De geheimen van het torentje. Praktische gids voor het premierschap

[p. 110]

6 De vrijdag:
onder tafel in de Trêveszaal
De voorzitter van de ministerraad

Iedere vrijdagochtend rijden de chauffeurs van het Koninkrijk der Nederlanden hun passagiers naar het Binnenhof. Voor nummer 20 houden ze halt. De bewindslieden stappen uit en verdwijnen door de deur van het ministerie van Algemene Zaken. Het heeft voor de chauffeurs weinig zin te wachten tot hun vrachtje weer naar buiten komt. De vergadering van de ministerraad is zelden een vluggertje en duurt vaak de volle vrijdag.

Als eenmaal de ingang van Algemene Zaken is gepasseerd, lopen de bewindslieden de trap op naar de eerste verdieping van het departement. Over het parket van het portaal wandelen ze naar de Trêveszaal. Geen debuterende minister die niet onder de indruk is van de pracht en praal van deze zaal. ‘Regeren is soms slavenwerk, maar je zit er wel netjes bij,’ constateert Koos Andriessen, minister van Economische Zaken, in zijn dagboek.^1.

Wandschilderingen, houtsnijwerk en goud dat overal schittert, bepalen het beeld van de Trêveszaal. Bij de restauratie in de jaren zeventig waren ruim 1600 boekjes met bladgoud nodig, hoewel de ambachtslieden het verguldsel uitsluitend aanbrachten op plaatsen die ook oorspronkelijk van goud voorzien waren.

Het meest lijkt de Trêveszaal, die aan het einde van de zeventiende eeuw in Lodewijk-xiv-stijl werd gebouwd door de Franse hugenoot Daniël Marot, op een balzaal in een Frans paleis. Of op een grote bonbonnière van sèvresporselein, zoals een voormalig secretaris-generaal van Algemene Zaken eens schreef.^2.

De zeventien meter lange en acht meter brede ruimte telt negen langgerekte ramen die uitzien op de Hofvijver. Het vertrek overweldigt vooral door zijn hoogte. Marot, hofarchitect van Wil-

1. J.E. Andriessen, ‘Hollands Dagboek’, in: NRC Handelsblad, 27 oktober 1990.

2. A.J.M. van Nispen tot Pannerden, ‘De ministerraad sedert 1945’, in: Opstellen over recht en rechtsgeschiedenis, pagina 231.

[p. 111]

lem iii, heeft dit effect weten te versterken door de zaal te overkappen met een ovale koepel en daarin een hemel te laten schilderen door Theodoor van der Schuer.

De uitbundigheid van de zaal is on-Nederlands en dat was ook de bedoeling van de opdrachtgevers in 1696. De Staten-Generaal, toen een wereldmacht, wilden de ruimte gebruiken voor onderhandelingen met vreemde mogendheden en voor ontvangsten van staatshoofden. ‘De Hollandse nuchterheid moest wijken voor internationaal aansprekende pracht en praal,’ oordeelt de hoofdarchivist van het Algemeen Rijksarchief, M.G.H.A. de Graaff.^3.

Ook voordat Marot de ruimte onder handen nam, was de Trêveszaal al trefpunt van de wereldpolitiek. In 1608 begonnen hier de onderhandelingen tussen Johan van Oldenbarnevelt en Don Ambrosio Spinola over het twaalfjarig bestand in de Tachtigjarige Oorlog. Hoewel de overeenkomst uiteindelijk in Antwerpen gesloten werd, kreeg de Trêveszaal in Den Haag de naam: trêve betekent wapenstilstand.

Als de ministers op vrijdagochtend de zaal binnenlopen, zit gastheer en voorzitter Ruud Lubbers meestal al aan de lange, ovale tafel. Vroege ministers hebben tijd om elkaar wat uitgebreider te begroeten. Ze informeren naar vrouw en kinderen of iets waarmee de collega de voorpagina heeft gehaald. Vrijdag is de enige vaste dag in de week dat ministers elkaar zien. ‘Veelal ontmoet je oprechte belangstelling, en niet alleen voor beleidsonderwerpen,’ noteert minister Hans Alders van vrom in zijn dagboek.^4.

Sommige ministers kijken de ochtendbladen in of plegen nog snel even een telefoontje in een van de vier geluiddichte cellen in het gangetje naar de toiletten en de Blauwe Zaal. Soms is er een versnapering. Ter ere van de geboorte van zijn zoon Duco trakteerde Alders' voorganger Ed Nijpels op beschuit met muisjes.

Om tien uur opent Lubbers de vergadering.^5. Op Ien Dales wacht hij niet meer. De minister van Binnenlandse Zaken moet uit Gelderland komen en mist nogal eens het begin van de vergadering. ‘Nijmegen ligt toch wel heel erg ver weg,’ mopperde Lubbers toen Dales weer eens te lang in bed was blijven liggen.

Te laat komen is nog tot daar aan toe, helemaal wegblijven

3. M.G.H.A. de Graaff, ‘Binnenhof 20 in kort bestek’, in: Joh.P.M. Goudeau, Van Kwartier van Hun Hoogmogenden tot Ministerie van Algemene Zaken.

4. Hans Alders, ‘Hollands Dagboek’, in: NRC Handelsblad, 10 februari 1990.

5. Na de oorlog vergaderde de ministerraad op maandagmiddag en begon de bijeenkomst pas om twee uur. In oktober 1950 werd het tijdstip vervroegd naar tien uur. Vanaf september 1952 begonnen de ministers een uurtje later om in mei 1957 weer terug te keren naar tien uur. De vergadering op maandag werd geschrapt in 1957. Vanaf september dat jaar werd vrijdag de vaste vergaderdag. Zie A.J.M. van Nispen tot Pannerden, ‘De ministerraad sedert 1945’, in: Opstellen over recht en rechtsgeschiedenis, pagina 233.

[p. 112]

wekt ergernis bij de premier. Lubbers vindt dat geen minister vrijdags mag ontbreken. Zogenaamde afspraken ‘in het land’ zijn in Lubbers' ogen altijd vermijdbaar.

Zelf zal premier Lubbers nooit verzuimen. Buitenlandse reizen laat hij zo regelen dat hij vrijdags weer terug is, desnoods moet er maar een bedje in het vliegtuig worden getimmerd, zoals gebeurde bij een bezoek aan China. Lubbers' voorganger Dries van Agt was heel wat minder consciëntieus. Zijn ‘darmstoornissen’ en ‘ongesteldheden’ waren op den duur legendarisch. Tot ergernis van politici die nooit schoolziek waren.

In zijn dagboek vertelt D66-minister Jan Terlouw hoe hij zich in 1982 bij Algemene Zaken meldde voor de wekelijkse vergadering van de ministerraad, door hem afgekort tot mr: ‘Daar werd me verwonderd gevraagd wat ik kwam doen. Er was immers rondgebeld dat de mr niet doorging? De heer Van Agt was ziek en had de zaak afgeblazen. Ik was woedend. Er stonden 28 punten op de agenda, waarvan een aantal liefst voor de verkiezingen moest worden afgedaan.’^6.

Anders dan vice-premier Kok, die zich twee keer per jaar door een griepje laat vellen, weet Lubbers virussen en bacteriën op afstand te houden. Een flesje Nisyleen met homeopathische druppels staat altijd binnen handbereik, ook in de Trêveszaal. ‘Aan het flesje kun je zien hoe ziek hij zich begint te voelen,’ vertelt minister Neelie Smit-Kroes. ‘Of hij neemt een paar druppels, dan is het kennelijk niet zo erg. Of hij neemt van die grote scheuten.’^7.

Het is heel verstandig dat Lubbers er alles aan doet geen ministerraadsvergadering te missen, gezien de ervaringen van zijn voorganger Colijn in 1934. Toen die een kabinetsberaad door ziekte moest overslaan, lanceerde zijn minister van Economische Zaken een plannetje voor een ruimere openstelling van de winkels op zondag. Colijn was daar zeer op tegen en toen hij weer beter was protesteerde hij bij zijn collega's tegen dit onchristelijke idee. Maar het wetsvoorstel lag al bij de Tweede Kamer en het kabinet kon met goed fatsoen niet meer terug.

Colijn maakte toen staatsrechtelijk een grote fout. Nadat minister Verschuur van Economische Zaken zich ‘om gezondheidsredenen’ had moeten terugtrekken uit het kabinet, verving

6. Jan Terlouw, Naar zeventien zetels en terug, pagina 241. Zijn dagboek laat goed zien hoe een minister het contact verliest met zijn partij en fractie als hij eenmaal in de greep van zijn departement verkeert.

7. Neelie Smit-Kroes in een interview met de auteurs, Den Haag, 3 juli 1989.

[p. 113]

premier Colijn hem. En zo gebeurde het dat Colijn zelf het door hem verfoeide wetsvoorstel in de Tweede Kamer moest verdedigen.

In het parlement stak hij een uitvoerig betoog af. Dat hij door ziekte de indiening van het voorstel niet had kunnen voorkomen en dat de ministerraad hem voor was geweest. Colijn ging niet zover dat hij het voorstel introk, maar hij voelde er ook weinig voor de wet ruimhartig te verdedigen. ‘Dat gaat mij te ver,’ zo legde Colijn de Tweede Kamer uit. ‘Tot een meer dan passieve houding ben ik niet genegen.’

Na die woorden kwamen de kamerleden onmiddellijk in opstand. Niet zozeer vanwege zijn bezwaren tegen het wetsvoorstel, maar vanwege zijn openhartige ontboezemingen. ‘Wat hier gebeurt kan niet,’ reageerde chu-afgevaardigde en oud-premier De Geer. De ministerraad behoort als één man te spreken, een kabinetslid kan zich niet aan een voorstel van de ministerraad onttrekken en mag zeker niets verklappen over de stemverhoudingen in het college. ‘Dit is een “deraillement” van de eerste minister,’ concludeerde De Geer. Een constatering waar andere kamerleden zich bij aansloten.^8.

Toen in het derde kabinet-Lubbers de absentie tijdens de ministerraad weer eens uit de hand was gelopen, heeft Lubbers zijn collega's op een van de volgende vergaderingen vermanend toegesproken. De kern van zijn boodschap was dat de ministerraad compleet moet zijn omdat de raad, zoals de wekelijkse vergadering wordt genoemd, alleen goed kan regeren als collectief orgaan. Het plafond van de Trêveszaal illustreert Lubbers' woorden. In een geschilderd lint staat de tekst Concordia res parvae crescunt, wat zoveel betekent als ‘eendracht maakt het kleine machtig’.

