|
| |
| |
| |
8. Het Geld
Hoe de omvang van het budget sterk overdreven wordt
Slimme ondernemers kunnen heel rijk worden van Europa. Ze moeten alleen goed op de hoogte zijn van de regels. Zo importeerde een zakenman een paar jaar geleden een grote partij rijst uit Zuid-Amerika. Rechtstreeks invoeren via Rotterdam zou hem hoge douaneheffingen hebben gekost die in de kas van de Europese Unie zouden zijn gevloeid. Om die heffingen te omzeilen transporteerde hij de partij eerst naar de Nederlandse Antillen. Daar werd de rijst een beetje bewerkt. Vervolgens kon hij de partij zonder enige heffing naar Nederland verschepen, want goederen uit de Nederlandse Antillen mogen gratis de Europese Unie worden ingevoerd. Dit voordeel deelt de eilandengroep met andere overzeese gebiedsdelen.
Bijna had de zakenman te vroeg gejuicht; toen hij de rijst vanuit de haven van Rotterdam naar Frankrijk bracht, maakte de Franse douane bezwaar. Die doorzag de truc van de omweg via de Nederlandse Antillen en vond dat de Rotterdamse douane een heffing had moeten opleggen.
De Nederlandse autoriteiten bleven echter bij hun standpunt dat de rijst door de bewerking op de Nederlandse Antillen een ‘nieuw’ product was geworden, waardoor de zakenman de partij tegen het zogeheten ‘nultarief’ mocht importeren. De Europese Commissie gaf de Nederlandse douane uiteindelijk gelijk.
Dit voorbeeld komt uit het eerste ‘Nationale rapport eg-fraudebestrijding’, dat het Nederlandse kabinet naar Brussel heeft gestuurd (de eg is de economische poot van de Europese Unie).
| |
| |
Het rapport bevat een schat aan gegevens. De overheersende indruk is dat Nederland alles in het werk stelt om fraude met Europese heffingen en subsidies tegen te gaan. Of dat lukt, maken de 41 dichtbedrukte pagina's niet duidelijk. Daarvoor is de opzet veel te rommelig en het begrip fraude veel te vaag.
Want heeft de handelaar in rijst gefraudeerd of niet? De Rotterdamse douane oordeelde van niet en heeft gelijk gekregen. Maar het zal duidelijk zijn dat de zakenman wel bijzonder handig gebruik heeft gemaakt van de mazen in de Europese regelgeving. Of zelfs misbruik - zoals scherpslijpers, in dit geval de Fransen, het zullen noemen. Maar fraude was het niet.
Toen niet. Inmiddels vindt de Europese Commissie dat de Italiaanse, Spaanse en Franse verbouwers van rijst te kampen hebben met oneerlijke concurrentie door de Antillen-route. Vandaar dat ze heeft voorgesteld een einde te maken aan de heffingvrije invoer van bewerkte rijst. De Antillen zijn door de gunstige regeling uitgegroeid tot de derde rijstimporteur van de Europese Unie, hoewel ze zelf niet eens rijst verbouwen. Alleen de Verenigde Staten en Thailand exporteren meer rijst naar de Europese Unie dan de Antillen.
Nederland heeft zich tegen het voorstel van de Europese Commissie verzet, omdat het vreest dat de honderden banen in de rijstverwerkende industrie op Bonaire en Curaçao verloren zullen gaan. Dat de Europese Unie door de Antillen-route inkomsten misloopt, speelde voor de Nederlandse regering even geen rol, hoewel het kabinet-Kok vanaf zijn aantreden een punt maakt van de onevenwichtige bijdrage aan het budget van de Europese Unie.
De vvd'er Gerrit Zalm, minister van Financiën, sloeg aan het begin van de kabinetsperiode alarm met de mededeling dat Nederland per hoofd van de bevolking de grootste nettobetaler van de Europese Unie is geworden. Het klonk alsof Nederland in z'n eentje heel Brussel betaalde. De Europese Unie als dure bijzit. Anders gezegd: Nederland als melkkoe van de Europese samenwerking.
Later krabbelde Zalm in een nota een beetje terug. Het was wel erg, maar hij moest ook erkennen dat Nederland als handelsnatie zeer veel baat had bij de voortschrijdende economische
| |
| |
en politieke samenwerking. Ongeveer tachtig procent van de Nederlandse export gaat naar de landen van de Europese Unie. Als gateway to Europe - veel goederen komen via Rotterdam en Schiphol de Europese Unie binnen - profiteert Nederland nog eens extra van die samenwerking.
