|
| |
| |
| |
5. De Onderhandelaars
Impressies uit de Raad van Ministers en de ambassade bij de Europese Unie
Annemarie Jorritsma, de knuffelmuur van het kabinet-Kok, doet het ook in Brussel goed. De minister van Verkeer en Waterstaat is in de Belgische hoofdstad voor een vergadering met haar collega's uit de andere Europese landen. Voor de bijeenkomst in het gebouw van de Raad van Ministers begint, loopt ze ontspannen door de zaal. Steeds ziet Jorritsma een oude bekende en moet er even worden gelachen. Ze gaat als laatste zitten.
Reeds de avond ervoor is Jorritsma in Brussel gearriveerd. Ze is meegevlogen in het Luftwaffe-toestel van haar Duitse collega Matthias Wissmann, die een paar uur bij haar in Den Haag op bezoek was, en die ze heeft getrakteerd op een etentje in Des Indes. Echt geholpen heeft het niet, want tijdens de vergadering in Brussel blijken Jorritsma en Wissmann het niet eens te zijn. Althans, op één punt.
Wie van de twee zal winnen? Dat vragen de diplomaten zich af die naast Jorritsma aan de vergadertafel zitten. Zij werken voor de Permanente Vertegenwoordiging (pv), zoals de speciale ambassade bij de Europese Unie doorgaans wordt genoemd. Al maanden hebben ze over het dossier onderhandeld met ambtenaren uit de andere veertien lidstaten en vandaag is de beslissende dag. ‘We hebben onze positie zo opgebouwd, dat de andere landen niet om ons heen kunnen. Maar zekerheid heb je nooit,’ zegt de diplomaat mr Rob Schreurs, die in de zaal aan haar linkerkant zit.
Schreurs is een oude rot in het vak. Hij maakte carrière als
| |
| |
plaatsvervangend directeur-generaal van de Rijksluchtvaartdienst in Den Haag en is sinds 1992 aan de pv verbonden als specialist voor alles wat rijdt, vaart en vliegt; een sector die aan 400.000 Nederlanders werk biedt en voor acht procent van het nationale inkomen zorgt.
Aan Jorritsma's rechterhand zit mr Bart Hanrath, tweede man op de pv in Brussel, een diplomaat die bij het onderhandelen alle middelen inclusief intimidatie benut om zijn tegenstander onder druk te zetten.
Het onderwerp waarover de ministers Jorritsma en Wissmann het oneens zijn, is van groot belang voor reizigers die weleens een ticket kopen voor een Europese vlucht en die zich afvragen waarom dat zoveel duurder uitvalt dan een ticket voor een reisje naar New York. Oorzaak van de hoge prijzen is onder meer de alleenheerschappij van de bedrijven die de vliegtuigen op de luchthavens schoonmaken, bevoorraden, bijtanken, en voor de afhandeling van de bagage zorgen.
Samen met de Europese Commissie en een paar andere landen wil Nederland die monopoliepositie doorbreken. Op Schiphol is de zogeheten grondafhandeling al vrijgegeven, en zijn drie particuliere bedrijven actief die druk met elkaar concurreren. Het heeft geleid tot lagere tarieven en een betere dienstverlening.
Op luchthavens in landen als Portugal, Spanje, Frankrijk, Italië en, niet te vergeten in Duitsland, is de grondafhandeling veelal in handen van één enkele onderneming. Duitsland heeft geen haast om dat te veranderen, maar een land als Spanje wil de regelgeving uit Brussel juist gebruiken om het monopolie in eigen land te doorbreken.
De kwestie is al aan de orde geweest toen de transportministers een halfjaar eerder bijeenkwamen, en vervolgens een paar maanden later nog een keer. Intussen heeft Schreurs over de liberalisering van de grondafhandeling met zijn veertien collega's uit de andere lidstaten van de Europese Unie al vele dagen onderhandeld. Over meer dan twintig onderdelen van het voorstel zijn ze het uiteindelijk eens geworden.
