Het hof van Brussel of hoe Europa Nederland overneemt

[p. 103]

9. De Fraudejagers
De Rekenkamer legt financieel wanbeheer bloot

‘Onregelmatigheden’ is het woord dat de Europese Rekenkamer in de officiële stukken gebruikt. In de spreektaal heet dat gewoon fraude. ‘Er is geen grens aan de inventiviteit in het zoeken van steeds weer nieuwe wegen om te frauderen. Als ik weer een geval tegenkom, denk ik vaak: hoe is het mogelijk, hoe is het mogelijk,’ vertelde André Middelhoek in 1993. Sinds begin dat jaar was hij president van de Europese Rekenkamer in Luxemburg en daarmee de hoogste Nederlander in de hiërarchie van de toenmalige Europese Gemeenschap. Lid van de Rekenkamer was hij al vanaf de oprichting in 1977.

Eind 1995 ging Middelhoek (geboren 13 december 1931) met pensioen om te worden opgevolgd door Maarten Engwirda, voormalig fractieleider van D66 in de Tweede Kamer en tot 1995 lid van de Nederlandse Rekenkamer in Den Haag. Als president werd Middelhoek opgevolgd door de Duitser Bernhard Friedmann.

Middelhoek in 1993: ‘Frauderen kan ingewikkeld, maar ook heel simpel zijn. Een eenvoudig voorbeeld van exportfraude is die met kaas. De regelgeving kent verschillende soorten kaas. Ze zijn ingedeeld volgens het vetgehalte en het watergehalte. En iedere soort kaas heeft z'n eigen exportsubsidie. Ons is gebleken dat de exporteurs allerlei trucs uithalen om hun kaas in de categorie met de hoogste subsidie te krijgen.

Deze fraude hebben we ontdekt door zelf monsters van de kaas te nemen. Onze bevindingen bleken dan vaak niet te klop-

[p. 104]

pen met de formulieren die voor de douane waren ingevuld. Die had dan zogenaamd even niet opgelet of de exporteur had per ongeluk de verkeerde categorie aangekruist.’

Middelhoek is een forse man, die oogt als iemand die houdt van het leven. Zelf noemt hij zich een optimist. Dat Europa soms een crisis doormaakt, vindt hij alleen maar goed. ‘Er zijn vele crises geweest en daar zijn we steeds weer uitgekomen. Soms is het ook goed tegenslag te hebben. Dat maakt de problemen duidelijk. Dat het valutastelsel begin jaren negentig uit elkaar is gevallen is natuurlijk jammer, maar het toont juist aan dat Europa één munt moet hebben om minder vatbaar te zijn voor aanvallen van buitenaf.’

Voor hij in 1977 lid werd van de toen net ingestelde Rekenkamer was Middelhoek acht jaar lang directeur-generaal van de rijksbegroting onder uiteenlopende ministers als Witteveen, Nelissen en Duisenberg. Daarvoor werkte hij bij het Centraal Plan Bureau in Den Haag, waar hij na zijn studie economie aan de Universiteit van Amsterdam zijn ambtelijke loopbaan is begonnen.

Een les die hij in Luxemburg snel leerde: ‘Je moet nooit vergelijkingen trekken met de situatie in je eigen land. Dat is de kortste weg naar het einde.’

De Europese Rekenkamer, of rekenhof zoals de Vlamingen zeggen, is belast met het controleren van de inkomsten en uitgaven van de Europese Unie. In 1996 ging het om een bedrag van 165 miljard gulden, 35 miljard gulden minder dan de Nederlandse begroting voor dat jaar. De instelling werkt onafhankelijk en mag dus zelf bepalen welke sectoren ze onder de loep neemt. Daarbij letten de onderzoekers vooral op doelmatigheid (wordt er geld verspild) en effectiviteit (wordt het doel van een subsidieregeling wel bereikt).

