|
| |
| |
| |
6. De Ambassadeurs
Het Coreper, of de vijftien machtigste mannen in Brussel
De leukste voorstelling die iedere week in Brussel wordt vertoond, is de vergadering van de vijftien ambassadeurs die zijn gestationeerd bij de Europese Unie. Ze voeren iedere keer weer een spannend toneelstuk op, dat bij het selecte publiek van medewerkers en Europese functionarissen slechts bewondering kan afdwingen. ‘Hier zie je de beste diplomaten van Europa aan het werk,’ zegt een geregelde toeschouwer.
De vijftien permanente vertegenwoordigers, zoals de ambassadeurs officieel worden genoemd, vormen de machtigste club in de Europese hoofdstad. Vergeet de Europese Commissie, vergeet het Europees Parlement. De echte besluiten vallen in de vergadering van de ambassadeurs. Vandaar ook dat de bijeenkomst besloten is en de topattractie slechts wordt bijgewoond door een beperkt aantal assistenten.
De ambassadeursclub staat in Brussel bekend als het Coreper, een afkorting van haar Franse naam: Comité des représentants permanents, het comité van permanente vertegenwoordigers. Eigenlijk gaat het om twee comités. Coreper i wordt gevormd door de ambassadeurs zelf en houdt zich bezig met de grote politieke kwesties, het buitenlands beleid en het budget. Coreper ii bestaat uit de plaatsvervangers van de ambassadeurs en mag de minder belangrijke zaken regelen. Maar, zegt een plaatsvervangend ambassadeur smalend: ‘Coreper i doet Europa en Coreper ii de rest van de wereld.’
Zoals elk toneelstuk kent ook het Coreper zijn hoofdrolspe- | |
| |
lers en figuranten. Uiteraard hangt de rol deels af van het onderwerp dat speelt, zegt Ben Bot, sinds de zomer van 1992 ambassadeur van Nederland en inmiddels al een van de oudgedienden. ‘Mijn Spaanse collega Elorza houdt zich meestal vrij rustig, maar toen in 1995 het visserijconflict met Canada uitbrak, leek het alsof er een kruitvat explodeerde. Opeens bleek hij een harde onderhandelaar, die zich driftig roerde om de Spaanse visserijbelangen veilig te stellen.’
Maar niet alleen het onderwerp bepaalt de houding van een ambassadeur, ook diens persoonlijkheid. Anders dan zijn voorganger Peter Nieman, reageert Bot tijdens de vergaderingen van het Coreper bijvoorbeeld nogal terughoudend. ‘Nieman was extravert, die kon soms in grote woede uitbarsten,’ zegt een ambassadeur uit een van de lidstaten die zowel Nieman als Bot goed kent. Mede omdat Bots inbreng altijd ter zake is, staat hij in Coreperkringen hoog aangeschreven. Dit krediet heeft Bot hard nodig als Nederland de eerste helft van 1997 als voorzitter van de Raad van Ministers fungeert. Bot heeft dan als voorzitter van het Coreper een centrale rol.
De nestor van het Coreper is de Belgische aristocraat Philippe de Schoutheete de Tervarent, in 1932 in Berlijn geboren als zoon van een diplomaat. Hij is op school geweest in Engeland, en volgens de Britten spreekt hij hun taal alsof hij nog steeds cricket speelt op het sportveld van Eton. De baron, door koning Boudewijn in 1993 in de adelstand verheven, is al ambassadeur bij de Europese Unie sinds 1987. De Belgen hebben de traditie hun ambassadeur in Brussel lang te handhaven. De Schoutheete is sedert 1958 hun vierde. Bot, ter vergelijking, is Nederlands zevende.
Tot de zomer van 1995 had Bot te maken met nog een ander opvallend Coreperlid, de Britse ambassadeur Sir John Kerr, die zijn collega's vaak vermoeide met een professoraal betoog. ‘Hij begint graag bij Adam en Eva,’ zegt een Coreperlid. Sir John, die het liefst zijn ‘hoogst irrelevante’ proefschrift over de economie van de British East India Company wil voltooien, verliet Brussel in augustus 1995 om ambassadeur in Washington te worden. Hij werd opgevolgd door Stephen Wall, die uit Lissabon kwam en begin 1996 van zijn regering de moeilijke taak kreeg om, uit on- | |
| |
vrede met het exportverbod van Brits rundvlees, de besluitvorming in Brussel te blokkeren.