Een paar resterende knelpunten werden op een hoger niveau getild en besproken in de vergadering die plaatsvervangend am- | |
| |
bassadeur Hanrath heeft met zijn collega's van de andere pv's. Ook zij wisten in hun gremium, het zogeheten Coreper i, niet alle geschillen op te lossen.
De ministers moeten daarom deze decemberdag de knoop doorhakken. Zij belichamen de laatste fase in een lang onderhandelingsproces dat op een omgekeerde trechter lijkt: eerst mogen de gewone diplomaten het proberen, dan komen de ambassadeurs aan bod, en vervolgens ‘leggen de ministers de platte knoop’, zoals Schreurs het noemt.
Een paar weken eerder, maandag 13 november, tien over negen in de ochtend. Op de eerste verdieping van de Nederlandse kanselarij in Brussel begint ambassadeur Ben Bot zijn dagelijkse stafbespreking. Bot is zo'n beetje het beste wat de Nederlandse diplomatie heeft te bieden; vandaar dat hij in Brussel zit, de zwaarste buitenlandse post.
Bernard Rudolf Bot (1937) is geboren in Batavia (Jakarta) en studeerde rechten in Leiden en op Harvard. Op zijn dertigste promoveerde hij cum laude op een studie naar de rechten van niet-erkende landen, een onderzoek dat hij in 1973 in praktijk mocht brengen bij het opzetten van de Nederlandse vertegenwoordiging in het niet-erkende Oost-Duitsland. Later was hij ambassadeur in Turkije en tot zijn vertrek naar Brussel secretarisgeneraal, hoogste ambtenaar, op het ministerie van Buitenlandse Zaken.
Bot, zoon van de voormalige kvp-minister van onderwijs (kabinet-Marijnen) en ontwikkelingssamenwerking (kabinet-Cals en kabinet-Zijlstra), is een magere verschijning; een theedrinker met droge humor. Hij heeft een bleek, spits gezicht met grijs, achterover gekamd haar. Achter deze façade gaat een kenner van kunst en wijn schuil, maar ook een man die een rustige middag in Brussel graag gebruikt om op de racefiets te klimmen en 's avonds Internet raadpleegt.
Zijn grote leermeester is de in 1909 geboren Dirk Spierenburg, door Bot ‘Nederlands beste onderhandelaar’ genoemd. Van 1964 tot 1970 was hij diens assistent, toen Spierenburg permanent vertegenwoordiger in Brussel was. Spierenburg was vanaf de oprichting tot zijn benoeming in Brussel lid van de Hoge Au- | |
| |
toriteit van de Europese Gemeenschap voor Kolen en Staal en verdiende na zijn pensionering miljarden voor de Nederlandse staat met het afsluiten van gunstige contracten voor de export van aardgas.
Beide mannen zien elkaar nog bijna ieder weekeinde. Net als Spierenburg is Bot een realist. Als motto voor zijn proefschrift koos hij een citaat van de Amerikaanse president J.F. Kennedy: ‘We must deal with the world as it is and not as it might have been.’
Van de 42 vaderlandse diplomaten van de pv - 15 van Buitenlandse Zaken, de overigen van de vakdepartementen - is deze ochtend ruim driekwart aanwezig bij Bots stafbespreking. ‘De onderhandelingen met Marokko zijn vrijdag tot één uur 's nachts uitgelopen,’ doet Bot verslag van zijn vorige werkdag. ‘De Marokkaanse minister bleek een bikkelharde onderhandelaar te zijn.’
Hij praat over het handelsakkoord tussen de Europese Unie en Marokko. In ruil voor visrechten, die vooral voor Spaanse en Portugese vissers van belang zijn, heeft de Europese Unie moeten toestaan dat Marokko meer tomaten en snijbloemen mag exporteren. Samen met Duitsland heeft Nederland dwarsgelegen en de hoeveelheden een beetje kunnen indammen. ‘Zo zie je maar, dat je wat kunt bereiken als je ergens tegenin gaat,’ zegt Bot bemoedigend tegen zijn medewerkers. ‘Al zullen de Nederlandse tuinders het nog niet voldoende vinden.’