In Nederland zijn vergaderingen van het kabinet niet slechts een formaliteit. Naar Europese begrippen duren ze extreem lang; een half etmaal is geen uitzondering. Een groot verschil met een land als Oostenrijk, waar het kabinet weliswaar ook elke week bijeenkomt, maar de vergaderingen doorgaans niet meer dan een minuut of tien in beslag nemen. Ook in Groot-Brittan-

8. Overgenomen uit M. de Bruyne, ‘Ministers behoren ruzies binnenskamers uit te vechten’, in: Reformatorisch Dagblad, 2 mei 1989.

[p. 114]

nië vergaderen de ministers kort.^9.

Deels heeft dit te maken met de Nederlandse traditie dat belangrijke besluiten altijd gezamenlijk tot stand moeten komen.^10. Deels heeft het te maken met het aantal ministers. Een Nederlands kabinet is net klein genoeg om besluitvorming mogelijk te maken. Landen als Frankrijk, Oostenrijk, Groot-Brittannië en Italië kennen alle meer dan twintig deelnemers aan het kabinetsberaad en dan wordt besluitvorming erg moeilijk.^11.

De ministerraad heeft niet altijd zijn huidige positie gehad. Hoewel de raad aan het begin van deze eeuw al omschreven is als ‘raderwerk van de regering’^12., duurde het tot de jaren zestig voordat de ministerraad een krachtig collectief college werd. Voor de Tweede Wereldoorlog lag het zwaartepunt van het werk van de ministers op de departementen. De ministerraad kwam toen veel minder vaak bijeen en vergaderde veelal maar een deel van de dag.^13. Alleen tijdens crisissituaties zoals de Eerste Wereldoorlog verschoof het zwaartepunt van de besluitvorming naar de ministerraad.^14.

Mede door de toegenomen verwevenheid van de parlementaire onderwerpen is overleg nodig met collega's en waar kan dat beter dan in de ministerraad? Aan het eind van de jaren zestig was de samenhang tussen de ministers zo sterk geworden dat de jurist Van Maarseveen oordeelde dat de ministerraad feitelijk en juridisch de hoogste staatsmacht was geworden. Volgens de Grondwet mochten de ministers dan wel verantwoordelijk zijn, in de praktijk kwam het erop neer dat zij moesten berusten in de besluiten van de ministerraad. En anders moesten ze maar aftreden.

Van Maarseveens rede over de ‘heerschappij van de ministerraad’^15. leidde tot ontzetting bij staatsrechtsgeleerden die vast wilden houden aan de stelregel dat een minister verantwoordelijk is, en niet de ministerraad. Dat orgaan kwam immers niet eens voor in de Grondwet. Deze omissie werd in 1983 goedgemaakt. ‘De ministerraad,’ zo staat sindsdien in de Grondwet, ‘beraadslaagt en besluit over het algemeen regeringsbeleid en bevordert de eenheid van beleid.’

Oud-premier Den Uyl was het met Van Maarseveen eens. Hij toonde zich een overtuigd voorstander van centralisatie van het gezag via de ministerraad. Dat was volgens hem een vereiste

9. Zie R.B. Andeweg (red.), Ministers en ministerraad, pagina 18.

10. Nederland heeft nooit een krachtig leiderschap gekend. Toen er eenmaal een koning was, moest die al snel zijn macht delen met ministers en een parlement. In de Gouden Eeuw, toen Nederland een wereldmacht was, namen de zeven provinciën de besluiten gemeenschappelijk. D66-wetenschapper Th.C. de Graaf heeft in dit verband zelfs naar de Romeinse historicus Tacitus verwezen. In zijn boek De Germania schreef die over onze voorouders: ‘Zij zijn gewoon over hun gewichtige zaken langdurig te beraadslagen, en luisteren naar hun leiders meer als raad en overreding, dan uit kracht van bevel.’ Geciteerd in Th.C. de Graaf, ‘De toekomst van de minister-president’, in: Idee'66, juni 1986, pagina 60.

11. Zie R.B. Andeweg (red.), Ministers en ministerraad, pagina 21.

12. Door H. Dooyeweerd in zijn proefschrift De ministerraad in het Nederlands staatsrecht.

13. Zie A.J.M. van Nispen tot Pannerden, ‘De ministerraad sedert 1945’, in: Opstellen over recht en rechtsgeschiedenis, pagina 234.

14. Zie W. Drees jr., ‘Minister kan niet wegkruipen achter ministerraad’, in: NRC Handelsblad, 11 augustus 1977.

15. H.Th.J.F. van Maarseveen, De heerschappij van de ministerraad, Den Haag, 1969.

[p. 115]

voor een doelmatig bestuur ‘juist gezien de toegenomen omvang van de staatstaken’.^16. Inmiddels is de heerschappij van de ministerraad algemeen aanvaard. De huidige secretaris-generaal van het ministerie van Algemene Zaken noemt de raad zelfs de ‘motor van het staatsbestel’.^17.

In de praktijk komt van die centralisatie, en dus van dat doelmatig bestuur, weinig terecht. De collectieve verantwoordelijkheid is toegenomen, maar de besluitvorming komt niet collectief tot stand. Het echte werk vindt elders plaats. In de ministerraad leggen ministers slechts de besluiten vast die buiten de Trêveszaal zijn voorbereid.

Aan het bevorderen van de eenheid van het beleid komen ze niet toe, want departementale belangen spelen in het kabinet een grote rol. De ministerraad is wel omschreven als een cavalcade van koetsen waarbij weliswaar de bewindslieden op de bok zitten, maar hun ambtenaren en allerlei vertegenwoordigers van sectorbelangen op de treeplank meeliften.^18. Ministers krijgen van hun ambtelijke adviseurs allerlei opdrachten mee naar de ministerraad en na afloop van de vergadering moeten zij zich ‘thuis’, zoals ze het departement noemen, verantwoorden.

Om te voorkomen dat al die tegengestelde belangen in de ministerraad tot grote conflicten leiden, heeft een deel van de besluitvorming zich verplaatst naar het Torentje, waar de minister-president de departementale en politieke tegenstellingen probeert te overbruggen. Een ander deel van de besluitvorming is verhuisd naar onderraden en ministeriële commissies. Ook daar speelt de minister-president een prominente rol: hij is voorzitter van alle onderraden en commissies.^19.

Ook vroeger, in de tijd van Drees, werd de ministerraad voorbereid door clubjes ministers en topambtenaren. Zo bestaat de rea, de Raad voor Economische Aangelegenheden, al vanaf 26 juni 1945. Erg klein is dit gezelschap niet. Slechts drie ministers maken geen deel uit van dit college, te weten de ministers van wvc, Defensie en Justitie. Het ‘groepje’ bestaat verder uit vijf staatssecretarissen, een half dozijn topambtenaren en president Duisenberg van De Nederlandsche Bank.

Het totale aantal onderraden is aan fluctuaties onderhevig.

16. J.M. den Uyl, ‘Het parlement tegenover de ministerraad’, pagina 191.

17. R.J. Hoekstra, De ministerraad in Nederland, pagina 55.

18. Zie onder meer ‘De organisatie en werkwijze van de rijksdienst. Rapportage van de secretarissen-generaal’, pagina 2.

19. Alleen de decoratiecommissie wordt voorgezeten door de minister van Buitenlandse Zaken.

[p. 116]

Ze komen en verdwijnen, al naargelang de behoefte van de minister-president. Tegenwoordig zijn er een stuk of negen, die meestal op dinsdag of woensdag bijeenkomen. De raadadviseurs van de premier fungeren als secretaris van de onderraden, die een prima uitkijkpost vormen voor deze verkenners van de ministerpresident. In de onderraden wordt immers bekeken of de voorstellen nog toelichting behoeven en of duidelijk is wat de conclusies precies inhouden. Hier wordt ‘gearbitreerd en gepacificeerd’.^20.

In de jaren tachtig, het decennium van de bezuinigingen, was de vijfhoek het bekendste clubje ministers. Het bestond uit voorzitter Lubbers en de ministers van Financiën, Binnenlandse Zaken, Economische Zaken en Sociale Zaken en Werkgelegenheid. Hoewel het nog steeds bestaat, heeft zich tijdens het derde kabinet-Lubbers een kernkabinet gevormd van drie ministers: Lubbers, De Vries en Kok doen niets liever dan met elkaar allerlei berekeningen uitvoeren.

Door een verschuiving van de individuele naar de collectieve verantwoordelijkheid is de rol van de minister-president toegenomen. Hoewel hij wordt beschouwd als primus inter pares heeft hij préséance boven zijn collega's. Hij is de eerstaangewezene om de collectieve verantwoordelijkheid vorm te geven.

Als voorzitter van de ministerraad opereert de premier meer buiten dan in de Trêveszaal. Het oplossen van meningsverschillen en het voorbereiden van besluitvorming kan beter buiten de plenaire vergadering gebeuren, zo luidt het devies van Lubbers. Te veel conflicten in de groep gooien zou immers een voortijdig einde van het kabinet kunnen betekenen.

En het zou veel tijd vergen. ‘Als je de ministerraad tot een club maakt die over van alles en nog wat elkaars nieren proeft in het politieke debat, dan krijgt de raad een ander karakter,’ verklaart Lubbers. ‘Dan voelen ook ministers met opvattingen die best de moeite waard zijn maar de besluitvorming niet veranderen zich verplicht hun argumenten te noemen, want anders doe je niet echt mee. Je krijgt zo eindeloze ministerraden en daar gaat de bestuurlijke functie onder lijden.’^21.

Lubbers heeft van de ministerraad een beslissingsmachine ge-

20. Zie ‘De organisatie en werkwijze van de rijksdienst. Rapportage van de secretarissen-generaal’, pagina 45.

21. Ruud Lubbers in een interview met Elsevier, 22 december 1990.

[p. 117]

maakt. Het is een orgaan geworden dat voorgekauwde besluiten vastlegt en conflicten moet beslechten die tot hun politieke essentie zijn teruggebracht. Lange, principiële discussies over brede thema's zijn taboe. Het is een terugkerende klacht van ministers als Frits Bolkestein en Ernst Hirsch Ballin, die wel houden van een intellectuele krachtmeting.