Van de vijfhonderd functionarissen (van wie een vijfde tijdelijke krachten) die de Rekenkamer in dienst heeft, is slechts de helft belast met controlewerk: 660 miljoen gulden per controleur. De andere helft van het personeel behoort tot ondersteunende diensten, die bij Europese instellingen altijd zeer uitgebreid zijn door de taalproblemen. Middelhoek: ‘Alleen al op onze vertaalafdeling werken zestig mensen.’

[p. 105]

De Rekenkamer kost de Europese Unie 113 miljoen gulden per jaar (1996), maar dat bedrag valt volgens Middelhoek in het niet bij de besparingen die op aanwijzing van de Rekenkamer worden gerealiseerd.

Begin jaren zeventig vond Nederland vier ‘directieleden’ voldoende voor de toen op te richten Europese Rekenkamer. Maar de andere lidstaten dachten daar anders over: ieder land moest een eigen vertegenwoordiger kunnen benoemen, zodat het college inmiddels vijftien leden telt. Volgens Middelhoek is het grote aantal leden geen probleem. ‘Als we de werktalen maar beperkt houden tot Frans, Engels en Duits, zoals nu al het geval is.’ Middelhoek is zelf bij de Rekenkamer begonnen in het Engels maar vrij snel overgestapt op het Frans.

In haar rapport ten behoeve van de herziening van het Verdrag van Maastricht stelt de Rekenkamer zelfs expliciet dat zij geen bezwaar heeft als het aantal leden evenredig toeneemt met het aantal lidstaten. Aangezien de werklast alleen maar toeneemt, zijn nieuwe leden meer dan welkom, schrijft het college in zijn rapport. De doeltreffendheid van de werkzaamheden is geenszins aangetast door eerdere uitbreidingen, luidt de ervaringsregel.

Hiermee neemt de Rekenkamer een aparte positie in. De andere instellingen willen de Intergouvernementele Conferentie (igc) die het Maastrichtse verdrag moet herzien, juist gebruiken om een einde te maken aan het nog steeds geldende principe dat iedere lidstaat moet zijn vertegenwoordigd in het dagelijkse bestuur van de instellingen.

Als het aan het Europees Parlement ligt, zal het aantal leden van de Rekenkamer niet verder toenemen: vijftien leden vinden de europarlementariërs genoeg. Bovendien wil het Parlement de ambtstermijn van de leden met drie jaar verlengen tot negen jaar, maar vervolgens een herbenoeming uitsluiten.

Middelhoek dankte zijn verbintenis aan de Rekenkamer juist aan herbenoemingen. Hij beschouwt zijn lange diensttijd als een groot voordeel. ‘Het historisch besef is in Europa minder ontwikkeld dan bij de nationale overheden. Ik weet nog wat de Rekenkamer tien jaar geleden heeft betoogd. De overige leden zitten er allemaal veel korter. De collega met na mij de meeste dienstjaren doet dit werk nog maar vierenhalf jaar,’ vertelde Middelhoek eind 1993.

[p. 106]

Als president zetelde Middelhoek op de bovenste verdieping van het Rekenkamergebouw met een prachtig uitzicht op de Luxemburgse heuvels en twee andere Europese instellingen op de Kirchberg: het Hof van Justitie en de Investeringsbank. Ondanks de beslotenheid van zijn werkkamer en ondanks zijn lange staat van dienst waagt Middelhoek zich niet aan een schatting van de totale omvang van de Europese fraude. Ook Chris Kok, chef van Middelhoeks ‘kabinet’ en al dertien jaar zijn rechterhand, schudt van nee. Tien procent is een vaak aangehaald cijfer, maar Middelhoek steekt beide armen de lucht in en zegt: ‘We weten er geen barst van. Dat geldt net zo goed voor de fraude in Nederland. Daar schrikt men ook van elk nieuw geval, wat betekent dat men er daar ook geen bal van weet.

Waar de fraude ongeveer zit, is ons wel bekend, maar we kunnen de steekproeven die we nemen niet opblazen tot absolute cijfers. Bovendien kun je wel een vermoeden hebben welke sectoren fraudegevoelig zijn, maar hoe het precies gaat, weet je dan nog niet. En steeds als de regelgeving wordt aangepast, ontstaat er weer nieuwe fraude.’