Alle aanwezigen kennen de kwestie van de tomaten en de snijbloemen, omdat die al maanden speelt. Ze zijn geïnteresseerd in de details. ‘Zit moederdag er nog in?’ wil een van de diplomaten weten. Om de eigen telers te beschermen bedongen Duitsland en Nederland dat Marokko vlak voor moederdag geen bloemen naar de Europese Unie mocht exporteren. ‘Nee, dat moesten we laten schieten,’ zegt Bot.
Het is de Europese Commissie geweest die namens de lidstaten met Marokko heeft onderhandeld. Voorzitter Jacques Santer was er speciaal voor naar koning Hassan II gereisd. Om Marokko over de streep te trekken is de Europese Commissie verder gegaan dan de lidstaten hadden toegestaan. Bot: ‘Het is niet goed dat de Europese Commissie haar mandaat overschrijdt. De derde keer nu al. Dan is het geen wonder dat de lidstaten bezwaar maken tegen het akkoord.’
| |
| |
Ook de tweede man, Hanrath, die bij het ochtendberaad tegenover Bot zit, heeft een klacht. ‘In de Consumentenraad had ik te maken met een uiterst onwillige Spaanse voorzitter die nota bene mijn verzoek om een stemming wilde negeren.’ Hanrath doet verslag van een lange strijd, waaruit hijzelf als overwinnaar te voorschijn komt. Bot laat zijn tweede man uitspreken en maakt dan een rondje langs de andere aanwezigen.
Het is een snel tiktak. De een legt een onderhandelingsprobleem op tafel, de ander vraagt of er iets aan Nigeria gebeurt. Het is een typisch collegiale werkvergadering, waar informatie wordt uitgewisseld en iemand de krant inkijkt wanneer het hem even niet interesseert. Zodra Bot, die goed is ingevoerd in politiek Den Haag, actuele zaken aanroert, let iedereen weer op. Hij vertelt dingen die ze niet in de krant kunnen lezen.
Tegen tien uur is de stafbespreking afgelopen en onmiddellijk vertrekt een groot deel van de diplomaten naar ‘de Raad’, het kolossale, lichtroze gebouw van de Raad van Ministers aan het Schumanplein in Brussel. Hier komen de diplomaten uit de vijftien lidstaten elke dag samen om met elkaar te onderhandelen. Hier houden ook de ministers hun besprekingen.
Omdat de lidstaten vrijwel permanent in Brussel aanwezig moeten zijn om voorstellen van de Europese Commissie te beoordelen, hebben alle landen een ambassade bij de Europese Unie, de eerdergenoemde pv, die als een soort filiaal van de hoofdstedelijke regering fungeert.
Tot begin jaren negentig lag de Nederlandse pv, toen gevestigd in een uitgeleefde kantoorflat aan de Kunstkan, vrijwel op loopafstand van het Schumanplein en de Europese kantoren. Sindsdien is een moderne kanselarij betrokken in een goedkope buitenwijk van Brussel, zo'n twintig minuten rijden naar Schuman, als het verkeer niet tegenzit.
In de kelder van de zwaar beveiligde kanselarij stapt de woordvoerder van de pv, drs Johan van der Werff, in zijn oude, aftandse Mercedes met cd-nummerplaat. ‘De ergste files zijn meestal al opgelost als we naar de Raad moeten.’ Van der Werff rijdt over de prachtige Tervurenlaan. ‘Die ochtendvergadering op de pv werkt heel goed,’ vertelt hij. ‘Het is een snelle manier om elkaar te informeren, pv's van andere landen in Brussel kennen zoiets niet en mijn collega's zijn er jaloers op.’
| |
| |
In de verkeerstunnel onder het Jubelpark schiet Van der Werff een speciale zijtunnel in die, vele bochten later, uitkomt in de parkeergarage onder het Raadsgebouw. Het is een mysterieuze toegangsweg tot het hoofdkwartier, die doet denken aan de vermeende tunnels die in het sovjettijdperk, en misschien nog wel, naar en van het Kremlin leidden.