Dietrich von Kyaw vertegenwoordigt Duitsland in het Coreper. Hij ontvluchtte aan het eind van de oorlog per paard zijn geboortegrond in Oost-Pruisen om aan het Rode Leger te ontkomen. In Corepervergaderingen gedràagt hij zich vaak opgewonden. Nog voor de voorzitter is uitgesproken, zit hij al op zijn stoel te wippen om het woord te krijgen. De Duitser heeft last van wisselende instructies uit Bonn, de ene keer moet hij opdrachten uitvoeren van de minister van Buitenlandse Zaken, de andere keer van de bondskanselier.
De vijfde ster in het gezelschap is de Fransman Pierre de Boissieu, een nazaat van president Charles de Gaulle en als onderhandelaar van de Franse regering in 1991 een van de drijvende krachten achter de totstandkoming van het Verdrag van Maastricht. ‘Een nogal hufterige vent,’ luidt een typering. ‘De koning van de belediging,’ luidt een andere.
De Boissieu, steevast gekleed in een spencer, kan zich dit gedrag permitteren, want de ambassadeurs trekken intensief met elkaar op, kennen elkaar grondig en weten zo'n opstelling te relativeren. Bovendien verpakt de Fransman zijn vlerkerige opmerkingen in plagerijen van het Groucho Marx-genre en maakt hij zijn grappen ook ten koste van zichzelf en zijn regering.
Of van zijn baas. Toen hij begin jaren tachtig als jonge diplomaat werkte voor François-Xavier Ortoli, destijds vice-voorzitter van de Europese Commissie, verontschuldigde een Britse gast zich eens dat hij de Franse taal slecht sprak, maar wel goed verstond. ‘Met de vice-president is het precies het tegenovergestelde,’ reageerde De Boissieu vrolijk in het bijzijn van zijn baas. ‘Hij spreekt wel Engels, maar begrijpt het niet.’
Het meest opvallende in De Boissieu is dat hij zijn deftige collega's in Corepervergaderingen tutoyeert en bij de voornaam noemt; Ben Bot noemt hij zwierig Bernard. Hij haat breedsprakigheid. Toen hij in de eerste helft van 1995 de Corepervergaderingen moest voorzitten, kapte hij een betoog vaak af met: ‘Ik weet al wat je allemaal wilt zeggen, en als je me toestaat zal ik dat zelf even doen.’ Waarna hij in een paar zinnen het standpunt samenvatte.
| |
| |
Het is in deze hooggestemde sfeer dat het spel om de macht in Europa zich afspeelt. Als een ambassadeur even zijn aandacht laat verslappen, kan hij miljoenen guldens verspelen. Toch staan de camera's zelden gericht op de bijeenkomsten van het Coreper. Formeel nemen de vijftien ambassadeurs dan ook geen besluiten, dat doen alleen de ministers uit de vijftien lidstaten die daarvoor regelmatig naar Brussel of, in april, juni en oktober, naar Luxemburg komen. Maar feitelijk accordeert deze Raad van Ministers alleen maar de beslissingen die door de ambassadeurs zijn voorbereid. Slechts een paar punten, vanzelfsprekend belangrijk want nog onbeslist, blijven over voor de bewindslieden.
Aangezien de Raad van Ministers steeds minder tijd uittrekt om daadwerkelijk te onderhandelen, neemt de macht van het Coreper nog verder toe. Dat is tegen de zin van de ambassadeurs zelf, die bang zijn dat deze ongewilde machtsuitbreiding op den duur tot een negatieve reactie zal leiden, met alle gevolgen voor de positie van het Coreper en de ambassadeurs zelf. Ze zijn al danig geschrokken van de karakterisering ‘The men who run Europe’, waarmee de Financial Times hen omschreef.
