Verzuiling, pacificatie en kentering in de Nederlandse politiek

[p. 180]

11 Theoretische alternatieven

Naast de drie in het vorige hoofdstuk besproken stellingen van de politiek-sociologische theorie van het pluralisme bestaat er nog een aantal andere stellingen, die dikwijls worden gebruikt om de stabiliteit of onstabiliteit van democratische stelsels te verklaren. In dit hoofdstuk willen we deze stellingen als hypothesen beschouwen en ze als mogelijke verklaringen van de stabiliteit van de Nederlandse paci-ficatie-politiek toetsen. Een van de oudste hypothesen, die men her-haaldelijk in de politicologische literatuur tegenkomt, legt een verband tussen stadia van economische ontwikkeling en de kans op slagen, die een democratie heeft. Lipset verklaart: ‘Perhaps the most common generalization linking political systems to other aspects of society has been that democracy is related to the state of economic development. The more well-to-do a nation, the greater the chances that it will sustain democracy.’¹ Nederland behoorde in de periode 1945-1967 zeker tot de moderne, ontwikkelde, geïndustrialiseerde en ‘well-to-do’ landen maar stond hierbij niet aan de top. Volgens de meeste indicatoren van economische welvaart, industrialisatie en urbanisatie kwam Nederland op een vrij lage plaats in de rangorde terecht, vergeleken met andere ontwikkelde landen. Bijvoorbeeld in de groep van 13 Westeuropese, Noordamerikaanse en Gemenebestlanden, die Lipset als ‘stable democracies’ beschouwt, was Nederland in 1957 nummer 12 volgens de grootte van het bruto nationaal produkt per hoofd van de bevolking. Alleen Ierland stond nog lager op deze ranglijst.² De Nederlandse pacificatie-democratie levert dus geen bepaald sterk bewijsmateriaal voor deze stelling. En in ieder geval kan men moeilijk volhouden, dat de hoge trap van economische ontwikke-

1 Lipset, Political Man, blz. 48, 50

2 Gebaseerd op de gegevens voor het jaar 1957; zie Russett ea., World Handbook of Political and Social Indicators, blz. 155.

[p. 181]

ling zo'n gunstige invloed op de stabiliteit van de Nederlandse democratie had, dat hierdoor de middelpuntvliedende neigingen van de verzuildheid teniet werden gedaan.

Van groter belang dan de bestaande graad van de economische ontwikkeling zou de snelheid van de ontwikkeling kunnen zijn. Deze hypothese is gebaseerd op de veronderstelling, dat een democratisch stelsel het beste gedijt, als de staatsburgers vol vertrouwen zijn dat hun economische welvaart gestadig zal blijven toenemen en in ieder geval niet achteruit zal gaan. Deze hypothese past goed op de Nederlandse situatie vanaf omstreeks 1950 tot het einde van de jaren zestig. Nederland heeft in deze periode net als de meeste andere Westeuropese landen een ongekende economische ontwikkeling doorgemaakt. Dergelijke perioden zijn daarvoor echter vrij zelden voorgekomen. In de tweede helft van de 19e eeuw was het jaarlijkse groeipercentage van het reële nationale inkomen niet veel hoger dan 1 procent, nauwelijks groter dan de bevolkingstoename. Omstreeks 1900 klom het groeiper- centage tot bij de 2 procent. In de jaren twintig werd het soms groter dan 4 procent, maar op deze periode van snelle economische ontwik- keling volgde een lange tijd van depressie en oorlog. In 1959 kwam het groeipercentage voor het eerst boven de 5 procent.³

