninklijke Luchtvaart Maatschappij (KLM) begon in 1920 met vluchten op Londen, Hamburg en Kopenhagen.

In de tweede helft van de twintigste eeuw maakte het vooroorlogse beeld van veelkleurigheid plaats voor dominantie van het wegverkeer.³⁵ Vele lokaalspoorwegen, alle interlokale tramnetten, de meeste stadstramnetten en vele (kleinere) kanalen maakten plaats voor straatwegen. In de wegenbouw zou het verdichtingsproces verder doorgaan. Het straatwegennet heeft tegenwoordig een lengte van circa 115.000 km. De Nederlandse wegendichtheid

31 Over de karakterisering van het vaarwegennet omstreeks 1850 lopen de meningen uiteen. Vergelijk Rainer Fremdling, ‘The Dutch transportation system in the nineteenth century’, De Economist jrg. 148 (2000) 521-537, aldaar 526 e.v..

32 Ewout Frankema en Peter Groote, ‘De modernisering van het Nederlandse wegennet. Nieuwe perspectieven op de ontwikkeling voor 1940’, NEHA-Jaarboek deel 65 (2002) 305-328; J.R. Luurs, ‘De aanleg van verharde wegen in Drenthe, Groningen en Friesland, 1825-1925’, NEHA-Jaarboek deel 59 (1996) 211-237.

33 F.L. Schlingemann, ‘Het verkeer te water’, Tijdschrift van het Koninklijk Nederlandsch Aardrijkskundig Genootschap deel 50 (1933) 334-419; J.M. Fuchs, ‘Verkeer en vervoer’ in Eerste Nederlandse systematisch ingerichte encyclopaedie, deel 7, 250-325, aldaar 262-269.

34 R. Loman, ‘De wegen voor gewoon verkeer en het gebruik daarvan’, Tijdschrift van het Koninklijk Nederlandsch Aardrijkskundig Genootschap deel 50 (1933) 478-544, aldaar 480-481 en 489-490.

35 Aldus J.W. Schot, ‘De mobiliteitsexplosie in de twintigste eeuw’ in Schot, Techniek in Nederland, deel V, 13-17.

[p. 49]

wordt alleen overtroffen door die van België en Japan.³⁶ Tegelijk met de verdere verdichting werd ook een geheel nieuw, primair netwerk gebouwd. Het idee van autosnelwegen dateerde al van de jaren twintig, maar kreeg pas een krachtige injectie in de jaren zestig; het netwerk zou in 1990 meer dan tweeduizend kilometer beslaan. Het autowegennet was ook gekoppeld aan netten van buitenlandse autosnelwegen volgens het E-wegenplan, gelanceerd door de Economic Commission for Europe van de Verenigde Naties (1947) en vervolgens uitgewerkt door de Europese ministers van Verkeer.³⁷ Ten slotte moet niet worden vergeten dat gedurende de twintigste eeuw een - uiteindelijk - landelijk netwerk van fietspaden is aangelegd, dat in lengte vergelijkbaar is met het autosnelwegennet.³⁸

Ook de ontwikkeling van transportinfrastructuren kunnen we dus weergeven met processen van ‘uitbreiding en schaalvergroting’ enerzijds en ‘verdichting’ anderzijds. Opvallend is dat nationaal geïntegreerde, gelaagde transportnetwerken ontstonden via een uitbreidingsproces met (inter)nationale dimensies, gevolgd door een verdichtingsproces. Dat verdichtingsproces trad overigens niet altijd op. Het luchtvervoer is hiervan een eerste voorbeeld. Het vliegtuig werd niet de opvolger van de auto, zoals sommigen in het Interbellum hadden gedacht.³⁹ Wel werden deze voornamelijk transnationale luchtwegen nader gedefinieerd. Elk vliegtuig moest toestemming hebben van de verkeersleidingsdienst van het betreffende gebied om in een dergelijke luchtweg op voorgeschreven hoogte te vliegen. In de jaren zeventig, bijvoorbeeld, lagen dergelijke luchtwegen doorgaans op 900 tot 5800 meter hoogte en waren ze tien zeemijl breed.⁴⁰

Ten tweede volgde voor de spoor- en waterwegen na het verdichtingsproces een ‘uitdunningsproces’, waarbij secundaire en tertiaire lijnen werden opgeheven.⁴¹ Opvallend is dat bij de spoorwegen na deze teruggang - de totale spoorlengte in Nederland werd meer dan gehalveerd - toch weer uitbreiding zou plaatsvinden. Vanaf de jaren negentig werd gewerkt aan twee geheel nieuwe primaire, Trans-Europese netwerken. Als deel van een exclusief Europees goederenspoorwegnet (zogenaamde freight freeways) is in 1997 de aanleg van de Betuweroute begonnen, een 160 kilometer lange verbinding tussen de Rotterdamse haven en de Duitse grens. Daarnaast moeten de hogesnelheidslijnen (HSL) Zuid en Oost aansluiting geven op een separaat net voor hoogwaardig en snel Europees passagiersvervoer. De opening van de HSL Zuid staat gepland voor 2006.

Ten derde werd in deel V van Techniek in Nederland voor de mobiliteit van personen een zelfde observatie gemaakt als in het vorenstaande voor de elektriciteitsvoorziening. Alle uithoeken van Nederland werden voor iedere burger bereikbaar via een toenemend aantal transportmiddelen. Toch bleef de gemiddelde reisafstand per trein of auto ongeveer 50 km.⁴² Voor goederentransport ligt dat anders. Hier betekende de ontsluiting van voorheen afgelegen gebieden opname in een (inter)nationale economie.

36 Kees Schuyt en Ed Taverne, 1950. Welvaart in zwart-wit (Den Haag 2000) 174. Ministerie van Economische Zaken, Toets op het concurrentievermogen 1995 (Den Haag 1995) hoofdstuk 4, 4. De lengte van het spoorwegnet en die van het waterwegennet werden gereduceerd tot respectievelijk 2760 km (1980) en 5000 km.

37 Ron van Erck, Mattijs Taanman, Tjeerd Stam en Yvette Marijnissen, Zo de wegen, zo het land. De wording van een internationaal geïntegreerd wegennet in Nederland (ongepubliceerde scriptie, Faculteit Technology Management, onderdeel Geschiedenis van Techniek en Innovatie II, Technische Universiteit Eindhoven 2001).

38 2892 km in 1949 en 1920 km in 1999. Vanaf het begin van de twintigste eeuw legden zogenaamde rijwielpadverenigingen fietspaden aan in natuurgebieden en vanaf de jaren twintig werden naast de verbeterde rijks- en provinciale wegen vaak fietspaden of -stroken aangelegd. Na 1950 werden fietspaden opgeofferd voor wegverbredingen, maar vanaf de jaren tachtig werden fietspadensystemen aan elkaar gekoppeld, deels via landwegen. Thans bestaat een landelijk fietspadennetwerk van langeafstandsroutes. Met dank aan Frank Veraart. Zie ook Frank Veraart en Adri Albert de la Bruhèze, ‘Fietsen in de Nederlandse bergen. Achterblijvend fietsgebruik in het zuiden van Limburg in historisch perspectief’, Studies over de sociaal-economische geschiedenis van Limburg XLVI (2001) 133-157.

39 Schot, ‘Concurrentie en afstemming’, 30-31.

40 ‘Luchtvaart’, Summa. Encyclopedie en woordenboek (Utrecht en Antwerpen 1976) deel 12, 318-321.

41 Knippenberg en De Pater, De eenwording van Nederland, 49.

42 Schot, ‘De mobiliteitsexplosie in de twintigste eeuw’, 13.

De telecommunicatie-infrastructuur

In deel V van Techniek in Nederland werd ook beschreven hoe Nederland in de twintigste eeuw ‘overdekt [raakte] met zichtbare en onzichtbare communicatiewegen’.⁴³ Ook op communicatiegebied was reeds vóór 1900 een nationaal geïntegreerd netwerk aangelegd: het elektrische ‘verschrijfsysteem’ (zie kaarten op pagina's 50 en 51).⁴⁴ Optische telegraafsystemen waren verbonden geweest met oorlogvoering en hadden hooguit een tijdelijk karakter gehad. Zo kon tijdens de Belgische opstand van 1830 met op kerktorens opgestelde seintoestellen een bericht van Den Haag naar Den Bosch bij goed seinweer in een paar minuten worden doorgegeven. Daar kwamen elf tussenstations aan te pas. Elektrische telegrafie maakte de overdracht van letters nog sneller en onafhankelijk van weersomstandigheden en daglicht. Het ontwikkelingspatroon doet denken aan dat van de spoorwegen. Terwijl particulieren enkele lucratieve korte routes exploiteerden, besloot de rijksoverheid tot de aanleg van een landelijk rijkstelegraafnet. In 1855 waren de belangrijkste plaatsen in Nederland met elkaar verbonden en gekoppeld aan de netten van België, Pruisen en Hannover. Daarna volgde een verdichtingsfase. In 1900 waren meer dan zeshonderd telegraaf-

43 W.O. de Wit (red.), ‘Communicatie’ in Schot, Techniek in Nederland, deel V, 152-282. W.O. de Wit, ‘Het communicatielandschap in de twintigste eeuw: de materiële basis’ in Schot, Techniek in Nederland, deel V, 161-177, aldaar 161 (citaat).

44 W.O. de Wit, ‘Telegrafie en telefonie’ in H.W. Lintsen e.a. (red.), Geschiedenis van de techniek in Nederland. De wording van een moderne samenleving, 1800-1890 (Zutphen 1993) deel IV, 273-297.

[p. 50]

Globale ontwikkeling van het Nederlandse communicatielandschap in de twintigste eeuw. Communicatie-infrastructuren ontwikkelen zich haast per definitie als netwerk. Niet alleen heeft er in de twintigste eeuw een enorme verdichting plaatsgevonden, maar ook het aantal communicatiemogelijkheden is enorm gegroeid. (voor bronvermelding zie pag. 357)

kantoren aangesloten via twintigduizend kilometer telegraafdraad. Ten slotte werd na de eeuwwisseling een nieuw internationaal hoofdnet toegevoegd in de vorm van radiotelegrafische verbindingen met zeeschepen en met het buitenland.⁴⁵ Terwijl het telegrafienet zodoende landelijk geïntegreerd was, had het telefonienet nog een lokaal karakter. In 1895 bestonden er slechts 32 lokale telefoonnetten, waarvan 18 met interlokale verbindingen onderling waren verbonden.⁴⁶

Rond 1930 was het communicatielandschap aanmerkelijk voller geworden. Ten eerste had ook het telefonienet een nationaal geïntegreerd karakter, met name nadat het Rijk de verantwoordelijkheid voor de interlokale en de meeste lokale netten had overgenomen. Ongeveer 1500 lokale telefoonnetten werden via knooppuntcentrales aan elkaar gekoppeld in een landelijk net van een twintigtal onderling gekoppelde districtscentrales. In 1937 werden vijf daarvan verbonden met een nieuw landelijk hoofdnet. Daarnaast waren tal van buitenlandse verbindingen beschikbaar via telefoonleidingen en, sinds eind jaren twintig, radiotelefonische verbindingen.⁴⁷ Dit omvangrijke netwerk werd nu tevens gebruikt voor het telegrafieverkeer. Ten tweede was een geheel nieuw systeem aan het communicatielandschap toegevoegd. Radioamateurs en fabrikanten van radiotoestellen ontwikkelden de radiotelefonie tot omroep en zonden de eerste programma's uit vanuit Den Haag (1919) en Hilversum (1923). Met twee door Philips beschikbaar gestelde radiotorens kreeg deze laatste zendlocatie in 1925 een landelijk bereik. Ze werd de basis voor een nationale radio-omroep. Een tweede landelijke radiozender in Huizen verdubbelde de beschikbare zendtijd. Reeds in 1940 zou 65% van de huishoudens de programma's kunnen beluisteren, hetzij met een eigen radio, hetzij via een lokaal radiodistributiesysteem, waarbij een ontvangtoestel via een lokaal draadnet was verbonden met luidsprekers in de buurt.⁴⁸

Rond 1970 was het telefonienet verder verdicht, al had pas rond 1980 vrijwel ieder huishouden in Nederland een vaste aansluiting. Daarnaast was een bescheiden begin gemaakt met mobiele telefonie. Vanaf 1949 zette de PTT (posterijen Telegrafie Telefonie) haar Openbaar Landelijk Net op. Via tientallen basisstations kon ieder telefoontoestel in Nederland worden verbonden met een vaar- of voertuig met mobilofoon. In de jaren zeventig had dit net 2000 abonnees. Ten slotte werden afzonderlijke telegraaflijnen aangelegd voor het succesvolle telexsysteem, in de jaren dertig opgezet via het telefoonnet.⁴⁹ Ook de ether was drukker geworden. Na de Tweede Wereldoorlog waren de landelijke radiozenders naar Lopik ver-

45 R. de Boer, ‘De telegraaf’, Tijdschrift van het Koninklijk Nederlandsch Aardrijkskundig Genootschap deel 50 (1933) 618-645, aldaar 633.

46 De Wit, ‘Het communicatielandschap in de twintigste eeuw’, 162.

47 Fuchs, ‘Verkeer en vervoer’, 321. H. Mol, ‘Telegrafie en telefonie’ in Eerste Nederlandse systematisch ingerichte encyclopaedie, deel 8, 354-364, aldaar 362-363.

48 De Wit, ‘Het communicatielandschap in de twintigste eeuw’, 174.

49 ‘Telegrafie’, Summa. Encyclopedie en woordenboek (Utrecht en Antwerpen 1978) deel 19, 82.

[p. 51]

plaatst en werden ze ondersteund door regionale steunzenders. Ook was een nieuw systeem voor ‘ver-kijken’ geïntroduceerd. Na proefuitzendingen van Philips vanaf 1948, met een bereik van 40 tot 50 km rond Eindhoven, was de Nederlandse Televisie Stichting in 1951 begonnen met landelijke televisie-uitzendingen vanaf het radiostation te Lopik. Deze zender stond in verbinding met de studio te Bussum (later Hilversum) en werd ondersteund door steunzenders. In 1958 was er een vrijwel volledige landelijke dekking. Zoals eerder bij de radio, werden programma's ontvangen óf via een eigen televisietoestel, óf via antennestations met lokale kabelnetten.

Rond 2000, ten slotte, had met name een onstuimige uitbreiding van mobiele netten de telefonie-infrastructuur weer verder verdicht. Sinds de adoptie van de Europese GSM-standaard (1994) hadden vijf particuliere bedrijven in Nederland ieder hun landelijke netwerk van basisstations opgezet, verbonden met ondergrondse kabelnetten. Er waren aan het begin van de eenentwintigste eeuw niet minder dan elf miljoen mobiele abonnees. Als verbindingslijnen tussen computers of computernetwerken rond de wereld ondersteunden het vaste en het mobiele telefoonnet naast telefonie ook dataoverdracht. Ten slotte kwamen tal van nieuwe radio- en televisiezenders beschikbaar, waaronder lokale zenders die werden doorgegeven via lokale kabelnetwerken en internationale zenders die te ontvangen waren via de satelliet. Het telecommunicatielandschap aan het einde van de twintigste eeuw bestond daarmee uit een ‘bont palet van diensten, infrastructuren en actoren’.⁵⁰ Een halverwege de jaren tachtig aangekondigd nieuw landelijk glasvezelhoofdnet, dat alle diensten zou kunnen verenigen, was nog geen werkelijkheid geworden.

Ook de materiële eenwording van communicatie-infrastructuren kan dus worden beschreven in uitbreidings- en verdichtingspatronen. Daarbij kunnen ook hier kanttekeningen worden geplaatst bij de stromen in deze netwerken. Ten eerste konden stromen van informatie via verschillende infrastructuren lopen. Telegrafie-pulsen konden worden verstuurd via het telefoonnet; de in 1932 opgezette telexdienst werkte aanvankelijk volledig via het telefoonnet, totdat het succes van de dienst de aanleg van aparte telexlijnen rechtvaardigde. Ook gaven sommige radiodistributiecentrales radioprogramma's lokaal door met behulp van telefoonnetten. Er was dus reeds vóór het tijdperk van digitalisering een uitwisselbaarheid tussen verschillende communicatienetwerken.

Ten tweede werd in deel V van Techniek in Nederland voor de omroep een opmerkelijk onderscheid gemaakt tussen fysieke infrastructuur en de circulatie van informatie. De landelijke infrastructuur voor radio- en televisieomroep werd gedifferentieerd naar maatschappelijke groepen. Radioamateurs met verschillende politieke achtergronden hadden verschillende omroepen opgericht, die zich op verschillende landelijke doelgroepen richtten. Zo werden vanuit Hilversum en Huizen verschillende programma's uitgezonden voor katholieken, protestanten en arbeiders, naast de apolitieke amusementsomroep. Overigens hoefde deze maatschappelijk gedifferentieerde programmering niet noodzakelijk overeen te komen met de luister- en kijkpraktijken in de huiskamer.⁵¹

50 W.O. de Wit, ‘De ICT-revolutie’ in Schot, Techniek in Nederland, deel V, 261-275, aldaar 262.

51 W.O. de Wit, ‘Radio tussen verzuiling en individualisering’ in Schot, Techniek in Nederland, deel V, 202-229, aldaar 211 e.v..

De natuur als infrastructuur

De enorme proliferatie van infrastructuren boven, op en onder de grond maakte van Nederland steeds meer een kunstmatige, dat wil zeggen door de mens gemaakte, ruimte.⁵² Transportsystemen integreerden deze ruimte op landelijke schaal, door ook voorheen perifere gebieden te ontsluiten. Communicatiesystemen leken tijd en ruimte nog meer te doen krimpen. Op elk tijdstip was tussen de verbonden punten gelijktijdige communicatie mogelijk.

Energie-infrastructuren hadden een vergelijkbaar effect. Was men voorheen afhankelijk van de beschikbaarheid van een wind- of watermolen, stoommachine, turf of paraffine, nu maakten landelijke energievoorzieningen licht en kracht overal en onmiddellijk beschikbaar.

Ook de gebieden die aanvankelijk buiten deze door de mens gemaakte ruimte lagen en als ‘natuurlijk’ werden gezien, zouden er uiteindelijk in worden opgenomen. De cultivering en ontsluiting van veengebieden in Laag-Nederland sinds de Middeleeuwen en

52 Anderen spreken van een door de mens gemaakte ‘geografie’ of ‘tijdruimte’. Alain Gras, Les macro-systèmes techniques (Parijs 1997); Thomas P. Hughes, ‘Historical overview’ in Todd R. La Porte (red.), Social responses to large technical systems. Control or anticipation (Dordrecht 1991) 185-189, aldaar 185-186.