Vandaar dat de ambassadeurs hun ministers al enige tijd tot de orde proberen te roepen. De Belgische baron De Schoutheete de Tervarent: ‘De Raad van Ministers werkt minder goed dan een paar jaar geleden. In de eerste plaats blijven ministers te kort in Brussel. Vroeger waren er tweedaagse zittingen en bleven ze overnachten, nu zie je bijna geen minister meer op de tweede dag. Dan mag de staatssecretaris het doen of zitten wij op hun stoel.
In de tweede plaats is het aantal verplichtingen nogal gegroeid. Het overleg met de Oost-Europese landen die graag lid van de Europese Unie willen worden, neemt veel tijd in beslag. Soms resteert slechts anderhalf uur echte vergadertijd. Een gemeenschap van vijftien landen laat zich echter niet in anderhalf uur per maand regelen.’
Over de oorzaken is de Belg duidelijk. Deels heeft het te maken met verkiezingen in de periode dat een land als voorzitter functioneert. De tweede helft van 1994 gold dat voor Duitsland, de eerste helft van 1995 voor Frankrijk. De Schoutheete: ‘Een
| |
| |
voorzittende minister wil dan alles snel afhandelen om terug te reizen naar zijn land, waar de verkiezingscampagne wacht. In zes uur moeten er dan 26 agendapunten worden afgerond.’
Verkiezingen zijn een incidenteel verschijnsel, het overleg met de Oost-Europese landen lijkt een blijvende oorzaak van verspilling van vergadertijd. ‘Tijdverlies’, noemt De Schoutheete de zogeheten ‘open debatten’ met de kandidaat-lidstaten. ‘Al die speeches zijn lang van tevoren geschreven.’ Geen wonder dat ministers zelden echt luisteren of gewoon wegblijven.
De oplossing van De Schoutheete: ministers moeten vaker naar Brussel komen en het protocollaire deel van de betrekkingen met Oost-Europese landen afstoten. ‘Er is een betere werkmethode van de Raad nodig plus meer discipline. Maar ja, de ministers praten natuurlijk liever heel lang over Joegoslavië, daar hebben ze geen dossierkennis voor nodig.’
Ook al laten de ministers het afweten, de ambassadeurs kunnen niet op eigen houtje beslissen hoe zij zich tijdens de onderhandelingen opstellen. Hun instructies krijgen ze uit de hoofdsteden, meestal van het ministerie van Buitenlandse Zaken. De ambassadeurs besteden veel tijd aan het beïnvloeden van die instructies om malle mandaten of onuitvoerbare opdrachten te voorkomen. Soms is hun betrokkenheid heel groot. Zoals een voorganger van Bot eens vol bravoure heeft uitgeroepen: ‘Ik schrijf mijn eigen instructies!’
Reeds Nederlands eerste Permanente Vertegenwoordiger, Hans Linthorst Homan, ambassadeur van 1958 tot 1962, moest regelmatig in de slag met ‘Den Haag’ om sterk gedetailleerde instructies tegen te gaan. ‘De Nederlandse eisen en bezwaren gingen vaak schuil in een molshoop van pietluttigheden,’ schrijft hij in zijn levensherinneringen Wat zijt ghij voor een vent.
Bot reist wekelijks naar Den Haag om met het thuisfront te overleggen, de Brit Wall doet hetzelfde in Londen. Zijn Belgische collega De Schoutheete is er heel openlijk over: ‘Ik besteed soms net zo veel tijd aan het overtuigen van mijn eigen regering als aan het overleg met de andere landen. Ik heb het alleen makkelijker dan de anderen, omdat mijn regering in Brussel zit.’
‘In feite heeft een ambassade bij de Europese Unie een janus- | |
| |
kop,’ betoogt Jan van den Bos, die in 1991 promoveerde op een studie naar de vraag wie in Brussel de macht heeft: de ambtenaren of de politici (zijn conclusie: de ambtenaren). Van den Bos: ‘De Permanente Vertegenwoordiging heeft twee gezichten. Aan de ene kant heeft ze de taak de belangen van Nederland in Brussel te verdedigen. Maar dat doet ze in de ogen van Den Haag regelmatig onvoldoende. En aan de andere kant presenteert ze in Den Haag de belangen van de gemeenschap. Maar dat doet ze naar de zin van de Europese Commissie veel te weinig.’