Een tweede vaak genoemde stelling is, dat de stabiliteit van democratische systemen afhangt van een geleidelijke politieke ontwikkeling. Engeland wordt in dit opzicht meestal als het ideale type beschouwd. Een belangrijk aspect van een geleidelijke politieke ontwikkeling is een vrij langzaam democratiseringsproces, dwz. een langzame uitbreiding van het kiesrecht. Deze stelling gaat uit van de gedachte, dat het geruime tijd vergt om van onderdanen democratische staatsburgers te maken, omdat democratische normen slechts langzaam kunnen worden aangeleerd, en dat het daarom het beste is om niet al te snel al te veel onderdanen plotseling tot medezeggenschap in het politieke stelsel toe te laten. Vergeleken met Engeland (hoewel niet met andere Europese landen) voltrok de uitbreiding van het kiesrecht zich in Nederland zeer snel. De Engelse Reform Act van 1832 breidde het kiesrecht uit van 5,0 tot 7,1 procent van de volwassen bevolking. In Nederland kwam de eerste uitbreiding van het kiesrecht pas in 1887; tot aan dat jaar was het percentage kiesgerechtigden ongeveer gelijk aan dat in Engeland vóór de Reform Act, meer dan

3 J. Pen en P.J. Bouman, ‘Een eeuw van toenemende welvaart’, in Drift en koers, blz. 92.

[p. 182]

een halve eeuw vroeger. Nadat deze eerste stap eenmaal was genomen, werd het kiesrecht verder snel (nogmaals: vergeleken met Engeland) uitgebreid. Algemeen kiesrecht werd in 1919 van kracht; in Engeland pas in 1928. Kortom, het democratiseringsproces, dat in Engeland van 1832 tot 1928, bijna een hele eeuw, duurde, werd in Nederland in iets meer dan dertig jaar (1887-1919) voltooid.

Men kan ook de term ‘geleidelijke politieke ontwikkeling’ in meer algemene zin gebruiken, dwz. duidend op een politieke ontwikkeling in een democratische richting zonder grote crises en revoluties. Engeland en Frankrijk dienen meestal tot voorbeeld, Engeland als het ideale type van geleidelijkheid en Frankrijk als het tegenovergestelde model. De Nederlandse politieke ontwikkeling moet in dit opzicht zeker als geleidelijk gekenmerkt worden. Nederland heeft zelfs, met uitzondering van de napoleontische tijd en de Tweede Wereldoorlog, sedert 1648 geen absolutisme gekend. Toch schort er iets aan deze hypothese, die een verband legt tussen de stabiliteit van een democratie en de geleidelijkheid van de ontwikkeling in democratische richting. Zij verklaart namelijk niet hoe en waarom het voor een bepaald land mogelijk is om zich geleidelijk te democratiseren-en dit is naar alle waarschijnlijkheid dezelfde reden, waarom in dit land de democratie stabiel blijft. De hypothese legt niet het nodige verband tussen oorzaak en gevolg, maar houdt zich bezig met twee gevolgen zonder de fundamentele oorzaak op het spoor te komen.

Het industrialiseringsproces en de opkomst van de industriële arbeidersklasse vonden eveneens vrij snel plaats. Zoals Lipset verklaart, is een van de factoren, waaraan de gematigdheid van de Engelse politiek vaak wordt toegeschreven, het feit dat ‘its period of rapid industrialization occurred before the emergence of socialist movements’.⁴ In Nederland begon de industriële revolutie pas omstreeks 1870, beduidend later dan in de omringende landen Engeland, Frankrijk, Belgiëen Duitsland.⁵ En een groot industrieel proletariaat ontwikkelde zich pas tegen het einde van de 19e eeuw, lang na het ontstaan van socialistische bewegingen overal in Europa. Nederland had ook geen sterke

4 S.M. Lipset, ‘Political Cleavages in “Developed” and “Emerging” Polities’, in E. Allardt en Y. Littunen (red.), Cleavages, Ideologies and Party Systems: Contributions to Comparative Political Sociology (Helsinki, Westermarck Society, 1964), blz. 26.