[p. 52]

In Nederland waren de provinciale elektriciteitsbedrijven de belangrijkste bouwers van het systeem. Niet de winstgevendheid, maar het aanbieden van elektriciteit aan alle inwoners en daardoor het voorkomen van massale urbanisatie, was voor plattelandsprovincies als Zeeland, Noord-Brabant en Groningen de belangrijkste motivatie om de bouw van een elektriciteitsnet ter hand te nemen.

van woeste gronden in Hoog-Nederland in de negentiende en twintigste eeuw, zijn daarvan de eerste voorbeelden. Ook de manipulatie van de natte natuur is al enige malen genoemd. Natuurlijke waterlopen werden ‘verbeterd’ (bedijkt, uitgediept, genormaliseerd, gekanaliseerd) en nieuwe werden kunstmatig aangelegd. Dit gebeurde aanvankelijk op lokaal en regionaal niveau, maar zou zich vanaf de late achttiende eeuw uitstrekken tot de grote rivieren. De eerste prestatie van nationaal formaat was de stabiele verdeling van het Rijnwater over de Waal, Neder-Rijn en IJssel (in de verhouding 6:2:1). In de negentiende eeuw volgden normalisaties van rivierbeddingen en de constructie van drie nieuwe kunstmatige riviermonden: de Nieuwe Merwede, de Nieuwe Waterweg en de Bergsche Maas. In de twintigste eeuw werd de beheersing van waterstromen op nationale schaal gerealiseerd met de constructie van het nationale waterhuishoudkundige systeem (circa 1940-1970), in detail beschreven in deel I van Techniek in Nederland.⁵³ Het Rijn- en Maaswater werd kunstmatig verdeeld over de verschillende riviertakken, waterbekkens (het IJsselmeer en afgesloten zeearmen) en de Noordelijke poldergebieden met behulp van stuwen en zeesluizen. Het natuurlijke ecosysteem was veranderd in een door mensen beheerste infrastructuur.⁵⁴

Ook de Noordzee zou in de tweede helft van de twintigste eeuw door mensen worden ingericht. Naast gebaggerde vaargeulen die de havens van Rotterdam en Amsterdam open moeten houden, werd een net van scheepvaartwegen afgezet met boeien en lichtopstellingen. Daarnaast was halverwege de jaren zeventig de olie- en gaswinning begonnen; in 1997 waren er 121 permanente gas- en olieplatforms, die via 1880 km pijpleiding met het vasteland verbonden waren. Daarnaast waren zones gereserveerd voor schelpen- en zandwinning, werd zand gestort om de kust te beschermen, enz.⁵⁵ Dit natte netwerk kan niet eenduidig onder één der vorige typen infrastructuren worden geschaard. Het is immers multifunctioneel. Dezelfde fysieke infrastructuur kan worden gebruikt voor waterafvoer, watervoorziening, binnenvaart en landsverdediging (hier komen we nog op terug). Wel is ook nu een gelaagde structuur herkenbaar, die ook andere infrastructuren kenmerkte. Het gelaagde vaarwegennet werd hier reeds beschreven. In de waterafvoer werden de grote rivieren en de zeearmen gebruikt als hoofdafvoeraders, waarop tal van lokale of regionale subsystemen werden aangesloten. Naast ont- en afwateringssystemen waren dit de rioleringssystemen die vanaf de negentiende eeuw werden aangelegd, en de afvalwatersystemen van industrieën. Diezelfde grote rivieren vormden ook hoofdaders in het systeem voor zoetwatervoorziening, waarop talloze subsystemen als stedelijke drinkwatervoorzieningen, agrarische bevloeiingssystemen en waterintensieve industrieën waren aangesloten.⁵⁶

Terwijl de natte natuur werd omgevormd tot infrastructuren van de mensenmaatschappij, zou in de laatste decennia van de twintigste eeuw ook een begin worden gemaakt met het omvormen van de resterende ‘droge natuur’ tot een infrastructuur. De jaren zeventig kenden een ware paradigmaverschuiving in het natuurbeheer.⁵⁷

‘Natuurlijk terrein’ was in Nederland inmiddels gereduceerd tot ongeveer vijf procent van het bodemoppervlak.⁵⁸ Een aanvankelijk kleine groep biologen propageerde een vergroting van natuurgebied door de schepping van nieuwe ‘echte natuur’. Deze werd gedefinieerd naar ecologische maatstaven - als natuur zoals die er uit zou hebben gezien zonder menselijk ingrijpen. Dit idee was gebaseerd op de systems ecology uit de Verenigde Staten; de natuur werd gezien als een ecosysteem dat werd gevoed door zonne-energie, die in groene planten wordt gebonden en daarna via de diverse voedselketens het hele systeem doorloopt. Door een scala aan terugkoppelingen zou een natuurlijk evenwicht ontstaan. Na het scheppen van de beginvoorwaarden moest de natuur zichzelf in stand houden, en het menselijk ingrijpen tot een minimum worden beperkt.

In het natuurbeheer nieuwe stijl, ‘natuurbouw’ (een contradictio in

53 C. Disco, ‘De verdeling van zoet water over heel Nederland, 1940-1970’ in J.W. Schot e.a. (red.), Techniek in Nederland in de twintigste eeuw (Zutphen 1998) deel I, 110-121.

54 Deze overgang van natuurlijke naar natuurlijk-technisch hybride systemen wordt ook wel aangeduid als ‘de industrialisatie van rivieren’. Eva Jakobsson, ‘Industrialized rivers. The development of Swedish hydropower’ in Arne Kaijser en Marika Hedin (red.), Nordic energy systems. Historical perspectives and current issues (Canton, Mass. 1995) 55-74.

55 Willem van der Ham, Heersen en beheersen. Rijkswaterstaat in de twintigste eeuw (Zaltbommel 1999) 342-344.

56 Er ligt in Nederland meer dan 90.000 km waterleiding en 50.000 km riolering. De Groot, Goederenvervoer per pijpleiding, 22.

57 Henk van den Belt, Nature management in the systemic society. The case of the Netherlands (paper voor de workshop The rise of the systemic society. Large Technical Systems and their societal effects in the Netherlands in the 20th century, Eindhoven 2000). Henk van den Belt, Serenghetti behind the dikes. Nature management in the networked nation (ongepubliceerd manuscript, in het kader van Networking the nation. Large Technical Systems in the Netherlands during the 20th century, een onderzoeksproject ten behoeve van Techniek in Nederland, Technische Universiteit Eindhoven 2001).

58 CBS, 1899-1994. Vijfennegentig jaren statistiek in tijdreeksen (Den Haag 1994) 12. Exclusief 8% bosgebied, dat immers was aangelegd door mensen.

[p. 53]

terminis, spoedig omgedoopt tot ‘natuurontwikkeling’), was de omvang van natuurgebieden van groot belang, omdat deze omvang de mogelijkheden van soorten om zichzelf in stand te houden sterk beïnvloedde. Allereerst werden daarom grotere natuurontwikkelingsgebieden aangelegd, met de Oostvaardersplassen op Zuid-Flevoland als paradepaardje. Men kon natuurgebieden echter ook vergroten door verschillende kleinere gebieden aan elkaar te koppelen door middel van natte of groene ‘corridors’. Dit kreeg vorm op regionaal niveau in het plan Ooievaar (1985), dat de uiterwaarden van de Nederrijn, Waal en Maas wilde reserveren voor natuurontwikkeling. Twee strategische knooppunten - de Gelderse Poort en het gebied waar Rijn en Maas elkaar naderen - zouden dienen als ‘generatoren’ van biodiversiteit. Hiervandaan moesten planten en dieren naar andere plaatsen langs de rivier migreren via kleinere knooppunten (stepping stones). De ontsnippering van de Veluwe middels zogenaamde ‘grijsgroene kruispunten’ (dassentunnels en ecoducten onder en over straat- en spoorwegen) is een ander voorbeeld.

Deze netwerkgedachte werd tot nationaal beleid verheven met het Nationale Natuurbeleidsplan van 1990. Dit plan stelde voor een fysieke landelijke infrastructuur aan te leggen voor de circulatie van planten en dieren. Deze zogenaamde Ecologische Hoofdstructuur moet gaan bestaan uit kerngebieden, natuurontwikkelingsgebieden en ecologische corridors - groene of natte ‘robuuste verbindingen’ (zie kaart hiernaast). Voorbeelden hiervan zijn de ‘natte as’ van de Lauwerszee en Eems-Duitsland tot de Biesbosch en de Zeeuwse delta, en de droge verbinding van de Utrechtse Heuvelrug en de Veluwe.⁵⁹ In 2005 zou dit landelijke netwerk op bestemmingsplanniveau moeten zijn uitgewerkt. In 2018 zou de ‘ecologische ruggengraat’ van Nederland gerealiseerd moeten zijn. De haalbaarheid daarvan is overigens twijfelachtig, daar komen we nog op terug. Hier is van belang dat men zelfs de laatste ongecultiveerde terreinen tracht te integreren in een door mensen geschapen en beheerde infrastructuur. Daarmee zou de vervolmaking van Nederland als netwerkenland compleet worden.

59 Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, Natuur voor mensen. Mensen voor natuur. Nota natuur, bos en landschap in de 21e eeuw (Den Haag 2000) 25.

Nederland als problematische prestatie

Nederland was in de twintigste eeuw ‘een kolossaal werk in uitvoering’ wat betreft stedelijke ruimte, landbouwgrond en natuur, schreef een historicus recentelijk.⁶⁰ De Nederlandse maatschappij werd letterlijk bedekt met door de mens gemaakte materiële netwerken van staal, steen, leidingen, buizen, elektromagnetische golven en hun zenders en ontvangers, water, luchtcorridors - en er is een begin gemaakt met groene corridors. Deze landelijke infrastructuren waren vaak op provinciaal of lokaal niveau vertakt en tevens verbonden met het buitenland. Ze maakten het Nederland van de late twintigste eeuw tot het gemaakte land bij uitstek.

De toename van infrastructuren maakte Nederland steeds kunstmatiger. De steeds verder onder druk komende natuur werd eveneens ingepast in de netwerkgedachte. In 1990 werd door de rijksoverheid een eerste indicatie van de toekomstige Ecologische Hoofdstructuur volgens het Natuurbeleidsplan gepresenteerd.

Deze prestatie is opmerkelijk. Daarmee is niet gezegd dat ze altijd als positief werd ervaren. Voor sommigen belichaamt ze de ultieme overwinning van menselijk kunnen op de wrede orde van de natuur. Dankzij het door de mens gemaakte landschap kan een vol land toch bewoonbaar en leefbaar blijven. Dat was de boodschap die het Nederlands paviljoen uitstraalde op de wereldtentoonstelling van 2002 in Hannover. Voor anderen brengen de extreme dichtheid van het wagenpark en het exploderende energieverbruik juist de kritische grenzen van de technologische maatschappij voor volksgezondheid en milieu in zicht.⁶¹ Zij wijzen op een nieuwe ‘leegheid’ die is ontstaan in een ‘vol land’. Reeds in de jaren dertig beschreef de vooraanstaande sociaal-democraat Henri Polak hoe grote krachten gehele streken beroofden ‘van al hetgeen ze aantrekkelijk maakte, zóó, dat zij onherkenbaar worden, ondergaan in grove banaliteit, ontbloot van zelfs elke herinnering aan hetgeen eenmaal is geweest’. Halverwege de eeuw vond Nescio de Wieringermeerpolder ‘kaal en kaal, het land van de “tractorwellustelingen”’, en vond hij pas in het Noord-Brabantse dorpje Maarheeze een wereld ‘ver verwijderd van staal en beton, van

60 Auke van der Woud, ‘Stad en land: werk in uitvoering’ in Douwe Fokkema en Frans Grijzenhout (red.), Rekenschap. 1650-2000 (Den Haag 2001) 177-200, aldaar 180.

61 www.pz.nl/m.bierman/infra.htm (geraadpleegd december 2002), M. Bierman, Infra Nederland is bijna klaar (29 maart 1999).

[p. 54]

Vroom & Dreesmann en C&A en “levensmiddelenbedrijven”’.⁶² In 1990 vatte Willem van Toorn deze ervaringen van transformatie van het landschap en historisch identiteitsverlies samen in zijn roman Een leeg landschap.⁶³ De gevolgen van infrastructuurontwikkeling werden echter niet alleen achteraf betwist. In de volgende paragraaf zullen we zien dat ook deze ontwikkeling zelf werd gekenmerkt door tal van keuzes en conflicten.

62 Beiden geciteerd in Lintsen, Twee eeuwen Rijkswaterstaat, 14-15.

63 Zie hierover Schuyt en Taverne, 1950, 135-136.

Het maatschappelijke speelveld voor infrastructuurontwikkeling

De herschepping van de Nederlandse ruimte en samenleving door de aanleg van infrastructuren was geen automatisch en onstuitbaar proces. Aan de geschetste groeipatronen lagen tal van keuzes ten grondslag. Met die keuzes bemoeiden zich verschillende maatschappelijke groepen met uiteenlopende - en soms tegengestelde - doelen. Aan de hand van enkele voorbeelden zullen we hier dieper ingaan op het complexe maatschappelijke speelveld dat vorm gaf aan de materiële eenwording van Nederland.

Ten eerste zullen we via het voorbeeld van de elektriciteitsvoorziening ingaan op de keuzes van ‘systeembouwers’, voor wie infrastructuurbouw een kerntaak was of werd. Daarbij zal blijken dat deze systeembouwers keuzes maakten vanuit specifieke doelen, die konden variëren in de tijd. Ook concurreerden zij met andere potentiële systeembouwers, die misschien een andere kijk op de gewenste infrastructuurontwikkeling hadden. Vaak stond niet bij voorbaat vast welke systeembouwer of visie dominant zou worden. Bij deze keuzeprocessen was ook een rol weggelegd voor maatschappelijke groepen die systeembouwers en het keuzeproces probeerden te beïnvloeden.

Ten tweede zullen we ingaan op de rol van (met name institutionele) gebruikers van infrastructuren, zoals de chemische industrie en de voedingssector. Voor deze groepen was de aanleg van materiële infrastructuren geen doel op zich. Wel werden infrastructuren ingezet voor specifieke doeleinden. Daarbij werd op ten minste twee manieren bijgedragen aan de vormgeving van de materiële eenwording van Nederland. Deels organiseerden de (institutionele) gebruikers stromen van mensen, dingen, energie en informatie in bestaande infrastructuren. Deels schrokken ze er vaak niet voor terug om zelf infrastructuurbouw ter hand te nemen wanneer de openbare infrastructuren onvoldoende leken. Systeembouwers hadden het rijk dus niet alleen.

Nogmaals de elektriciteitsvoorziening

De ruimtelijke schaalvergroting van de elektriciteitsvoorziening in Nederland tot 1970 is vaak als een min of meer lineair proces beschreven. Eventuele tegenbewegingen en alternatieve ontwikkelingsroutes zijn niet zichtbaar. Het Nederlandse elektrificatieproces lijkt op het eerste gezicht de ontwikkelingen in toonaangevende landen als de Verenigde Staten en Duitsland te volgen, alsmede het historiografische ‘standaardbeeld’ van elektrificatie: schaalvergroting van zelfopwekking, via lokale en regionale systemen, tot nationale en ten slotte transnationale systemen. Deze ontwikkeling lijkt universeel en daarom primair onderhevig te zijn aan een min of meer autonome technisch-economische dynamiek, die zich niets aantrekt van de specifieke kenmerken van de betreffende maatschappij. Ook Nederlandse techniekhistorici hebben gemeend de economische superioriteit van grootschalige systemen ten opzichte van hun kleinschalige voorgangers te kunnen bevestigen.⁶⁴ Zo zou ‘de introductie van grotere en efficiëntere opwekeenheden en startende regionale elektriciteitsvoorziening ervoor [zorgen] dat [...] veel kleinere centrales hun deuren sloten [...] de technische en economische ontwikkeling leidde op den duur tot schaalvergroting en gelijkschakeling van de verschillende systemen’.⁶⁵ De studies naar de elektriciteitsvoorziening in deel II van Techniek in Nederland suggereren echter dat het wellicht om een ‘schijnbaar autonome dynamiek’ gaat.⁶⁶ Wij zullen deze ontwikkeling hier nogmaals de revue laten passeren, met speciale aandacht voor alternatieve ontwikkelingsroutes en conflicten in het expansieproces. Het doel is om de gemaakte keuzes, en daarmee het betwiste karakter, van infrastructuurontwikkeling zichtbaar te maken.

Allereerst kan een vergelijking met het buitenland mogelijke alternatieve ontwikkelingspaden zichtbaar maken. Specifieke natuurlijke, sociale en politieke omstandigheden leidden wel degelijk tot ‘eigen wegen’ van elektrificeren. Dit betreft niet alleen het tempo en de ruimtelijke vormgeving, maar ook de opeenvolging van fases in het schaalvergrotingsproces. Grootschalige nationale infrastructuren zijn niet zonder meer een natuurlijk voorbestemd eindpunt. In sommige landen was schaalvergroting bijvoorbeeld helemaal geen succes. In een geografie als de Groenlandse vonden ook de verantwoordelijke Deense ingenieurs het na de Tweede Wereldoorlog onzinnig om de standaardideologie en beschikbare technologieën van schaalvergroting van stal te halen. Het elektrificatieproces kreeg de vorm van vele lokale en soms regionale systemen, die onderling niet werden verbonden.⁶⁷ Ook Noorwegen, elektrisch gezien het meest ontwikkelde land ter wereld (het elektriciteitsverbruik per inwoner is er twee keer zo hoog als in de Verenigde Staten), is een goed voorbeeld. Hier bleven decentrale systemen dominant, ook nadat in de jaren tachtig van de twintigste eeuw eindelijk een landelijk systeem was opgezet dat was gebaseerd op grootschalige waterkrachtopwekking.⁶⁸ Ten slotte wordt het schijnbaar universele succes van schaalvergroting nog gerelativeerd als we de eigen opwekking door industrieën in het beeld betrekken.

Zelfs in 1970, het hoogtepunt van grootschalig denken over elektriciteitsvoorziening, nam deze meest lokale vorm van elektriciteitsvoorziening in Duitsland en België ongeveer een derde van de jaarlijkse elektriciteitsproductie voor haar rekening.⁶⁹

64 Zo wordt de economische superioriteit van grootschalige systemen vastgesteld op basis van wel erg weinig cases, in P.H.J. van den Boomen en A.N. Hesselmans, ‘Van kleinschalige naar grootschalige electriciteitsvoorziening. Een analyse van vier electriciteitscentrales, 1880-1925’, Jaarboek voor de geschiedenis van bedrijf en techniek deel 3 (1986) 230-251. Hun conclusies worden in deel II van Techniek in Nederland gedeeltelijk overgenomen.

65 Hans Buiter, Nederland kabelland. De historie van de energiekabel in Nederland (Stichting Historie der Techniek, Eindhoven 1994) 17.

66 Hesselmans, Verbong en Buiter, ‘Binnen provinciale grenzen’, 149.

67 Birgitte Wistoft e.a., Elektricitetens aarhundrede. Dansk elforsynings historie. Deel 2: 1940-1991 (Kopenhagen 1992) 153-157.

68 Arne Kaijser, ‘Controlling the grid. The development of high-tension power lines in the Nordic countries’ in Kaijser en Hedin, Nordic energy systems, 31-54, aldaar 48.

69 Bureau voor de Statistiek der Europese Gemeenschappen, Energy statistics yearbook 1969-1973 (Brussel 1974).

[p. 55]

Een internationale vergelijking maakt ook zichtbaar hoe in verschillende landen verschillende sociale groepen de bouw van elektriciteitssystemen naar zich toe trokken en daarmee verschillende patronen van elektrificatie creëerden. In de Verenigde Staten werden kleine systemen aan de kant gezet door een machtige alliantie van expansieve particuliere elektriciteitsbedrijven met een grow and build-ideologie, van een sterke elektrotechnische industrie, die inzette op de ontwikkeling van steeds grotere machines, en van deelstaten, die elektriciteitsbedrijven monopolies gaven in ruil voor invloed.⁷⁰ In deze sociale context groeiden de systemen voor elektriciteitsvoorziening tot een omvang van afzonderlijke deelstaten. Een uitbreiding tot een nationaal net werd niet interessant gevonden.