De Raad is de eigenlijke werkplek van de veertig Nederlandse diplomaten. Hier onderhandelen ze met hun zeshonderd collega's uit de andere lidstaten over Europese regelgeving. Van de liberalisering van de grondafhandeling tot de import van wilde eenden uit Polen. Van een rijbewijs op creditcard-formaat tot subsidies voor arme regio's.
Om alles in goede banen te leiden, zijn er zo'n 140 werkgroepen. Een enkele groep, zoals het begrotingscomité, komt bijna dagelijks bijeen. Andere hebben een lagere vergaderfrequentie of komen pas in actie als het betreffende onderwerp speelt. In 1990 vergaderden alle groepen samen ruim tweeduizend dagen.
Tijdens de onderhandelingen speelt er zich in een werkgroep vaak een harde strijd af. De meeste landen proberen dan allerlei uitzonderingen te bedingen, ontsnappingsclausules te introduceren of te pleiten voor uitstel als de regeling hun niet goed uitkomt.
Daarmee is direct verklaard waarom de wetgeving in Brussel soms wat bureaucratisch lijkt. Dat is niet de schuld van de Europese Commissie, maar van de lidstaten. Die maken van de commissievoorstellen rococopaleisjes. Ze peuteren net zolang aan een voorstel tot de meeste landen hun zin hebben. Voor de goede orde: het is de Europese Commissie die de voorstellen doet, maar het zijn de lidstaten, vertegenwoordigd in de Raad van Ministers, die in samenspraak met het Europees Parlement de besluiten nemen.
Alle diplomaten in een werkgroep voelen de hete adem van hun verschillende hoofdsteden in de nek. De instructie welke positie ze moeten innemen, komt immers van hun eigen regering. Het leidt tot veel onmin over en weer, zegt mr Albert Oosterhoff, die door het ministerie van Economische Zaken op de pv is gestationeerd. ‘In Brussel zijn we gedoemd het eens te worden. Maar mijn collega's uit andere landen en ik hebben ieder
| |
| |
onze eigen instructies, dus moeten we wat geven en nemen. Per definitie leidt dat tot kritiek uit je hoofdstad.’
Oosterhoff onderhoudt nauw contact met zijn eigen departement om ze op de hoogte te houden van het verloop van de onderhandelingen. ‘Toch krijg ik af en toe de verwijtende vraag hoe ik met een voorstel heb kunnen instemmen. Eigenlijk voer je twee onderhandelingen tegelijk: met de andere veertien landen en met je eigen achterban in je hoofdstad.’
De Haagse departementen stellen de instructie voor de diplomaten in Brussel vast, een proces dat het ministerie van Buitenlandse Zaken coördineert. Als een onderwerp slechts één departement aangaat is er meestal weinig aan de hand. De problemen beginnen pas als een Europese regel meer dan één departement betreft, en dat geldt eigenlijk voor de meeste regelgeving uit Brussel. Alle betrokken departementen bemoeien zich dan in de zogeheten coördinatiecommissie met het opstellen van de onderhandelingsinstructie.
Zoals de secretarissen-generaal in maart 1993 in hun rapport over de rijksdienst waarschuwend schreven: ‘Een concept-verordening over de raskenmerken van vlinderbloemigen mag aanleiding geven tot verhitte meningsverschillen onder insiders, zij past niet op de agenda van een als zwaar bedoeld ambtelijk adviesorgaan.’ Een ander punt van kritiek: ‘De coördinatiecommissie tendeert naar een concluderende besluitvorming waarin betrokkenen in Den Haag veel gelijk lijken te hebben, maar in Brussel weinig blijken te krijgen.’
Oosterhoff: ‘In Nederland hebben we een collegiale besluitvorming, iedereen mag meedoen. Het probleem is dat zo'n instructie een optelsom wordt van de verlanglijstjes van de verschillende departementen, die vaak tegenstrijdige belangen hebben. Nederland wil in Brussel vaak te veel dingen realiseren. Het risico daarvan is dat we niets voor elkaar krijgen, dat we de slag verliezen.’