Bolkestein miste de collectieve discussie toen hij minister van Defensie was in het tweede kabinet-Lubbers. ‘Echte’ onderwerpen als de perikelen in de navo waarmee hij en minister Van den Broek zes maanden zoet waren geweest, werden niet besproken omdat er geen besluit over genomen hoefde te worden. Op de agenda stonden tot zijn ongenoegen wel allerlei onbenullige onderwerpen die gedetailleerd werden behandeld.

‘Zo hebben we gesproken over de tewerkstelling van, ik meen, driehonderd Molukkers,’ vertelde Bolkestein in mei 1989 om zijn klacht te illustreren. ‘Die tewerkstelling lukte niet zo, want maar 123 zijn aan de slag gekomen. Dus stond op de agenda de tewerkstelling van de resterende 177 Molukkers.’^22.

Tijdens het eerste kabinet-Lubbers is nog wel gedebatteerd over grote thema's als emancipatie en jeugdwerkloosheid, maar veel plezier verschafte die gedachtenwisseling de toenmalige ministers niet. Het kostte tijd (alleen al de notulen van het debat over de jeugdwerkloosheid beslaan vijftien pagina's) en er viel niets te besluiten. Het derde kabinet heeft alleen een vrije discussie gewijd aan bestuurlijke vernieuwing.

Lubbers zit aan het midden van de tafel met zijn gezicht naar de Hofvijver. Zijn stoel heeft een iets hogere rugleuning dan de overige crèmekleurige zetels. Recht tegenover Lubbers zit Wim Kok. Dat is niet de vaste plaats van de vice-premier, maar van de minister van Financiën. Onno Ruding, Koks voorganger in de eerste twee kabinetten, koos voor deze plaats omdat hij vond dat hij vanaf die positie Lubbers beter in de gaten kon houden.

Als vice-premier had Kok ook de stoel aan Lubbers' rechterkant kunnen kiezen. Daar zaten tijdens de vorige twee kabinetten de liberale vice-premiers Gijs van Aardenne en Rudolf de Korte. Door niet naast, maar tegenover Lubbers plaats te nemen, laat Kok in de Trêveszaal zijn ministerschap van Financiën prevale-

22. Frits Bolkestein in een interview met Elsevier, 13 mei 1989.

[p. 118]

ren boven zijn positie als tweede man van het kabinet.

Aan Lubbers' linkerhand zit Jan Kist, sinds 1 mei 1977 de secretaris van de ministerraad. Aan diens linkerhand zit een notulist, de adjunct-secretaris. Omdat er geen band meeloopt en de vergadering ook niet wordt gestenografeerd, is het notuleren van de beraadslagingen zwaar werk. De adjunct-secretaris hoeft daarom slechts één dagdeel mee te schrijven; 's middags komt een collega hem aflossen.

Lange tijd waren het de ministers zelf die bij toerbeurt als secretaris optraden en de notulen verzorgden. Thorbecke had dat in 1862 zo beslist. Tot dan trad de directeur van het Kabinet des Konings als secretaris op, maar de liberale kabinetsleider vond dat die persoon niets te zoeken had in de vergadering van de ministerraad. Pas in 1945 werd een klerk belast met het notuleren.^23.

Behalve de twee ambtenaren aan Lubbers' linkerkant, is in de Trêveszaal nog een niet-politicus present. Aan een apart tafeltje in de, vanuit Lubbers gezien, rechterhoek van de zaal, zit de hoofddirecteur van de Rijksvoorlichtingsdienst Hans van der Voet of diens plaatsvervanger. Tot de zomer van 1991 was dat Fred Lörtzer; sindsdien is het de voormalige nos-verslaggever en Defensie-woordvoerder Jaap van der Ploeg.

De Rijksvoorlichtingsdienst heeft dit voorrecht sinds het begin van de jaren zeventig. Hoofddirecteur Gijs van der Wiel kreeg toen toestemming van premier Biesheuvel, ‘open Barend’, de vergaderingen van de ministerraad bij te wonen. Blijkbaar amuseerde Van der Wiel zich kostelijk, want regelmatig schalde zijn bulderende lach door de zaal. Biesheuvel heeft hem daarover nog eens streng toegesproken: ‘Gijs, je mag wel lachen, maar doe het a.u.b. geluidloos.’^24.

Alle ministers hebben hun vaste plaats aan de tafel. Tot hij naar Brussel vertrok zat Hans van den Broek aan Lubbers' rechterkant, op de plaats waar gedurende Lubbers i en Lubbers ii de vice-premier had gezeten. Deze vaste tafelschikking is niet willekeurig bepaald: rechts van Lubbers zitten de rokers, zoals Koos Andriessen en Ien Dales, links de niet-rokers, zoals Jan Pronk, Bert de Vries.

Ieder kabinet maakt weer andere afspraken over dit soort huis-

23. Zie E. van Raalte, Staatshoofd en ministers, pagina 4 en 5. Dat de notulen in de vorige eeuw heel beknopt waren, heeft volgens Van Raalte niets van doen met een streven de koning, die een afschrift van de notulen kreeg, kennis te onthouden. Hij acht het veel waarschijnlijker dat de ministers geen tijd hadden uitvoerig te notuleren omdat ze ook aan de beraadslagingen moesten deelnemen.
H.A. van Wijnen schrijft in zijn boek Van de macht des Konings, pagina 80, dat het kabinet-Biesheuvel de notulen voor de koningin eens verborgen heeft gehouden om de interne tegenstellingen binnenskamers te houden. Het betrof het verslag van het kabinetsberaad over de vrijlating van de Duitse oorlogsmisdadigers die in Breda werden vastgehouden. Over deze kwestie was het kabinet sterk verdeeld en de notulen zijn volgens Van Wijnen aan niemand buiten de kring van de bewindslieden ter hand gesteld.

24. Zie Van de hoed en de rand, pagina 94.

[p. 119]

regels. In de tijd van Den Uyl, toen vanwege de restauratie van de Trêveszaal werd vergaderd in het Catshuis, mocht er pas na twaalf uur worden opgestoken (een eis van Irene Vorrink) en pas na zonsondergang worden gedronken.

Tijdens de eerste vergadering van het kabinet-Den Uyl golden uit onwennigheid nog de gebruiken van het vorige kabinet. Minister Jaap Boersma, die ook onder Den Uyls voorganger Biesheuvel had gediend, drukte klokslag twaalf uur op het belletje achter zijn stoel. Dat was hij zo gewend. Nauwelijks had Boersma zijn vinger van de bel af, of huismeester G. Akse van het Catshuis kwam met een dienblad vol borrels de zaal binnen. ‘De ogen van de minister-president rolden zowat uit zijn hoofd,’ schrijft Boersma in zijn memoires.^25.

Onder Den Uyls opvolger Van Agt nam het drankgebruik in de ministerraad weer toe. Alleen Arie Pais, minister van Onderwijs, deed daar niet aan mee. Die gebruikte geen sterke dranken, ook geen koffie of thee. Terwijl zijn collega's tijdens de vergadering in de Tuinzaal van het Catshuis 's middags een kopje thee namen, zat Pais met een glas water voor zich. Bij het personeel van het Catshuis verwierf hij daarmee al snel een bijnaam, zoals bleek toen op een middag de vrouw van de huismeester de bestelling, goed hoorbaar en in plat Haags doorgaf aan de keuken: ‘Twaalf thee, drie koffie en een glas water voor het guppy.’

De hamerstukken vormen het eerste punt van de agenda, waar gemiddeld twee dozijn onderwerpen op staan. Lubbers en zijn staf stellen die agenda - met de aanduiding ‘dienstgeheim’ - 's maandags al vast, maar er is ook een zogeheten meer actuele woensdag-agenda die gemaakt wordt na het Torentje-overleg met de twee fractievoorzitters van de regeringspartijen.

Ministers moeten hun voorstellen voor de vergadering indienen op een speciaal aanbiedingsformulier. Dit telt twintig punten, waarop behalve een korte beschrijving van inhoud en doelstelling van het voorstel, onder meer aangegeven moet worden welke colleges advies hebben uitgebracht, of er contact is geweest met andere departementen, hoe de voorlichting is geregeld, en wat de gevolgen zijn voor de rijksbegroting, de arbeidsmarkt en het rijksapparaat.

25. Jaap Boersma en Jeroen Terlingen, Wat ik nog zeggen wilde, pagina 87.

[p. 120]

Lubbers' adviseurs, die elk een paar departementen nauwgezet volgen, hebben snel in de gaten of er een explosief voorstel ten onrechte als hamerstuk wordt aangemeld, en of de minister in de veronderstelling verkeert dat hij overeenstemming heeft bereikt met zijn meest betrokken collega's, maar dat die daar zelf anders over denken. Zo'n voorstel schuift dan een weekje op.

Om te voorkomen dat ministers hun ambtgenoten overvallen met een voorstel, moeten de stukken tien dagen voor de vergadering binnen zijn. Secretaris Kist is streng en houdt de ministers aan deze zogeheten tiendagentermijn. Willen bewindslieden van deze eis afwijken dan moeten ze dat op het aanbiedingsformulier motiveren. Een afspraak met de minister-president is het beste argument om de termijn te ontduiken.

Aan het begin van de agenda prijken soms ook de notulen. Niet elke week, want de verslaggeving loopt een paar weken achter, zodat de notulen van een paar vergaderingen meestal tegelijk aan de orde komen. Niet dat de ministers dan nog veel opmerkingen hebben. Hun bezwaren hebben ze al kunnen uiten na ontvangst van de concept-notulen, waarin hun namen onderstreept staan om de controle te vergemakkelijken. Alleen als secretaris Kist, die zelf nauwgezet meeschrijft met de vergaderingen, correcties weigert en ook Lubbers van geen verandering wil weten, rest de betrokken bewindsman weinig anders dan zijn bezwaren tijdens de vergadering naar voren te brengen. In het derde kabinet-Lubbers is het eigenlijk alleen Hanja Maij-Weggen die veel tekstcorrecties heeft.

De notulen van de ministerraad dragen kwalificaties als ‘Zeer Geheim’ en - als ze alleen voor de ogen van de minister zijn bestemd - soms ook ‘Persoonlijk’, de zogeheten P-notulen. Pas na een halve eeuw mogen ze openbaar worden gemaakt. Alleen voor wetenschappers en geïnteresseerde journalisten maakt de Archiefwet een uitzondering. Na twintig jaar mogen zij de notulen ‘inzien’ en dan nog alleen na toestemming van de secretaris van de ministerraad of de rijksarchivaris. Het gaat om een dik pak papier. Jaarlijks produceert het secretariaat van de ministerraad zo'n tweeduizend pagina's aan notulen.