Daarentegen richtten de Franse en Engelse nationale overheden begin jaren twintig van de twintigste eeuw staatsbedrijven op om de bouw van nationale netwerken te forceren. Zij gebruikten hun financiële en juridische macht om een nationaal koppelnet te bouwen en vervolgens te bepalen welke elektriciteitscentrales hierop mochten worden aangesloten. In Zweden gebeurde iets soortgelijks. Deze landen maakten daarom snel de sprong naar een landelijk systeem voor elektriciteitsvoorziening.⁷¹

Ten slotte bewandelde Denemarken een interessante derde weg.

Hogere overheden hielden zich afzijdig en multinationale bedrijven kregen vrijwel geen voet aan de grond. De elektriciteitsvoorziening kwam in handen van stedelijke overheden en landelijke coöperatieven. Sommige ervan bouwden relatief vroeg enkele zeer grootschalige systemen, waarvan de hoogspanningsnetten spoedig grote delen van het land bestreken. Toch bleven tot de jaren zestig, ook in de voorzieningsgebieden van grootschalige systemen, honderden kleinere systemen actief. Deze systemen bleken technisch en economisch haalbaar. Grotere systemen hadden weliswaar schaalen bezettingsvoordelen, maar decentrale systemen konden misschien 's nachts de machines uitzetten en op accu's draaien (gelijkstroomsystemen), afhankelijk van de brandstofprijzen kiezen tussen wind-, diesel-, turf- en stoomkracht, of vrijgekomen warmte verkopen als stadsverwarming (koopstadssystemen). Daarnaast hoefden zij niet te investeren in zeer dure koppelnetten.⁷²

Een nadere beschouwing van beslissende keuzemomenten in de geschiedenis van de Nederlandse elektriciteitsvoorziening suggereert dat ook hier het elektrificatieproces een resultaat was van specifieke maatschappelijke verhoudingen. Provinciale elektriciteitsbedrijven werden in Nederland de dominante systeembouwers.⁷³ Zij waren het die de stap van lokale particuliere of gemeentelijke systemen naar regionale systemen doorvoerden en die deze na de Tweede Wereldoorlog in één Nederlands netwerk samenbonden. De provinciale overheden, die niet gewend waren om op te treden als ondernemer, besloten niet tot schaalvergroting vanwege haar winstgevendheid. In Noord-Brabant wees Provinciale Staten dit argument zelfs expliciet af en ging ze pas overstag toen het elektriciteitsvraagstuk werd gekoppeld aan de politieke doelstelling om de massale trek naar de steden tegen te gaan. Nu werd elektrificatie van de hele provincie bij uitstek een taak van de provinciale overheid. Ook Groningen zette deze stap om de algemene welvaart van het platteland te doen stijgen. Daarbij liet het een economisch aantrekkelijker alternatief van zijn adviescommissie links liggen. De meeste andere provincies volgden deze twee voorbeelden en hadden begin jaren twintig elektriciteitsbedrijven opgezet. Tien jaar later was Nederland vooral dankzij provinciale districtssystemen geëlektrificeerd.

De provincies werden zo de belangrijkste systeembouwers, die om politiek-sociale redenen schaalvergroting in de elektriciteitsvoorziening doorvoerden. Zij hadden echter te maken met veel verzet van andere actoren. Gemeenten, coöperatieven, andere particuliere bedrijven, zelfopwekkende industrieën en de nationale overheid waren ook kandidaat om de elektrificatie op zich te nemen. Zo probeerde de regering verscheidene malen in te grijpen om een snellere schaalvergroting te bewerkstelligen. Reeds tijdens de oprichting van de eerste provinciale bedrijven vreesde men - achteraf terecht - dat de provinciale grenzen ‘slagbomen’ zouden worden.⁷⁴

Na de Eerste Wereldoorlog kwam het bijna tot een top-down nationale elektrificatie, zoals die in Frankrijk, Engeland en Zweden plaatsvond. Omdat de provinciale bedrijven te weinig zouden samenwerken, stelde de staatscommissie-lely (1919) voor een staatsbedrijf op te richten. Dit staatsbedrijf zou, in het belang van de nationale economie, een nationaal systeem bouwen en exploiteren. Het kwam tot een wetsvoorstel, dat echter door het parlement werd afgewezen. De meerderheid vond dat de economische onderbouwing te zwak was om de aantasting van de autonomie van lagere overheden te rechtvaardigen. Daarmee werd de nationale overheid in Nederland niet de dominante systeembouwer en bleef de voorgestelde nationale eenwording (zie kaart op pagina 56) juist uit.

Anderzijds wisten de provinciale overheden de gemeentelijke en particuliere systeembouwers, die kleinschaliger systemen exploiteerden, te ontmoedigen. Ook hier was eerder sprake van politieke machtsuitoefening dan van concurrentie op basis van technische of economische criteria. Een belangrijk machtsmiddel was een soort provinciaal concessiestelsel. Zo vereiste de oprichting en exploitatie van een nieuw elektriciteitsbedrijf in Noord-Brabant vanaf 1912 een concessie van Gedeputeerde Staten. De provincie werd beschuldigd van aantasting van de gemeentelijke autonomie en vrijheid van bedrijf, en van vermeende machtsbegeerte. Ze constateerde echter eenvoudigweg dat het niet in strijd was met de grondwet als een hogere overheid een lagere overheid een taak ontnam.⁷⁵

Sommige gemeenten en particuliere bedrijven verzetten zich tegen deze machtsgreep, maar zonder succes. De gemeenten Breda en 's-Hertogenbosch, die beide zelf hun elektriciteitsvoorziening wilden

70 Richard F. Hirsh, Technology and transformation in the American electric utility industry (Cambridge 1989).

71 Erik van der Vleuten, ‘Constructing centralized electricity supply in Denmark and the Netherlands; an actor group perspective’, Centaurus vol. 40, no. 1/2 (1999) 3-36, aldaar 11-13; Kaijser, ‘Controlling the grid’.

72 Uiteindelijk besloten de grotere elektriciteitsbedrijven kleine bedrijven op te kopen of eigenaren massief te subsidiëren indien zij overschakelden op voorziening van buiten af. Pas na deze beïnvloeding ten gunste van de concurrentiepositie van grootschalige systemen zou het proces van schaalvergroting worden gerealiseerd. Erik van der Vleuten, Electrifying Denmark. A symmetrical history of central and decentral electricity supply until 1970 (ongepubliceerd proefschrift, History of Science Department, Universiteit van Aarhus 1998).

73 Voornamelijk gebaseerd op A.N. Hesselmans en G.P.J. Verbong, De elektriciteitsvoorziening in Nederland in de 20e eeuw. Deel 2: De elektriciteitsvoorziening georganiseerd naar provinciale grenzen, 1914-1945 (ongepubliceerd werkdocument, ten behoeve van deel II van Techniek in Nederland, Technische Universiteit Eindhoven 1997) 10-12 en 28 e.v. Zie ook Hesselmans, Verbong en Buiter, ‘Binnen provinciale grenzen’, 141-159.

74 Hesselmans en Verbong, De elektriciteitsvoorziening in Nederland in de 20e eeuw, 14. A.N. Hesselmans e.a., Wisselende spanning. Een historische verkenning naar de relatie tussen Rijksoverheid en electriciteitssector (N.V. Electriciteitsbedrijf Zuid-Holland, Stichting Historie der Techniek, Voorburg 1996).

75 Hesselmans, Verbong en Buiter, ‘Binnen provinciale grenzen’, 142.

[p. 56]

Net na de Eerste Wereldoorlog stelde de regering voor een staatsaangelegenheid te maken van de opbouw van een nationale elektriciteitsvoorziening. Een staatselektriciteitsbedrijf zou een landelijk koppelnet aanleggen. Het plan werd echter afgewezen door de Tweede Kamer. Niet de nationale overheid, maar de provincies zouden de voornaamste spelers in de elektrificatie van Nederland worden.

opzetten, vormden een coalitie (met daarin ook industriëlen uit Breda, de Kamers van Koophandel van Breda en 's-Hertogenbosch, de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en twintig gemeenten uit het gehele land) om druk uit te oefenen op de Kroon om de provinciale verordeningen niet goed te keuren. Ook de provincie mobiliseerde steun (onder andere van 158 plattelandsgemeenten). Ondanks twijfel van de minister van Binnenlandse Zaken en kritiek uit de Eerste Kamer keurde de minister van Waterstaat de verordening goed. Als compromis zouden gemeenten bij de Kroon ontheffing van de provinciale verordening kunnen aanvragen. Toen de gemeente 's-Hertogenbosch dit probeerde, werd de aanvraag echter afgewezen. Daarop werd bij de provincie een concessie aangevraagd, met als doel met de verwachte afwijzing een tweede maal in beroep te gaan. Ook dit kroonberoep werd afgewezen.

Opmerkelijk genoeg gebeurde dit tegen het advies van de Raad van State in; deze was destijds nog uitsluitend een adviescollege.⁷⁶

Ook de particuliere NV Peelcentrale beet de tanden stuk op de machtspositie van de provincie Noord-Brabant, die gesteund werd door het Rijk. Gehinderd door de provincie en onzeker over de toekomst, investeerde het bedrijf te weinig in zijn systemen, zodat de technische inferioriteit hiervan een soort self-fulfilling prophecy werd. Klanten liepen daardoor weg en het bedrijf zou failliet gaan. In andere delen van het land bogen kleine bedrijven ook voor de politieke machtsgreep.⁷⁷

Ten slotte propageerde een laatste potentiële groep van systeembouwers, de industriële zelfopwekkers, de mogelijkheid tot zeer goedkope decentrale elektriciteitsproductie in fabriekscentrales. Fabrieken beschikten vaak reeds over krachtwerktuigen of een overschot aan stoom. Elektriciteitsproductie zou echter pas interessant worden als er een markt voor de opgewekte elektriciteit was. A.W. Hellemans, spreekbuis van de industriële opwekkers, stelde in 1925 zelfs een openbare elektriciteitsvoorziening vanuit

76 Hesselmans en Verbong, De elektriciteitsvoorziening in Nederland in de 20e eeuw, 37-39 en 41-42.

77 Hesselmans en Verbong, De elektriciteitsvoorziening in Nederland in de 20e eeuw, 31-36.

[p. 57]

industriële bedrijven voor - ook al zou dit een ‘decentralisatie der krachtproductie overeenkomstig de krachthaarden van de Nederlandse industrie’ betekenen.⁷⁸ In Hellemans' visie waren juist openbare centrales een verspilling van nationaal vermogen. Om de provinciale en gemeentelijke hegemonie te doorbreken, was echter de steun van de rijksoverheid nodig, maar deze steunde het proces van schaalvergroting. De industrie en andere consumenten kregen vooralsnog geen invloed op de voorziening.

De Nederlandse ‘eigen weg’ van elektrificatie in het Interbellum, gekenmerkt door de zeer snelle elektrificatie door provinciale districtscentrales, was dus geen autonome technisch-economische wetmatigheid. Ze was verweven met de keuzes en politieke machtspositie van de provincies. De concentratie van openbare elektriciteitsproductie in Nederland was in de jaren dertig dan ook uitzonderlijk ver doorgevoerd, zelfs vergeleken met Duitsland en de Verenigde Staten.⁷⁹ Tegelijkertijd werd echter een verdere schaalvergroting tegengehouden. In Engeland, Frankrijk, Duitsland, de Verenigde Staten, Denemarken en Zweden waren in de jaren twintig al grootschalige koppelnetten opgezet. Het Nederlandse schaalvergrotingsproces bleef echter hangen op het niveau van geïsoleerde regionale centrales. Plannen voor een landelijk net dat werd opgezet door een staatsbedrijf, waren afgeweerd en de provinciale bedrijven zelf bereikten geen consensus over een dergelijk net.

Sommigen brachten wel de bekende economische baten van verdere schaalvergroting naar voren, maar de meesten twijfelden hieraan. Zo meende de invloedrijke J.C. van Staveren, wiens bureau bij de Vereniging van Directeuren van Elektriciteitsbedrijven in Nederland aan dit vraagstuk rekende, dat deze stap niet rendabel was: er viel immers weinig meer te concentreren in de elektriciteitsproductie. Andere economische voordelen, zoals een betere bezettingsgraad, wogen zeker niet op tegen de enorme investering in een koppelnet.⁸⁰

Een consensus over het nut van een landelijk koppelnet werd pas bereikt nadat het motief was verschoven van economische baten naar een grotere betrouwbaarheid. De mogelijkheid het uitvallen van een centrale op te vangen via het net, maakte de economische nadelen van landelijke voorziening acceptabel, aldus Van Staveren. Ook dit argument stamt uit de jaren dertig, maar het kreeg een sterke impuls door de Tweede Wereldoorlog en de dreiging van de overheid om in te grijpen.⁸¹ Toen besloten de elektriciteitsproductiebedrijven gezamenlijk het koppelnet te bouwen. Dit net functioneerde vooral als noodvoorziening; interregionale uitwisseling bleef bescheiden, zoals eerder al werd aangegeven. Het motief van betrouwbaarheid uitte zich ook in de vorm van een dubbel ‘ring-net’, waarin ieder knooppunt van twee kanten stroom kon betrekken (zie kaarten op pagina 46). Daarentegen werden buitenlandse koppelnetten vaak aanvankelijk in stervorm gebouwd om het aantal kilometers, en dus de investering, te beperken.⁸²

Montagearbeiders bij de laatste fase van het draadtrekken in een hoogspanningsmast tussen Nieuw-Lekkerland en Lekkerkerk, in 1969. Ook voor het elektriciteitsnet vormden rivieren hindernissen, zoals hier de Lek. Op de achtergrond het rechthoekige stelsel van sloten en vaarten dat een groot deel van Laag-Nederland typeert en structureert.

Tenslotte werd de wederzijdse afhankelijkheid van infrastructuurontwikkeling en het sociale speelveld wederom zichtbaar in de laatste decennia van de twintigste eeuw. Onder invloed van het Rapport van de Club van Rome, de energiecrises en sterk gestegen elektriciteitsprijzen kwam er een einde aan de coalitie tussen provinciale bedrijven en de rijksoverheid. Deze laatste pleitte nu (de Energienota's van 1974 en 1979) voor elektriciteitsbesparing en versterkte haar greep op de elektriciteitssector met convenanten en wetgeving. Omwille van een efficiëntere elektriciteitsproductie werden productie en distributie van elektriciteit gescheiden; producenten moesten met elkaar gaan concurreren (Elektriciteitswetten van 1989 en 1998). Daarnaast stimuleerde de rijksoverheid nu ook eigen opwekking in de industrie. Representanten van de industrie, eerder ‘roependen in de woestijn’, werden nu betrokken bij de beleidsvorming. Decentrale warmtekrachtproductie werd een winstgevende bezigheid dankzij de hoge energieprijzen, investeringssubsidies en de mogelijkheid van reservecontracten met de openbare sector. Decentrale systemen mochten zelfs elektriciteit leveren aan het openbare net, tegen de zin van de elektriciteitspro-

78 Geciteerd in Hans Buiter en Ton Hesselmans, Tegendruk. De geschiedenis van Vereniging Krachtwerktuigen en haar bemoeienis met de elektriciteitsvoorziening, 1915-1998 (Stichting Historie der Techniek, Eindhoven 1999) 63.

79 In Duitsland draaiden in de jaren veertig nog 2000 openbare centrales (1941), in de Verenigde Staten 3800 (1947) - dat wil zeggen 200 tot 400 per acht miljoen inwoners, of minstens vier keer zoveel als in Nederland. Brian Bowers, ‘Electricity’ in Trevor I. Williams (red.), A history of technology. Deel 6: The twentieth century c. 1900 to c. 1950 (Oxford 1978) 284-297, aldaar 289-290.

80 J.C. van Staveren, Electriciteitsvoorziening van Nederland. Overgedrukt uit de Handelingen van het XXVIe Nederlandsch Natuur- en Geneeskundig Congres, gehouden op 30, 31 Maart en 1 April 1937 te Utrecht (Utrecht 1937).

81 D.T. Wiersum, ‘Koppeling van electrische centrales. Verkort weergegeven voordracht, gehouden voor de Afdeling voor Electrotechniek en Technische Natuurkunde van het Koninklijk Instituut van Ingenieurs op 10 Mei 1935 te Groningen’, De Ingenieur jrg. 51, no. 15 (1936) E 41-45; E 43: ‘de betekenis van koppeling [...] ligt voor alles in de verhoging van de bedrijfsveiligheid’.

82 Denemarken is hiervan een voorbeeld. Van der Vleuten, ‘Constructing centralized electricity supply in Denmark and the Netherlands’.

[p. 58]

De kroningsfeesten van koningin Elizabeth II te Londen in 1953 werden aangegrepen voor de eerste praktische experimenten met transnationale televisie-uitzendingen. Het nog provisorische netwerk bestond uit televisiezenders (cirkeltjes) die verbonden waren met straalzenders en -ontvangers (zwarte stippen) voor het beeldsignaal; voor het geluid werden telefoonlijnen gebruikt. In de jaren vijftig werd een Europees net van televisieverbindingen aangelegd. Een Europese programmering kwam echter moeizaam van de grond. Televisie zou, met uitzondering van voetbalwedstrijden en het Eurovisie Songfestival, vooral nationaal en regionaal georiënteerd blijven.

ductiebedrijven: tussen 1989 en 1994 was het aandeel van decentrale systemen gestegen van 14% tot 22%.⁸³

We zien deze omslag terug in een verandering van toekomstvisies. Het idee van schaalvergroting was in Duitsland rond de Eerste Wereldoorlog ontstaan met de gedachte om verafgelegen waterkracht- en bruinkoolcentrales in de voorzieningsstructuur te betrekken. Het bereikte een hoogtepunt in de jaren zestig met de belofte van kerncentrales, die onder voorwaarde van een nog grotere afzetmarkt nog goedkopere energie zouden gaan leveren.

Naast de visie die deze lijn doortrekt naar de belofte van fusiereactoren, is een radicaal tegengestelde toekomstvisie ontstaan. Na het tijdperk van schaalvergroting zou een tijdperk van micropower aanbreken: de elektriciteitsvoorziening zou in 2050 worden gedragen door zelfopwekking in miljoenen microturbines, zonnecelinstallaties en brandstofcellen die efficiënter, goedkoper, schoner en betrouwbaarder functioneren dan grootschalige systemen.⁸⁴

Bedrijven als Siemens Westinghouse, Asea Brown Boveri (ABB), Shell, British Petroleum en zelfs Bayer en Akzo investeren nu in onderzoek naar en productie van decentrale opwekkingstechnologieën met het oog op toekomstige markten. Of deze visie werkelijkheid wordt, is natuurlijk een tweede; zoals in de eerste helft van de twintigste eeuw en in de kernenergiekwestie in de jaren zeventig, is de te volgen route betwist. Wel kunnen toekomstvisies mede bepalen in welke technologieën wordt geïnvesteerd, dus wat de technische en economische mogelijkheden van de toekomst zullen zijn.

83 Buiter en Hesselmans, Tegendruk, 81 e.v.; Verbong, ‘Systemen in transitie’, 262-264.

84 The Economist (4 augustus 2000) 17-18 en 75-77; Fred Pearce, ‘People power’, New Scientist (22 november 2000; online news); Seth Dunn en Jane A. Peterson, Micropower. The next electrical era (Worldwatch Institute, Washington, DC 2000).