Een ander nadeel van de wijze waarop in Nederland een instructie tot stand komt, is dat het veel tijd kost. Oosterhoff: ‘Omdat zo veel ministeries zich ermee bemoeien, zijn we vaak aan de late kant. Andere landen hebben dan al met elkaar gesmoesd om een compromistekst te zoeken. Wij komen een beetje achteraan
| |
| |
en kunnen dan weinig regelen. Omdat het een breekbaar compromis is tussen verschillende departementen, houdt Den Haag er lang aan vast.’
Zijn oplossing: ‘Iemand in Den Haag moet een keuze maken uit al die verlanglijstjes. Iemand moet zeggen: dit gaan we doen. Nu denken we te principieel en te weinig strategisch. Het gevolg is dat we onhaalbare zaken moeten najagen en weinig resultaat binnenhalen. En als we een goed punt hebben, durven we dat niet tot het einde toe vol te houden, bang om geïsoleerd te staan.’
Gelukkig durven in Brussel sommige ministers van het kabinet-Kok wat langer hun poot stijf te houden, weet Oosterhoff uit ervaring. Eén ding kan echter worden verbeterd: ‘De meeste bewindslieden hebben te weinig oog voor de menselijke factor. Het heeft veel voordelen als je de leden van de Europese Commissie persoonlijk kent. Vandaar dat ministers uit andere landen hier de deur plat lopen. Als wij weten dat politici bereid zijn tot het hoogste niveau te gaan, staan wij sterker ten opzichte van onze tegenstrevers uit andere landen.’
Ambassadeur Bot is het met Oosterhoff eens. ‘Uit Den Haag krijgen we weleens het verwijt dat we te soft zijn, de zaak hebben verraden of het belang van een ander ministerie te hoog hebben staan. Vergeleken met Den Haag zijn wij echter fantastische onderhandelaars. Ministers hebben vaak niet voldoende oog voor de complexiteit van onderhandelingen met meerdere landen tegelijk, zoals dat in Brussel gebeurt.
Vaak hebben ministers niet het besef dat je iets moet inleveren om iets gedaan te krijgen. Dat vinden ze sjacheren en daar houden ze niet van. Bij onderhandelingen gelden geen principes, alleen de uiterste grens waartoe je bereid bent concessies te doen. Maar wat wil je, ministers voeren hier zelden echte onderhandelingen. Bovendien kunnen ze vaak niet het hele terrein overzien. Niemand zegt hier dankjewel als je door de plomp gaat zonder er iets voor terug te vragen.’
Drs Pim van Ballekom staat bekend als een van de meest gehaaide diplomaten van de Permanente Vertegenwoordiging. Van Ballekom, een vertrouweling van ambassadeur Bot, is afkomstig van het ministerie van Financiën en kent blind de weg in het doolhof van de honderden financiële regelingen in de Europese
| |
| |
Unie. Hij kiest met steun van Bot voor de harde aanpak. Op die manier wist hij een forse subsidie voor Flevoland te versieren.
‘Eigenlijk wilden we helemaal geen geld voor Flevoland, maar voor Groningen, dat in verhouding veel armer is. Volgens de Europese Commissie kon dat niet. Uit de statistieken bleek dat Flevoland armer was, en de statistieken logen niet. Toen hebben we het ook hard gespeeld. Ik eerst in mijn groep en later Bot in het overleg met de ambassadeurs. Zo is Flevoland aan z'n geld gekomen.’
Zijn collega Roderick van Schreven moet een beetje lachen om de eeuwige zelfkritiek van Nederland dat het slecht zou onderhandelen. Hij komt zelf uit het Franse bedrijfsleven. ‘Bijna elk land vindt dat het slecht onderhandelt. Neem de Fransen, die vinden dat ze het helemaal niet goed doen. Wij staan als onderhandelaars in hoog aanzien bij de Fransen.’
Het is woensdag, de dag voordat minister Jorritsma met haar Europese collega's in Brussel moet onderhandelen over de grondafhandeling. De diplomaat Rob Schreurs is naar Den Haag gereisd om met minister Jorritsma de aanstaande Transportraad door te spreken. Ze ontvangt hem 's morgens om kwart voor negen samen met zeven betrokken Haagse ambtenaren op haar werkkamer, een compositie in grijs en zwart. Schreurs geeft een overzicht van de resterende knelpunten bij de grondafhandeling en vertelt hoe de stemverhoudingen liggen.
