Het hof van Brussel of hoe Europa Nederland overneemt

[p. 84]

7. De Rechters
Hoe het Hof van Justitie de vijftien lidstaten aan hun afspraken houdt

Eerst maar even die leuke kwestie. Tijdens de lunch in een Luxemburgse dorpsherberg vertelt Jos Kapteyn, rechter van het Europese Hof van Justitie, zijn verhaal. Het gaat over een Deen die in de Duitse deelstaat Sleeswijk-Holstein woonde en een vriendin had in Denemarken. Bij haar bracht hij de weekeinden meestal door. In zijn auto reed hij dan vanuit Duitsland naar haar toe en niemand die er aandacht aan besteedde.

Tot hij in Duitsland een Mercedes kocht. Reeds de eerste keer dat hij de grens met Denemarken passeerde, werd hij genoteerd. En na een jaar meldde de Deense belastingdienst dat hij invoerrechten voor zijn Mercedes moest betalen. Kapteyn: ‘Geen pretje, want de Deense belasting op auto's is ongelooflijk hoog, 160 of 180 procent. De zaak kwam uiteindelijk voor het Hof. Wij hebben toen bepaald dat de Deense belastingdienst fout zat. De Deen woonde en werkte in Duitsland en daarmee had de fiscus rekening moeten houden. Onderling hebben we deze zaak - met een knipoog naar het vrije verkeer van goederen, werknemers en kapitaal - la libre circulation des amoureux genoemd, ofte wel het vrije verkeer van geliefden.’

Er zijn meer vermakelijke zaken die het Hof passeren. Bijvoorbeeld die kwestie van de Franse kalkoenen. Groot-Brittannië wilde de beesten niet toelaten, omdat ze niet zouden voldoen aan de eisen van de inspectie voor de volksgezondheid. Maar het was natuurlijk een slinkse maatregel om de Franse concurrentie dwars te zitten. De rechters van het Hof bepaalden uiteindelijk

[p. 85]

dat de Franse kalkoenen op de Britse kerstmarkt mochten worden verkocht.

Kapteyn: ‘De uitspraken van het Hof vormen zo vaak een impuls om een hoop stofnesten op te ruimen.’ Eind jaren tachtig maakte het Hof bijvoorbeeld een einde aan het Duitse Reinheitsgebot voor buitenlandse bieren. Voor het eerst in 470 jaar mochten buitenlandse merken op de Duitse markt gebracht worden. En grote gevolgen had de klacht van een Belgische stewardess dat ze minder betaald kreeg dan haar mannelijke collega's. Via het Hof leidde dat tot het gelijktrekken van de salarissen. De beslissing had in de lidstaten een reeks loonsverhogingen voor vrouwen tot gevolg.

Ook Nederland heeft regelmatig te maken met arresten van het Hof. Opzien baarde de uitspraak dat de Nederlandse regering in 1985 ten onrechte duizenden gehuwde werkloze vrouwen had uitgesloten van een werkloosheidsuitkering. Ook spraakmakend was de beslissing van de rechters om de Nederlandse fiscus te verbieden handelaren in drugs omzetbelasting in rekening te brengen. Volgens het Hof kan dit genotmiddel nooit voor omzetbelasting in aanmerking komen, omdat import en handel in drugs verboden zijn.

Een zaak die ook buiten de kring van direct betrokkenen en juristen veel aandacht heeft getrokken, is het Bosman-arrest, genoemd naar de Belgische voetballer Jean-Marc Bosman. In zijn uitspraak bepaalde het Hof dat het transfersysteem in de voetbalwereld in strijd is met het vrije verkeer van werknemers. En sindsdien mogen clubs niet langer een transfersom bedingen als een speler naar een andere club vertrekt. Tegelijk bepaalde het Hof dat de voetbalclubs zelf mogen bepalen hoeveel spelers uit landen van de Europese Unie ze opstellen. Deze uitspraak maakte een einde aan de zogeheten ‘buitenlanders-regel’.