5 Vgl. Pen en Bouman, blz. 88-91; Hoefnagels, Een eeuw sociale problematiek, blz. 3.

[p. 183]

aristocratie, die als een buffer tussen de midden- en de arbeidersklasse en als een beschermer van de rechten van de arbeiders kon dienen. J. Schumpeter redeneert, dat de blijvende invloed van een dergelijke aristocratie gedurende de gehele industrialiseringsperiode in Engeland en Duitsland een matigende en stabiliserende invloed had, terwijl door de afwezigheid van een krachtige adel in Frankrijk deze eunstige invloed daar afwezig was.⁶ Nederland is al eeuwen lang een burgerlijke natie met een slechts zeer zwakke aristocratie. Hierbij moet echter wel vermeld worden, dat de 19e-eeuwse grande bourgeoisie zich vaak als een aristocratie gedroeg en in sociologisch opzicht een soortgelijke functie vervulde.⁷

Nauw verbonden met deze groep hypothesen met betrekking tot de geleidelijkheid van de politieke ontwikkeling is een derde stelling, die de nadruk legt op de spreiding van deze ontwikkeling. In het bijzonder, om Lipset ook op dit punt te citeren, ‘(i)f the issues of religion, citizenship, and “collective bargaining” are allowed to accumulate, they reinforce each other, and the more reinforced and correlated the sources of cleavage, the less likelihood for political tolerance’.⁸ Dit is precies wat in Nederland omstreeks de eeuwwisseling gebeurde. Gedurende de vrij korte periode van 1878 tot 1917 veroorzaakten alle drie kwesties tegelijkertijd ernstige politieke conflicten. De schoolstrijd was de manifestatie van de religieuze kwestie en daarbij kwamen ookc nog de kwestie van de uitbreiding van het kiesrecht (wat Lipset de ‘citizenship’-kwestie noemt) en, ten gevolge van de late opkomst van de industrialisering, ook de kwestie van de rechten van de arbeiders. Dit tijdperk, dat we in hoofdstuk 7 al uitvoerig hebben behandeld, was inderdaad een tijd van politieke kentering, maar hieruit kwam geen blijvende onstabiliteit, maar juist de stabiele pacificatie-politiek te voorschijn.

De vierde hypothese heeft te maken met de geografische verdeling van de bevolking in een heterogene maatschappij. Lipson schrijft dat,

6 J. Schumpeter, Capitalism, Socialism and Democracy (New York, Harper, 1950), blz. 134-39.

7 H. Daalder, ‘Parties, Elites, and Political Developments in Western Europe’, in J. LaPalombara en M. Weiner (red.), Political Parties and Political Development (Princeton, Princeton University Press, 1966), blz. 55-56; Daalder, ‘The Netherlands: Opposition in a Segmented Society’, blz. 196-97.

8 Lipset, Political Man, blz. 89.

[p. 184]

als de leden van een minderheid in een bepaalde streek geconcen- treerd zijn en daar de meerderheid vormen, ‘their physical proximity to one another and their control over a territorial area may increase their separatist feeling and their potency’. De katholieke, protestants-christelijke, en algemene zuilen in Nederland hadden allemaal gebieden, waar zij bijzonder sterk waren. Dit geldt speciaal voor de katholieken, die in 1960 over het hele land een minderheid van omstreeks 40 procent vormden, maar die in Noord-Brabant en Limburg ongeveer 90 procent van de bevolking uitmaakten. Bovendien zegt Lipson: ‘the people who form a minority group within an organized community may receive reinforcement from others outside who belong to the same race or religion, or speak the same language. If the external sympathizers form a large and powerful bloc, and if they control the government of an important state, the minority that receives their backing may feel emboldened to resist the majority of their own society.’⁹ Deze voorwaarden golden slechts gedeeltelijk voor de katholieke zuil. De Vlamingen, met dezelfde godsdienst en dezelfde taal als de Nederlandse katholieken, zijn ondanks hun numerieke meerderheid in België lang politiek zwak gebleven. En ze hebben nooit ‘the government of an important state’ beheerst. Hoe dan ook, de Nederlandse katholieken hebben zich nooit op het pad van het separatisme begeven ondanks de geografische nabijheid van de Vlamingen.