De Rekenkamer ziet zich niet in de eerste plaats als fraudejager. Dat is de taak van de Europese Commissie, die het geld beheert, en de lidstaten, die de meeste subsidieregelingen uitvoeren. Voor de Rekenkamer kan ook zonder fraude sprake zijn van financieel wanbeheer. Bijvoorbeeld als regels nauwelijks uitvoerbaar zijn of prachtig geformuleerd beleid tot niets leidt.

‘Bij het landbouwbeleid kijken we bijvoorbeeld ook of de voorgestelde maatregelen wel overeenkomen met de doelstellingen van de Europese verdragen: een eigen voedselvoorziening, een redelijk inkomen voor de boeren en een redelijk prijsniveau voor de consument. Is dat niet het geval, dan concluderen wij dat het geld verkeerd wordt uitgegeven. Maar met fraude heeft dat niets te maken.’

Middelhoek heeft de voorbeelden bij de hand. Zo heeft de Rekenkamer de voorraden van de gemeenschap eens gecontroleerd. Pas toen een inspecteur naar de opslagplaatsen werd gestuurd, ontdekten de instanties dat 200.000 ton graan - waarde 120 miljoen gulden - ontbrak.

Veel geld is begin jaren negentig ook gemorst met de ruim

[p. 107]

een miljard gulden die beschikbaar was voor voedselhulp en andere urgente steun aan Oost-Europese landen en de republieken van de voormalige Sovjet-Unie. Zo werd voor ruim 200.000 gulden melkpoeder en boter door de lucht vervoerd, terwijl het ook met vrachtwagens of per trein had gekund. En Moskou en Sint-Petersburg kregen tonnen plantaardige olie, waar ze niet om hadden gevraagd. Geen fraude, wel wanbeheer.

De hoofdoorzaak voor fraude is eenvoudig aan te wijzen, blijkt uit het vorige hoofdstuk. In de Europese Unie wordt een enorme hoeveelheid geld rondgepompt in de vorm van subsidies en steunverlening. Het gaat om circa negentig procent van de begroting. Allicht dat al dat geld niet altijd op de bedoelde plaats terechtkomt. Een tweede oorzaak is dat de regels en verordeningen te vaag of juist te ingewikkeld zijn. Ten derde zijn er dan nog de organisatorische tekortkomingen.

Middelhoek vindt dat de Europese Commissie beter moet opletten hoe en aan wie ze het geld uitgeeft. ‘Europa kent geen fraudepolitie. Die zou trouwens machteloos zijn, want Europa kent ook geen Openbaar Ministerie dat fraudeurs kan aanklagen, noch een wetboek van strafrecht. Dus moeten we het hebben van de nauwgezette controle van de Europese Commissie en de lidstaten.’

De Europese Commissie heeft inmiddels een afdeling fraudebestrijding, die 130 medewerkers telt en uiteraard een afkorting als naam heeft: uclaf, voluit: Unité coordinatrice pour la lutte anti-fraude. De dienst moet vooral de lidstaten helpen hun activiteiten te coördineren. Verder houdt de dienst zich bezig met onderzoek naar verdachte operaties.

Het zijn de lidstaten zelf die schuld hebben aan de fraude, meent Middelhoek. Onder verantwoordelijkheid van de nationale ministers komt immers de fraudegevoelige regelgeving tot stand. Bovendien is het landbouwbeleid, dat meer dan de helft van de totale eg-begroting opslurpt, gedelegeerd aan de vijftien lidstaten - inclusief de controle. Middelhoek: ‘Maar die zijn niet al te ijverig in het opsporen van fraude. Als er dus misstanden zijn, is dat niet een zaak van Brussel, maar van de lidstaten. De media wijzen altijd naar Brussel, maar ze moeten bij de nationa-

[p. 108]

le instanties zijn. Als wij de nationale overheidsdiensten op hun verantwoordelijkheid wijzen, krijgen we vaak afhoudende reacties, in de trant van: waarom zouden wij in eigen vlees snijden?’