Het Hof (met duizend medewerkers en een begroting van 340 miljoen gulden per jaar) treedt niet alleen op als hoogste beroepsinstantie voor particulieren, maar regelt ook geschillen tussen de lidstaten en de Europese instellingen. Verder moet het de ruzies beslechten tussen de instellingen onderling en tussen de lidstaten onderling. In 1990 heeft het Hof bepaald dat ook het Europees Parlement in beroep mag gaan bij het Hof tegen be-

[p. 86]

sluiten van de Europese Commissie en de Europese Raad van Ministers. Daarmee heeft het de positie van het Parlement verstevigd.

In het algemeen moet het Hof zorgen voor een juiste uitleg en toepassing van de Europese verdragen. Als een nationale rechter niet uit een zaak kan komen waarmee mogelijk Europese regels zijn gemoeid, kan hij van het Hof een zogeheten prejudiciële beslissing vragen. Van 1953 tot 1994 is dat 2690 keer gebeurd, waarvan 406 keer door een Nederlandse rechter. Door deze bevoegdheid heeft het Hof bijgedragen aan een uniforme uitleg in de lidstaten van het Europees recht.

Prof. dr P.J.G. Kapteyn (1928), de enige Nederlandse rechter van het Hof, oogt jeugdig voor zijn leeftijd en is energiek. Tijdens een zitting in de grote zaal van het Hof van Justitie is Kapteyn beweeglijker dan de andere rechters, die enigszins onderuitgezakt in hun rode robes naar de advocaten luisteren. Kapteyn maakt aantekeningen, draait op zijn stoel, stelt de meeste vragen, en gebaart de advocate die namens de Europese Commissie optreedt om langzamer te spreken, omdat de tolken haar niet kunnen bijhouden.

In de zittingzaal bevinden zich deze ochtend geen belangstellende burgers, maar een groep Duitse studenten en een groep hoogleraren uit de Verenigde Staten. De hoogleraren hebben vooral bewondering voor de tolken die even makkelijk het Grieks vertalen in het Duits als het Italiaans omzetten in het Deens. ‘Eigenlijk lopen jullie voor op ons land,’ zegt een rechtenprofessor uit Boston. ‘Bij rechtszaken in de Verenigde Staten ontbreekt een goede vertaling, terwijl het land met zo veel hispanics steeds meer tweetalig wordt.’

Kapteyn is sinds maart 1990 aan het Luxemburgse Hof verbonden. Hij is de opvolger van Thymen Koopmans, die na elf jaar Luxemburg advocaat-generaal werd bij de Hoge Raad in Den Haag. Kapteyn, in 1960 gepromoveerd op een studie naar ‘de gemeenschappelijke vergadering van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal 1952-1958, een proeve in Europees parlementarisme’, was van 1963 tot 1976 hoogleraar Recht der Internationale Organisaties in achtereenvolgens Utrecht en Lei-

[p. 87]

den en daarna veertien jaar lid van de Raad van State in Den Haag.

Kapteyn en zijn collega's zetelen in een bijzonder gebouw op de Kirchberg, even buiten het centrum van Luxemburg. Het is een enorme stalen, bruin uitgeslagen constructie, die van boven breder is dan van onderen. Binnen pronken de kunstvoorwerpen die de lidstaten aan het Hof hebben geschonken. De Franse republiek leverde een naakte jongeman van Rodin, ‘Het Bronzen Tijdperk’. Het Koninkrijk der Nederlanden is vertegenwoordigd met een plastiek van Joost Baljeu: ‘Construction synthétique’.

Het Hof telt vijftien rechters: één uit elke lidstaat. Dat laatste is geen verplichting. Aangezien over de nationaliteit van de rechters in de verdragen niets is geregeld, zou ‘het hele Hof net zo goed uit Russen kunnen bestaan,’ merkte een Britse rechter eens op. Maar uiteraard hebben de lidstaten de posten keurig onder elkaar verdeeld.

Bij een even aantal lidstaten, zoals vóór 1995 vele jaren het geval was, levert een van de grote lidstaten een extra rechter, zodat in het college de stemmen niet kunnen staken. In de jaren vijftig, toen er slechts zes lidstaten waren, mocht Nederland vele jaren twee rechters leveren aan, toen nog, het Hof van Justitie van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal. Dat waren P.J.S. Serrarens en mr A. van Kleffens, de jongere broer van minister van Buitenlandse Zaken E.N. van Kleffens.