De ambassadeurs weten wat in Brussel haalbaar is, maar ministers hebben vaak hun eigen prioriteiten. Bot: ‘Ik houd ze de verschillende opties voor. Soms willen ze uit principe vasthouden aan hun eigen plan, en dan waarschuw ik dat ze dan afgaan in Brussel. Of we bespreken wat we in ruil willen om een blokkerende minderheid dan wel een gekwalificeerde meerderheid tot stand te brengen.’ Is de instructie verkregen, dan kan het machtsspel in de wekelijkse vergadering van de ambassadeurs beginnen. Tot mei 1995 hielden de ambassadeurs hun bijeenkomsten op de vijftiende verdieping van het versleten Karel de Grote-gebouw. Sindsdien strijden zij in een geheel nieuwe omgeving. Aan de overkant van hun oude kantoor hebben de Raad van Ministers en het Coreper een nieuw, roze onderkomen gevonden, het zogeheten Justus Lipsius. Een straat die is afgebroken om ruimte te maken voor het Raadsgebouw was namelijk naar de Zuid-Nederlandse zestiende-eeuwse filosoof, Joost Lips, genoemd.
Het is te simpel om het gewicht dat de ambassadeurs tijdens de onderhandelingen in de strijd gooien af te meten aan de grootte van het land dat ze vertegenwoordigen. Volgens de Belgische baron spelen ook de persoonlijke dynamiek, de ervaring en de macht van het woord een rol in de vergaderingen. ‘Sommigen spreken te lang en dat werkt averechts.’
Uiteindelijk telt vooral de betrouwbaarheid in het weergeven van standpunten. De invloed en macht die een ambassadeur in Brussel heeft, is daarom afhankelijk van zijn kennis van zijn thuisfront. Alleen als hij de situatie in zijn eigen hoofdstad goed kan inschatten, kan hij in Brussel een rol van betekenis spelen. Om dat te bereiken is een nauwe samenwerking nodig met het ministerie in het land van herkomst.
| |
| |
De Schoutheete: ‘We beoordelen elkaar op het juist weergeven van de positie van de regering. Met andere woorden, als een ambassadeur zegt dat zijn land iets blokkeert en zijn minister geeft het vervolgens prijs, dan verliest die ambassadeur aan krediet. Hetzelfde geldt als hij zegt dat zijn land akkoord gaat en zijn minister blokkeert het voorstel vervolgens.’
Ambassadeurs die in nauw overleg staan met hun regering, zoals Bot, de Brit Wall en De Schoutheete, hebben het wat dit betreft makkelijker dan bijvoorbeeld hun Griekse collega Pavlos Apostolides. Die weet vaak niet wat zijn regering wil en gokt soms verkeerd. Ook de Duitser Dietrich von Kyaw heeft het moeilijk, omdat zijn minister Klaus Kinkel ‘soms alle kanten op fladdert en voortdurend van standpunt wisselt’, zoals een ambassadeur het formuleert. De ene keer voor sanering van de binnenscheepvaart, de andere keer weer ertegen.
Als de instructies vastliggen, kunnen de onderhandelingen beginnen. Meestal is van een simpele uitwisseling van standpunten geen sprake. De ambassadeurs willen graag overeenstemming zien te bereiken om te voorkomen dat ze hun ministers een rafelig resultaat moeten voorleggen. Doel is immers het besluit helemaal ‘rond’ te krijgen, zodat de Raad van Ministers het ongezien kan overnemen. Een ambassadeur: ‘Als wij bij de Raad komen met 25 punten die nog niet zijn opgelost, kijken ze ons aan met een gezicht van: wat hebben jullie al die tijd gedaan?’