De vijfde hypothese hoort eigenlijk bij de politiek-sociologische theorie van het pluralisme. Men zou kunnen redeneren, dat de onsta- biliserende invloed van samenvallende sociale scheilijnen enigszins door dwarslopende banden in het regeringssysteem zou kunnen worden tegengegaan. Lipset zegt: ‘If crosscutting bases of cleavage make a more vital democracy, it follows that, all other factors being constant, two-party systems are better than multi-party systems, that the election of officials on a territorial basis is preferable to proportional representation, and federalism is superior to a unitary state.’¹⁰ Wat het kiesstelsel betreft, heeft de volgende opmerking van de Duitse socioloog G. Simmel dezelfde strekking: ‘Der lokale Wahlmodus . . . gerade ist die Technik für den organischen Zusammenhang des Ganzen. . .’¹¹ Lipset beweert uiteraard niet, dat deze drie zaken voor een

9 Lipson, The Democratic Civilization, blz. 92.

10 Lipset, Political Man, blz. 90.

11 G. Simmel, ‘Die Kreuzung sozialer Kreise’, in Soziologie (München, Duncker und Humblot, 1922), blz. 343.

[p. 185]

stabiele democratie onontbeerlijk zijn en hij geeft zelf het voorbeeld van de stabiele Zweedse democratie, die aan geen enkele van de drie voorwaarden voldoet. Het Nederlandse pacificatie-systeem deed nog minder om via de grondwet of andere wetten dwarslopende banden tussen de zuilen aan te moedigen. Het pacificatie-stelsel kan weliswaar worden beschouwd als een soort functionele, in plaats van een territoriale, ‘federatie’ waarin de zuilen als de ‘deelstaten’ fungeerden, maar Nederland bleef na 1917 formeel een eenheidsstaat. Het in 1917 ingevoerde kiesstelsel was een van de zuiverste vormen van evenredige vertegenwoordiging. En tussen 1917 en 1967 kende Nederland steeds een veel-partijenstelsel met tenminste vijf grote en verscheidene kleine partijen.

Hoewel al deze hypothesen op het eerste gezicht aannemelijk lijken en ongetwijfeld op vele andere gevallen van toepassing zijn, bieden zij geen deugdelijke verklaringen voor de stabiliteit van de Nederlandse pacificatie-democratie. Deze hypothesen werden hier echter niet be- sproken met de bedoeling hun wetenschappelijke waarde te ontkrachten, maar om aan te tonen, dat de voorwaarden, die zij stellen voor de stabiliteit van democratische stelsels, over het algemeen in Nederland niet aanwezig waren en dat de beheersing van de middelpuntvlieden- de invloed van de verzuildheid derhalve niet aan deze factoren kan worden toegeschreven.

Tenslotte zijn er twee hypothesen met betrekking tot de stabiliteit van democratische stelsels, die wel gedeeltelijk van toepassing zijn op de Nederlandse situatie. Ten eerste is er een hele reeks stellingen, die op verschillende wijzen verband leggen tussen de grootte van een land en de aard van zijn politiek. Nederland is zowel wat bevolking als oppervlakte betreft een klein land, hoewel het met zijn ongeveer 14 miljoen inwoners wel volkrijker is dan de andere kleine Europese democratieën. Wat oppervlakte betreft is Nederland zelfs zo klein, dat het het dichtstbevolkte land ter wereld is. Al deze eigenschappen moeten volgens Rousseau een dergelijk land buitengewoon geschikt maken voor een bloeiend democratisch stelsel, omdat volgens hem de kans op politieke eenheid in een klein en dichtbevolkt land groot is: ‘Plus le lien social s' étend, plus il se relâche; et en général un petit État est proportionnellement plus fort qu'un grand.’ In een uitgestrekt land ‘non seulement le gouvernement a moins de vigueur et de célérité pour faire observer les lois, empêcher lés vexations, corriger les abus, prévenir les entreprises séditieuses qui peuvent se-faire dans des lieux éloignés; mais le peuple a moins d'affection pour ses chefs, qu'il ne voit