In de jaren zestig hebben journalisten nog weleens een poging gewaagd toegang tot de vergaderzaal te krijgen. Maar verder dan

[p. 121]

de hal van het ministerie van Verkeer en Waterstaat, dat toen nog op Binnenhof 20 gevestigd was en dus de Trêveszaal herbergde, kwamen ze niet.^26.

Dat er geen publiek wordt toegelaten bij het kabinetsberaad lijkt voor de hand te liggen, maar niet iedereen vindt dat. Irene Vorrink heeft als minister van het kabinet-Den Uyl begin 1974 tevergeefs voorgesteld de vergaderingen van de ministerraad openbaar te maken. Zij zag geen verschil tussen bijeenkomsten van het parlement en die van het kabinet. Vorrink, die het departement van Volksgezondheid en Milieuhygiëne beheerde, had al een uitgewerkt plan laten maken om een publieke tribune in de vergaderzaal te bouwen. Toen was dat nog de Tuinzaal van het Catshuis, omdat de Trêveszaal werd gerestaureerd.^27.

Na opening, hamerstukken en notulen is het buitenlands beleid een iedere week terugkerend vergaderonderwerp. Lange tijd was het traditioneel punt vier van de agenda, maar tijdens de kabinetten-Lubbers is het een plaatsje omhooggeschoven. In de jaren zestig stond dit onderdeel van de vergadering bekend als het kwartier van Luns omdat de toenmalige minister van Buitenlandse Zaken altijd voor een buitengewoon amusant intermezzo zorgde, waarvoor ook premier Drees speciaal ging zitten. De rest van de tijd hield Luns de anderen van hun werk door uit zijn fanmail voor te lezen.^28.

Er is in het derde kabinet-Lubbers maar één minister die zich het kwartier van Luns nog kan herinneren en dat is Koos Andriessen, die ook van 1963 tot 1965 minister van Economische Zaken was. Zoals hij in het derde kabinet-Lubbers de oudste is, zo was hij toen de benjamin. Onervaren als hij was ging hij het gevecht aan met Luns, die hem bij de onderhandelingen over handelsakkoorden had geweerd. Het leidde tot hevige spanningen tussen de twee.

Reeds tijdens een van de eerste vergaderingen van het kabinet-Marijnen vroeg Andriessen aan Luns of hij wist ‘dat er een zeer aardige wachtgeldregeling bestaat voor ex-ministers’. Luns, toen vijftigplusser en al tien jaar bewindsman, reageerde niet. Pas bij een van de volgende vergaderingen kwam Luns met een tegenzet: ‘En dan te bedenken dat er hier mensen zijn die nog op school zaten toen ik al lang minister was.’ Andriessen reageerde

26. In 1969 verhuisde het ministerie van Verkeer en Waterstaat naar het vroegere hoofdkantoor van de klm aan de Plesmanweg in Den Haag. De jaren zeventig zijn gebruikt om het complex aan het Binnenhof te restaureren en gereed te maken voor het ministerie van Algemene Zaken dat toen nog gevestigd was in een villa aan Plein 1813. In maart 1977 verhuisde dit ministerie naar het Binnenhof.

27. Direct na de oorlog (de eerste vergadering vond plaats op 27 juni 1945) hield de ministerraad zijn vergaderingen op het ministerie van Justitie aan het Plein in Den Haag, een gebouw dat sinds 1992 deel uitmaakt van het nieuwe Tweede-Kamercomplex en onder meer de fractie van het cda huisvest. In de vergaderzaal, gelegen boven de ingang op de eerste verdieping, is tegenwoordig het secretariaat van de cda-fractie gevestigd. Begin jaren vijftig verhuisde de vergadering naar de Trêveszaal. De eerste vergadering werd daar op 25 juni 1951 gehouden. Gedurende de restauratie van de Trêveszaal in de jaren zeventig hield de ministerraad zijn vergaderingen in de Tuinzaal van het Catshuis. Vlak na de oorlog is ook de az-villa op Plein 1813 voor vergaderingen gebruikt.

28. Joris van den Berg, ‘De kleine vaderlandse kabinetten’, in: Algemeen Handelsblad, 17 maart 1967.

[p. 122]

een paar stoelen verderop met: ‘Dat zal ik wel weer zijn.’ Luns zei snel: ‘Ik heb het niet over de lagere school.’^29.

Inmiddels neemt het buitenlands beleid het grootste deel van de ochtendzitting in beslag. Dat heeft vooral te maken met de Europese eenwording, die niet alleen de minister van Buitenlandse Zaken raakt, maar alle ministers. De staatssecretaris van Europese Zaken (Wim van Eekelen in het eerste kabinet-Lubbers, René van der Linden en Berend Jan van Voorst tot Voorst in het tweede, en Piet Dankert in het derde) is dan ook de hele ochtend in de Trêveszaal aanwezig.

Hoewel de meeste deelnemers elkaar al jaren kennen, klinken er geen voornamen in de Trêveszaal. Hirsch Ballin hoort over zich spreken als ‘de minister van Justitie’ of ‘de collega van Justitie’. Slechts een enkele keer wordt dat ‘minister Hirsch Ballin’, maar nooit klinkt zijn voornaam ‘Ernst’. Althans niet tijdens de vergadering.

Buiten de Trêveszaal ligt het anders; dan is het ‘Dag Hans’ en ‘Hallo Ruud’. Vroeger waren ook buiten de vergaderzaal voornamen taboe. Alleen Drees en Beel tutoyeerden elkaar met ‘Wim’ en ‘Louis’. Dit veranderde toen Marga Klompé in 1956 de eerste vrouwelijke minister werd. ‘Je kon toch tegen een vrouw niet “Klompé” zeggen?’ meldt Jelle Zijlstra.^30.

Formeel moeten de ministers aan Lubbers vragen of ze het woord mogen voeren, maar meestal maken ze hun wens kenbaar met een handgebaar of een knikje. Ministers buiten het blikveld van Lubbers, zoals Hirsch Ballin, die verscholen zit achter de secretaris en de notulist, nemen zelf het woord zonder eerst toestemming te vragen aan de voorzitter (die tot in de jaren zeventig werd aangesproken met president). Dat stuit niet op bezwaren van Lubbers, die immers lak heeft aan allerlei onnutte formaliteiten.

Onder leiding van Lubbers verlopen de discussies in de ministerraad vrij strak. Hij is heel systematisch. Dat is al te zien aan de manier waarop hij zijn gedeelte van de tafel heeft ingedeeld. Voor hem liggen stapels dossiers, waaruit hij altijd precies het goede papiertje weet te trekken. ‘Fabelachtig’ vindt Neelie Smit-Kroes dat. ‘Hij kan drie dingen tegelijk doen. Wij corresponde-

29. Joris van den Berg, ‘De kleine vaderlandse kabinetten’, in: Algemeen Handelsblad, 17 maart 1967.

30. Michel van der Plas (red.), Herinneringen aan Marga Klompé, pagina 159.

[p. 123]

ren tijdens de vergaderingen weleens met kleine briefjes, die beantwoordt hij dan, maar tegelijk leest hij zijn stukken, hoort hij wat anderen zeggen, vat hij samen en komt met voorstellen waar hij iedereen probeert achter te krijgen. Heel efficiënt allemaal.’^31.

Lubbers vraagt eerst de bewindsman die het voorstel heeft ingediend of hij nog een toelichting wil geven. Daarna krijgen de anderen het woord, waarna Lubbers zelf zijn mening geeft. Tijdens de daaropvolgende tweede ronde mag de betrokken bewindsman reageren op de opmerkingen van zijn collega's, waarna Lubbers de discussie samenvat en de conclusies formuleert. ‘Dat doet hij zo snel, dat hij al het achtste compromisvoorstel presenteert terwijl jij nog over nummer vijf zit na te denken.’^32.

Iedere premier heeft zo zijn eigen tactiek. Den Uyl sloeg gewoon aan het formuleren en als vanzelf ontstond dan een imposante reeks van voorwaarden en modaliteiten. Van Agt, minister van Justitie onder Den Uyl en later zelf een premier die technisch gezien heel goed kon voorzitten en uitstekend samenvatte, omschreef de methode van Den Uyl eens zo: ‘Als uit een weefgetouw kwamen uit dat begaafd brein de kunstig verweven conclusies, talrijk en ingewikkeld, te voorschijn. Dat was een intellectuele prestatie van de eerste orde, zo indrukwekkend dat iedereen er verder maar het zwijgen toe deed.’^33.

De Jong wist altijd perfect het midden van twee standpunten te vinden en met een ‘zullen we het zo maar doen’ kreeg hij de rest van de raad achter zijn conclusie. Minister-president Drees, zo vertelt Lubbers zelf altijd graag als anekdote, schreef de conclusies van de ministerraad al vóór de vergadering op. Aan het slot zei hij dan zoiets als ‘gehoord de beraadslagingen is dit de opvatting van de ministerraad’. En dan las hij de conclusies voor die hij van tevoren had opgesteld.

In zijn derde kabinet heeft Lubbers door zijn ervaring zoveel overwicht dat compromissen die hij in de ministerraad voorstelt door iedereen worden geslikt, ook door de PvdA-ministers. Bij elk onderwerp maakt hij eerst even een rondje langs de ministers. Dan komen de meningsverschillen op tafel (die zijn er, anders was het onderwerp niet in de ministerraad gebracht). Vervolgens vat hij de discussie samen en stelt een vergelijk voor.

31. Neelie Smit-Kroes in een interview met de auteurs, Den Haag, 3 juli 1989.

32. Neelie Smit-Kroes in een interview met de auteurs, Den Haag, 3 juli 1989.

33. Dries van Agt in: Marja Wagenaar (red.), Herinneringen aan Joop den Uyl, pagina 154.

[p. 124]

Tegenspraak krijgt hij weinig.

Uiteraard zijn er weleens ministers die opeens hun nek uitsteken aangaande een bepaald onderwerp. Dan roepen ze dat iets onaanvaardbaar is. Kennelijk is op het donderdagavondoverleg dan afgesproken dat hij de kastanjes uit het vuur moet halen. Er breekt dan een discussie over dat onderwerp los, andere ministers bemoeien zich ermee en doen er nog een schepje bovenop.