De toon was echter gezet. In Brussel werd Zalm vergeleken met Margaret Thatcher, die, toen ze nog premier was van Groot-Brittannië, tijdens vergaderingen met haar Europese collega's haar handtas op tafel sloeg onder het uitroepen van de aanvalskreet: ‘I want my money back!’ Verder werd er besmuikt gelachen: die Hollanders toch, opeens 180 graden gedraaid in hun standpunt.
De ommezwaai komt vooral doordat Nederland sinds 1991 meer aan Brussel betaalt dan ontvangt. De dertig voorafgaande jaren ‘verdiende’ het aan de Europese samenwerking, vooral dankzij de vele landbouwsubsidies. Volgens Zalm stijgt de nettobijdrage van Nederland aan Brussel tot 6 miljard gulden in 1999. In 1993 ging het om de helft van dit bedrag: Nederland betaalde ruim 8,5 miljard gulden aan Brussel en ontving 5,5 miljard.
Ook al mag Nederland dan relatief de grootste nettobetaler zijn, het absolute aandeel van Nederland aan de Europese begroting is gering. In 1994 nam Nederland slechts 6,3 procent van het Europese budget voor zijn rekening (Duitsland 30 procent). Per Nederlander ging het om een bedrag van amper zeshonderd gulden. Ook afgezet tegen de totale uitgaven van de Nederlandse overheid betaalt Nederland maar een klein bedrag aan Brussel. De afdracht aan de Europese Unie bedraagt nog geen drie procent van de totale overheidsuitgaven.
Voorlopig kan Zalm weinig veranderen aan de nettopositie van Nederland. De Europese begroting volgt een meerjarenplanning en ligt min of meer tot de eeuwwisseling vast. Zalm ziet wel mogelijkheden voor ‘bijsturen in Brussel’: een stringenter uitgavebeleid van de Europese Unie en meer subsidiegeld voor Nederland lospeuteren.
Het bekende voorbeeld is Flevoland. Nederland had in eerste instantie geld gevraagd voor Groningen, maar die provincie voldeed volgens de Europese Commissie niet aan de statistische voorwaarden. Flauw, vonden de Nederlandse onderhandelaars.
| |
| |
Maar als het zo scherp werd gespeeld, dan wisten ze wel een regio die cijfermatig wel paste bij de subsidievoorwaarden: Flevoland. Rijker dan Groningen, maar niet volgens de statistici in Brussel. En dus kreeg Flevoland als ‘achterstandsgebied’ ruim 400 miljoen gulden, verspreid over een aantal jaren.
Flevoland is overigens niet de enige Nederlandse streek die profiteert van Europese subsidies. Regio's als Twente, het zuiden van Limburg en het zuidoosten van Noord-Brabant, die hun industrie aan het vernieuwen zijn, ontvangen in drie jaar samen ruim 600 miljoen gulden.
Voor het Nederlandse platteland is gedurende diezelfde periode nog eens ruim 300 miljoen gulden beschikbaar. En dan zijn er uiteraard nog de subsidies voor landbouw en de verwerking en afzet van agrarische producten. Bovendien is tot en met 1999 een bedrag van bijna 2 miljard gulden beschikbaar voor scholingsactiviteiten ten behoeve van werklozen.
Een andere mogelijkheid die Zalm ziet om de begroting in Brussel in de hand te houden, is een verscherpte fraudebestrijding. Dat laatste treft, want de Europese Commissie onder leiding van de Luxemburger Jacques Santer wil zelf al prioriteit geven aan het bestrijden van corruptie, aan het wanbeheer en het misbruik. ‘De Europese burgers maken zich daar zorgen over,’ weet fraudecommissaris Anita Gradin kort na haar aantreden te melden.
In elke lidstaat zijn gratis telefoonnummers gekomen voor burgers die willen klikken. Het nummer in Nederland is 06-0224595. ‘Per dag krijgen we zo'n tweehonderd tips,’ zegt Gradins woordvoerster Sophie Petzell. ‘Slechts één of twee daarvan zijn serieus te nemen, maar die paar aanwijzingen onderzoeken we nauwkeurig.’ Van de meer dan vierduizend telefoontjes die in 1995 binnenkwamen, leidden er 230 tot nader onderzoek. Daardoor werd voor meer dan 60 miljoen gulden aan fraude aan het licht gebracht.