Patronen en keuzes bij infrastructuurontwikkeling

De ontwikkelingspatronen van infrastructuren liggen klaarblijkelijk niet bij voorbaat vast. Zelfs aan de schijnbaar lineaire ontwikkeling van de elektriciteitsvoorziening lagen keuzes ten grondslag. Dergelijke keuzes zijn des te meer zichtbaar als verwachte stappen als uitbreiding en verdichting niet worden gezet. Zoals schaalvergroting in de elektriciteitsvoorziening lange tijd op provinciaal niveau bleef steken, bleef televisie lange tijd op landelijk niveau steken. Een Europees netwerk van televisieverbindingen werd opgezet door Eurovisie, een commissie vallend onder de door 23 nationale omroepen opgerichte European Broadcasting Union (1950). Toch werd de verwachte stap naar Europese programmering voorlopig niet gezet, een enkele voetbalwedstrijd en het song-festival daargelaten (zie kaart hiernaast).⁸⁵ In de luchtvaart bleef - zoals we reeds zagen - ‘verdichting’ vrijwel uit, visies van het vliegtuig als de opvolger van de personenwagen uit het Interbellum ten spijt.⁸⁶ Soms kon, geheel tegen de tendensen van een voorgaande periode in, zelfs schaalverkleining en uitdunning plaatsvinden. Zo ontstond in het geval van de elektriciteitsvoorziening, waar uitbreiding en schaalvergroting jarenlang dominant waren, een bloeiperiode van decentrale opwekeenheden. Een ander voorbeeld is de nieuwe televisie-infrastructuur, waar lokale kabelnetten een laagdrempelige mogelijkheid boden voor lokale televisiekanalen. Uitdunning, ten slotte, zagen we reeds in het dempen van kanalen en het halveren van het spoorwegnet.

We zullen hier drie aspecten van deze keuzeprocessen aanstippen. Ten eerste volgde infrastructuurontwikkeling vaak geen algemene ontwikkelingswetten, maar de doelen van betrokken systeembouwers. Ten tweede streden systeembouwers onderling en met andere maatschappelijke groepen om de prioritering van dergelijke doelen. Ten slotte kan worden nagegaan welke ontwerprichting uit deze belangentegenstellingen en twisten naar voren kwam.

We zagen reeds dat bij de vormgeving van de elektriciteitsvoorziening een groot aantal doelen werd nagestreefd. Daarbij konden de doelen van systeembouwers variëren in de tijd. Zo streefde de rijksoverheid in de jaren tien van de twintigste eeuw naar ontwikkeling van de nationale economie, in de jaren zeventig naar verminderde afhankelijkheid van de buitenlandse energiemarkt en in de jaren negentig naar CO2-reductie. De rijksoverheid werd echter nooit de dominante systeembouwer. Dit waren particuliere bedrijven, gemeenten, provinciale bedrijven en industriële zelfopwekkers. Zij voegden tegenwicht tegen het urbanisatieproces, verhoging van de betrouwbaarheid, het afhouden van overheidsingrijpen en bedrijfswinsten aan het doelenlijstje toe.

Een blik op andere infrastructuren laat een zelfde grote variatie aan doelen zien. We nemen de rijksoverheid als voorbeeld, omdat deze bij zoveel infrastructuren betrokken was. De aanleg van kanalen en spoorwegen in de eerste helft van de negentiende eeuw was

85 Henri Beunders, ‘Het volk verovert de media’ in Fokkema en Grijzenhout, Rekenschap, 301-320, aldaar 303 e.v..

86 In 1950 besloeg het binnenlandse netwerk 157 van de 88.852 km. Fuchs, ‘Verkeer en vervoer’, 310.

[p. 59]

voor het Rijk een ‘wondermiddel’ om de verloren gegane economische structuur van de Gouden Eeuw te herscheppen. Daaruit volgde een vormgeving die de grote havens aan het Duitse achterland koppelde. Het lukte inderdaad om Amsterdam voor enige decennia weer een Europese markt van betekenis te maken (met name voor suiker, koffie en indigo). In de laatste decennia van de twintigste eeuw moest een vergelijkbare strategie Nederland via de mainports van Schiphol en de Rotterdamse haven tot de poort van Europa maken.⁸⁷

De aanleg van nationaal geïntegreerde wegen-, spoor-, telegraaf- en telefoonnetten diende daarentegen deels om een nationale Nederlandse ruimte te scheppen. Het netwerk van rijkswegen moest bijvoorbeeld in de vroege negentiende eeuw zichtbaar maken hoe de provinciën waren verbonden.⁸⁸ De telefonie was ‘zoo bij uitnemendheid geschikt om de nadelen van het isolement te verminderen en weg te nemen, omdat het de afstanden wegneemt, omdat het alle uithoeken van ons land in onmiddellijke aanraking brengt met de centra van verkeer, omdat het, in verband met lokaalsporen en tramwegen de bewoning van het platteland door nijveren en meer-gegoeden zal bevorderen, de oprichting van fabrieken en ondernemingen, ook op vergelegen plaatsen, mogelijk zal maken’, aldus Kamerlid M. Tydeman in 1895 in een gedeeltelijk succesvolle poging de rijksoverheid aan te zetten tot staatsexploitatie.⁸⁹ In het grootste gedeelte van de twintigste eeuw werd de verbetering van rijkswegen gelegitimeerd met de behoeften van het automobilisme en het verhogen van de mobiliteit. Na 1970 werd de rijkswegenbouw gekoppeld aan een beleidsvisie van landelijke en regionale ontsluiting.⁹⁰

Op waterstaatsgebied zagen we nog heel andere motieven, zoals bescherming tegen overstromingsrampen, ontginning van woeste gronden en drinkwatervoorziening. Afzonderlijke waterstaatswerken dienden vaak vele doelen tegelijk. De Zuiderzeewerken zijn een goed voorbeeld. Hier waren kustbescherming, landaanwinning, ontsluiting (door middel van een verkeersweg over de afsluitdijk), een zoetwaterbuffer tegen het oprukkende zout, zoetwatervoorziening, ingenieurstrots en ‘werkverruiming’ in het kader van het werkgelegenheidsbeleid in het geding.⁹¹ Ten slotte werd met de plannen voor de Ecologische Hoofdstructuur het tot staan brengen van een teruglopende biodiversiteit aan de imponerende doelenlijst van de rijksoverheid toegevoegd, een doel waartoe de Nederlandse overheid zich ook in internationale verdragen zou verplichten. Tien jaar later was hier echter reeds een verschuiving in opgetreden: de natte en groene corridors zouden niet alleen dienen voor circulatie van edelherten en otters, maar ook ter ontspanning voor sportieve randstedelingen in hun kano's of fietsen; natuur werd vanaf nu ook uitdrukkelijk aangelegd voor het genot van mensen.⁹²

87 J.P.[H.] Smits, Economische groei en structuurveranderingen in de Nederlandse dienstensector, 1850-1913. De bijdrage van handel en transport aan het proces van ‘moderne economische groei’ (ongepubliceerd proefschrift, Vrije Universiteit Amsterdam 1995).

88 Van der Woud, Het lege land, 166.

89 Tydeman geciteerd in Onno de Wit, Telefonie in Nederland, 1877-1940. Opkomst en ontwikkeling van een grootschalig technisch systeem (Amsterdam 1998) 92.

90 Van der Woud, Het lege land; Dirk Maarten Ligtermoet, Beleid en planning in de wegenbouw. De relatie tussen beleidsvorming en planning in de geschiedenis van de aanleg en verbetering van rijkswegen (onderzoek uitgevoerd in opdracht van de Hoofddirectie van de Waterstaat, Ministerie van Verkeer en Waterstaat, [Den Haag] 1990).

91 E. Berkers, ‘Kustlijnverkorting en afsluittechniek’ in Schot, Techniek in Nederland, deel I, 71-87; C. Disco, ‘Een volk dat leeft, bouwt aan zijn toekomst’ in Schot, Techniek in Nederland, deel I, 199-207.

92 Ministerie van Landbouw, Natuurbeheer en Visserij, Natuur voor mensen, 22.

Ruziën over systeembouwen

Omdat er vele potentiële systeembouwers in het spel konden zijn, met soms gelijke, soms verschillende en soms direct tegengestelde doelen, rijst de vraag wie en wat prioriteit kregen in het keuzeproces. Vaak werd hierover onderhandeld, en niet zelden liepen onderhandelingen uit op open conflicten. De uitkomst daarvan kon bepalen welke doelen prioriteit kregen en welke ontwikkelingsroutes werden gevolgd.

In het geval van de elektriciteitsvoorziening concurreerden natio-

In de controlekamer van de NV Gasunie te Groningen, hier rond 1970, vindt de centrale distributie van het Nederlandse aardgas plaats. Op het controlepaneel zijn de leidingen die door Nederland lopen, aangegeven.

[p. 60]

nale, provinciale en gemeentelijke overheden, particuliere elektriciteitsbedrijven en industriële zelfopwekkers om de elektrificatie van Nederland. Een stemming in het parlement verhinderde de oprichting van een staatsbedrijf en de uitvoering van het eerdergenoemde plan van de staatscommissie. Een afwijzing van de Kroon na een belangenstrijd tussen twee lobbygroepen verhinderde de oprichting van een decentraal systeem in Den Bosch. De langdurige dominantie van de provinciale bedrijven berustte op wettelijke machtsmiddelen en steun van de rijksoverheid.

De concurrentie tussen verschillende potentiële systeembouwers kon op heel verschillende manieren uitpakken. Zo werd aanvankelijk gestreden om wie de aardgasbel in Slochteren mocht exploiteren. Moeizame onderhandelingen leidden tot een structuur met de Nederlandse Aardolie Maatschapij (NAM) als productiemaatschappij en de NV Gasunie als distributeur, een structuur die daarna een tijdlang relatief onomstreden bleef.⁹³

Daarentegen duren conflicten op omroepgebied nog steeds voort in het begin van de eenentwintigste eeuw. De radio-omroep werd geboren in de illegaliteit.⁹⁴ Radioamateurs verenigden zich in de Nederlandsche Vereeniging voor Radiotelegrafie (1916) om toegang tot de ether te verkrijgen. Een decennium later volgde een ander conflict. De eerste landelijke omroep, de Hilversumse Draadloze Omroep (later AVRO) kreeg te maken met zendtijdvermindering omdat ook de verzuilde omroepen toegang kregen tot de ether. De rijksoverheid bevestigde deze toegang met het Zendtijdenbesluit (1930). De 400.000 ingediende handtekeningen voor een eigen zender voor de apolitieke en amusementsgerichte AVRO werden genegeerd, waarop een van de grootste buitenparlementaire acties tijdens het Interbellum volgde: 130.000 sympathisanten trokken naar Den Haag om te protesteren. Ook dit mocht niet baten.

Opeenvolgende confessionele regeringen gebruikten lange tijd hun politieke macht om de programmering van de radio-omroep (en later televisie) te vormen volgens christelijke normen en tegen de ‘vervlakking’.⁹⁵ Het verzet kreeg daarna een andere vorm. Het brede publiek prefereerde amusement boven ‘hoogcultuur’ en morele waarden, en stemde massaal af op de zogeheten piratenzenders. De Radiocontroledienst (de huidige Divisie Telecom van de Inspectie Verkeer en Waterstaat) werd in 1927 opgericht om deze decentralisering van het zendersysteem te bevechten.

Sommige piratenzenders zochten hun toevlucht op de Noordzee.

Radio Veronica begon in 1960 uit te zenden vanaf een schip buiten de territoriale wateren. De Reclame Exploitatie Maatschappij (REM) startte op soortgelijke manier TV Noordzee op een voormalig booreiland. In november 1964 hadden 350.000 Nederlandse televisietoestellen hiervoor een speciale REM-antenne.⁹⁶ In naam van de ‘oorlog tegen de oprukkende populaire cultuur’ werd hier echter door de marine een einde aan gemaakt.⁹⁷

De strijd tussen piraten en legale omroep zou de hele eeuw voortduren. Op radiogebied ontstond een soort technische wapenwedloop, waar een landelijk net van meetpunten voor opsporing van illegale zenders het opnam tegen onbemande studio's die vooraf opgenomen programma's afdraaiden, rijdende studio's en kleine steunzenders die stroom aftapten van lantarenpalen. De Divisie Telecom schat dat er ook in het begin van de eenentwintigste eeuw nog duizenden piraten actief zijn in het noorden en oosten van het land. Met het oog op een eventuele herverdeling van frequenties in de vorm van een ‘etherveiling’ worden zij met verhoogde inzet aangepakt.⁹⁸ Op televisiegebied ondermijnden eind jaren tachtig de Europese Unie, het Europese Hof en de Raad van State een einde aan het Nederlandse verbod voor kabelmaatschappijen om commerciële, op Nederland gerichte televisiezenders in het buitenland door te geven. Commerciële televisie werd daarna gelegaliseerd en het marktaandeel van de Hilversumse landelijke zenders kelderde in tien jaar van 88% naar 35%.⁹⁹

Systeembouwers hadden niet alleen met elkaar te maken. Ook andere belanghebbenden probeerden hun keuzes te beïnvloeden.

Trad de rijksoverheid als systeembouwer op, dan konden de confrontaties zich in de volksvertegenwoordiging afspelen, zoals bij de verwerping van het Plan Lely in de elektriciteitsvoorziening. Conflicten rond infrastructuren speelden zelfs een rol bij de vormgeving van de competentie van de volksvertegenwoordiging. Zo maakte koning Willem I in de eerste helft van de negentiende eeuw op onwettelijke manier geld vrij voor kanalenbouw, tegen de zin van het parlement in. Zijn strategie hield volgens een historicus het midden tussen ‘bedrog’ en ‘creatieve boekhouding’. De kanalen werden gegraven, maar ten koste van overtreding van de grondwet en, na ontdekking, furieuze reacties en vertrouwensverlies van de Staten-Generaal en de publieke opinie. Deze vertrouwensbreuk zou een belangrijke aanleiding zijn voor de Belgische afscheiding en voor herziening van de Nederlandse grondwet.¹⁰⁰ De beslissing (1838) om een Nederlandse versie van de IJzeren Rijn (de Rhijnspoorweg Amsterdam-Keulen) aan te leggen, was niet minder controversieel. De Tweede Kamer verwierp staatsaanleg (46 tegen 2), maar de koning voerde het plan bij Koninklijk Besluit toch door.

Er werd een grote staatslening ter beschikking gesteld. Later bleek dat de staatslening gedeeltelijk werd gebruikt om financiële gaten in de rijksbegroting te dichten die voor de Staten-Generaal verborgen moesten blijven.¹⁰¹ Bij deze voorbeelden was de inrichting van het Nederlandse staatsbestel in het geding. Uiteindelijk zou de koning veel macht worden ontnomen.

Daarnaast is lobbyen zeker geen nieuwe strategie. Toen keizer Napoleon in 1810 's-Hertogenbosch bezocht, greep de lokale elite de gelegenheid aan om te pleiten voor verbetering van haar handelspositie. Men maakte zich vooral sterk voor de aanleg van een kanaal naar het zuiden en straatwegen naar Antwerpen, Nijmegen en Luik.¹⁰² Dik een eeuw later lukte het een lobby van onder andere gebruikersgroepen (de Algemene Nederlandse Wielrijders Bond,

93 Schippers en Verbong, ‘De revolutie van Slochteren’.

94 De Wit, ‘Radio tussen verzuiling en individualisering’, 208 e.v..

95 Beunders, ‘Het volk verovert de media’, 312.

96 W.O. de Wit, ‘Televisie en het initiatief van Philips’ in Schot, Techniek in Nederland, deel V, 231-260, aldaar 248-252.

97 Beunders, ‘Het volk verovert de media’, 314.

98 Rick de Gier, ‘De laatste radiopiraten’, VPRO Gids (9 november 2001) 6-9.

99 Beunders, ‘Het volk verovert de media’, 315.

100 Filarski, Kanalen van de Koning-Koopman, 366.

101 Van der Woud, Het lege land, 176.

102 M.G.J. Duijvendak, Rooms, rijk of regentesk. Elitevorming en machtsverhoudingen in oostelijk Noord-Brabant, circa 1810-1914 (Het Noordbrabants Genootschap, Den Bosch 1990) 7-8.

[p. 61]

de Koninklijke Nederlandse Automobiel Club enz.) en oliemaatschappijen, om een versnelling van de wegenaanleg op de agenda van de rijksoverheid te zetten.

Dat ook tegenstellingen tussen lobbyorganisaties konden leiden tot hevige conflicten rond infrastructuren, bleek bij de besluitvorming rond de tegenwoordige opvolger van de Rhijnspoorweg, de Betuweroute. Deze reeds genoemde goederenspoorweg, die de Rotterdamse haven moet verbinden met de Duitse grens, werd gewenst door Rotterdamse bedrijven als Europe Combined Terminals (ECT), grote zeerederijen, het Gemeentelijk Havenbedrijf Rotterdam, maar ook door de Nederlandse Spoorwegen en haar noodlijdende goederendochter NS Goederen, de samenwerkende Kamers van Koophandel in de Betuwe, de provincies Zuid-Holland en Gelderland alsook vervoersorganisaties.¹⁰³ Zij hadden goede toegang tot beleidsmakers, die Schiphol en de Rotterdamse haven als trekkers van de nationale economie zagen. Verzet kwam van milieu- en bewonersgroeperingen alsmede lagere overheden. Terwijl voorstanders druk uitoefenden om kritiek uit de publiciteit te houden, gebruikten tegenstanders zowel wettelijke als buitenwettelijke methoden, zoals bezetting en sabotage. We komen op deze case nog enkele malen terug.

103 Frank Siddiqui, ‘Een duistere club. De lobby achter de Betuwelijn’, Intermediair jrg. 32, no. 51 (1996) 5-15, aldaar 11.

Onderhandeling en ontwerp

In het geval van de provinciale elektriciteitsvoorziening en de gedecentraliseerde elektriciteitsvoorziening, alsook in dat van de landelijke omroep en de piratenzenders, ging het om een keuze tussen alternatieven. Ook andere infrastructurele werken werden vaak in hun geheel aangenomen of verworpen. De verwerping van een tweede nationale luchthaven op de geplande Markerwaardpolder en de inpoldering van de Waddenzee in de jaren zeventig, alsmede de bouw van kerncentrales in de jaren tachtig, zijn andere voorbeelden. Met name als technologieën onderwerp waren van publieke controverse, ontstonden er vaak ‘groeven’ in het debat, waar men slechts voor of tegen leek te kunnen zijn.¹⁰⁴

Vaak, echter, was de keuze tussen alternatieven niet absoluut. De technische inhoud kon dan in de loop van het keuzeproces veranderen. In de elektriciteitsvoorziening is de introductie van windturbines een voorbeeld. In de jaren zeventig werd windenergie vooral gezien als een kleinschalig alternatief voor grootschalige elektriciteitsopwekking. Echter, twee decennia later werd zij in de vorm van windparken ingezet als grootschalige opwekeenheden in een grootschalige elektriciteitsvoorziening. Het bleef evenwel niet bij de keuze tussen groot- en kleinschalig. Ook alleenstaande windturbines konden aan het bestaande systeem worden gekoppeld. Daardoor ontstond een hybride systeem, waarin grootschalige en kleinschalige opwekeenheden naast elkaar functioneerden.¹⁰⁵

Een mooi voorbeeld van een ontwerp dat aan de belangen van vele groepen tegemoet kwam, is dat van het nationale systeem voor zoetwatervoorziening, beschreven in deel I van Techniek in Nederland.¹⁰⁶ Na de afsluiting van het IJsselmeer werden plannen gemaakt om de bevaarbaarheid van de IJssel, de scheepsroute van de Neder-Rijn naar het noorden en oosten van het land, te verbeteren. De voorgestelde kanalisatie raakte echter ook de belangen van andere groepen. Naast de scheepvaart had ook de intensieve landbouw in het Westland baat bij dit project, omdat een opgestuwde IJssel betekende dat het Rijnwater via de Neder-Rijn westwaarts zou stromen. Daar kon het tegenwicht bieden aan de oprukkende zouttong afkomstig van de Nieuwe Waterweg. Echter, de verminderde stroom van Rijnwater via de IJssel zou de zoutbalans in het IJsselmeer in tijden van droogte in gevaar brengen - en daarmee de aangrenzende landbouw en de drinkwatervoorziening van onder andere de stad Amsterdam. Dit dilemma leidde echter niet tot een patstelling rond de kanalisering van de IJssel. In een alternatief plan met landelijke dimensies werd de kanalisatie van de IJssel vervangen door kanalisatie van de Neder-Rijn. Daarmee kon Rijnwater naar behoefte door de IJssel naar het noorden worden gestuurd. De belangen van de scheepvaart, drinkwatervoorzieningen en landbouw aldaar waren veilig gesteld. De zoetwaterbehoeffe van het Westland werd opgelost door Zeeuwse zeearmen af te sluiten; door de Haringvlietsluizen (gereed in 1971) te sluiten kon Maas- en Waalwater worden omgeleid naar de Nieuwe Waterweg.