Lubbers en ook vice-premier Kok houden tijdens zo'n dispuut hun mond. Maar als Lubbers aan het einde de zaak samenvat en een voorstel doet, is iedereen akkoord. Vreemd genoeg ook degene die het ‘onaanvaardbaar’ uitsprak. Het komt maar zelden voor dat Lubbers moet laten stemmen. Volgens het Reglement van Orde mag alleen worden gestemd ‘in aanwezigheid van ten minste de helft van de leden’. Als de stemmen staken, geeft de stem van de minister-president de doorslag. Dit geldt alleen als de vergadering voltallig is of als de beslissing niet kan worden uitgesteld. Zo niet, dan moet de stemming naar een volgende vergadering worden verschoven.

Als voorzitter kan de premier veel sturen. Het Reglement van Orde biedt hem een scala aan bevoegdheden die hem een voorsprong geven op de andere ministers. Hij stelt de agenda vast en kan dus de prioriteiten van het kabinet bepalen. Hij mag de volgorde bepalen en kan de besluitvorming dus vertragen of versnellen. Hij mag schorsen wanneer hij wil en de ministerraad bijeenroepen wanneer (en waar) hij wil. In de zomer van 1993 heeft het kabinet voorgesteld de premier ook de bevoegdheid te geven onderwerpen op de agenda te plaatsen die behoren tot de portefeuille van een van de ministers. Totnogtoe bepaalt de betrokken bewindsman of zo'n onderwerp wordt aangemeld voor de agenda.

Van Agt heeft van de proceduremacht van de premier gebruik gemaakt bij de val van zijn tweede kabinet, in de nacht van 7 op 8 mei 1982. Vice-premier Den Uyl meldde die nacht dat de PvdA-ministers hun portefeuille ter beschikking zouden stellen, maar niet met onmiddellijke ingang. Ze wilden de andere ministers de tijd gunnen hun voorbeeld te volgen. Voorzitter Van Agt liet echter weten dat aan een ontslagaanvraag geen voorwaarden verbonden konden worden.

Van Agts partijgenote Til Gardeniers informeerde nog be-

[p. 125]

nieuwd naar Den Uyls motieven, maar Van Agt hield de boot af. Haar vraag was ‘buiten de orde’ en Den Uyl mocht geen antwoord geven: ‘Ik wens daarover geen discussie.’ Vervolgens hamerde hij snel de vergadering af. Den Uyl protesteerde nog en riep dat hij geen ontslag had ingediend, maar de vergadering bestond niet meer. Alle ministers zaten nog rond de tafel, maar het beraad was door Van Agt gesneden. Hij had de terugtocht afgesloten.^34.

Niet alle ministers leveren een even grote bijdrage aan de discussies in het kabinet. In de meeste gevallen laten ministers hun beurt voorbijgaan als ze geen ‘belang’ bij het onderwerp hebben. Zo zal minister Hedy d'Ancona van wvc zwijgen als ‘collega Bukman’ de landbouw ter sprake brengt. Interventies buiten de eigen portefeuille zijn uiteraard niet verboden. Toen het half oktober 1990 in de Trêveszaal over de pensioenen ging, ontspon zich een uiterst levendige discussie, waaraan niet alleen de direct betrokken ministers deelnamen. ‘Zelfs Hans van den Broek kijkt op uit zijn codeberichten, raakt bezorgd over zijn pensioen en werpt zich in de strijd,’ schrijft Andriessen in zijn dagboek. ‘Resultaat: een en ander wordt nog nader bezien. Niet onaardig.’^35.

Vakministers leveren normaal gesproken geen grote bijdrage aan de discussies in de ministerraad. Dat Lubbers als voorzitter en Kok als minister van Financiën veel aan het woord zijn, spreekt vanzelf. Dat geldt ook voor de minister van Buitenlandse Zaken, gezien het steeds grotere belang van de Europese samenwerking, en voor Bert de Vries van Sociale Zaken en Koos Andriessen van Economische Zaken. Er zijn maar weinig onderwerpen die niet hun portefeuille raken. Maar datzelfde kan niet worden gezegd van Maij-Weggen, Alders en Pronk, de drie die zich weinig aantrekken van het non-interventiebeginsel.

Elk kabinet heeft zijn eigen extreme gevallen. In het kabinet-De Jong was het Marga Klompé die zeer vaak aan het woord was. Ze had een gretige belangstelling en haar interventies waren vaak politiek van aard. Door een collega werd ze spottend ‘Onze Lieve Vrouwe van Altijddurende, maar niet Altijd Ge wenste Wijsheid’ genoemd. Van haar genotuleerde bijdragen had 45 procent niets met haar portefeuille (Cultuur, Recreatie en

34. Zie H.A. van Wijnen, ‘De proceduremacht van de premier’, in: Het Parool, 11 juni 1982.

35. J.E. Andriessen, ‘Hollands Dagboek’,in: NRC Handelsblad, 27 oktober 1990.

[p. 126]

Maatschappelijk Werk) te maken.^36.

Tijdens het eerste kabinet-Biesheuvel was het DS'70-minister Willem Drees junior van Verkeer en Waterstaat. Zijn collega Boersma vertelt: ‘Drees begon altijd bij Adam en Eva en kwam steevast bij onze pensioenen uit. Een hoogst enkele keer wilde hij de middeleeuwen nog weleens overslaan: dan boften we.’^37. Ook Drees' partijgenoot jonkheer Maup de Brauw, belast met Wetenschappelijk Onderwijs en Wetenschapsbeleid, was lang van stof. Minister Udink heeft tijdens een lange tirade van De Brauw eens een briefje naar kabinetsvoorzitter Biesheuvel geschreven met de tekst: ‘Maak er een eind aan’. Maar Biesheuvel liet het maar begaan.^38.

In het kabinet-Van Agt i hield Arie Pais, minister van Onderwijs, ‘graag lange algemene monetaire en financiële beschouwingen’, herinnert zijn collega Wil Albeda zich.^39. En Lubbers i mocht genieten van Gijs van Aardenne die zeer belezen is en van de meest vreemde terreinen iets afweet. In de ministerraad deinsde hij er niet voor terug een referaat te houden over de dunbekwulp als bedreigde diersoort.^40.

De stille ministers vormen het spiegelbeeld van de sprekers. Grootste zwijger in het derde kabinet-Lubbers is Relus ter Beek, direct gevolgd door Ien Dales. Het zijn twee bewindslieden met een relaxte houding, die voldoende hebben aan hun eigen portefeuille.

Maar zoals veel praten niets zegt over de invloed die een minister heeft, zo hoeft het niet te betekenen dat een zwijgzame minister nauwelijks meetelt. Jan de Koning, minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in de eerste twee kabinetten-Lubbers en vertrouweling van de premier, zei maar heel weinig tijdens de ministerraadsvergaderingen. Maar als de scherpzinnige en komische De Koning een keer zijn mond opendeed, liet iedereen de vergaderpapieren rusten. Want dan kwam er óf iets belangrijks óf iets leuks.

Daar was hij al mee begonnen toen hij nog beginnend minister voor Ontwikkelingssamenwerking was in het eerste kabinet-Van Agt. Hij moest zich toen verweren tegen een voortdurende plundering van zijn begroting. Er was altijd geld te kort en jaloers keken De Konings collega's dan zijn richting uit omdat zijn

36. R.B. Andeweg (red.), Ministers en ministerraad, pagina 28.

37. Jaap Boersma en Jeroen Terlingen, Wat ik nog zeggen wilde, pagina 67.

38. B.J. Udink, Tekst en uitleg, pagina 191.

39. Wil Albeda in een interview met de auteurs, Den Haag, 6 juli 1989.

40. Interview met Jan de Koning in: Joop van Tijn en Max van Weezel, Inzake het kabinet-Lubbers, pagina 56.

[p. 127]

budget jaarlijks met een vast percentage steeg. De Koning bleef altijd heel kalm en griefde zijn collega's door ze te vergelijken met straatrovers. ‘Ik verkeerde iedere vrijdag in een club zakkenrollers.’^41.

Voor het traditionele zwijgen van de vakministers zijn twee oorzaken. Door niets te zeggen over de portefeuille van een collega, hoopt een minister te bereiken dat deze collega ook niets zal zeggen over zijn beleidsterrein. Dit alles volgens het non-interventiebeginsel: ‘als ik jou niet pak, pak jij mij niet’. In de tweede plaats weet een minister vaak ook niet wat hij moet opmerken. Zijn ambtenaren bereiden de vergaderstukken voor en zijn niet geïnteresseerd in voorstellen die geen bedreiging voor hun departement vormen. In zo'n geval geven ze hun minister geen munitie mee naar de raad.^42.

Dat de ministerraad slechts een schakeltje vormt in een langdurig en wanordelijk proces, valt goed te illustreren met de besluitvorming over de Grote Efficiency Operatie.^43. De Tweede Kamer geeft in maart 1990 het kabinet de opdracht zich eens te bezinnen op een nieuwe rijksdienst. Dat deden de parlementariërs in een debat met de laconieke minister Ien Dales van Binnenlandse Zaken, de baas van het overheidspersoneel. Uiteindelijk zou dit verzoek leiden tot de Grote Efficiency Operatie, maar daar waren wel eerst tien vergaderingen van de ministerraad voor nodig.

Het onderwerp kwam voor het eerst aan de orde in de ministerraad van 20 april. Minister Kok van Financiën had uitgerekend dat er flink bezuinigd kon worden als ambtenaren efficiënter gingen werken. Voor 1991 had hij reeds 150 miljoen gulden ingeboekt en voor 1992 300 miljoen.

Lubbers stelde in de Trêveszaal voor de opbrengst direct maar een bestemming te geven en suggereerde de reorganisatie van de politie. Andere doelen werden in de ministerraad niet meer genoemd, maar in het besluitenlijstje bleek Lubbers opeens nóg een doel te hebben bedacht: de herstructurering van de rechterlijke organisatie.

Al een week later, op 27 april, stond op de agenda van de ministerraad de brief die Dales wilde schrijven aan de Adviescommissie Rijksdienst (ard). Deze club moest het kabinet gaan advi-

41. Jan de Koning in een interview met Pieter Broertjes, in: Kees Schaepman (red.), Zware shag en gironummers, pagina 152.