Bij al die plotselinge aandacht voor de eurofraude horen een paar relativeringen. In de eerste plaats is de omvang van de fraude minder groot dan alle aandacht doet vermoeden. Dat hangt samen met de geringe omvang van de Europese begroting zelf. Die bleef in 1996 zo'n 35 miljard achter bij de Nederlandse be- | |
| |
groting. Zelfs afgestudeerde economen zijn verbaasd als ze vernemen dat de Europese begroting inclusief alle subsidies niet hoger is dan het eindbedrag van de Miljoenennota. En dan tellen de uitgaven voor de sociale zekerheid nog niet eens mee.
Hoewel de begroting van de Europese Unie de afgelopen tien jaar meer dan verdubbeld is, blijft de omvang nog steeds beperkt. In 1996 ging het om een bedrag van 165 miljard gulden, slechts f 444,- per Europeaan. Daarbij vergeleken is de Nederlandse begroting gigantisch: in 1996 200 miljard gulden (exclusief het tekort van bijna 20 miljard gulden), ofte wel ruim f 13.000,- per Nederlander.
Dat er zo'n verschil bestaat tussen de Europese begroting en de nationale, komt door de beperkte opdracht van de Europese Unie. Anders dan Den Haag hoeft Brussel onder meer geen krijgsmacht of uitgebreid onderwijssysteem te onderhouden. Samen kosten die de Nederlandse staat al zo'n 50 miljard gulden per jaar, waarvan een groot deel uiteraard opgaat aan salarissen van militairen, onderwijzers, docenten en hoogleraren.
Een ander verschil is dat de Europese begroting sluitend is, de uitgaven moeten overeenstemmen met de inkomsten. Sinds de jaren vijftig zijn Nederlandse kabinetten daarin niet meer geslaagd. De staatsschuld is daardoor inmiddels opgelopen tot meer dan 380 miljard gulden, waarover jaarlijks ruim 29 miljard gulden rente moet worden betaald.
De Europese begroting schommelt weliswaar net onder die van Nederland, de komende jaren zal ze die gaan overtreffen. Deels komt dat door de uitbreiding in 1995 met de nieuwe lidstaten Oostenrijk, Finland en Zweden, deels door de financiële steun aan Oost-Europese landen en het gebied rond de Middellandse Zee, de Club Med.
De inkomsten van de Europese Unie komen uit heffingen op landbouwproducten en andere goederen die van buiten de Europese Unie worden ingevoerd. In 1994 ging het samen om 21 procent van de inkomsten. Voorts moeten de lidstaten 1,4 procent van de omzetbelasting (btw) die zij heffen, aan Brussel afstaan (samen 51 procent van de inkomsten). Een andere inkom- | |
| |
stenbron is de bnp-afdracht, een percentage van de welvaart in een lidstaat (goed voor 27 procent van de Europese inkomsten); het Bruto Nationaal Product (bnp) is wat burgers en bedrijven samen in een jaar verdienen.
Bij de uitgaven gaat het grootste deel nog steeds op aan landbouwsubsidies en regionale steun (in 1994 51 respectievelijk 32 procent van de uitgaven). Het resterende bedrag gaat op aan onderzoek ten behoeve van technologische ontwikkeling (vier procent, noodhulp en steun aan landen in de Derde Wereld en Oost-Europa (zes procent), en aan gebouwen en personeelskosten (vijf procent). De post diversen (twee procent van de uitgaven) gaat op aan een groot aantal kleine activiteiten en subsidies.
In de begroting zijn niet opgenomen: de uitgaven voor het Europees Ontwikkelingsfonds, de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal, en Europol. De lidstaten betalen hun bijdrage aan deze fondsen en instellingen rechtstreeks. Wat steunverlening en subsidies betreft, is de Europese Unie een grote herverdelingsmachine, die het geld van de rijke lidstaten uitdeelt onder de arme. De Europese lidstaten bieden meer steun aan arme regio's in de Europese Unie dan dat ze samen uitgeven aan de Derde Wereld. ‘Iedere twee jaar geeft de Europese Unie meer geld weg dan het Marshall-plan gedurende zijn hele bestaan,’ schrijft thesaurier-generaal Henk Brouwer van het ministerie van Financiën in Do We Need a New eu Budget Deal?, een publicatie van het Philip Morris Institute.