Er wordt afgesproken dat de minister niet akkoord zal gaan met de uitzonderingen die Duitsland wil bedingen. Schreurs: ‘Als Duitsland die krijgt, wil Frankrijk ze ook. Dan wordt het voorstel uitgehold en is de toegevoegde waarde minimaal.’ Minister Jorritsma knikt: ‘Ik zal m'n poot stijf houden. Het is al idioot dat ze uitstel krijgen.’
Nederland is goed in het stijfhouden van zijn poot. Het maakt deel uit van het kwartet landen dat het vaakst tegenstemt in de vergaderingen van de Raad van Ministers. Tussen december 1993 en september 1995 stemde Nederland vijftien keer tegen Europese wetgeving. Dat is slechts één keer minder dan de notoire dwarsligger Groot-Brittannië en even vaak als dat andere dissidente land: Denemarken. Het machtigste Europese land, Duits- | |
| |
land, liet in dezelfde periode van 21 maanden veertien keer een tegenstem horen. De overige acht lidstaten stemden gemiddeld slechts vier keer tegen.
De cijfers komen uit een onderzoek van de European Voice, een weekblad dat oktober 1995 voor het eerst verscheen en wordt uitgegeven door de vermaarde Economist Group in Groot-Brittannië. Het stemgedrag van de drie nieuwe lidstaten Oostenrijk, Zweden en Finland maakte nog geen deel uit van de analyse. Wel is bekend dat Zweden in de eerste negen maanden van zijn lidmaatschap even vaak heeft tegengestemd als Nederland.
Een goede verklaring voor de dwarse positie van Nederland, een enthousiast lid van de Europese Unie, is er niet. Het kan te maken hebben met de Nederlandse liberale positie ten aanzien van vrijhandel. Samen met Groot-Brittannië, Denemarken en Duitsland vormt Nederland vaak een minderheid tegen maatregelen om de Europese markt te beschermen tegen producten van buiten de Europese Unie.
Voorts neemt Nederland vaak een principiële positie in wat betreft openheid van bestuur en justitiële kwesties. ‘We worden liever overstemd als het om principes gaat, dan dat we ten behoeve van de consensus meestemmen met de meerderheid die deze principes mogelijk snel vergeet,’ verklaarde een anonieme Nederlandse diplomaat in European Voice.
De Raad van Ministers is, voor de goede orde, de aanduiding voor een orgaan waarvan de samenstelling steeds wisselt. Het bekendst is de Algemene Raad van Ministers, die bestaat uit de ministers van Buitenlandse Zaken. Alle vakministers uit de vijftien landen hebben hun eigen Raad van Ministers. De ministers van Landbouw ontmoeten elkaar bijvoorbeeld in de Landbouwraad. Voor de ministers van Verkeer en Waterstaat, Jorritsma en haar collega's, is er de Transportraad.
Donderdag. De dag dat Jorritsma in Brussel is. De minister komt haar belofte van een dag eerder na. In de Transportraad weet ze van geen wijken, hoewel haar Duitse collega en reisgenoot Wissmann en ook de Oostenrijkse minister Viktor Klima zich fel tegen het voorstel verzetten. Ze eisen minimaal vier jaar uitstel. De delegaties van de andere landen steunen Nederland.
| |
| |
Transportcommissaris Neil Kinnock, die namens de Europese Commissie aan de vergadering deelneemt, komt met een compromis. Duitsland en Oostenrijk krijgen twee jaar respijt met de mogelijkheid van verlenging met nog eens twee jaar. Zo krijgt de meerderheid haar zin, maar kan de Duitse minister in Bonn het resultaat toch als succesje verkopen.
Na afloop van de Transportraad heeft Jorritsma nog een afspraak met Kinnock. Schreurs is redelijk tevreden met de uitkomst. ‘Roma locuta, causa finita. Als de paus heeft gesproken, is de zaak afgedaan.’
|
|
Auteursrechtelijk beschermd