42. R.B. Andeweg (red.), Ministers en ministerraad.

43. De beschrijving is gebaseerd op de leerzame doctoraalscriptie, gedateerd juni 1991, die P.J. de Bruijn schreef in het kader van zijn studie politicologie aan de Rijksuniversiteit Leiden. De Bruijn mocht gebruik maken van vertrouwelijk verkregen informatie, zoals het besluitenlijstje en de notulen van de ministerraad. Titel van de scriptie is Van probleem tot procedure: over de oorsprong en de totstandkoming van het besluit van het derde kabinet-Lubbers om binnen de Rijksdienst te komen tot een operatie Grote Efficiency.

[p. 128]

seren over de verbetering van de efficiency bij de rijksoverheid. Dales' hoogste ambtenaar, secretaris-generaal Jozias van Aartsen, was voorzitter van deze adviescommissie.

De ministerraad aanvaardde het ontwerp van de brief zonder discussie. Afgesproken werd er de volgende week alleen nog even over te praten als ministers toch nog bezwaren bleken te hebben. Die moesten ze dan wel vóór woensdag 2 mei kenbaar maken.

Als eerste meldde minister Hedy d'Ancona van wvc zich. Niet bij Dales, maar bij Lubbers. D'Ancona maakte bezwaar tegen de bestemming van de eventuele opbrengst van de efficiency-operatie.

Kok was de tweede. Hij zette zijn belangen nog eens op een rijtje in een brief aan Dales. De meest verrassende boodschap kwam van Relus ter Beek van Defensie. Die meldde dat de adviesaanvraag zodanig moest worden aangepast dat Defensie was ‘uitgesloten van zowel de “kleine” als de “grote” efficiency’. Ter Beek vond dat hij al genoeg bezuinigde.

In de ministerraad van 4 mei maakte Kok korte metten met de eis van zijn partijgenoot Ter Beek. Hij merkte op dat ‘ook Defensie kan en moet meedoen aan de operatie’. Na deze discussie kon de adviesaanvraag de deur uit.

Eind juni was de Adviescommissie Rijksdienst gereed met haar rapport, dat vooral procedureel van aard was. Alleen in de bijlage stonden enkele verkennende opmerkingen. De commissie sprak zich uit voor een kleine overheid, waarbij de departementen zich hebben teruggetrokken op hun kerntaken en een scheiding is aangebracht tussen beleid en uitvoering. De laatste taak kon worden uitgevoerd door geprivatiseerde of gedecentraliseerde diensten.^44.

Begin juli had minister Dales een gesprek met de secretarissen-generaal, de hoogste ambtenaren van de dertien departementen. Haar ambtenaren waarschuwden Dales in een voorgesprek dat de secretarissen-generaal er alles aan zouden doen de Grote Efficiency Operatie van haar en de Adviescommissie Rijksdienst af te pakken om zelf het voortouw te nemen.

De waarschuwing hielp niet. Toen Dales terugkwam van haar gesprek bleek ze de secretarissen-generaal (sg's) alle vrijheid te

44. Zeer beknopt staat hier al wat drie jaar later de secretarissen-generaal zouden melden in hun rapportage ‘De organisatie en werkwijze van de rijksdienst’, gedateerd maart 1993.

[p. 129]

hebben gegeven. Haar ambtenaren beschouwden het als een misser van de eerste orde. ‘Ien heeft de hele boel uit haar handen laten glijden,’ zeiden ze. En: ‘Die sg's zijn haar dus toch te slim af geweest.’

Door de secretarissen-generaal toe te staan de positie van de Adviescommissie Rijksdienst als het ware over te nemen, had Dales in feite haar eigen topambtenaar Van Aartsen laten vallen en daarmee de belangen van het eigen departement geschaad. Van Aartsen had als voorzitter van de Adviescommissie Rijksdienst immers meer invloed dan als een van de dertien leden van het college van secretarissen-generaal. Dat college werd bovendien voorgezeten door secretaris-generaal Gerard van Dinter van Justitie, een departement waarmee Binnenlandse Zaken in een voortdurende strijd was en is gewikkeld.

Op woensdag 11 juli vergaderde de ministerraad over de begroting voor 1991 (bij begrotingsbesprekingen vergadert de ministerraad ook op andere dagen dan vrijdag). De ministers Hirsch Ballin en Dales pleitten ervoor de opbrengst van de Grote Efficiency Operatie reeds toe te voegen aan hun begrotingen. Het geld werd immers uiteindelijk toch bestemd voor de organisatie van de rechterlijke macht (begroting Justitie) en de reorganisatie van de politie (begroting Binnenlandse Zaken).

Kok wilde daarmee alleen akkoord gaan als de te verwachten opbrengst van het doelmatiger werken van de rijksambtenaren als bezuiniging kon worden geboekt. Met andere woorden, de bedragen die Hirsch Ballin en Dales opeisten, moesten elders van de rijksbegroting worden afgetrokken. Kortom een extra bezuiniging voor alle ministers.

Hoeveel was onduidelijk, want Dales had nog niet berekend hoeveel geld de Grote Efficiency Operatie ging opbrengen. Ze voelde er bovendien weinig voor het bezuinigingsbedrag evenredig over alle ministers te verdelen. Dat leek te veel op de werkwijze die bij eerdere afslankingsoperaties was gehanteerd, de zogeheten kaasschaafmethode. Kenmerk van de Grote Efficiency Operatie moest volgens haar juist zijn dat overheidstaken alleen na inhoudelijke analyse voor afstoting in aanmerking konden komen.

In de Trêveszaal vroeg Dales haar collega's de discussie te ver-

[p. 130]

dagen naar de volgende dag. Het mocht.

Die dag, donderdag 12 juli, praatte de ministerraad verder. In alle haast had Dales haar ambtenaren een brief laten schrijven die enige opheldering moest brengen. Inmiddels hadden de ministers Ritzen en Andriessen geheel ongevraagd zelf een notitie geschreven. Daarin pleitten ze voor een fundamentele en inhoudelijke bezinning op het takenpakket van de overheid.

Hun visie botste met die van Dales. Dales moest een vervolgnotitie maken. Maar hoe en wat precies was haar ambtenaren niet duidelijk. Dales' rapportage uit de ministerraad is chaotisch en onvolledig. De notulen en het besluitenlijstje konden geen opheldering verschaffen, want die waren die vrijdag nog niet gereed. Ten einde raad besloten Dales' ambtenaren inzage te vragen in de aantekeningen die de notulist donderdags van de ministerraadsvergadering had gemaakt.

Uit die krabbels bleek hoe groot de invloed van een ministerpresident kan zijn bij een chaotisch onderwerp als dit. Lubbers had de opbrengst van de Grote Efficiency Operatie voor 1991 begroot op 80 miljoen gulden voor 1991 en 100 miljoen voor 1992. Verder bleek dat Kok van de andere ministers geen steun had gekregen een taakstelling voor de operatie te formuleren. Hij vond alleen Lubbers en Andriessen aan zijn zijde.

Met deze informatie zetten de ambtenaren van Binnenlandse Zaken zich dat weekeinde aan het schrijven van een zogeheten beslisdocument voor de ministerraad van de komende maandag. Om het ministerie van Financiën alvast te committeren, nam Van Aartsen contact op met Jan Postma, directeur-generaal rijksbegroting van het ministerie van Financiën. Die ging akkoord met de opzet in het finale beslisdocument.

Dales zat op maandag 16 juli al hoog en droog in de Trêveszaal toen ze via de kamerbewaarder het document van haar ambtenaren onder ogen kreeg. Ze moest het stuk tekenen, zodat het naar de andere ministers kon worden verstuurd. Van Aartsen, die geen toegang had tot de Trêveszaal, was doodsbang dat Dales het opnieuw verknalde en had een memo aan het document bevestigd. Hij wilde dat de ministerraad de besluitvorming over de Grote Efficiency Operatie afrondde. Alsof ze een klein meisje was, instrueerde hij Dales hoe ze moest handelen. Zijn tekst op

[p. 131]

het memo luidt: ‘Hier de brief aan de Raad over de grote efficiency-operatie. Let op het volgende: - check eerst bij Kok of hij de inhoud van deze brief onderschrijft en probeer samen ook van Lubbers al een akkoord te krijgen, - teken daarna de brief en geef deze af aan een bode voor retour BiZa zodat voor verspreiding gezorgd kan worden. Nog hedenmiddag zou de brief uit moeten.’

Dales gehoorzaamde braaf en twee uur later was de brief terug op het ministerie van Binnenlandse Zaken (BiZa). Achter het eerste gedachtenstreepje had Dales ‘acc.!’ geschreven. Nog diezelfde middag ging de brief naar alle leden van de ministerraad. Maar in weerwil van de inspanningen van Van Aartsen, verdaagde Lubbers de bespreking ervan tot dinsdag.

Die dag leed Dales opnieuw een nederlaag in de Trêveszaal. Ze slaagde er niet in de andere ministers achter haar brief te krijgen. Zodra Kok dit merkte, toverde hij een memorandum te voorschijn waarin de financiële elementen uit de brief van Dales apart waren geformuleerd. Die informatie had hij immers via zijn topambtenaar Postma kunnen bemachtigen. De andere ministers gingen akkoord met Koks harde financiële taakstelling voor de opbrengst van de operatie.

Voordat de ministers met Dales' inhoudelijke opzet akkoord wilden gaan, eisten ze eerst een gesprek met het college van secretarissen-generaal. Dat was immers de club die de Grote Efficiency Operatie ging uitwerken. Vijf ministers (Dales, Lubbers, Kok, Ritzen en Andriessen) zouden dit gesprek voorbereiden. Ze hadden hun eerste overlegje op 23 augustus. De conclusies van dit beraad stuurde Dales naar de ministerraad, maar die ging opnieuw niet akkoord met haar bevindingen.

Tijdens het gesprek met de kabinetsdelegatie op 14 september overvielen de secretarissen-generaal het clubje ministers met een uitgebreid plan van aanpak. Gerard van Dinter, de doyen (de oudste) van het college van secretarissen-generaal, gaf een toelichting op de ideeën. De topambtenaren wilden eerst per departement een analyse van de taken maken, vervolgens de relaties tussen de departementen in ogenschouw nemen, en tot slot eventuele overlappingen inventariseren.