Landen als Nederland en Duitsland klagen vaak over de enorme bedragen aan steun die lidstaten als Griekenland, Spanje en Portugal krijgen. Dan gaat het bijvoorbeeld om geld uit het zogeheten cohesiefonds. Hieruit krijgen de ‘arme’ lidstaten geld, omdat zij vooralsnog minder van de interne markt kunnen profiteren dan de rijke landen. Met geld uit het cohesiefonds financieren de arme lidstaten vooral hun infrastructuur, zoals bruggen en wegen.
Vaak profiteren de ondernemers uit de rijke landen daar weer van. ‘Nederland betaalt via Brussel inderdaad mee aan de wegen die tot in de verste uithoeken van Europa worden aangelegd,’ erkende de Spanjaard Carlos Westendorp toen hij nog staatssecretaris van Europese Zaken was. ‘Maar vervolgens rijden vooral
| |
| |
Nederlandse vrachtwagens via die wegen tot diep in Griekenland of Spanje om Nederlandse producten af te leveren. Kortom: budgettair kloppen de klachten wel, maar doordat het zuiden de producten uit het noorden consumeert, profiteert het noorden meer dan het zuiden.’
De Europese Commissie beheert de eu-begroting, maar de besluitvorming over omvang en besteding is grotendeels in handen van de lidstaten gebleven. Het Europees Parlement mag slechts meepraten over de helft van de begroting. Over de andere helft, de zogeheten verplichte uitgaven (landbouw) heeft het niets te vertellen.
De begroting wordt opgesteld aan de hand van meerjarenramingen, die voor vijf jaar gelden. In 1997 beginnen de onderhandelingen over de volgende periode van vijf jaar, die in 2000 aanvangt. Dan zal ook een besluit moeten worden genomen over hoe de toetreding van Oost-Europese landen kan worden gefinancierd.
Lidstaten als Nederland pleiten al voor een gedeeltelijke ontmanteling van de landbouwsteun, omdat die anders - bij de toetreding van de Oost-Europese landen - onbetaalbaar dreigt te worden. Parallel aan deze discussie loopt, eveneens met het oog op uitbreiding van de Europese Unie, de herziening van het Verdrag van Maastricht. Het gevaar dreigt dat beide discussies in elkaar vastlopen.
Een idee dat circuleert, is een rechtstreekse belasting, opgelegd door de eu. ‘Dat kan een belasting zijn naar draagkracht, maar een CO2- of een energieheffing behoort ook tot de mogelijkheden,’ zegt europarlementariër Laurens Jan Brinkhorst (D66), die een groot voorstander is van zo'n directe belastingheffing. Het voordeel, vanuit zijn positie, is dat lidstaten over zo'n inkomstenbron niets te vertellen hebben en het Europees Parlement meer verantwoordelijkheid krijgt.
De vraag is of de Europese burgers er ook zo blij mee zullen zijn. In ieder geval zal door zo'n directe belastingheffing de belangstelling voor de Europese besluitvorming toenemen. In Amerika leidde belastingheffing tot onafhankelijkheid en democratie: ‘Taxation without representation is tyranny,’ betoogde de Amerikaanse revolutionair James Otis in 1761. In Europa geldt
| |
| |
nog steeds het omgekeerde: er is wel een volksvertegenwoordiging maar nog steeds geen directe belastingheffing.
Als de burgers belasting moeten betalen zullen politici, om herkozen te worden, eindelijk moeten aantonen dat ze het geld van de Europese begroting goed besteden. In 1995 is de Europese Commissie bijna 4800 gevallen van fraude op het spoor gekomen. Daarbij ging het om een bedrag van 2,3 miljard gulden (300 miljoen meer dan in 1994). Per Europeaan is er dus een bedrag van 6,20 gulden verdonkeremaand.
Dit betreft de opgespoorde gevallen. De werkelijke fraude is hoger. Meestal houden onderzoekers een schatting aan van tien procent van de totale begroting. In 1996 zou dus voor circa 16 miljard gulden ‘weglekken’. Een enorm bedrag, maar, ter relativering, nog altijd vier miljard gulden minder dan het jaarlijkse tekort op de Nederlandse begroting.