Middelhoek vindt dat de lidstaten gedwongen moeten worden particuliere bedrijven die zich schuldig maken aan fraude, een flinke douw te geven. ‘De gemeenschap kan namelijk zelf niets meer doen als het fraudebedrag is uitbetaald. De Europese Commissie kan het bedrijf geen boete geven, zoals de belastingdienst doet.’

Probleem is dat strafvervolging bij fraude nog niet in alle lidstaten vanzelfsprekend is. Tot nu toe kan een land bovendien weinig uitrichten bij een smeergeldaffaire waarbij ambtenaren van een andere lidstaat of Europese ambtenaren betrokken zijn. In landen als Frankrijk, Duitsland, Groot-Brittannië en Luxemburg kunnen bedrijven die buitenlandse ambtenaren hebben omgekocht, dit smeergeld zelfs als kostenpost van de belastingen aftrekken.

Volgens de Rekenkamer kan de bestaande interne controle bij de Europese Unie veel beter. Bij de herziening van het Verdrag van Maastricht moet dan ook worden geregeld dat Europese ambtenaren die betrokken zijn bij de financiën, aansprakelijk kunnen worden gesteld, stelt de Rekenkamer in haar rapport ten behoeve van de herzieningsconferentie (igc). Het ergert de Rekenkamer ‘dat slechts in een zeer beperkt aantal gevallen ambtenaren tuchtrechtelijk of geldelijk aansprakelijk zijn gesteld’.

Het ligt voor de hand te denken dat vooral de zuidelijke lidstaten, Griekenland, Italië, Spanje en Portugal, tegenwerken als de Rekenkamer de boeken wil controleren. Dat blijkt een misvatting. Zelfs in Groot-Brittannië is er nogal eens ‘net’ een schoonmoeder ziek geworden of een grootvader overleden als de controleurs van de Rekenkamer aankloppen. Middelhoek: ‘Je zou misschien denken dat zoiets in Italië gebeurde, maar nee hoor: Engeland.’

Nog een voorbeeld. De lidstaten moeten 1,4 procent van hun btw-inkomsten afdragen aan Brussel. Deze btw-afdracht levert de Europese Unie de helft van haar inkomsten op en is dus een belangrijke financieringsbron. Toen de Rekenkamer bij de belas-

[p. 109]

tingdienst in de lidstaten wilde nakijken of de btw-inkomsten correct waren opgegeven, ondervonden de onderzoekers vooral moeilijkheden in Engeland, Frankrijk en Duitsland.

Middelhoeks rechterhand Kok: ‘Moet je nagaan: Duitsland. Ik was erbij toen de lidstaten besloten een percentage van hun btw af te dragen aan de Europese Gemeenschap. Het waren toen de Duitsers die terecht met hun vuist op tafel sloegen en eisten dat er goed gecontroleerd moest worden, en dan vooral in Italië. Maar het waren onder anderen de Duitsers die bij de controle dwarslagen.’

Tot voor kort was de macht van de Rekenkamer beperkt. Middelhoek: ‘Macht? We hebben helemaal geen macht. We kunnen niets stopzetten. We kunnen alleen maar rapporteren.’ Met die rapporten moet het Europees Parlement (‘de stok achter de deur’) vervolgens aan de slag. In het uiterste geval kan het Parlement zijn goedkeuring (‘kwijting’) aan de uitvoering van de begroting onthouden of de Europese Commissie naar huis sturen - een machtsmiddel dat nog niet één keer is gebruikt.

Sinds het in werking treden van het Verdrag van Maastricht, november 1993, heeft de Rekenkamer er een machtsmiddel bij. Zij kan via het Hof van Justitie Europese instellingen en lidstaten dwingen gegevens af te staan of te laten vonnissen. Middelhoek heeft bij Lubbers gelobbyd dit breekijzer in het Verdrag van Maastricht op te nemen. En op zijn beurt heeft de minister-president bij zijn collega-regeringsleiders bewerkstelligd dat ze akkoord gingen met dit machtsmiddel.