De ministers waren onder de indruk van de plannen en spraken

[p. 132]

er hun waardering voor uit. Het gezelschap concludeerde dat de operatie kon verlopen volgens het voorstel van de secretarissen-generaal. Wel kregen de secretarissen-generaal te horen dat het kabinet reeds had bepaald hoeveel de operatie moest opbrengen.

Na dit overleg moest het voor Dales een fluitje van een cent zijn haar brief over de opzet van de Grote Efficiency Operatie door de ministerraad te loodsen. Ook de Rijksvoorlichtingsdienst (rvd) ging ervan uit dat het deze keer moest lukken. En hoewel de besluitvorming in de raad nog niet was afgerond, deelde de rvd reeds een persbericht uit.

Maar tijdens de vergadering van 21 september slaagde Dales er opnieuw niet in het stuk ongewijzigd te laten vaststellen. Van Lubbers moest ze haar brief ‘gehoord het besprokene’ aanpassen. Bovendien kregen de ministers van hem de gelegenheid eventuele kritiek ‘uiterlijk dinsdag 25 september 1990, 17.00 uur’ naar Dales te sturen.

Dales gebruikte de fout van de rvd toen ze haar nieuwe versie aan de ministerraad stuurde. In een begeleidende brief drong ze aan op snelle vaststelling van het stuk omdat door het persbericht verschillende dagbladen al gemeld hadden dat de operatie van start was. Helaas voor Dales waren er vier ministers die gebruik hadden gemaakt van Lubbers' aanbod commentaar te sturen. Hanja Maij-Weggen ging het verst. Ze vond Dales' brief veel te mat en pleitte voor een brief die van meer elan getuigde. De toonzetting moest wervender, schreef Maij-Weggen aan Dales. Om aan te geven wat ze bedoelde, had ze een alternatieve brief opgesteld.

In de ministerraad van 28 september ging een uitgebreide discussie aan de finale besluitvorming vooraf. Vooral omdat Dales zich weinig had aangetrokken van de suggesties van haar collega's. Maij-Weggen herhaalde dat de brief een andere toonzetting moest krijgen. Uiteindelijk aanvaardde de raad de brief met de aantekening dat Dales, Ritzen en Maij-Weggen zich nog eens over de tekst zouden buigen om het kwaliteitsaspect van de operatie te benadrukken.

Eindelijk, op 2 oktober, kon minister Dales haar brief over de Grote Efficiency Operatie naar de Tweede Kamer sturen. Die had daar door al het gedoe in de ministerraad ruim zes maanden

[p. 133]

op moeten wachten. Van Ritzen had Dales slechts één concrete tekstsuggestie overgenomen. Aan Maij-Weggen liet Dales bits weten dat ze niets voelde voor een brief met meer wervingskracht. ‘Daarvan zouden te gemakkelijk te hooggespannen verwachtingen het gevolg kunnen zijn.’

Uit deze beschrijving valt te concluderen dat in de praktijk de besluitvorming in de ministerraad nogal chaotisch verloopt. Stukken worden te haastig geschreven, adviesraden worden tegen elkaar uitgespeeld, ambtenaren vechten via de ministerraad hun competentiestrijd uit, uitgelekte beslissingen sturen de besluitvorming in de war, ministers gebruiken hun inspraak om bezuinigingen af te wentelen, en in al dat gekrioel speelt de minister-president een geheel eigen rol.

Om rustig te kunnen vergaderen en om ruzies binnenskamers te houden is de toegang tot de Trêveszaal vrijdags vergrendeld. Slechts de kamerbewaarder mag binnenkomen om ministers de zogeheten brievenboeken te geven waarin zich tussen vloeibladen allerlei stukken bevinden die door de minister van een handtekening moeten worden voorzien. Af en toe draagt de kamerbewaarder een tas met verse nota's de zaal binnen.

Verder mag niemand zelfs maar in de nabijheid van de Trêveszaal komen. Allen worden geweerd, ook de persoonlijke woordvoerders van de ministers en de secretarissen-generaal. De staatssecretarissen, die formeel alleen toegang tot de Trêveszaal hebben als een onderwerp uit hun portefeuille aan de orde is, moeten wachten in de Statenzaal.

Gerrit Brokx, jarenlang staatssecretaris van Volkshuisvesting, herinnert zich hoe hij tijdens het eerste kabinet-Van Agt aan de ministerstafel ging zitten om mee te praten over het bezuinigingsprogramma Bestek '81. Toen de vergadering begon, vroeg premier Van Agt echter: ‘Wat doet de staatssecretaris van Volkshuisvesting hier?’ Brokx antwoordde: ‘Die denkt dat hier zaken aan de orde zijn die ook zijn verantwoordelijkheid betreffen.’ Daar wilde Van Agt niets van weten. ‘Ja, maar dan heb ik hier direct ook mijnheer De Graaf en mijnheer Koning zitten. Dus verzoek ik u de vergaderzaal te verlaten.’ En daar ging Brokx.^45.

45. De Graaf was de toenmalige staatssecretaris van Sociale Zaken en Koning zijn collega van Binnenlandse Zaken.

[p. 134]

Eerste twee pagina's van de agenda. Verklaring van de symbolen: x betekent dat de stukken zijn rondgezonden, o betekent dat de stukken worden rondgezonden, = betekent dat er geen stukken zijn, a: is de aanbiedingsdatum

MINISTERRAAD

Nr. 14779

Vergadering te houden op donderdag 15 juli 1993 in de Trêveszaal van het Kabinet Minister-President, aan te vangen 's morgens in aansluiting aan de ministerraad van het Koninkrijk, 's middags en 's avonds voort te zetten

I Agenda

1.	Buitenlands beleid a. Ondertekening en stilzwijgende goedkeuring van het luchtvaartverdrag met de Tsjechische Republiek (Brief van de minister van Buitenlandse Zaken d.d. 1 juli 1993, nr. PA-90642, met bijlage) (A:2/7) x Zie MR 24 april 1992, punt 18 b. Stroomlijning hulp Midden- en Oost-Europa (Brief van de minister van Buitenlandse Zaken en de staatssecretaris van Economische Zaken d.d. 7 juli 1993, nr. 93049618, met bijlage) x Zie MR 9 juli 1993, punt 1r c. Vestiging te Den Haag van het ad hoc tribunaal berechting oorlogsmisdaden voormalig Joegoslavië (Brief van de minister van Buitenlandse Zaken d.d. 9 juli 1993, nr. JS-1215, met bijlage) o Zie MR 7 juli 1993, punt B1^o d. Conclusies van de coördinatiecommissie van 13 juli 1993 (Brief van de staatssecretaris van Buitenlandse Zaken) o e. Overige punten van buitenlands beleid =
2.	Voortgangswaarneming werkprogramma kabinet tot en met juni 1993 (Brief van de minister-president, minister van Algemene Zaken d.d. 9 juli 1993, nr. 93M005411, met bijlagen) (A:9/7) x
3.	Concept-brief van de minister-president inzake vervolg task force Antilliaanse jongeren (Brief van de ministerpresident, minister van Algemene Zaken) o

[p. 135]

4.	Besluitvorming ten aanzien van de financiering van de kosten verbonden aan de instelling van de commissie gelijke behandeling (Brieven van de minister van Justitie d.d. 24 maart en 30 juni 1993, nrs.357689/893 en 376506/893, met bijlagen) (A:25/3 en 1/7) x Zie MR 23 april 1993, punt 14a
5.	Wijziging van het besluit politietransactie, het besluit Koninklijke Marechaussee en het besluit registratie justitiële gegevens (Brief van de minister van Justitie d.d. 8 juli 1993, nr. 378071/93/6, met ontwerp-besluit) (A:9/7) x
6.	Rechtsbijstand en toevoegcriteria (Brief van de minister en de staatssecretaris van Justitie d.d. 6 juli 1993, nr. 377898/93/6, met ontwerp-besluit) (A:8/7) x
7.	Draagkrachtcriteria rechtsbijstand (Brief van de minister en de staatssecretaris van Justitie d.d. 6 juli 1993, nr. 377901/93/6, met ontwerp-besluit) (A:8/7) x
8.	Wijziging van het vreemdelingenbesluit (uitvoeringsovereenkomst Schengen) (Brief van de staatssecretaris van Justitie d.d. 6 juli 1993, nr. 378164/93/6, met ontwerp-besluit) (A:7/7) x
9.	Besluit algemene rechtspositie politie (BARP) (Brief van de minister van Binnenlandse Zaken d.d. 24 juni 1993, nr. EA93/U1716, met ontwerp-besluit) (A:25/6 aan de leden van de RRD) x
10.	Bijstelling financiering samenwerkingsverband informatiebeveiliging (Brief van de minister van Binnenlandse Zaken d.d. 29 juni 1993, nr. IBI93/U384, met bijlage) (A:6/7) x
11.	Regelen inzake het verrichten van veiligheidsonderzoeken (Brief van de minister van Binnenlandse Zaken d.d. 29 juni 1993, nr. CW93/U725, met wetsvoorstel) (A:2/7) x
12.	Aanpassing van de vergoeding van verblijfkosten van leden van de Tweede Kamer en enige andere wijzigingen van de wet schadeloosstelling leden Tweede Kamer en daarmee verband houdende wijzigingen in andere wetten (Brief van de minister van Binnenlandse Zaken van 1 juli 1993, nr. BW93/U1351, met wetsvoorstel) (A:8/7) x
13.	Regelen met betrekking tot de oprichting van de stichting centrum voor arbeidsverhoudingen overheids-personeel van het Ministerie van Binnenlandse Zaken (Brief van de minister van Binnenlandse Zaken d.d. 5 juli 1993, nr. 93/U266, met wetsvoorstel) (A:6/7) x Zie MR 16 april 1993, punt 7

[p. 136]

Eerste twee pagina's van het besluitenlijstje

Stg. ZEER GEHEIM

Rubr. ambt.: secr. MR

Aantal blz.: 13

Aantal ex.: 82

MINISTERRAAD

Nr.14790

Besluitenlijst van de vergadering van 15 juli 1993

1.