Een benoeming geldt voor zes jaar. Ter vergelijking: de negen rechters van The Supreme Court, het hoogste hof in de Verenigde Staten, worden voor het leven benoemd. Een herbenoeming is in Luxemburg niet uitgesloten. Een van Kapteyns voorgangers, prof. dr A.M. Donner, werd steeds opnieuw benoemd en was uiteindelijk twintig jaar aan het Hof verbonden, waarvan zes jaar als president.

Een benoeming voor zes jaar vindt Kapteyn aan de korte kant, omdat het altijd enige tijd duurt voordat rechters zijn ingewerkt. Hij prefereert een langere periode en dan zonder de mogelijkheid te worden herbenoemd. Dat zou volgens hem de onafhankelijkheid van het Hof ten goede komen. Rechters hoeven dan immers niet bang te zijn dat hun herbenoeming in ge-

[p. 88]

vaar komt als ze een uitspraak doen die hun regering niet welgevallig is. Overigens valt dit in de praktijk wel mee. Regeringen kunnen niet controleren of ‘hun’ rechter rekening houdt met de nationale belangen. De beraadslagingen van het college zijn geheim en de rechters kunnen niet zoals hun Amerikaanse collega's van The Supreme Court een minderheidsstandpunt publiceren.

Omdat het Hof te veel werk had, bestaat er sinds 1 november 1989 een Gerecht van eerste aanleg, dat eveneens vijftien rechters telt, onder wie de Nederlander Cornelis Paulis Briët. Dit Gerecht houdt zich vooral bezig met beroepszaken van Europese ambtenaren. Tegen vonnissen van dit gerecht kan beroep worden aangetekend bij het Hof. Een beroep tegen een uitspraak van het Hof zelf is niet mogelijk; het is de hoogste rechterlijke instantie in de Europese Unie.

De instelling van het Gerecht van eerste aanleg moest helpen de duur van de procedures bij het Hof te verkorten. Dat is nog niet echt gelukt. Gemiddeld neemt een zaak twintig maanden in beslag. Het is een gemiddelde, want Kapteyn heeft weleens een kwestie in bijna negen maanden afgehandeld. ‘Het kan dus sneller,’ zegt Kapteyn in zijn ruime werkkamer met uitzicht op de bossen van het Grand-Duché de Luxembourg.

Door zijn huidige positie als Europees rechter en door zijn eerdere werk voor de Raad van State heeft Kapteyn goed zicht op de kwaliteit van de Nederlandse wetgeving in Europees verband. Tijdens de lunch in de dorpsherberg in de zomer van 1991 maakte hij zich grote zorgen over de geringe aandacht van Nederlandse politici voor de Europese regelgeving. ‘Het Europese beleid zit op een heel ander spoor dan het Nederlandse beleid en de Nederlandse regelgeving. Die worden vanuit een nationale optiek ontwikkeld, waarbij de Europese regelgeving als lastig wordt ervaren. Aan de minimumeisen wil Nederland nog wel voldoen, maar verder houden de politici lekker vast aan het eigen beleid.’

Volgens Kapteyn is er een groot gat tussen wat de politici in Den Haag verzinnen en de ideeën die intussen in Brussel worden ontwikkeld door de Europese Commissie en de andere landen van de Europese Unie. ‘In Nederland was bijvoorbeeld na jaren praten een mooie beschermingsconstructie voor vennoot-

[p. 89]

schappen afgesproken. Totdat de politici erachter kwamen dat in Brussel heel andere plannen circuleerden, die uiteindelijk zouden leiden tot regelgeving waaraan ook Nederland moet voldoen. Weg eigen Nederlandse wetgeving.’