Deze gemeenschappelijke doelstelling van de ambassadeurs heeft, ondanks de nationale tegenstellingen, gezorgd voor een esprit de corps. Die wordt ook bevorderd door het halfjaarlijkse uitstapje van de ambassadeurs: een lang weekend samen met de dames naar een eiland, een bezoek aan Weimar of, zoals half mei 1995 op uitnodiging van de Fransen, een culinaire tocht door de Dordogne. Tijdens het Nederlandse voorzitterschap in 1991 vlogen de ambassadeurs naar de Antillen. In 1997 staat Friesland op het programma.
‘We helpen elkaar graag,’ zegt De Schoutheete. ‘Ook in ons eigen belang, want we hebben geen behoefte aan lange nachtelijke vergaderingen waarin we als kemphanen tegenover elkaar staan. Mijn Britse collega en ik hebben vaak een zeer uiteenlopend standpunt, maar dan loop ik naar hem toe met een com- | |
| |
promis en dat gaan we dan vervolgens allebei in onze hoofdstad verdedigen. Vaak lukt dat.’
Dagelijks vergaderen vele honderden nationale ambtenaren met vertegenwoordigers van de Europese Commissie over zeer uiteenlopende voorstellen, van het suikergehalte in de jam, de kwaliteit van het rundersperma (richtlijn 88/407) tot een rijbewijs op creditcard-formaat, dat in de hele Europese Unie geldig moet zijn. Bij elkaar zijn er ongeveer 140 werkgroepen, die jaarlijks over circa zeshonderd voorstellen onderhandelen.
Al die besluiten van lagere ambtenaren passeren in laatste instantie het Coreper. Ambassadeur Bot: ‘Wij zijn een soort sluis waardoor de hele puree van de besluitvorming gaat. Wij maken die brij hanteerbaar. Want je wilt ministers natuurlijk niet lastigvallen met allerlei technische details. Uiteindelijk is het de Raad van Ministers die de besluiten neemt. Wij maken de besluiten hapklaar.’
Zijn Belgische collega De Schoutheete benadrukt de samenwerking tussen het Coreper en de Raad van Ministers. ‘Het is eigenlijk één beslissingsorgaan. Het is niet zo dat het Coreper de technische dossiers doet en de Raad de politieke. Dat is een onjuiste voorstelling van zaken. Het moet gezien worden als één mechaniek. Sommige dossiers gaan een paar keer heen en weer: eerst naar de Raad, dan weer terug naar het Coreper en vervolgens weer naar de Raad.’
Feit blijft dat de ambassadeurs naar schatting 85 procent van de besluitvorming voor hun rekening nemen. En om overeenstemming te bereiken, wijken de ambassadeurs vaak af van hun instructie. Dat doen ze niet altijd tot genoegen van hun regering. In Duitsland staat ambassadeur Von Kyaw naar eigen zeggen niet bekend als ständiger Vertreter - permanente vertegenwoordiger - maar als ständiger Verräter - permanente verrader.
In ruil voor steun aan een voorstel kan een land iets terugvragen bij een ander onderwerp. Dat is het fijne spel van onderhandelen, waarbij de ambassadeurs al hun kennis en trucs inzetten. Nederland, dat vijf stemmen heeft te vergeven, heeft soms een comfortabele wippositie. Als Duitsland en Engeland, met ieder tien stemmen, tegen een plan zijn, kunnen ze met de steun van Nederland het voorstel blokkeren.
| |
| |
‘Onze invloed in het Coreper is glashelder,’ zegt ambassadeur Bot. ‘Wij hebben vijf stemmen. Zijn die niet nodig, dan hebben we niets te vertellen.’ Hij is de eerste om te erkennen dat de macht van Nederland is afgenomen met de toetreding van Oostenrijk, Finland en Zweden. Samen kunnen ook die landen de doorslag geven bij een stemming. Bot: ‘Maar zo beschouwd is de macht van alle landen afgenomen.’
Lang niet alle ambassadeurs mengen zich in de plenaire discussie. Vooral landen als Ierland en Spanje, die veel geld uit de potten van Brussel krijgen, ‘lezen met open portemonnee de krant’, zoals een waarnemer het uitdrukt. Bot: ‘Landen die de buit binnen hebben, houden zich op de achtergrond.’