In de jaren zeventig van de twintigste eeuw zou het meenemen van uiteenlopende belangen bij infrastructuuraanleg worden geïnstitutionaliseerd. Nu zou blijken dat zelfs infrastructurele projecten die ten prooi vielen aan grote maatschappelijke controverse konden worden aangepast. De Betuweroute, die zoals we zagen hevig werd betwist, is daarvan een voorbeeld. Deze was halverwege de jaren negentig ‘in een referendum-achtige sfeer terecht gekomen’, aldus een staatscommissie; ‘je bent ervoor of je bent er tegen’.¹⁰⁷

Toch zijn tal van aanpassingen waarneembaar. De route werd ontworpen naar specifieke economische en technische criteria, maar ook de zorg om milieuaspecten was al zichtbaar in de trajectnota van de regering. Het ontwerp werd nog meer richting milieuvriendelijkheid geduwd tijdens de inspraakronde en de behandeling in de Tweede Kamer. In het uiteindelijk aangenomen ontwerp zou de nieuwe spoorweg voor 80% in de zijberm van de autosnelweg A18 worden gelegd en vijf tunnels en 190 faunapassages bevatten. Deze verbetering van prestaties op milieugebied ging ten koste van de economische prestatie: de Tweede Kamer had voor 750 miljoen gulden aan milieu-amandementen toegevoegd.

Met dit punt van aanpassing van het ontwerp willen we overigens niet de indruk wekken dat iedereen tevreden is met het resultaat, dat immers afhankelijk is van de machtsbalans. Zo is erover geklaagd dat de implementatie van de Ecologische Hoofdstructuur op gemeentelijk niveau wordt gestuurd door lokale belangen en machtsverhoudingen in plaats van door een discussie over natuurwaarden.¹⁰⁸ Soms ook worden infrastructurele ontwikkelingen ondanks grote bezwaren geaccepteerd. Zo verwezen tegenstanders

104 Vergelijk Martijntje Smits, Monsterbezwering. De culturele domesticatie van nieuwe technologie (Amsterdam 2002) 24.

105 Vergelijk Matthias Heymann, ‘A fight of systems? Wind power and electric power systems’, Centaurus vol. 40, no. 1/2 (1999) 112-136.

106 Disco, ‘De verdeling van zoet water’.

107 De Commissie Betuweroute is geciteerd in www.betuweroute.nl/document.html?code=45 (geraadpleegd december 2002), Adviesbureau Awareness, Robert Coops en Frank van Heijst, Sporen naar een nationaal project: de Betuweroute. Een procesbeschrijving over de totstandkoming van de Planologische Kernbeslissing Betuweroute en het Tracébesluit Betuweroute (Ministerie van Verkeer en Waterstaat, Projectdirectie Betuweroute, 1998) 30.

108 Lex Linsen, ‘Meer open overleg kan uitkomst natuurbeleid verbeteren’, Ethiek & Beleid jrg. 1, no. 2 (2000) 6-15.

[p. 62]

veelvuldig naar de ‘slachting op de Nederlandse wegen’ in het kielzog van het succesvolle wegvervoer.¹⁰⁹ Desondanks werd de auto de dominante transporttechnologie, in een complex inbeddingsproces dat is beschreven in deel V van Techniek in Nederland. Auto-organisaties benutten de geboden speelruimte om hun eigen oplossingen in te voeren (rijvaardigheidsproeven en disciplinering van fietsers en voetgangers). Daarmee werd het probleem echter niet opgelost. In plaats daarvan werd de straat geleidelijk taboe voor voetgangers en spelende kinderen, terwijl het jaarlijkse aantal verkeersdoden opliep tot drieduizend rond 1970. Anno 2000 waren het er circa duizend. Daar kwamen nog vijftienduizend zwaargewonden en vele lichtgewonden bij.¹¹⁰ Dergelijke cijfers zijn op dit moment voor geen enkele andere infrastructuur acceptabel.

109 S.A. Reitsma, ex-directielid van de Nederlandse Spoorwegen, geciteerd in G.P.A. Mom, J.W. Schot en P.E. Staal, ‘Werken aan mobiliteit: de inburgering van de auto’ in Schot, Techniek in Nederland, deel V, 45-74, aldaar 65.

110 ‘Transportveiligheid: werken aan de hele keten’, TNO Magazine jrg. 17, no. 8 (augustus 2001); CBS, 1899-1994, 109. Het betreft hier alleen directe slachtoffers.

Meebouwen aan infrastructuren

Systeembouwers van openbare infrastructuren, al dan niet onder druk van lobbygroepen, waren niet de enigen die vorm en betekenis gaven aan de materiële eenwording van Nederland. Eenmaal aangelegd, was er ook een belangrijke rol weggelegd voor degenen die deze infrastructuren gebruikten. Immers, gebruikers waren medeverantwoordelijk voor de vorming van stromen door bestaande netwerken. Daarnaast konden zij aanvullingen hierop bouwen.

In eerdere delen van Techniek in Nederland zagen we enkele voorbeelden van individuele gebruikers en hun vertegenwoordigende organisaties die niet alleen lobbyden bij systeembouwers, maar incidenteel ook zelf bestaande infrastructuren aanvulden. Zo was de ANWB niet alleen betrokken bij de lobby die de versnelde wegenbouw op de agenda zette in de jaren twintig. Zij had ook een eigen motorwals, waarmee fietspaden werden aangelegd.¹¹¹

Daarnaast zagen we dat huisvrouwen en hun organisaties een rol speelden bij de verdere vertakking van infrastructuren in de woning.¹¹² Vóór de tijd van de stopcontacten, toen alleen vaste lichtpunten tot de standaardinstallatie behoorden, introduceerden zij verdeelstekkers of ‘diefjes’ om elektrische strijkijzers, het eerste massaal gebruikte elektrische huishoudapparaat, te kunnen aansluiten. Ook organisaties als de Nederlandse Vrouwen Elektriciteits Vereniging en lokale Vrouwen Advies Commissies bogen zich over de plaats van infrastructuren binnen de woning.

Wij zullen hier dieper ingaan op de rol van zogenaamde institutionele gebruikers bij de materiële eenwording van Nederland. De chemische industrie en de landsverdediging zijn voorbeelden van sectoren die zelf op bovenregionale schaal eigen infrastructuren aanlegden als bestaande openbare infrastructuren ontoereikend werden gevonden. De voedingssector illustreert een andere manier van vormgeven aan het proces van materiële eenwording: de (trans)nationale voedselinfrastructuur werd vooral opgezet door bestaande infrastructuren te mobiliseren.

De bouw van infrastructuren door de chemische industrie vond plaats in de context van de ontwikkeling van ‘chemische complexen’, zoals is beschreven in deel II van Techniek in Nederland.¹¹³ De vorming van complexen is in de chemiegeschiedenis bekend van het ‘zwavelzuurcomplex’ in Engeland uit de tweede helft van de achttiende eeuw en het synthetische-kleurstoffencomplex in Duitsland uit de tweede helft van de negentiende eeuw. Hierbij

De petrochemische industrie is opgebouwd als een netwerk: olieterminals en fabrieken zijn met elkaar verbonden via spoorwegen en pijpleidingen. In het Botlekgebied kruist dit netwerk regelmatig belangrijke vaarwegen. Door middel van een in de jaren vijftig aangelegde Swingleiding, een vijfhonderd meter lange pijpenbundel, werd een depot in Vlaardingen verbonden met Shell Pernis.

111 Mom, Schot en Staal, ‘Werken aan mobiliteit’, 61.

112 R. Oldenziel met medewerking van M. Berendsen, ‘Het ontstaan van het moderne huishouden: toevalstreffers en valse starts, 1890-1918’ in J.W. Schot e.a. (red.), Techniek in Nederland in de twintigste eeuw (Zutphen 2001) deel IV, 15-36, aldaar 26-27; R. Oldenziel e.a., ‘De crisis: kapitaal- versus arbeidsintensieve techniek, 1929-1940’ in Schot, Techniek in Nederland, deel IV, 63-81, aldaar 73-75; R. Oldenziel e.a., ‘Het huishouden tussen droom en werkelijkheid: oorlogseconomie in vredestijd, 1945-1963’ in Schot, Techniek in Nederland, deel IV, 103-131, aldaar 113-114; E.M.L. Bervoets, M.Th. Wilmink en F.C.A. Veraart, ‘Coproductie: emancipatie van de gebruiker? 1920-1970’ in J.W. Schot e.a. (red.), Techniek in Nederland in de twintigste eeuw (Zutphen 2003) deel VI, 161-195.

113 E. Homburg, ‘De Eerste Wereldoorlog: samenwerking en concentratie binnen de Nederlandse industrie’ in Schot, Techniek in Nederland, deel II, 317-331; E. Homburg, J.S. Small en P.F.G. Vincken, ‘Van carbo- naar petrochemie, 1910-1940’ in Schot, Techniek in Nederland, deel II, 333-357; E. Homburg, A.J. van Selm en P.F.G. Vincken, ‘Industrialisatie en industriecomplexen: de chemische industrie tussen overheid, technologie en markt’ in Schot, Techniek in Nederland, deel II, 377-402.

[p. 63]

werden producten en afvalstoffen van een bepaalde fabriek weer toegepast als grondstof in een volgend productieproces. De industrie organiseerde zich langs de lijnen van een ‘stoffennetwerk’. In Nederland ontstonden vervlechtingen van productieprocessen rond het Stikstofbindingsbedrijf van Staatsmijnen in Limburg vanaf de jaren dertig en rond de olieraffinaderij van de Bataafsche Petroleum Maatschappij in Pernis vanaf de jaren vijftig. Mede dankzij het actieve havenbeleid van de gemeente Rotterdam vestigden tal van andere bedrijven zich in de Rijnmond, dat vervolgens zou uitgroeien tot het Pernis-Botlek-Europoort-complex, een van de grootste chemische industriecomplexen ter wereld. Omdat de chemische industrie hiervoor reeds op transnationale schaal was georganiseerd, met buitenlandse markten voor grondstoffen en afzet, betrof het hier een verdichtingsproces.

Om deze circulatie van chemische grond- en hulpstoffen op te zetten, mobiliseerden chemische bedrijven deels bestaande spoor-, water- en straatwegen met behulp van speciaal gebouwde wagons, schepen of vrachtwagens.¹¹⁴ Daarnaast namen zij echter tevens zelf de bouw van netwerklijnen ter hand, wanneer ze de bestaande onvoldoende vonden. Deze kregen vooral de vorm van pijpleidingen. Zo ontstond een uitgebreide infrastructuur van pijpleidingen voor transport van onder andere ruwe olie, nafta, etheen, chloor en zuurstof, die fabrieken aaneenkoppelde in één grote chemische machine. Voor de bouw en exploitatie werden soms speciale pijpleidingmaatschappijen opgericht. Aanvankelijk was het Rotterdamse havengebied een voorname oliehaven en raffinagelocatie voor het Duitse achterland. Ruwe olie en nafta werden doorgevoerd naar het Rijngebied - bijvoorbeeld door de pijpleiding van de NV Rotterdam-Rijn Pijpleiding Maatschappij (1960), opgericht door Shell, Mobil, Gelsenberg, Texaco en Chevron.¹¹⁵

Een voorbeeld van verdichting door middel van pijpleidingen is de leverantie van chloor door de Koninklijke Nederlandse Zoutindustrie (KNZ) aan 's lands grootste chloorgebruiker, het eerdergenoemde Shell Chemie te Pernis. Chloor werd aanvankelijk per spoor, in vloeibare vorm, geleverd vanuit de KNZ-fabriek te Hengelo, maar in 1961 opende de KNZ een aparte chloorfabriek in de Botlek (ondergebracht in een aparte NV Zoutchemie Botlek, later Akzo-Botlek), die met pijpleidingen direct werd verbonden met het Shell Chemie-complex. Aanvullende chloorleveranties per spoor bleven voorlopig bestaan. Begin jaren zeventig bouwde de KNZ een grotere fabriek voor de productie van chloor in de vorm van vinylchloride. Deze werd nog hechter in het complex verankerd; de noodzakelijke stoffen zoutzuur en etheen werden verkregen van Shell Chemie, etheen tevens van Gulf Chemie in de Europoort; het product werd geleverd aan Shell Chemie en aan de fabriek van onkruidverdelgingsmiddelen van Herbicide-Chemie Botlek.¹¹⁶

De massale bouw van pijpleidingen en hun mogelijke ‘ongewenste fixering van de ruimtelijke structuur’ leidde ook tot overheidsbemoeienis. Besloten werd tot bundeling van pijpleidingen tussen de haven- en industriegebieden van Rotterdam, Moerdijk, Zeeland en Antwerpen in de zogenaamde Buisleidingenstraat. De nationale overheid nam niet alleen het initiatief, maar steunde het ook met een onteigeningswet (1972) en, na langdurig onderhandelen tussen overheid en bedrijfsleven over de tarifering, de oprichting van een beheerslichaam, de Stichting Buisleidingenstraat Zuidwest Nederland (1978). Hierin waren representanten van de betrokken ministeries alsmede eigenaren van de pijpleidingen vertegenwoordigd.

Uiteindelijk werden tussen Europoort en Antwerpen meer dan zeventig fabrieken en complexen aan elkaar verbonden met tal van pijpleidingen (en spoorwegverbindingen, vergelijk de figuren uit deel II van Techniek in Nederland pag. 10 en 399). Deze structuur was vervolgens met etheen- en naftaleidingen gekoppeld aan onder andere de complexen van DSM (de opvolger van Staatsmijnen) in Zuid-Limburg en aan fabrieken in Duitsland. Alleen al het hoofdtransportnet van de chemische industrie in Nederland bedroeg in 1995 1900 km voor aardolie en aardolieproducten, en 1400 km voor andere chemische producten.¹¹⁷

114 Homburg, Van Selm en Vincken, ‘Industrialisatie en industriecomplexen’, 390 e.v..

115 C.J. Klaverdijk, Het vervoer van olie per pijpleiding (Rotterdam 1969) 17.

116 Homburg, Van Selm en Vincken, ‘Industrialisatie en industriecomplexen’, 389-390 en 397.

117 Schot, Techniek in Nederland, deel II, 10 (bijschrift van de illustratie ‘Buisleidingtransport in Nederland’).

Militaire infrastructuurbouw

Tal van andere institutionele gebruikers bouwden aanvullingen op openbare infrastructuren. Het betrof niet alleen de productiesector, maar ook bijvoorbeeld de dienstensector; bij dit laatste valt te denken aan het opzetten van radio- en telexnieuwssystemen ten behoeve van de effectenhandel.¹¹⁸ De organisatie van de landsverdediging is eveneens een goed voorbeeld. Begin jaren vijftig van de twintigste eeuw besloot de Noord-Atlantische Verdragsorganisatie (NAVO) een militair Europees pijpleidingensysteem te bouwen voor de opslag en het transport van motorbrandstoffen, het Central European Pipeline System.¹¹⁹ Het was een les uit de Tweede Wereldoorlog, waar de Duitse generaal Rommel de slag in Noord-Afrika voornamelijk op logistiek gebied had verloren. In 1957 begon het Bureau Pijpleidingen van het ministerie van Defensie met het Nederlandse gedeelte van dit systeem. Voor het beheer en de exploitatie ervan werd de stichting Defensie Olie Centrale opgericht, een burgerorganisatie onder leiding van functionarissen van oliemaatschappijen. Vanaf 1983 nam het ministerie van Defensie deze taak over als de Defensie Pijpleiding Organisatie (DPO) onder de Directie Materieel Koninklijke Luchtmacht. In 1980 verbond ongeveer duizend kilometer pijpleiding strategisch gesitueerde depots met raffinaderijen, tankeraanlegplaatsen en veembedrijven (zie kaart op pagina 64).

Een ander sprekend voorbeeld van militaire infrastructuurbouw met een geheel andere functie is de aanleg van waterlinies (zie kaart op pagina 64). Waterlinies waren aanvullingen op de bestaande natte infrastructuur, die alleen in crisissituaties werden geactiveerd. Door complexe systemen van inundatiesluizen en duikers konden gordels van laaggelegen gebieden onder een dunne laag

118 W.O. de Wit en J. Hermans, ‘De vele gezichten van de telefoon’ in Schot, Techniek in Nederland, deel V, 179-201.

119 E.J.J. van Vliet-van Schie, M.M. Blok en B.H.A.T. Straatman (red.), 40 jaar DPO. Defensie Pijpleiding Organisatie (z.p. [1997]); Groot, Goederenvervoer per pijpleiding, 43.