Kapteyn: ‘Op zo'n manier ontstaan er moeilijkheden, ook al omdat kennelijk niemand uit Nederland heeft geprobeerd die plannen in Brussel tijdig te beïnvloeden. De politici vragen zich niet af hoe ze met hun wetgeving kunnen aansluiten bij hetgeen er in Brussel aan de gang is of hoe ze optimaal gebruik kunnen maken van regelingen die in Brussel worden ontworpen of al klaar zijn. Nee, de Nederlandse politici gaan verder op de nationale lijn tot de zaak botst en dan zijn ze verontwaardigd. Dan zeggen ze dat Brussel hinderlijk is.’

Hij vervolgt zijn lessen in lobbyen: ‘Als klein land moet je inspelen op de ontwikkelingen van ideeën in Brussel en die voor je eigen wetgeving gebruiken. Nederlanders zijn meestal gericht op het formele spel. Maar in Brussel ontstaan plannen lang voordat de onderwerpen op de agenda komen. Dat is een informeel proces. Als je wacht tot Brussel zijn ideeën klaar heeft, dan ben je meestal te laat. Dan kun je alleen nog maar aan de rem gaan hangen, want de standpunten liggen dan al vast en zijn in dat stadium maar moeilijk terug te draaien.’

Kapteyn heeft een duidelijke verklaring voor de lakse houding van Nederland. ‘Als de ambtenaren van de Europese Commissie de richtlijnen ontwikkelen, overleggen ze daarover met ambtenaren uit Nederland. Dat zijn vaak de lagere ambtenaren van de ministeries. Toen ik nog bij de Raad van State werkte, kwam ik in de trein weleens oud-studenten van me tegen die trots vertelden dat ze door hun baas naar Brussel waren gestuurd voor een ambtelijk overleg. Dat was natuurlijk leuk voor ze, maar die baas van hen liet ze in Brussel een beetje spelen, die nam dat overleg niet serieus. Die ging zelf naar Brussel om zijn gewicht in de strijd te gooien als zo'n voorstel in het meer formele circuit kwam. Te laat natuurlijk, dan loop je als land achter de feiten aan.

Dan zijn er natuurlijk ook Nederlandse ambtenaren die voor de Europese Commissie in Brussel werken. Dat is handig, want die kunnen als het te pas komt ons televisiebestel uitleggen of het stelsel van sociale zekerheid nog eens toelichten. Vanuit Neder-

[p. 90]

land is er echter nauwelijks contact met deze ambtenaren. Dat was een traditie: de Europese Commissie is supranationaal en de ambtenaren die voor haar werken, moeten alleen met belangen van de gemeenschap bezig zijn. Daar moet je geen contact mee onderhouden, want dan breng je die mensen in gewetensproblemen. Geen van de lidstaten houdt zich nog aan die ooit heilige scheiding - behalve Nederland.

Daar komt bij dat Nederland naar verhouding niet zo veel ambtenaren bij de Europese Commissie heeft zitten. Voor de ambtenaren die er zijn, spant de Nederlandse regering zich niet in. Nederland doet in tegenstelling tot andere landen nauwelijks aan carrièreplanning voor zijn ambtenaren bij de Europese Commissie. Alle andere landen beijveren zich om hun mensen op te stuwen naar de hoge, invloedrijke functies. De Nederlandse regering heeft echter de neiging de landgenoten die bij de Europese Commissie werken, los te laten. Voor Nederland zijn ze weg, verdwenen.

Ook Tweede-Kamerleden onderhouden nauwelijks banden met hun collega's van het Europees Parlement. De kloof kan overbrugd worden door de leden van het Europees Parlement weer toe te laten in de Tweede Kamer. Het zijn nu twee circuits die eigenlijk los van elkaar staan. Het is net of europarlementariërs en Tweede-Kamerleden ieder hun eigen metier hebben.’

Sinds 1991 is enigszins tegemoetgekomen aan de kritiek van Kapteyn. Zo vond begin 1994 in Brussel een informele bijeenkomst plaats voor ambtenaren die bij de Europese instellingen werken, en hun Haagse tegenhangers. Dit leidde onder meer tot een zogeheten netwerkboekje met de namen en telefoonnummers van Nederlandse ambtenaren bij de Europese Commissie en Haagse ambtenaren die zich met Europa bezighouden. Er zijn tegenwoordig ook bijeenkomsten waar Brusselse en Haagse functionarissen met elkaar in contact worden gebracht.