Nederland is wel actief en spreekt vaak namens andere landen. Bot: ‘Ik houd niet van de stelling dat wij als grootste van de kleine landen een bijzondere positie hebben, maar de kleintjes kijken wel naar ons, en daar moet je rekening mee houden.’
Veel van de discussies zijn technisch van aard. De vertegenwoordiger van de Europese Commissie, die recht tegenover de voorzitter aan de korte kant van de rechthoekige vergadertafel zit, kan bijvoorbeeld een uitvoerig betoog houden over de relatie tussen de fraudebestrijding en het strafrecht in de verschillende lidstaten. Tijdens zo'n discours, waarmee soms meer tijd is gemoeid dan met de eigenlijke onderhandelingen, lezen veel ambassadeurs openlijk de krant.
Namens de Europese Commissie is bij Corepervergaderingen adjunct secretaris-generaal Carlo Trojan aanwezig. Deze Nederlander is al jaren in dienst bij de Europese Commissie en kan de onderhandelingen van de ambassadeurs nauwgezet volgen terwijl hij de krant leest. Hij laat zich niet makkelijk door een vraag overrompelen. De Raad van Ministers is vertegenwoordigd in de persoon van secretaris-generaal Jürgen Trumpf, van 1989 tot 1993 ambassadeur van Duitsland bij de Europese Unie.
Wat de ambassadeurs niet in de vergaderzaal kunnen zeggen, bespreken ze tijdens de lunch tussen één en drie uur in het restaurant van Justus Lipsius. Ze kunnen dan vrijer praten, omdat de gesprekken informeel zijn en buiten de officiële notulen blijven. Tijdens de lunch is de voertaal Frans en Engels. Het Duits, de enige overige taal die tijdens de plenaire vergadering is toege- | |
| |
staan en waar Von Kyaw zich van bedient, klinkt niet tijdens de lunch, omdat de tolken dan ontbreken.
‘Nationale posities kunnen tijdens de lunch wat makkelijker worden prijsgegeven,’ zegt een deelnemer, ‘om de simpele reden dat er geen spionnen zijn die dat aan de eigen regering kunnen verklappen.’ Wordt er tijdens de plenaire vergadering vaak een toneelstukje opgevoerd, tijdens de lunch zegt iedereen ‘wat hij echt op z'n lever heeft,’ aldus ambassadeur Bot. ‘Dan meldt een collega bijvoorbeeld dat hij deze week niet akkoord kan gaan wegens een politiek schandaal dat in zijn land op het punt staat uit te breken. Verder spreken we over benoemingen of roepen we een lidstaat tot de orde als die iets heeft gedaan dat echt niet door de beugel kan. Kortom, de meer tere kwesties.’
Regelmatig lunchen de ambassadeurs met een speciale genodigde, met bijvoorbeeld een lid van de Europese Commissie. Toen de Brit Roy Jenkins nog voorzitter van de Europese Commissie was, vond hij dat geen groot genoegen. ‘Lunch met het Coreper is niet mijn favoriete pauzenummer,’ schrijft hij in zijn memoires.
Eind jaren vijftig, bij de oprichting van de Europese Gemeenschap, bestond de vrees dat de Permanente Vertegenwoordigers te veel belangenbehartigers van de nationale regeringen zouden worden. De ambassadeurs zouden immers in Brussel worden gestationeerd en konden zich dus als nationale vertegenwoordigers voortdurend en nauwgezet met de Europese besluitvorming bemoeien.
Een van de felste Nederlandse tegenstanders was Marinus van der Goes van Naters, voormalig fractievoorzitter van de PvdA in de Tweede Kamer en lid van het Europees Parlement. In de zomer van 1991 wist de toen negentigjarige ‘rode jonkheer’ nog precies te vertellen waarom hij tegen was. ‘Ik vond dat door de Permanente Vertegenwoordigers de lidstaten te veel macht zouden houden. Dat ging volgens mij ten koste van de belangen van de gemeenschap. Mijn vrees is in zoverre uitgekomen dat het Coreper een afspiegeling is geworden van de Raad van Ministers.’