[p. 64]

Verdedigingslinies die bestonden uit natuurlijke barrières, kunstmatige waterlinies en vestingwerken, namen een belangrijke plaats in in de verdediging van Nederland aan de landzijde, vanaf de Republiek tot aan dejaren zestig van de twintigste eeuw. Een typisch twintigste-eeuwse militaire infrastructuur is het ondergrondse pijpleidingennet voor brandstofvoorziening dat in de jaren vijftig in NAVO-verband werd opgezet. (voor bronvermelding zie pag. 357)

water worden gezet. De waterstand was zo laag dat vijandelijke troepen geen boten konden inzetten, maar hoog genoeg om de onderliggende sloten aan het zicht te onttrekken en zo de opmars van vijandelijke legers te bemoeilijken. Tot na de Tweede Wereldoorlog vormden de waterlinies een pijler van de verdediging aan de landzijde. Verdediging door middel van waterlinies had welhaast mythische status gekregen nadat de Hollandse Waterlinie het leger van de Zonnekoning (200.000 man sterk) in 1672 tot staan had gebracht. In de achttiende eeuw werd het een Nederlandse verdedigingsstrategie om aan de landzijde het grondgebied te beschermen door waterlinies (de Zuiderwaterlinie, de IJssellinie) die natuurlijke barrières (moerassen, zandverstuivingen) verbonden. Zogenaamde ‘accessen’ door deze verdedigingsgordel werden afgesloten met forten of schansen. In 1874 besloot Nederland tot een beleid van strikte neutraliteit in combinatie met een herzien liniestelsel, dat niet meer het hele land verdedigde, maar slechts het Westen (later de ‘Vesting Holland’ genoemd): drie linies moesten de vijandelijke troepen vertragen, terwijl grootmachten het geschonden neutrale land te hulp zouden schieten.¹²⁰

De militaire barrièrewerking van waterlinies is overigens twijfelachtig; ze hadden misschien inderdaad vooral een vertragend en afschrikwekkend effect.¹²¹ Tot 1940 waren ze politiek in ieder geval geloofwaardig gevonden. De Duitse bezetting maakte aan dit geloof een einde. Toch werd in het begin van de Koude Oorlog opnieuw een waterlinie gecreëerd, ditmaal om de gevreesde Russen tegen te houden. De NAVO wees eind jaren veertig de Rijn aan als verdedigingslinie. De Nederlandse regering wilde deze linie doortrekken naar de IJssel om ook West-Nederland binnen de geallieerde verdedigingszone te krijgen. Na aanvankelijk te zijn weggelachen (‘your IJssel river is no obstacle at all, I can jump over it’, aldus veldmaarschalk Montgomery), werd het plan voor een nieuwe IJssellinie sterk uitgebreid en uiteindelijk door de NAVO geaccepteerd.¹²² De linie was operationeel van 1953 tot 1963 en stond in alarmfase 1 tijdens de Cubacrisis. Tweehonderdduizend nietsvermoedende mensen, zo werd later bekend, stonden op het punt te worden geëvacueerd.¹²³ De linie werd overbodig toen de NAVO haar verdedigingsgordel opschoof naar het oosten, eerst naar de Wesel, toen naar de Elbe.

120 J.P.C.M. van Hoof, ‘Met een vijand als bondgenoot. De rol van het water bij de verdediging van het Nederlandse grondgebied tegen een aanval over land’, Bijdragen en mededelingen betreffende de geschiedenis der Nederlanden deel 103 (1988) 622-651; G.B. Janssen, ‘De IJssellinie in historisch perspectief’ in J.R. Beekmans en C. Schilt (red.), Drijvende stuwen voor de landsverdediging. Een geschiedenis van de IJssellinie (Stichting Menno van Coehoorn, Utrecht 1997) 19-33.

121 Van Hoof, ‘Met een vijand als bondgenoot’.

122 J.C.H. Haex, ‘Inleiding’ in Beekmans en Schilt, Drijvende stuwen voor de landsverdediging, 12.

123 J.R. Beekmans, ‘De gevolgen van de inundaties’ in Beekmans en Schilt, Drijvende stuwen voor de landsverdediging, 169-182.

De betwiste verlenging van de melkweg

De ontwikkeling van de ‘voedingsmiddelenketen’, het ‘stelsel van fasen en schakels waarlangs de voedselstroom loopt’, illustreert een andere manier waarop institutionele gebruikers vorm gaven aan het proces van materiële eenwording. De ontwikkeling van de keten werd beschreven in deel III van Techniek in Nederland.¹²⁴ In 1890 bestonden internationale voedselstromen naast vele lokale of regionale voedselstromen. Sindsdien heeft een verlenging van deze lokale en regionale ketens plaatsgevonden, terwijl internationale voedselstromen op nationaal niveau verdichtten. Het aantal schakels werd uitgebreid met een complex van fabrieken en distributiebedrijven, die zich steeds vaker op nationale schaal organiseerden. Rond 1960 waren voedselstromen op landelijk niveau heel normaal geworden. Overal in het land, in alle provincies en zowel in de stad als op het platteland, en voor alle sociale groepen, was een uitgebreid en gestandaardiseerd voedselassortiment beschikbaar gekomen. Dit werd weerspiegeld in een opmerkelijke verandering van voedsel- en maaltijdpatronen: een grote regionale en sociale variëteit had plaatsgemaakt voor een ‘eenwording van de Nederlandse maaltijd’. Deze werd gekenmerkt door twee broodmaaltijden overdag en een warme maaltijd 's avonds, bestaande uit soep en een hoofdgerecht met aardappelen, groente en een naar buitenlandse maatstaven opvallend klein stuk vlees of vis.¹²⁵ Voor deze eenwording was de landelijke voedselinfrastructuur een noodzakelijke, maar geen voldoende voorwaarde: de consumentenkeuzes uit het standaardassortiment werden onder invloed van reclames, kookleraressen en andere voorlichters gelijkgericht.

Deze opbouw van een landelijke voedselinfrastructuur leunde natuurlijk zwaar op materiële infrastructuren. Het direct meebou-

124 A.H. van Otterloo (red.), ‘Voeding’ in J.W. Schot e.a. (red.), Techniek in Nederland in de twintigste eeuw (Zutphen 2000) deel III, 235-374, citaat: 239. Ook de landbouw, apart beschreven in Techniek in Nederland, maakte hiervan deel uit. J. Bieleman (red.), ‘Landbouw’ in Schot, Techniek in Nederland, deel III, 11-233.

125 Jozien Jobse-van Putten, Eenvoudig maar voedzaam.
Cultuurgeschiedenis van de dagelijkse maaltijd in Nederland (Nijmegen 1996, 2e druk) 499-506.

[p. 65]

wen aan infrastructuren door actoren uit de voedingssector had vooral een lokaal karakter. Deze actoren speelden dus een rol bij de verdichting van infrastructuren. Voorbeelden zijn de buizenstelsels voor de ontwatering van landbouwgronden (in 1990 was ongeveer 600.000 ha landbouwgrond voorzien van dergelijke systemen) en de full dress ruilverkavelingsprojecten vanaf de jaren vijftig van de twintigste eeuw, waarvan de aanleg van lokale verharde wegen, energievoorziening, watervoorziening en afwateringskanalen vaak deel uitmaakte.¹²⁶ De opzet van eigen lokale systemen lukte niet altijd: de coöperatieve zuivelfabriek te Heino sloot halverwege de jaren zestig zes boerderijen aan op een ondergronds buizennet, waardoor melk werd geleverd en ondermelk geretourneerd. Het systeem werd echter vanwege technische onvolkomenheden ontmanteld. Hoewel de vijftien kilometer lange melkleiding door de Waddenzee tussen Nes en Holwerd uit 1978 zou laten zien dat technische problemen opgelost konden worden, vond het systeem weinig navolging.¹²⁷

Bovenlokale voedselstromen werden daarentegen meestal gerealiseerd door bestaande infrastructuurlijnen te mobiliseren. Zo konden wegen-, binnenvaart- en spoorwegennetwerken worden gemobiliseerd met de inzet van (vracht)auto's, binnenvaartschepen en wagons. Een voorbeeld aan distributiekant is hoe Albert Heijn naar Engels voorbeeld een filiaalsysteem opzette waarin lokale filialen werden bevoorraad vanuit een centraal magazijn. Het in 1887 als kleine kruidenierswinkel ontstane bedrijf had zich in 1920 ontwikkeld tot een grootgrutter met ruim vijftig filialen, die werden bediend vanuit het centrale magazijn in Zaandam. Om voedselstromen tussen het centraal magazijn en de filialen te creëren, schafte het bedrijf zijn eigen vrachtwagenvloot aan, dat werd onderhouden door eigen garagebedrijven.¹²⁸ Later bleek de parkeerplaats een essentiële voorwaarde te zijn voor het succes van de zelfbedieningszaak en de supermarkt; hiermee werden deze knooppunten immers via het wegennet gekoppeld aan de huishoudens.

Op productiegebied is de verlenging van melkstromen een mooi voorbeeld van een uitbreidingsproces waarbij de mobilisering van bestaande infrastructuren een centrale rol speelde. In de zuivelindustrie was de overgang van productie van boerderij naar fabriek vanaf de jaren tachtig van de negentiende eeuw reeds mogelijk gemaakt door gebruik van weg- en waternetwerken. De nieuwe boterfabriekjes organiseerden het dagelijkse ophalen van melk in melkbussen en het terugbrengen van de ondermelk naar de leveranciers. Aldus werden ze opgenomen in de melkstroom. Zo schafte de kleine coöperatieve boterfabriek Zevenhuizen bij de oprichting in 1901 naast een fabriek met apparatuur ook drie ‘melkboten’ aan en nam ze naast de ‘vaste arbeiders’ ook ‘melkophalers’ in dienst.

Daarnaast zou de fabriek ‘melkwagens’ aanschaffen. Aanvankelijk werden de melkbussen op de laadbak van de wagens gezet, maar in 1927 werd een speciale tankauto met koperen tank gekocht. De fabriek was toen reeds een van de grootste lokale boterfabrieken in Drenthe.¹²⁹ Overigens zouden ‘melkboten’ gedurende de hele eeuw worden ingezet. Zo had ook Campina, ontstaan in 1979 na talrijke fusies, melkschippers in dienst. Schipper Bertus van Hooff voer bijvoorbeeld met zijn vijftig meter lange boot ‘Niet zonder God’ tussen 1980 en 2000 acht of negen keer per week op en neer tussen 's-Hertogenbosch en Veghel.¹³⁰

Tot de jaren zestig van de twintigste eeuw bleven de lokale zuivelfabrieken gehandhaafd (eerdergenoemde fabriek werd in 1966 gesloten). Toen kwam een volgende concentratiegolf op gang, waarbij de zuivelproductie in enkele grote fabrieken met veel grotere inkoop- en afzetgebieden werd geconcentreerd. In deel III zagen we dat ook deze ontwikkeling direct gekoppeld was aan innovaties op transportgebied, en dat deze innovaties ook inzet van strijd konden zijn. De nieuwe gekoelde tankwagens van de zuivelfabrieken, de zogenaamde Rijdende Melkontvangst (RMO), konden de melk over langere afstanden transporteren. Ook werden de transportkosten verlaagd doordat de melk niet dagelijks meer aan de weg werd gezet, maar op de boerderij opgeslagen in een zogenaamde diepkoeltank, die slechts een paar maal per week door de tankwagen geleegd hoefde te worden. RMO en diepkoeltank waren zodoende belangrijke elementen in het schaalvergrotingsproces. Vaak werd de melk zelfs van de koe via de leidingen van de automatische melkmachine naar deze tank verplaatst; het aantal kilometers melkleiding nam toe van 4500 in 1971 tot 43.000 in 1980.

Aanpassing van de boeren aan dit grootschaliger melktransportsysteem met RMO, diepkoeltank en melkmachines ging echter niet altijd van harte. Zo stimuleerde de overheid, die in de tijd van het ‘structuurbeleid’ schaalvergroting in de landbouw nastreefde, de introductie van de diepkoeltank met subsidies. Deze subsidies liepen echter via de zuivelbedrijven, die ze als machtsmiddel gebruikten om de groep van kleine en middelgrote boeren, die achterbleef met de aanschaf, onder druk te zetten. Deze boeren werden vaak voor de keus gesteld te innoveren of met het bedrijf te stoppen. Deze harde lijn kon tot hooglopende ruzies leiden. Een hoogtepunt van ‘de tankoorlog’ was de gijzeling van bestuursleden in de kantine van de plaatselijke coöperatie door boeren in Hoogeveen in 1978. De gijzeling hield enkele dagen aan, en in dit geval werd onderhandeld over een oplossing waarbij de boeren hun melkbussensysteem bij een andere coöperatie konden handhaven. Echter, dergelijke acties zouden het tij niet keren; tegenstanders voerden een achterhoedegevecht. Begin jaren tachtig was de overschakeling op het nieuwe systeem zo goed als voltooid.¹³¹

Een dergelijke mobilisatie van bestaande infrastructuren zien we in tal van andere domeinen. Ook de chemische industrie en de landsverdediging gebruikten het bestaande spoornet, bijvoorbeeld voor chloorleveranties over grotere afstand en voor troepentrans-

126 J. Bieleman, ‘Bodemverbetering en waterbeheersing’ in Schot, Techniek in Nederland, deel III, 27-45, aldaar 44; J. Bieleman, ‘Van ruilverkavelen naar landinrichten’ in Schot, Techniek in Nederland, deel III, 47-63.

127 P.R. Priester, ‘Het melkveehouderijbedrijf’ in Schot, Techniek in Nederland, deel III, 99-125, aldaar 113.

128 A.H. van Otterloo, ‘Prelude op de consumptiemaatschappij in voor- en tegenspoed, 1920-1960’ in Schot, Techniek in Nederland, deel III, 263-279, aldaar 264.

129 www.7huizen.nl/geschied/geschied.htm (geraadpleegd december 2002), Jan Nieboer, De melkfabriek (z.j.).

130 ‘Niet zonder God over het kanaal’, Brabants Dagblad (27 augustus 2001).

131 Priester, ‘Het melkveehouderijbedrijf’, 112-114.

[p. 66]

Een goede organisatie van het melktransport van boer naar fabriek vormde een essentiële schakel in de werking van een zuivelfabriek. Vanwege de bescheiden transportmogelijkheden en de beperkte houdbaarheid van de melk waren de zuivelfabrieken aanvankelijk zeer talrijk en verspreid, dicht bij de bronnen. In de jaren zestig kwamen er nieuwe mogelijkheden voor koelen en transport, samengaand met een belangrijke schaalvergroting en concentratiegolf. Het dagelijks transport van de melkbussen gebeurde door zogeheten melkvaarders, wat soms letterlijk te nemen was, zoals bij deze Friese coöperatieve melkfabriek. Bij het nieuwe systeem kwamen er grotere fabrieken met een omvangrijker bedieningsgebied. Twee keer per week vond nu het transport per speciaal gebouwde, gekoelde tankwagens plaats. De rijdende melkontvangst van de firma Menken in de omgeving van Hekendorp circa 1965.

port tijdens de Eerste Wereldoorlog. Ook de veranderingen van het ‘Medisch Systeem’ zoals die zijn beschreven in deel IV van Techniek in Nederland, zijn een voorbeeld. Het fijnmazig netwerk van huisartsen, de nieuwe categorie medische allesweters die een lappendeken van verschillende groepen behandelaars verving in de decennia rond de eeuwwisseling, was onlosmakelijk verbonden met de mobilisatie van het wegen- en telefoonnet. Huisartsen waren een van de eerste beroepsgroepen die fietsen structureel inzetten voor zakelijk gebruik. Hetzelfde gold voor telefoons en (later) voor motoren en auto's. In de jaren twintig kreeg deze groep zelfs een speciale Vereniging Voor Arts en Auto, zoals dat ook in de Verenigde Staten en Duitsland het geval was.¹³² In dit systeem waren ook grote ziekenhuizen en laboratoria opgenomen, waartussen stromen van patiënten, weefsel en bloed werden georganiseerd. Het meest sprekende voorbeeld is wellicht de bouw van het Europese orgaantransplantatiesysteem door de Stichting Eurotransplant vanaf de jaren zestig. Hier werden bestaande knooppunten als ziekenhuizen gekoppeld aan luchtlijnen (gemobiliseerd met lijn- en chartervliegtuigen) voor orgaantransport, wegtransport (gemobiliseerd met taxi's en ambulances) voor vervoer van patiënten naar het ziekenhuis, en aan telefonie (gemobiliseerd met beepers en telefoons) om personeel op te roepen en toestemming van de naaste familie te verkrijgen alsook om orgaantransport te coördineren. Ten slotte werd om patiënt- en donorgegevens snel te kunnen vergelijken een datasysteem opgezet met een centrale computer in Leiden, de thuisbasis van de stichting.¹³³

132 Mom, Schot en Staal, ‘Werken aan mobiliteit’, 52-53. Mondelinge informatie van Peter Staal.

133 Ingo Braun, ‘Geflügelte Saurier. Zur intersystemische Vernetzung grosser technische Netze’ in Ingo Braun en Bernward Joerges (red.), Technik ohne Grenzen (Frankfurt am Main 1994) 446-500.

Periodisering: drie systeembouwregimes

In het voorgaande werd de materiële eenwording van Nederland in kaart gebracht. Daarna werd uitgebreid geïllustreerd dat deze eenwording geen automatisch en onvermijdelijk proces was, maar afhankelijk was van keuzeprocessen, belangen, conflicten, aanpassing van het ontwerp en het meebouwen aan en de mobilisatie van infrastructuren door (institutionele) gebruikers. In het laatste deel van dit hoofdstuk zullen we deze waarnemingen combineren in een periodisering.

In een langetermijnperspectief kunnen we een drietal regimes van systeembouwen onderscheiden. Ieder regime kende een bepaalde dominante systeembouwstructuur, die de toegang van verschillende groepen tot het proces van infrastructuurontwikkeling modereerde en daarmee ook bepaalde keuzes en ontwikkelingstendensen in de feitelijke infrastructuurbouw versterkte.¹³⁴ We kunnen spreken van een gefragmenteerd systeembouwregime uit de tijd van de Republiek, een gecentraliseerd systeembouwregime dat de negentiende en het grootste deel van de twintigste eeuw kenmerkte, en ten slotte een ‘open’ systeembouwregime dat zich ontwikkelde in het huidige inspraaktijdperk.

De meeste landelijk geïntegreerde infrastructuren kwamen tot stand tijdens het gecentraliseerd systeembouwregime. Om de wortels hiervan te begrijpen, moeten we echter terug naar de tijd van de Republiek. Vóór de Franse Tijd (1795-1813) was de bouw van infrastructuren in handen van een aantal verschillende partijen, die onderling nauwelijks samenwerkten en die vaker op regionaal dan op nationaal niveau opereerden. De manier van systeembouwen op waterstaatsgebied illustreert dit.¹³⁵ Waar belangenafwegingen tussen afwatering, binnenvaart en visserij aanvankelijk in de dorpsraden van ontginningsnederzettingen hadden plaatsgevonden,

134 Met het begrip ‘regime’ wordt hier gedoeld op een constellatie van betrokken actoren en hun onderlinge relaties, die bepaalde hoeveel invloed zij konden uitoefenen op infrastructuurontwikkeling.
Vergeleken met de elders in deze serie gebruikte begrippen ‘technisch regime’ en ‘institutioneel regime’, wordt expliciete aandacht gevraagd voor de mogelijkheid van concurrerende systeembouwers en belangentegenstellingen. Zie Cornelis Disco en Erik van der Vleuten, ‘The politics of wet system building. Balancing interests in Dutch water management from the Middle Ages to the present’, Knowledge, Technolgy and Policy vol. 14 (2002) 21-40. Vergelijk J.W. Schot, H.W. Lintsen en A. Rip, ‘Methode en opzet van het onderzoek’ in J.W. Schot, Techniek in Nederland, deel I, 37-51, aldaar 38; Arne Kaijser, ‘The helping hand. In search of a Swedish institutional regime for infrastructural systems’ in Lena Andersson-Skog en Olle Kranz (red.), Institutions in the transport and communications industries. State and private actors in the making of institutional patterns, 1850-1990 (Canton, Mass. 1999) 223-244.

135 Zie voor het volgende Disco en Van der Vleuten, ‘The politics of wet system building’.

[p. 67]

ontstond in de late Middeleeuwen een eerste differentiatie: de zorg voor afwatering werd overgenomen door gespecialiseerde instanties, de regionale (en later lokale) waterschappen. Deze werden gedomineerd door de (groot)grondbezitters, en in geval van conflicten met scheepvaart of visserij, bijvoorbeeld om een dam of sluis in een kanaal of rivier, prioriteerden zij de afwatering.