De afgelopen jaren is het Hof van Justitie zelf onderwerp van kritiek geworden. Vooral in Duitsland en Groot-Brittannië gaan stemmen op het Hof te kortwieken. De rechters in hun rode robes zouden zich te veel gedragen als een verlengstuk van de Europese instellingen. Bij hun uitspraken zouden ze zich meer laten

[p. 91]

leiden door de geest van de Europese verdragen dan door de precieze inhoud van die verdragen. En de lidstaten zijn het slachtoffer van deze houding, meent vooral Groot-Brittannië. Dat wil bij de aanstaande herziening van het Verdrag van Maastricht het liefst de rol van het Hof terugdringen.

Feit is dat uitspraken van het Hof vaak heel ingrijpend zijn. Door het consistent uitleggen en toepassen van de Europese regelgeving, fungeert het Hof als motor van de Europese integratie. Veel meer dan de Europese Commissie of het Europees Parlement. Het valt zelfs buitenstaanders op. ‘Het Hof van Justitie grijpt veel dieper in dan ik had gedacht,’ zei de Amerikaanse ambassadeur bij de Europese Unie Stuart Eizenstat begin 1995.

Een van de voorstellen om het Hof te kortwieken houdt in dat lagere, nationale rechters geen toestemming meer krijgen om een zaak door te verwijzen naar Luxemburg. Kapteyn voelt er weinig voor, bleek tijdens een gesprek in de zomer van 1995. ‘Het is zogenaamd goedbedoeld; om het overwerkte Hof te ontlasten. Maar in feite is het kwaadwillig. Juist die lagere rechters zorgen voor een eenvormige interpretatie van het gemeenschapsrecht. Bovendien staan juist die lagere rechters het dichtst bij de burgers.’

Kapteyn keert zich ook tegen het voorstel om het Hof alleen constitutionele kwesties te laten behandelen: uitspraken over geschillen tussen Europese instellingen en tussen instellingen en de lidstaten. ‘Ik ben daar niet gelukkig mee, want dat zou kunnen leiden tot benoeming van rechters die de positie van hun land gaan verdedigen. Dat zie je ook bij de benoeming van rechters voor het Duitse constitutionele hof. Die benoemingen zijn vaak politiek gekleurd. Bovendien komt het Hof ver van de werkelijkheid te staan als het zich alleen mag uitspreken over constitutionele kwesties. De charme van het huidige Hof is dat het zich juist met allerlei dagelijkse kwesties bezighoudt.’

Het Luxemburgse Hof moet zich niet alleen verweren tegen aanvallen op zijn positie, maar zich ook prepareren op de aanstaande uitbreiding van de Europese Unie. Meer dan tien landen, vooral Oost-Europese, zitten in de wachtkamer. Als die allemaal toetreden, telt het Hof straks niet meer vijftien rechters, maar vijfentwintig of meer. Volgens Kapteyn is dat een onwerkbaar

[p. 92]

aantal, omdat van een echte onderlinge discussie dan geen sprake meer kan zijn.

Een mogelijke oplossing is, volgens Kapteyn, om ook de negen advocaten-generaal te betrekken bij de nationale representatie. ‘In plaats van een rechter heeft een land dan gedurende een bepaalde periode een advocaat-generaal. Maar dan wel volgens een roulatiesysteem. Ook een groot land als Frankrijk moet bereid zijn soms genoegen te nemen met een advocaat-generaal in plaats van met een rechter.’

Kapteyn was in 1991 al een voorstander van de uitbreiding met de Oost-Europese landen. Die kan dienen als breekijzer voor een groot aantal hervormingen. ‘De uitbreiding moet prioriteit hebben, maar dan moet wel eerst de parlementaire controle worden verstevigd. We kunnen de jonge democratieën niet lid maken en ze vervolgens vertellen dat het Europees Parlement maar weinig macht heeft, een beetje zoals in hun eigen land.’