Een andere relativering is dat ‘Brussel’, die handige zondebok voor nationale politici, weinig valt te verwijten. De Europese regelgeving is fraudegevoelig, omdat die tot stand is gekomen via onderhandelingen tussen nationale ambtenaren. Elk land heeft zijn specifieke gevallen waarvoor uitzonderingen of juist speciale voorzieningen nodig zijn. Zo ontstaan Europese regels die moeilijk te handhaven zijn en die fraude uitlokken. Of regels die anders worden gebruikt dan de wetgever ze heeft bedoeld. Denk aan de handelaar in rijst.
Er is nog een reden waarom landen de schuld bij zichzelf moeten zoeken en niet te gemakzuchtig naar ‘Brussel’ moeten wijzen. Tachtig procent van de Europese uitgaven, lees subsidies, loopt via de lidstaten. En de landen moeten zelf controleren of er geen misbruik van die subsidies wordt gemaakt. Kortom, de fraudebestrijding ligt grotendeels in handen van de lidstaten zelf.
Ook de inkomsten van de Europese Unie lopen via de lidstaten; voor bijna honderd procent zelfs ‘Maar de meeste lidstaten hebben een houding van: het is toch maar Brussels geld, dat hoeven wij niet zo scherp te controleren,’ zegt Brinkhorst.
Juist om de lidstaten meer op hun verantwoordelijkheid te wijzen, moeten ze sinds 1995 een verslag naar Brussel sturen met een overzicht van de maatregelen die ze hebben getroffen om fraude te bestrijden. Nederland vindt, blijkt uit het al eerder aan- | |
| |
gehaalde rapport, dat het vooroploopt met de fraudebestrijding. Het heeft bij de Europese Unie aangedrongen op een moderne manier van controle, waarbij gebruik wordt gemaakt van ‘risicoanalyse’. Daarmee zijn controles mogelijk waarbij de kans onregelmatigheden te vinden groter is dan gemiddeld. ‘Door onze positieve resultaten hebben Nederlandse experts verscheidene keren op verzoek van de Europese Commissie presentaties gehouden om de andere lidstaten en de Commissie vertrouwd te maken met die controlemethode,’ meldt het rapport trots.
Maar hoeveel fraudeurs Nederland zelf heeft gepakt, wordt niet duidelijk. Bij één subsidieregeling zijn 336 afwijkingen gevonden, bij een andere steunmaatregel is elf keer proces-verbaal opgemaakt; ook is duidelijk dat Nederland meer controleert dan de Europese Commissie voorschrijft. Toch blijft het vaag hoeveel gevallen in totaal zijn opgespoord en hoeveel geld ermee is gemoeid.
Er is slechts bekend dat tussen oktober 1992 en januari 1995 119 fraudezaken zijn aangediend bij het Openbaar Ministerie, dat verdachten voor de rechter moet brengen. Dat heeft geleid tot 28 celstraffen en 87 boetes. Enigszins als excuus meldt het rapport dat de bestrijding van eg-fraude ingewikkeld is door het internationale karakter: in plaats van één eg-fraudezaak kunnen rechters ook 240 simpele gevallen van fraude met nationale uitkeringen behandelen.
Toch stelt het kabinet dat Europese fraude net zo hard wordt bestreden als nationale fraude. Het kabinet kan moeilijk anders beweren, want dit vereist artikel 209-a van het Verdrag van Maastricht. Bovendien kan minister Zalm geld verdienen met de fraudebestrijding. Van alle opgespoorde fraude met eu-geld mag een lidstaat twintig procent houden. Uitgaande van een maximale fraude van tien procent, kan Nederland op het geld dat uit Brussel komt 55 miljoen gulden verdienen. Aan de inkomstenkant (heffingen en douanerechten) gaat het om nog eens 65 miljoen gulden. Samen een beloning van 120 miljoen gulden voor een effectieve fraudebestrijding.
Beter nog is fraude onmogelijk te maken. Dat kan door vereenvoudiging van de regelgeving. Dan kunnen lidstaten geen ruzie krijgen over de vraag of rijst al of niet bewerkt is. Of over de
| |
| |
vraag of maïs afval is of veevoer, om een discussiepunt tussen Nederlanders en Duitsers aan te halen.
Het is beter, zeggen radicalen, om alle subsidies gewoon af te schaffen, het rondpompen van geld leidt per definitie tot fraude. Zoals het olijk in het nationale rapport staat vermeld: ‘Fraude is het ongewenste restproduct van een beleid.’
|
|
Auteursrechtelijk beschermd