[p. 186]

jamais, pour la patrie, qui est à ses yeux comme le monde, et pour ses concitoyens, dont la plupart sont étrangers. Les mêmes lois ne peuvent convenir à tant de provinces diverses qui ont des moeurs différentes...’¹²

Rousseau veronderstelt hier, dat een klein, dichtbevolkt land waarschijnlijk een homogene bevolking heeft, maar Nederland is er een voorbeeld van, dat ook een klein land sterk verdeeld kan zijn. Een andere hypothese met betrekking tot de grootte van een land en zijn stabiliteit is veel aannemelijker. De stabiliteit van een politiek systeem hangt ervan af, of het in staat is zijn politieke problemen doeltreffend op te lossen. Een kleine democratie heeft daarom een inherent voordeel, omdat een klein land minder vaak een actieve buitenlandse politiek voert dan een grote mogendheid en dus ook minder moeilijke politieke problemen te verwerken krijgt. Tot aan de Tweede Wereldoorlog volgde Nederland een strikte neutraliteitspolitiek. Het enige grote internationale probleem, waarin Nederland later een belangrijke, ofschoon geen doorslaggeven le, rol speelde, was de Indonesische crisis van 1945 tot 1949. Deze kwestie is al eerder genoemd als een voorbeeld van een minder gelukkig beleid. De Indonesische kwestie veroorzaakte ook grote spanningen in de Nederlandse binnenlandse politiek, vergelijkbaar met de spanningen in Frankrijk en de Verenigde Staten tengevolge van de oorlogen in respectivelijk Algerije en Vietnam. Het voordeel, dat een kleine democratie trekt uit het feit, dat dit stelsel vanwege zijn kleine afmeting geen grote internationale problemen te verwerken heeft, moet derhalve niet worden onderschat. Zelfs de algemeen zeer zwak geachte Franse Vierde Republiek zou waarschijnlijk ondanks al haar fouten nog steeds bestaan, als de kwes- tie-Algerije, voornamelijk een extern probleem, zich niet zou hebben voorgedaan.

In de tweede plaats lijken H. Ecksteins stelling; dat voor een stabiele democratie een ‘considerable resemblance’ of ‘congruence’ tussen de politieke en sociale gezagspatronen (‘particularly in those segments of society which impinge directly on government’¹³) een vereiste is en Almond en Verba's daaraan verwante stelling, dat politieke stabiliteit afhankelijk is van de mate van ‘congruence/incongruence between political structure and culture’,¹⁴ beide goed op de Nederlandse situa-

12 Rousseau, blz. 265, 266; vgl. boek 3, hfdst. 8.

13 Eckstein, A Theory of Stable Democracy, blz. 11.

14 Almond en Verba, The Civic Culture, blz. 21.

[p. 187]

tie te slaan. De pacificatie-politiek steunde op een grote mate van elitisme en een daaraan congruente grote mate van passiviteit van de achterban. Zoals we reeds in hoofdstuk 9 zagen, was er tussen de zuilen vrij weinig verschil in passiviteit en lijdelijkheid. Het is ook belangrijk om dit punt hier te vermelden, omdat het er op wijst, dat de homogeniteit in dit opzicht vrij groot was in Nederland, ondanks het feit, dat er over het algemeen geen sterke politieke consensus bestond (zie hoofdstuk 6).

We blijven echter zitten met de moeilijkheid een theoretische verklaring te vinden voor de stabiliteit van de Nederlandse pacificatie- democratie, waarin door de verschillende zuilen verschillende en vaak met elkaar tegenstrijdige doeleinden werden nagestreefd. De congruentie van gezagspatronen is inderdaad een van de factoren, die we nodig hebben om deze verklaring te vinden, maar het is slechts één onderdeel hiervan. In het volgende hoofdstuk komen we hierop terug.