Het gebouw van de Europese Rekenkamer op de Kirchberg in Luxemburg is lang niet zo mooi als de stalen constructie waarin het nabijgelegen Hof van Justitie is gehuisvest. Toch weet ook de Rekenkamer toeristen te trekken. Als op een mistige novembermorgen een groep Duitsers, op excursie door het Europa van de gebouwen, arriveert, zien de bezoekers nog net een bestelwagen van een champagnehuis wegrijden. Ze stoten elkaar hoofdschuddend aan. ‘Wat moeten de controleurs van de Rekenkamer met die champagne?’

Aan Middelhoek dan ook de vraag wie de Rekenkamer eigenlijk controleert. Wie pluist de boeken van de Rekenkamer na op ‘onregelmatigheden’? Deze kritiek blijkt ook in het Europees

[p. 110]

Parlement te leven. ‘Men kan slechts gissen naar de redenen voor de onwilligheid van de Rekenkamer om verslag uit te brengen over het beheer van haar eigen kredieten, terwijl dat beheer toch bij uitstek “voorbeeldig” dient te zijn,’ schrijft de controlecommissie van het Parlement in een rapport.

President Middelhoek wuift de kritiek weg. ‘Luister nou toch. Wij controleren alles. Dus ook onze eigen rekeningen. Er is zelfs sprake van een dubbele controle. Het Rekenkamerlid dat de uitgaven voor bijvoorbeeld het wassen van de ramen bij de Europese Commissie nakijkt, controleert dat ook bij ons. Bovendien checkt vanaf 1987 een extern accountantskantoor onze boeken en het financieel beheer. In tegenstelling tot mijn voorganger Aldo Angioi heb ik besloten dat rapport voortaan volledig te publiceren. We gaan daarin verder dan de Nederlandse Rekenkamer.’

Ondanks deze dubbele controle blijken de personeelskosten bij de Rekenkamer hoger te liggen dan de gemiddelde personeelskosten bij de andere Europese instellingen. Volgens Middelhoek valt dat wel te verklaren. ‘Bij het Hof van Justitie wordt alles op het bureau bezorgd. Wij moeten daarentegen alle informatie zelf halen. Van Kreta tot Schotland.’

Het onderwerp zorgt bij zowel Middelhoek als kabinetschef Kok voor een felle reactie. In 1993 hebben de lidstaten de Rekenkamer willen korten op de reiskosten. ‘Die onderzoeksmissies vinden ze toerisme. Maar de arme streken in Europa die steun krijgen uit Brussel, zijn per definitie geen toeristische gebieden, want die behoeven immers geen subsidie. Noch in Flevoland, noch in Birmingham is het prettig toeven. Dat geldt helemaal voor onderzoek in de 130 ontwikkelingslanden. Dat soort missies zijn zelden aangenaam. De medewerkers slapen desnoods in tentjes in de jungle en velen keren terug met infecties of malaria.’

De Europese Rekenkamer heet de waakhond van Europa te zijn, maar critici spreken liever van een schoothondje, omdat de onderzoekers zelf tot het gilde van goedbetaalde eurocraten behoren. Is Middelhoek met een bruto jaarsalaris van bijna vier ton nog wel in staat kritisch te kijken naar het bestedingspatroon van de andere twintigduizend functionarissen in Europese dienst?

[p. 111]

Middelhoek: ‘Die salarissen zorgen altijd voor een hoop emoties. Maar als ik lees dat een firmant van een Nederlands accountantskantoor meer dan zes ton verdient, dan constateer ik dat wij daar met een vergelijkbare positie ver onder blijven. De salarissen die de Europese Gemeenschap betaalt, zijn helemaal niet zo hoog, want de Rekenkamer heeft grote problemen bij het werven van Nederlandse onderzoekers. Hetzelfde geldt overigens ook voor andere nationaliteiten. Blijkbaar is het salaris toch niet aantrekkelijk genoeg.’