Die Raad van Ministers was overigens een Nederlandse vin- | |
| |
ding. In 1950 vond het toenmalige kabinet en met name minister Dirk Stikker van Buitenlandse Zaken het maar niets dat een supranationaal gezagsorgaan, de Hoge Autoriteit van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal, overwicht zou krijgen op de nationale regeringen. Een Raad van Ministers, bestaande uit bewindslieden van de zes lidstaten, moest de zaak in evenwicht brengen.
‘Nederland had toen als een van de slechts zes landen nog iets te betekenen,’ vertelt Dirk Spierenburg in zijn ruime appartement in Wassenaar. ‘Toen ik begin jaren vijftig met de Franse vertegenwoordiger Jean Monnet onderhandelde, had Nederland nog een sterke positie. Als Nederland “nee” zei, zeiden ook de Belgen “nee”. Dus moest Monnet wel rekening met ons houden, want zonder de Benelux was de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal niet totstandgekomen. Op deze wijze is het mogelijk gebleken de Fransen te laten instemmen met de instelling van de Raad van Ministers, die de macht van de Hoge Autoriteit moest beperken.’
Sindsdien is de Raad van Ministers niet meer weg te denken uit de structuur van de Europese Unie. Nadat in 1952 de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal als eerste door toedoen van Nederland met een Raad van Ministers werd opgezadeld, kregen in 1958 ook de Europese Economische Gemeenschap en de Europese Gemeenschap voor Atoomenergie een Raad van Ministers.
Linthorst Homan, Nederlands eerste ambassadeur in Brussel, moest na 1958 al snel ervaren dat Van der Goes van Naters gelijk kreeg. In plaats van naar de Europese Commissie te luisteren, volgde de Raad van Ministers nauwgezet het Coreper. ‘Voor de groeirichting van het integratieproces was en is dat uitermate gevaarlijk,’ schreef hij in 1974.
De ambassadeurs mogen nog steeds de waakhonden van hun regeringen zijn, feitelijk vormen ze in Brussel inmiddels een hecht geheel met de andere Europese instellingen. Zonder een officieel Europees instituut te zijn, dragen ze bij aan de Europese besluitvorming. Hun bijdrage daaraan is zelfs heel aanzienlijk, concludeert mr J.W. de Zwaan in zijn in 1993 verschenen proefschrift over het Coreper.
| |
| |
De ambassadeurs hebben meer ruimte, sommigen noemen het macht, dan in het verleden. Toen moesten besluiten unaniem worden genomen en als de instructie uit de hoofdstad luidde dat moest worden tegengestemd, bleef voor de ambassadeur weinig anders over. Sinds er op Europees niveau steeds meer beslissingen met gekwalificeerde meerderheid worden genomen, is de onderhandelingsruimte van de Permanente Vertegenwoordiger toegenomen. En daarmee zijn macht.
Er gaan daarom stemmen op om de onderhandelingen in Brussel over te laten aan politici. Bijvoorbeeld door de ambassadeur en de staatssecretaris voor Europese Zaken te laten samensmelten in één persoon. Bot, zoon van een politicus en zelf bij tijd en wijle actief in het cda, vindt het geen goed idee. ‘Politici zitten vaak in een harnas, die hebben ook partijpolitieke banden. Vaak hebben ze ook de kennis niet, noch van het onderhandelingsproces, noch van de dossiers. Ik zie politici zich nog niet over een frauderegeling met vijftig voetnoten buigen.’
Als je goede besluitvorming wilt, moet je het uit de handen van politici houden, stelt een collega van Bot. Een bekende stelling van invloedrijke ambtenaren die liever niet hebben dat politici zich met de zaken bemoeien. Ook Bot wijst er graag op dat ambassadeurs makkelijker tot overeenstemming kunnen komen, omdat ze in alle vertrouwelijkheid en beslotenheid kunnen onderhandelen. Ze kunnen ook soepeler nationale posities loslaten. Politici daarentegen weten dat de schijnwerper op hen gericht staat. Bot: ‘Ministers moeten dolblij zijn dat ze ambtenaren hebben die de knopen doorhakken.’
|
|
Auteursrechtelijk beschermd