Daarna werd het institutionele raamwerk van nat systeembouwen steeds verder gedifferentieerd. De binnenvaart werd voornamelijk een zorg van de steden, die vanaf de zestiende eeuw het West- en Noord-Nederlandse beurt- en marktvaartnetwerk organiseerden en trekvaartkanalen bouwden. Een derde groep systeembouwers waren rijke kooplui in de Republiek, die investeerden in droogleggingsprojecten om de grond daarna te verkopen. Een vierde waren de gewesten, die zich bijvoorbeeld bezig hielden met verbetering van riviervakken. Ook de Hollandse Waterlinie was een gewestelijk project. De gedecentraliseerde politieke structuur van de Republiek vinden we dus terug in een gefragmenteerd systeembouwregime, waar verschillende groepen onderscheiden systemen bouwden met elk zijn eigen doelen. De nationale overheid had slechts bevoegdheden als militaire systeembouwer, die een nationale verdedigingsgordel van waterlinies, natuurlijke barrières en vestigingen schiep.

Naar een gecentraliseerd systeembouwregime

De Franse Tijd introduceerde met de centralistische eenheidsstaat ook de rijksoverheid als een sterkere nationale systeembouwer. De Staatsregeling uit 1798 plaatste de ‘staat van Dijken, Wegen en Wateren’ onder staatstoezicht. De Grondwet van 1815 centraliseerde dit toezicht bij de koning, die ‘het oppertoezicht [heeft] over alles wat betreft den waterstaat van het Koningrijk, de wegen en bruggen daaronder begrepen’.¹³⁶ De koning en de verantwoordelijke minister werden bijgestaan door een ambtelijke dienst, de Rijkswaterstaat, opgericht in 1798.

Het gefragmenteerde systeembouwregime zou daarna geleidelijk plaatsmaken voor een gecentraliseerd systeembouwregime, waarin de nationale overheid als belangenafweger en steeds vaker als systeembouwer optrad. Daarbij stond niet bij voorbaat vast wat ‘van algemeen belang’ en dus een overheidstaak was, en wat men kon overlaten aan particulieren. Hierover werd in Nederland vaak per geval onderhandeld. Dit was bijvoorbeeld anders in Zweden, dat een gecentraliseerd systeembouwregime kende waarin voor de meeste infrastructuren hetzelfde institutionele raamwerk werd gekozen.¹³⁷

Vanaf de Franse Tijd was de zorg voor de grote rivieren en zeearmen, die ‘een daadlijke algemeene betrekking hebben op de algemeene veiligheid’, een taak van de nationale overheid.¹³⁸ Er werd een lijst gemaakt van werken van algemeen belang, ofwel ‘rijkswerken’. Kleinere werken konden onder de waterschappen blijven. De rijksoverheid bouwde, zoals we zagen, ook nieuwe ‘rijkskanalen’, terwijl de trekvaarten eigendom van de steden waren. Ook de bestrating van ‘rijkswegen’ werd in de Franse Tijd reeds als staatstaak beschouwd. De hoofdlijnen van dit beleid werden overgenomen door koning Willem I.

In de tweede helft van de negentiende eeuw kwamen hier de nieuwe technologieën van telegrafie en spoorwegen bij. Dit zogenaamde liberale tijdperk in de Nederlandse politieke geschiedenis hield op infrastructureel gebied nauwelijks een breuk in: ook op dit gebied dekt Thorbeckes activistische ‘wacht op onze daden’ de inhoud van het beleid beter dan de leuze laisser faire, laisser passer.¹³⁹ Of er nu een liberale of een conservatieve regering aan de macht was, infrastructuur werd net als daarvoor opgevat als een politiek instrument van vooruitgang. Uiteraard hadden liberalen wel een voorkeur voor particuliere aanleg en exploitatie als daarmee het doel ook werd bereikt. Toch gaf reeds het eerste liberale kabinet ondanks strenge bezuinigingen het startschot voor de rivierverbetering en de oprichting van het Rijkstelegraafnet. ‘Het Gouvernement zal doen wat gedaan kan worden om het grootst mogelijk deel der natie van het nieuwe verbindingsmiddel genot te doen hebben’, aldus Thorbecke.¹⁴⁰ De ‘Wet tot regeling der gemeenschap door electro-magnetische Telegrafen’ werd zonder veel tegenstand aangenomen. In 1884 was een nationaal net gebouwd en de laatste particuliere systemen waren overgenomen. Het Rijk was nu de enige systeembouwer.

Op spoorweggebied speelden dezelfde overwegingen, maar werd uiteindelijk voor een andere oplossing gekozen. Reeds een staatscommissie uit 1836 meende dat particulieren hooguit lucratieve lijnen zouden aanleggen en dat de rijksoverheid zorg moest dragen voor lijnen van nationaal belang. Haar eerste onderneming - de omstreden Rhijnspoorweg - liep uit op een financiële strop. Bij het zoeken naar een nieuw model waren voldoende voorbeelden voorhanden: in België legde de staat voorlopig de spoorwegen aan, in Pruisen was de staat grootaandeelhouder, in Frankrijk bouwde de staat de hoofdlijnen terwijl particulieren de zijlijnen bouwden, en in Engeland werden spoorwegbouw, kanalenbouw en wegenbouw aan particulieren overgelaten. In Nederland kibbelden liberalen en conservatieven aanvankelijk over de juiste aanpak. Een liberaal kabinet viel op het plan particuliere spoorwegbouw financieel aan te moedigen. Daarop voerde zijn conservatieve opvolger in 1860 een wet door waarbij de Staat een nationaal spoornet zou opbouwen. Een volgend liberaal kabinet (1863) besloot echter dat de exploitatie hiervan uitsluitend in handen van particuliere maatschappijen moest komen. Latere wetten (1873 en 1875) bevestigden deze taakverdeling.¹⁴¹

In de eerste helft van de twintigste eeuw trok het Rijk de bouw en exploitatie van infrastructuren verder naar zich toe. De Eerste Wereldoorlog betekende een extra aanzet. Het vervoer over het spoor werd door de overheid gevorderd voor troepentransport

136 Van der Woud, Het lege land, 181.

137 Zie hiervoor Kaijser, ‘The helping hand’.

138 Lintsen, Twee eeuwen Rijkswaterstaat, 37.

139 Vergelijk Siep Stuurman, Wacht op onze daden. Het liberalisme en de vernieuwing van de Nederlandse staat (Amsterdam 1992) 13.

140 De Wit, ‘Telegrafie en telefonie’, 282.

141 Lintsen, Twee eeuwen Rijkswaterstaat, 81. A.J. Veenendaal jr., De ijzeren weg in een land vol water. Beknopte geschiedenis van de spoorwegen in Nederland, 1834-1958 (Amsterdam 1998).

[p. 68]

van 1914 tot 1920. Daarna leidden financiële overwegingen tot verdere bemoeienis. De winsten van de spoorwegmaatschappijen - inmiddels verenigd in de belangengemeenschap ‘Nederlandse Spoorwegen’ (NS) - waren zo geslonken dat zij het wettelijk recht hadden om hun overeenkomst met het Rijk op te zeggen, wat zou verplichten tot naasting, wat het Rijk financieel bijzonder slecht uitkwam. Daarop besloot de rijksoverheid hoofdaandeelhouder in de NS te worden; in 1937 zou de belangengemeenschap, wederom om financiële redenen, worden omgevormd tot een naamloze vennootschap, met de Staat als zo ongeveer enige aandeelhouder.¹⁴²

Op telefoniegebied had de rijksoverheid reeds in 1897 de particuliere interlokale lijnen genaast en zou ze vanaf 1913 lokale particuliere en later ook gemeentelijke netten naasten.¹⁴³ In 1927 hadden slechts de gemeentelijke telefoonbedrijven van Amsterdam, Rotterdam en Den Haag zich met succes tegen staatsovername weten te verzetten. Hun systemen zouden pas in 1940 worden genaast door de bezetter.

We zagen dat de regering meteen na de Eerste Wereldoorlog pogingen ondernam om de aanleg en exploitatie van een nationaal systeem voor elektriciteitsvoorziening naar zich toe te trekken.

Volgens regeringsadviseur G.J. van Swaay, die zich in het algemeen niet als voorstander van staatsexploitatie zag, had de oorlog het belang van de elektriciteitsvoorziening voor de nationale economie onderstreept en was een staatsbedrijf gewenst. Daarop werd de taak van de staatscommissie-Lely niet of er een staatsbedrijf kon worden opgezet, maar hoe. Het traject leek vast te liggen toen de Tweede Kamer roet in het eten strooide door het wetsvoorstel te verwerpen. Toch nam de rijksoverheid nog vóór de Tweede Wereldoorlog een Elektriciteitswet aan. De minister van Waterstaat verwachtte dat de elektriciteitsbedrijven vrijwillig zouden werken aan een nationaal netwerk; zo niet, dan wilde hij de wettelijke mogelijkheid hebben hen hiertoe te dwingen. De Tweede Kamer accepteerde dit (47 tegen 27), maar het dwangmiddel van een rijksconcessiestelsel werd niet afgekondigd in de Staatscourant; het moest dienen als een stok achter de deur. Bij hun overwegingen omtrent een nationaal koppelnet voelden de elektriciteitsbedrijven dan ook deze dreiging op de achtergrond.¹⁴⁴

Ten slotte werd in de burgerluchtvaart weer een ander model gekozen. De NV KLM (1919) is een van de weinige oudere luchtvaartmaatschappijen die door particulier initiatief tot stand zijn gekomen. De rijksoverheid steunde de maatschappij echter wel, door een groot deel van het exploitatieverlies te dekken (1946 was het eerste winstgevende boekjaar). Na de Tweede Wereldoorlog werd de regering gemachtigd 51% van het aandelenkapitaal over te nemen.¹⁴⁵ Ook de vroegere militaire basis Schiphol was door het Rijk ter beschikking gesteld. In 1926 stond de gemeente Amsterdam voor de exploitatie; vanaf 1958 werd Schiphol een naamloze vennootschap met Amsterdam en het Rijk als aandeelhouders.

Het regime van gecentraliseerde systeembouw werd dus gekenmerkt door belangenafwegingen op centraal niveau, een belangrijke rol voor de nationale overheid en onderhandelingen over de uitwerking van het institutionele raamwerk voor ieder systeem afzonderlijk. Deze vorm van systeembouwen bereikte haar hoogtepunt in de jaren zestig van de twintigste eeuw.

Rijkswaterstaatshistorici spreken van een ‘technocratisch-weten-

De toenemende intensiteit van het interlokale telefoonverkeer vereiste begin twintigste eeuw een groot aantal verbindingsschakels en -lijnen. Zo omvatte de verbinding Amsterdam-Diemen omstreeks 1925 meer dan driehonderd telefoondraden. Later zouden met behulp van draaggolf-telefonie (wisselstroom in draad) meerdere gesprekken per aderpaar mogelijk worden (120 rond 1970) en met straalverbindingen zelfs nog meer (900 per straal in 1970).

142 Fuchs, ‘Verkeer en vervoer’, 295-296; J.J. Stieltjes, ‘III. Het verkeer te land. A. De spoor- en tramwegen’, Tijdschrift van het Koninklijk Nederlandsch Aardrijkskundig Genootschap deel 50 (1933) 420-478, aldaar 433-438.

143 De Wit, Telefonie in Nederland, 118-120.

144 Hesselmans en Verbong, De elektriciteitsvoorziening in Nederland in de 20e eeuw, 22-25.

145 Fuchs, ‘Verkeer en vervoer’, 309.

[p. 69]

schappelijke periode’.¹⁴⁶ Vanaf omstreeks 1930 werden binnen Rijkswaterstaat belangenafweging en beleid steeds meer op basis van technisch-wetenschappelijke inzichten centraal vastgesteld. Hierbij konden intern de meningsverschillen soms hoog oplopen, maar deze werden zelden of nooit naar buiten gebracht. Rijkswaterstaat werd een ‘staat in een staat’, waarop zelfs de minister en de Tweede Kamer uiteindelijk weinig vat hadden. De dienst had duidelijke ideeën over ‘nut en noodzaak’ van werken. Het eerder beschreven systeem voor zoetwaterverdeling is hiervan een voorbeeld. Wat geldt voor Rijkswaterstaat, geldt eigenlijk ook voor andere centrale systeembouwers, van de staatsbedrijven der PTT en NS tot de Samenwerkende elektriciteitsproductiebedrijven (Sep). De besluitvorming was gesloten en in handen van experts, met op de achtergrond een overheid die schaalvergroting stimuleerde.

Dat deze gecentraliseerde vorm van systeembouwen zeker niet conflictvrij was, bleek in het vorenstaande al. Op de achtergrond probeerden lobbyorganisaties met wisselend succes toegang tot de rijksoverheid te krijgen, terwijl systeembouwers op lagere niveaus zich probeerden te weren tegen overname. In de telefonie en de gasvoorziening waren zij weinig succesvol. Daarentegen bleven de waterschappen een belangrijke positie innemen als decentrale systeembouwers.

146 Lintsen, Twee eeuwen Rijkswaterstaat, 285. Van der Ham, Heersen en beheersen, 316-317.

Crisis

In zijn analyse van het systeembouwen in de Verenigde Staten constateert de Amerikaanse historicus Thomas P. Hughes een crisis vanaf het einde van de jaren zestig. Met de waarden van de tegencultuur kwam het grootschalig, gesloten systeembouwen hevig onder druk te staan. Uit deze crisis zou echter een nieuwe manier van systeembouwen te voorschijn komen, waarin belanghebbende groepen toegang kregen tot het ontwerpproces. Dit participatieve, ‘open’ systeembouwen zou een centraal element worden van een ‘postmodern’ systeembouwen, dat de politieke en sociale complexiteit van de postindustriële wereld kon omvatten.¹⁴⁷

In Nederland kunnen we een soortgelijke regimeverandering waarnemen. Ook hier kwam het gecentraliseerde systeembouwregime onder zware druk te staan. Infrastructurele ontwikkeling raakte in een impasse. De tegencultuur kreeg met name in de jaren zestig van de twintigste eeuw steeds meer steun van het brede publiek en de politiek om waarden als burgerrechten en milieu op de politieke agenda te plaatsen.¹⁴⁸ In tegenstelling tot de benadering van eerdere politieke vernieuwers, zoals de liberalen in het midden van de negentiende eeuw, was de nieuwe maatschappijkritiek gekoppeld aan kritiek op infrastructuurbouw. Niet alleen de zogeheten provobeweging verklaarde de ‘asfaltterreur’ de oorlog. Zelfs de ANWB maakte een omslag. ‘De mens ontdekt een grote en begaafde salamandersoort, vindt hem lief, neemt hem als huisdier, verheft hem tot zijns gelijke, en de salamander begint zich met opmerkelijke ambitie voort te planten. Hij neemt toe in aantal en intelligentie en dreigt de mensheid te gaan overheersen.

Vervang de salamander door de auto, en u heeft iets te pakken van de problemen van de tijd’, aldus de voorzitter in 1965.¹⁴⁹ De ANWB stapte zelfs uit de Stichting Weg, destijds de machtigste autolobbygroep. Ten slotte organiseerden protestgroepen tegen concrete infrastructurele projecten zich niet alleen op plaatselijk niveau, maar ook op landelijk niveau. De Landelijke Vereniging tot Behoud van de Waddenzee protesteerde tegen inpoldering van de Waddenzee. Het plan voor een tweede nationale luchthaven op de geplande Markerwaardpolder verenigde lokale NIMBY (Not-In-My-Back-Yard)-groepen en landelijke milieugroepen in een sterke oppositie. Hetzelfde lot onderging de geplande Oosterscheldedam, het sluitstuk van de Deltawerken. Vissers, biologen, zeezeilers en milieugroepen verenigden zich in de Studiegroep Oosterschelde en de militantere Actiegroep Oosterschelde.

De toenemende oppositie kreeg rond 1970 politiek gehoor. Er werd een ‘tijdperk van inspraak’ ingeluid.¹⁵⁰ In het kader van bestuurlijke openheid werden geplande tracés voor rijkswegen voortaan ter inzage gelegd. Inspraakresultaten werden meegenomen in de besluitvorming, terwijl milieugroeperingen hierbij direct werden betrokken. Met het kabinet-Den Uyl werd de inspraak in het systeembouwen zelfs wettelijk vastgelegd.¹⁵¹ Op voorstel van D66 werden projecten van nationaal belang aangemerkt als ‘planologische kernbeslissing’ (PKB). Hierbij moest men een aantal verschillende raden en diensten horen, inspraakprocedures volgen en de uiteindelijke beslissing voorleggen aan de Tweede Kamer. Daarna moest het project nog worden ingebed in streekplannen en gemeentelijke bestemmingsplannen, ieder met hun eigen inspraakprocedures.

De gevolgen van tegenstand, inspraakprocedures en veranderende prioriteiten waren wellicht het best zichtbaar in de activiteiten van Rijkswaterstaat. Het aandeel ervan in de rijksbegroting kelderde van bijna 8% in 1971 naar 2,8% in 1981 en 1,6% in 1993.¹⁵² De systeembouwactiviteiten kwamen in de jaren zeventig en tachtig niet geheel stil te liggen, maar de nadruk lag nu duidelijk op het beheer van reeds bestaande werken.¹⁵³ Zelfs reeds besloten projecten werden heroverwogen. De drooglegging van de Markerwaard, die inmiddels was begonnen, werd gestaakt. Een staatscommissie had overigens in 1974 al negatief geoordeeld over de inpoldering van de Waddenzee. Op hernieuwde discussies over een Oosterscheldedam komen we verderop nog terug.

Ook andere systeembouwers kampten met crisisverschijnselen. De gevolgen voor infrastructuurontwikkeling verschilden per geval.

Terwijl de tweede nationale luchthaven op de Markerwaard niet doorging, stuitte de uitbreiding van Schiphol met een vijfde baan op grote tegenstand. De discussie daarover begon eind jaren zestig en zou zich nog decennia voortslepen.¹⁵⁴ De elektriciteitssector kreeg te maken met overheidsbemoeiing na de energiecrises, maar ook met maatschappelijke weerstand tegen schaalvergroting met

147 Thomas P. Hughes, Rescuing Prometheus (New York 1998).

148 Schuyt en Taverne, 1950, hoofdstuk 15.

149 F.H. van der Linde van Sprankhuizen geciteerd in Hans Buiter en Kees Volkers, Oudenrijn. De geschiedenis van een verkeersknooppunt (Utrecht 1996) 97.

150 Van der Ham, Heersen en beheersen, 321.

151 Van der Ham, Heersen en beheersen, 326 e.v..

152 Van der Ham, Heersen en beheersen, 331.

153 Van der Ham, Heersen en beheersen, 315, 334.

154 M.L.J. Dierikx, J.W. Schot en A. Vlot, ‘Van uithoek tot knooppunt: Schiphol’ in Schot, Techniek in Nederland, deel V, 117-143, aldaar 133.

[p. 70]

kerncentrales. De Brede Maatschappelijke Discussie zou de regering echter niet overtuigen totdat de ramp in Tsjernobyl de argumenten van cititici kracht bijzette.¹⁵⁵ Ook institutionele gebruikers en hun infrastructuren kwamen soms onder vuur te liggen. De verlenging van de voedingsmiddelenketen, eerder toegejuicht door een coalitie van overheid, onderzoeksorganisaties en voorlichters, werd bekritiseerd in publicaties als Voedsel in Nederland. Gezondheid, bedrog en vergif (1973) van het schrijverscollectief Bond van Wetenschappelijke Arbeiders, en door kritische organisaties als het Landelijk Voedseloverleg. Hun pleidooi voor ‘natuurlijk voedsel’ en een ‘chemievrij bestaan’ kreeg soms gestalte in tegenbewegingen van kleinschaliger voedselstromen van onbespoten zelfvoorziening.¹⁵⁶ Ook de sterke expansie van de chemische industrie werd bekritiseerd. Tegenstanders zoals Greenpeace wilden met name chloor, een potentieel gevaarlijke basisstof van het eerder beschreven complex, geheel uitbannen, terwijl voorstanders zich verenigden in de contra-actiegroep de chlorofielen.¹⁵⁷ De controverse strekte zich uit tot chloortransporten per spoor. Hier komen we nog op terug.

In deze periode zouden sommige infrastructuren toch snel blijven groeien. De lengte van het gasvoorzieningsnet, dat zich aan dergelijke publieke discussies onttrok, werd verdubbeld in de jaren zeventig. Dit geldt ook voor de pijpleidingen van de chemische industrie en, opmerkelijk genoeg, de uitbouw van het autosnelwegennet. Toch was deze uitbouw op sommige trajecten omstreden, zoals we nog zullen zien. Minder dan de helft van de halverwege de jaren zestig aangekondigde 5300 km snelweg werd gerealiseerd.

155 G. Verbong e.a., Een kwestie van lange adem. De geschiedenis van duurzame energie in Nederland (Boxtel 2001) 105-109.

156 A.H. van Otterloo, ‘Ingrediënten, toevoegingen en transformatie: heil en onheil’ in Schot, Techniek in Nederland, deel III, 297-309, aldaar 297-298.

157 Ernst Homburg en Arie Rip, ‘De chemische industrie in de twintigste eeuw’ in Schot, Techniek in Nederland, deel II, 403-407, aldaar 405-407.

Naar een ‘open’ systeembouwregime

Uit deze terugval ontstond ook in Nederland een nieuw systeembouwregime. Daarbij is nog niet uitgekristalliseerd, en zeker niet onbetwist, hoe ‘open’ dit regime van systeembouwen zal worden.

Doorlopende discussie over de mate van ‘openheid’ is juist een kenmerk van dit regime. Daarom zetten we ‘open’ tussen aanhalingstekens. Wel is duidelijk dat de overheid haar coördinerende rol heeft vergroot, dat de toegang van meerdere actoren en hun belangen tot het systeembouwproces na te zijn geïnstitutionaliseerd ook werd gestroomlijnd, en dat infrastructuurontwikkeling zelf een belangrijke impuls kreeg. Hierbij speelde een tweetal politieke ontwikkelingen een belangrijke rol: de liberalisering van de economie en de stroomlijning van inspraakprocedures.

De neoliberale stroming manifesteerde zich in Nederland in de jaren tachtig.¹⁵⁸ Het aanvankelijke doel om het financieringstekort terug te dringen, groeide uit tot het principe dat de overheid geen taken moet verrichten die de marktsector even goed of beter kan doen.¹⁵⁹ Overheids- of bedrijfsmonopolies en kartels werden geproblematiseerd als obstakels voor lagere prijzen en hogere kwaliteit van diensten, keuzevrijheid van de consument en meer klantgerichtheid. Concurrentie tussen aanbieders in een vrije markt zou hier wel de prikkel voor geven. De rijksoverheid zou het algemeen belang daarom het beste dienen door vrije marktwerking te garanderen; ze zou dus wel belangenbehartiger, maar niet noodzakelijk systeembouwer moeten zijn. Deze ontwikkelingen speelden zich af in een Europese context, waar de Europese Gemeenschap (later Europese Unie) streefde naar de constructie van open Europese markten.

Zoals dat eerder het geval was, werd en wordt ook nu weer over het institutionele kader per systeem onderhandeld en wordt dit vormgegeven. In de weg- en waterbouw werd liberalisering slechts vertaald in de uitbesteding van het ontwerpproces en de bouw van werken. Voorbeelden zijn de ringweg van Amsterdam, de verbetering van de Waal en de stormvloedkering in de Nieuwe Waterweg.¹⁶⁰ Bij de spoorwegen zou de rijksoverheid aanleggelden voor nieuwe transnationale lijnen vrijmaken, maar zou zowel het beheer als de exploitatie in handen komen van particuliere bedrijven. Daarbij zouden onder druk van de Europese Unie de ‘natuurlijke monopolies’ en de marktfuncties moeten worden gescheiden, dat wil zeggen: de zorg voor de infrastructuur en het aanbieden van diensten zouden in verschillende bedrijven moeten worden ondergebracht. Hetzelfde geldt in de telecommunicatie- en energiesectoren, al werd van geval tot geval over een ander institutioneel raamwerk onderhandeld.¹⁶¹ In de luchtvaart betekende de introductie van marktwerking de afschaffing van het ‘bilaterale stelsel’, waarbij nationale overheden bilateraal onderhandelen over rechten van door hen aan te wijzen luchtvaartmaatschappijen. Op deze gebieden werd vaak Europese regelgeving geïmplementeerd. Echter, om de vormgeving wordt nog steeds op nationaal niveau gestreden. In het geval van de televisieomroep en de luchtvaart moesten er uitspraken van het Europese Hof aan te pas komen alvorens een begin werd gemaakt met liberalisering.¹⁶²

Een andere pijler van het nieuwe regime van ‘open systeembouwen’ was het stroomlijnen van de inspraakprocedures bij grote projecten. Drie projecten waren als leerschool van bijzonder belang: de moeizame uitbreiding van Rijksweg 27 (Breda-Vianen) tot Hilversum, de triomfantelijke aanpassing van de Oosterscheldedam en de nieuwe besluitvormingsprocedures van de Betuweroute.

De uitbreiding van de Rijksweg 27, die het rivierbos Amelisweerd zou doorsnijden, leek aanvankelijk een schoolvoorbeeld van open systeembouwen te worden. Reeds bij de besluitvorming was het tracé aangepast aan de wensen van Staatsbosbeheer en het bureau Esthetische Verzorging Rijkswegen. Zelfs toen de Werkgroep Amelisweerd (1971) voorstelde de weg om het rivierbos heen te leiden, tegen de zin van Rijkswaterstaat, leek het democratische systeembouwen te zegevieren.¹⁶³ Het plan werd gevolgd en de ANWB gaf de werkgroep een prijs voor ‘hun constructieve wijze van meedenken’.¹⁶⁴ In de loop van de jaren zeventig leefde de tegenstand

158 Knippenberg en De Pater, De eenwording van Nederland, 210.

159 Eric van Damme, Marktwerking vereist maatwerk (Center, Katholieke Universiteit Brabant 2000) 3-4. Dorette Corbey, ‘Overheid moet grenzen verleggen’, De Staatscourant (29 juni 2001); toespraak van de minister van Economische Zaken, A. Jorritsma-Lebbink, tijdens het congres Privatisering: overheid verleden tijd?, gehouden te Groningen op 11 april 2002.

160 Van der Ham, Heersen en beheersen, 345-346.

161 Zo werd in beide gevallen een toezichthouder opgericht om erop toe te zien dat de nieuwe partijen de nieuwe spelregels volgen. Waar echter de Dienst Toezicht energie (Dte, 1998) resorteert onder het Ministerie van Economische Zaken, werd de Onafhankelijke Post en Telecommunicatie Authoriteit (Opta, 1997) onder druk van het parlement en de Europese Unie uit het Ministerie van Verkeer en Waterstaat gehaald en verzelfstandigd. De aanleiding ervoor was dat de rijksoverheid aandelen had in de grootste marktpartij, KPN.
Omdat bovendien de gassector in tegenstelling tot de elektriciteitssector slechts één grote aanbieder (Gasunie) kende en gas slechts op enkele locaties aan het transportnet kon worden gevoed, moeten nieuwe aanbieders op deze markt onderhandelen over toegang (negotiated third party access) terwijl elektriciteitsaanbieders onder bepaalde voorwaarden recht op toegang hebben (regulated third party access).

162 Mila Davids, De weg naar zelfstandigheid. De voorgeschiedenis van de verzelfstandiging van de PTT in 1989 (Hilversum 1999). ‘Brussel wint slag om Atlantisch luchtruim’, Eindhovens Dagblad (6 novemer 2002) 7.

163 Van der Ham, Heersen en beheersen, 328.

164 Buiter en Volkers, Oudenrijn, 85.

[p. 71]

In de jaren zestig werd door de NV Gasunie een hoofdtransportnet aangelegd om aardgas door het hele land te kunnen verspreiden en afzetten. Alleen tijdens de aanleg was een deel van deze infrastructuur goed te zien. Daarna verdween het geheel onder de grond.

echter weer op, omdat Rijkswaterstaat de belofte om het bos zoveel mogelijk te sparen niet zou nakomen. De strategieën van nieuwe actiegroepen varieerden van sabotage tot uitvoerig gebruik van de nieuwe inspraakregelingen, die de uitvoering flink vertraagden. Uiteindelijk zou de ME (Mobiele Eenheid) met steun van het leger een boomhuttendorp hardhandig ontruimen. Hoewel bij de opening in 1986 wel verdere natuurvoorzieningen waren getroffen (de weg was verdiept aangelegd en voorzien van een kostbare vliesconstructie om het grondwaterpeil niet aan te tasten), keken zowel overheid als tegenstanders met gemengde gevoelens terug op het besluitvormingsproces.¹⁶⁵

De bouw van de Oosterscheldedam, daarentegen, werd een paradepaardje van de nieuwe systeembouw. Een onafhankelijke commissie, waarin Rijkswaterstaat niet vertegenwoordigd was, stelde een technisch compromis voor tussen de geplande afsluiting en de wens tot een open zeeverbinding - een beweegbare stormvloedkering die alleen sloot bij hoog water. De regering steunde dit project. Aan dit in technisch opzicht ‘nieuwe wereldwonder’ hing wel een prijskaartje: de stormvloedkering kostte tweemaal zoveel als de rest van de deltawerken tezamen. Dit succes werd in de jaren tachtig vertaald in het concept van ‘integraal water management’, waarin zowel verschillende belangen (veiligheid en leefbaarheid) als verschillende organisaties in het beleidsvormingsproces werden betrokken, terwijl de beslissende macht uiteindelijk toch centraal lag. Zo hoopte men de kans op een impasse te verhinderen.¹⁶⁶

De besluitvorming rond de Betuweroute, ten slotte, werd een moeilijke leerschool in het stroomlijnen van inspraakprocedures. Het kabinet was er begin jaren negentig van overtuigd dat de goederenspoorlijn er zo snel mogelijk moest komen, maar zag op tegen de procedure. Zelfs zonder tegenwerking zou deze minimaal 7,5 jaar duren. Dan nog was het tracébesluit niet bindend voor provincies en gemeenten. Men experimenteerde daarom met nieuwe procedures om ‘grotere doelmatigheid en tijdswinst’ te behalen bij ‘grote projecten van nationaal belang’: de Tracéwet en een nieuwe PKB-procedure, de zogenaamde project-planologische kernbeslissing (PKB+).¹⁶⁷ In de PKB+ werd op nationaal niveau in verschillende ronden (een regeringsvoorstel, een inspraakronde, een regeringsbeslissing en uiteindelijke amendering en beslissing in de Tweede Kamer) gedebatteerd over ‘nut en noodzaak’ en het globale tracé. Daarna zouden de verantwoordelijke ministeries een tracébesluit vaststellen. De PKB+ en het tracébesluit werden bindend voor streek- en bestemmingsplannen. Inspraak op provinciaal en gemeentelijk niveau was dus afgeschaft en de besluitvorming over ‘nationale projecten’ naar een nationaal niveau getild.

Besluiten konden alleen nog worden aangevochten bij de Raad van State. De PKB+ van de Betuweroute werd geaccepteerd in 1994, het tracébesluit in 1996. De besluitvorming werd onherroepelijk met de verwerping door de Raad van State van de beroepschriften tegen de PKB+ en het tracébesluit.¹⁶⁸

De Tracéwet was speciaal gericht op hoofdwegen, landelijke spoorwegen en hoofdvaarwegen. Via de PKB+ werd ze gekoppeld aan de wijziging van het interventie-instrumentarium in de Wet op de Ruimtelijke Ordening (de zogeheten NIMBY-wet), die meer in het algemeen lokale belangen wilde scheiden van landelijke belangen.¹⁶⁹

165 Buiter en Volkers, Oudenrijn, 84 e.v., 97 e.v..

166 Van der Ham, Heersen en beheersen, 341-342.

167 Adviesbureau Awareness, Sporen naar een nationaal project, 1; Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Besluiten over grote projecten (Den Haag 1994) 92-96; C. Lambers, D.A. Lubach en M. Scheltema, Versnelling juridische procedures grote projecten (Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Den Haag 1994) 25-31.

168 Adviesbureau Awareness, Sporen naar een nationaal project, 22-25 en 36-39.

169 M. Wolsing, ‘De veronderstellingen achter het NIMBY beleid’, Beleid & Maatschappij jrg. 20, no. 3 (1993) 143-151; Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid, Besluiten over grote projecten, 92-96; Lambers, Lubach en Scheltema, Versnelling juridische procedures grote projecten, 25-31.

[p. 72]

De zogenaamde ‘chloortrein’ bij de chloorfabriek van Akzo Nobel Chemicals BV te Hengelo in 2000. Chloor is een belangrijke basisstof in de petrochemie. In 2000 werd ongeveer tien procent (70.000 ton) van de Nederlandse jaarproductie in Hengelo geproduceerd. Daarvandaan werd en wordt het onder scherp veiligheidstoezicht in speciale wagons vervoerd naar de chemische complexen in de Botlek en Delfzijl. De gevolgen van eventueel vrijkomend chloor bij een ongeluk in een stadskern zijn ingrijpend; de chloortransporten hebben dan ook veel protesten uitgelokt van milieugroepen en omwonenden. In 2002 sloot milieuminister Pronk met Akzo een principeakkoord om de structurele chloortransporten te beëindigen. Daaraan gekoppeld zou de fabriek te Hengelo worden gesloten en zouden Akzo's chloorfabrieken in Delfzijl en de Rijnmond met forse overheidssubsidie worden uitgebreid. (voor bronvermelding zie pag. 357)

De opbloei van infrastructuurontwikkeling in de jaren negentig is duidelijk. Niet alleen viert het begrip ‘netwerkmaatschappij’, tweehonderd jaar na de introductie van het begrip ‘circulatiemaatschappij’ door Franse denkers, hoogtij onder beleidsmakers. In de geliberaliseerde telecommunicatiemarkt werden in korte tijd vijf landelijke mobiele telefonienetten opgebouwd. De nieuwe aandacht voor ecologische waarden betekende de start van een geheel nieuwe infrastructuur, de Ecologische Hoofdstructuur. De Nederlandse delen van Europese goederen- en passagiersspoorwegnetten zijn in aanbouw, terwijl ook grote waterstaatkundige projecten in uitvoering kwamen. Naast de genoemde stormvloedkering in de

[p. 73]

Nieuwe Waterweg moet het grootschalige dijkverzwaringsprogramma naar aanleiding van de rivieroverstromingen halverwege de jaren negentig worden genoemd. Ook hier werd een speciale wet aangenomen, de Deltawet Grote Rivieren, die lokale inspraakmogelijkheden verminderde om de besluitvorming te versnellen.¹⁷⁰ Een soortgelijke Wet Luchtvaart voerde de uitbreiding van Schiphol met een vijfde baan door nadat de Raad van State het aanwijzingsbesluit tweemaal had vernietigd, omdat de milieunormen niet afdoende waren verwerkt.¹⁷¹

Dit ‘open systeembouwen’ maakt natuurlijk geen einde aan belangentegenstellingen en het betwiste karakter van infrastructuurontwikkeling. Ook nu worden keuzes gemaakt. Regering, politieke partijen, Europese Unie, sectoren (zoals de elektriciteitssector), milieuorganisaties en consumentenorganisaties betwisten het nut en de vorm van liberaliseringsprocessen. De vraag wordt zelfs gesteld of een geliberaliseerd systeembouwen inderdaad ‘open’ blijft. Ondanks alle voorzorgsmaatregelen is niet uitgesloten dat de nieuwe markten beheerst gaan worden door kartels.¹⁷² Diezelfde vraag over openheid speelt bij de nieuwe inspraakprocedures.

Sommige actoren worden toegelaten in het ontwerpproces, maar andere bestreden, zoals de anticommerciële piratenzenders.¹⁷³ Ook worden de HSL en de Betuweroute als ‘groot project’ met nieuwe wetgeving doorgevoerd, terwijl de Ecologische Hoofdstructuur wel moet worden ingebed op provinciaal en lokaal niveau. Hier leidt de tegenstand van boerenorganisaties, die zich verzetten tegen het idee om landbouwgrond terug te geven aan de natuur om groene corridors te scheppen, tot vertraging en aanpassing van het planningsproces. Als de grondopkoop in dit trage tempo doorgaat, zal het beoogde doel niet voor 2030 zijn gehaald.¹⁷⁴

Het complexe speelveld maakt infrastructuurontwikkeling onvoorspelbaar, zo laten ook de onderhandelingen over potentieel gevaarlijke chloortransporten per spoor zien (zie kaart op pagina 72). Deze transporten waren reeds decennia controversieel. Na een bijna-ongeluk in 2000 kwamen zij wederom op de agenda van allerhande actiegroepen, betrokken gemeenten en de Tweede Kamer. De verantwoordelijke minister werd gemachtigd om forse overheidssteun toe te zeggen aan 's lands grootste chloorproducent om de chloorproductie geheel in de buurt van afnemers in de Botlek en Delfzijl te concentreren en daarop af te stemmen. Zo moet het resterende (structurele) afstandstransport per spoor verdwijnen en plaatsmaken voor lokaal transport per pijpleiding.

Aldus ontstaat een verdichtingsproces. De Waddenvereniging hoopt echter de chloorproductie uit Delfzijl te kunnen weren.¹⁷⁵

Daarnaast kan de Europese Commissie de subsidie en daarmee het akkoord ondermijnen.¹⁷⁶ Zo blijkt ook nu de complexe vormgeving van de materiële eenwording van Nederland.

E.B.A. van der Vleuten

170 www.nrc.nl/W2/Lab/Profiel/Waterkering/voeten.html (geraadpleegd december 2002), John Kroon, Voeten blijven droog (7 mei 1997).

171 www.milieudefensie.nl/campagnes/mobicamp/publicaties/ download/ pkbfactsheet.doc (geraadpleegd december 2002), Milieudefensie en Stichting Natuur & Milieu, Hoe het kabinet de milieubeloften uit de PKB doet verdwijnen. Factsheet over de Wet Luchtvaart (2001).

172 Zo legde de ‘kartelwaakhond’ de Nederlandse Mededingingsautoriteit eind 2002 een recordboete van 88 miljoen euro op aan de vijf aanbieders van mobiele telefonie vanwege ‘verboden afspraken’. Eindhovens Dagblad (31 december 2002) 1.

173 De Gier, ‘De laatste radiopiraten’.

174 Ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer, Ruimte maken, ruimte delen, hoofdstuk 3, 87.

175 www.rotterdam.sp.nl/dossiers/akzo_overheid9-7-2002.stm (geraadpleegd december 2002), Het principeaccoord tussen AKZO en de overheid (brief van de ministers J.P. Pronk en A. Jorritsma-Lebbink aan de voorzitter van de Tweede Kamer, 5 juli 2002).

176 Haagse Courant (14 december 2002).