Buitenlands beleid a. Ondertekening en stilzwijgende goedkeuring van het luchtvaartverdrag met de Tsjechische Republiek (m.r. 24 april 1992, punt 18) Akkoord 1 b. Stroomlijning hulp Midden- en Oost-Europa (m.r. 9 juli 1993, punt 1r) Aanvaard met de volgende aantekeningen: 1^o De minister van BuZ en de staatssecretaris van EZ zullen, gehoord het besprokene in de raad, bij de nadere uitwerking van het voorstel, een aantal naar voren gekomen principiële punten nader verduidelijken. 2^o Voorts zal worden bezien of er zich met betrekking tot departementale begrotingen nog knelpunten voordoen. Deze knelpunten zullen in augustus a.s. bij de behandeling van de MvT's bij de departementale begrotingen aan de orde worden gesteld. 1 c. Vestiging te Den Haag van het ad hoc tribunaal berechting oorlogsmisdaden voormalig Joegoslavië (m.r. 7 juli 1993, punt B1^o) De minister van BuZ wordt gemachtigd, gehoord het besprokene in de raad, verdere onderhandelingen met de VN te voeren. De financiële consequenties zullen bij de besprekingen van de hangpuntenbrief (begrotingsbesprekingen) worden betrokken. 1 d. Conclusies van de coördinatiecommissie van 13 juli 1993 (Brief van de staatssecretaris van Buitenlandse Zaken d.d. 13 juli 1993, nr. 26, met bijlagen) Aanvaard met de volgende aantekeningen: 1^o T.a.v. punt 1.2 (betrekkingen met het EP) zal bij de conclusie worden tussengevoegd:... tegemoetkoming aan het EP op het punt van de zeggenschap over (verplichte) landbouwuitgaven, gegeven het verdrag van Maastricht, uitgesloten....

[p. 137]

2^o	T.a.v. punt 3 (voorbereiding Begrotingsraad d.d. 22 juli 1993) zal de staatssecretaris van BuZ besluitvorming blokkeren, indien de landbouwuitgaven niet via correctie van de hectaresteun binnen het overeengekomen richtsnoer en de monetaire reserve blijven. Voorts zal ernaar worden gestreefd dat de correctie van de grondslagen voor de BTW en BNP in 1994 zal worden gerealiseerd.
1 e.	Suriname; monitoring structureel aanpassings-programma (SAP) (Brief van de minister voor Ontwikkelingssamenwerking d.d. 14 juli 1993, met bijlage) De raad spreekt de voorkeur uit voor de optie van monitoring door IMF/Wereldbank (optie 1). Indien Suriname hiermee niet akkoord zal gaan, zal het onderwerp wederom in de raad aan de orde worden gesteld.

2.	Voortgangswaarneminq werkprogramma kabinet tot en met juni 1993 Aanvaard. De bewindspersonen zullen de ambtelijke notitie van AZ ter zake die in de vergadering van 14 juli 1993 beschikbaar is gesteld aan de raad nader bezien.
3.	Concept-brief van de minister-president inzake vervolg task force Antilliaanse jongeren a. De brief zal na enkele redactionele wijzigingen worden verzonden. b. De minister van Ju zal na het zomerreces de raad een precisering van het toelatingsaspect doen toekomen.
4.	Besluitvorming ten aanzien van de financiering van de kosten verbonden aan de instelling van de commissie gelijke behandeling (Brieven van de minister van Justitie en Onderwijs en Wetenschappen d.d. 5, 24 maart, 1 april en 30 juni 1993, resp. nrs.312029/893, 357689/893, WJZ93024704 en 376506/893, met bijlagen; m.r. 23 april 1993, punt 14a) Aanvaard. Er zal worden gestreefd om met ingang van 1 januari 1994 de commissie gelijke behandeling over te plaatsen van SZW naar Ju. Ju zal tevens zorg dragen voor de voorlichting ter zake.

[p. 138]

Eerste en vijfde pagina van de notulen

Stg. ZEER GEHEIM

Rubr. ambt.: secr. MR

Aantal blz.: 30

Aantal ex.: 43

MINISTERRAAD

Nr.14783

Ex. nr.

Notulen van de vergadering gehouden op donderdag 8 juli 1993 in de Trêveszaal van het Kabinet Minister-President, aangevangen 's morgens om 10 uur en tot 's middags kwart voor één voortgezet

Aanwezig: minister-president Lubbers en de ministers Alders, d'Ancona, Andriessen, Ter Beek, Bukman, Dales, Hirsch Ballin, Kok, Kooijmans, Maij, Pronk, Ritzen en De Vries

Voorts zijn aanwezig de staatssecretarissen Dankert (pt.3c), Gabor (pt.12 en 13), De Graaf (pt.13 en 21a) en Van Rooy (pt.3d)

Secretaris: drs. J. Wijnhoud (plv.)

Adjunct-secretaris: mevr. mr. M.A. Wijnbergen

Hoofddirecteur RVD: mr. M.J.D. van der Voet

1. Notulen van de vergadering van 25 juni 1993 (nr. 14750 en 14750b)

De notulen worden vastgesteld na de wijzigingen opgenomen in bijlage I.

2. Hamerstukken.

a. Wijziging van het deurwaardersreglement (Brief van de minister van Justitie d.d. 23 juni 1993, nr. 374694/93/6, met ontwerp-besluit)

Zonder discussie aanvaard.

[p. 139]

3 d. Conclusies van de coördinatiecommissie van 6 juli 1993 (Brief van de staatssecretaris van Buitenlandse Zaken d.d. 6 juli 1993, nr. 25, met bijlagen)

Minister De Vries constateert ten aanzien van punt 1.1 (Multilateraal toezicht) dat de concept-conclusie om bij andere lidstaten aan te dringen op een blijvende committering aan de convergentiecriteria, past binnen de in Maastricht gemaakte EMU-afspraken (economische monetaire unie). Hij vraagt zich echter af of er geen spanning zal ontstaan tussen de groei-initiatieven enerzijds en het accent op het voeren van een restrictief beleid anderzijds.

Minister Kok vindt de concept-conclusie wat onevenwichtig. Voor een groot aantal EG-lidstaten bestaat de dringende noodzaak om zich extra in te spannen om aan de convergentie-criteria te kunnen voldoen. Hij wijst erop dat het van belang is dat Nederland op korte termijn een sociaal en economische beleid voert dat zal bijdragen aan het herstel van de economische groei en aan het terugdringen van de werkloosheid. Er zal dus moeten worden gestreefd naar een beleidspakket, dat is gebaseerd op de convergentiecriteria van het verdrag van Maastricht en dat ook rekening zal houden met de stagnatie in de economische ontwikkelingen.

De minister-president is het eens met minister Kok. Hij stelt voor aan de conclusie de zinsnede ‘met inachtneming van het onder punt 1.3 geformuleerde’ toe te voegen. Hij vraagt ten aanzien van punt 1.4 (verslag over de economische top van westerse landen) hoe het in Tokio bereikte handelsakkoord moet worden uitgelegd.

Staatssecretaris Van Rooy licht toe dat het door de QUAD-landen (VS, Japan, Canada en de EG) bereikte akkoord door de G7-top is bekrachtigd. Dit betekent een doorbraak op het gebied van de markttoegang. Daarover bestond tot op heden verschil van mening tussen de Verenigde Staten (VS) en de EG-landen. Zij merkt voor de goede orde op dat de genoemde afspraken nog niet zullen worden geïmplementeerd. Eerst zal de volgende GATT-ronde (general agreement on tariffs and trade) worden afgewacht.

Minister Bukman heeft geconstateerd dat de berichtgeving ter zake in de pers positief was, maar dat het commentaar daarop van de Franse minister van buitenlandse zaken daar weer aan af deed. Hij vraagt zich af wat de Franse houding nu betekent.

[p. 140]

Lubbers heeft veel minder bezwaar tegen de aanwezigheid van staatssecretarissen. Dieuwke de Graaff-Nauta van Binnenlandse Zaken zit vaak aan de vergadertafel, en dat geldt ook voor staatssecretaris Enneüs Heerma van Volkshuisvesting, die uit interesse vaak komt binnenwandelen. Een enkele keer staat Lubbers zelfs toe dat ze een opmerking maken over een onderwerp dat geen betrekking heeft op hun portefeuille.

Staatssecretarissen hebben in de ministerraad geen stemrecht en kunnen ook niet fungeren als plaatsvervanger van de minister. Toen minister Ter Beek ziek was, speelde zijn collega Pronk (Ontwikkelingssamenwerking) tijdelijk voor minister van Defensie. Baron van Voorst tot Voorst, de toenmalige staatssecretaris van Defensie, kwam daarvoor niet in aanmerking.

Zo'n vervanging kan tot komische situaties leiden. Zo moest Pronk ‘sprekend als minister van Defensie’ een voorstel steunen, om later in de vergadering hetzelfde voorstel te torpederen als minister voor Ontwikkelingssamenwerking.

Een bewindsman die, zoals Pronk, tevens als ad interim minister optreedt, mag bij stemmingen niet voor twee stemmen. Het stemrecht in de ministerraad is persoonsgebonden. Hij brengt zijn stem uit als lid van het kabinet, niet als hoofd van een departement.^46.

Om één uur 's middags hamert Lubbers af en begeven de ministers zich naar de iets kleinere Statenzaal, die naast de Trêveszaal ligt en uitkijkt op het Binnenhof. In de Statenzaal staan zes grote ronde tafels waaraan de ministers de lunch kunnen gebruiken. Die bestaat uit broodjes kaas en rookvlees uit de pantry van Algemene Zaken. Soep en croquetten vormen de warme hap. Er is geen alcohol.

In het spraakgebruik heet deze pauze de ‘lopende lunch’. De deelnemers beschouwen het intermezzo als een ‘informatiemarkt’. Ze lopen letterlijk met boodschappenlijstjes rond. ‘Dit moet ik nog even aan Ruud vragen, dat aan Hedy, en dit is iets voor de rvd.’ Alle staatssecretarissen zijn nu welkom. En hoewel ook hier de secretarissen-generaal worden geweerd, wil Rein Jan Hoekstra, sinds 1 juli 1986 de hoogste ambtenaar van Algemene Zaken, er nog weleens doorglippen.

46. Zie de ‘Nota van Toelichting bij het Reglement van Orde voor de Raad van Ministers’, 29 mei 1979.

[p. 141]

Soms is er tijdens de pauze tijd voor iets informeels. Zo brachten de ministers van het tweede kabinet-Lubbers op 12 juni 1987 een bezoek aan de buurman, het toen pas heropende Mauritshuis. Ook gebruiken ministers de lunchpauze om zaken te regelen waarover in de ochtendvergadering geen overeenstemming kon worden bereikt. In de Blauwe Zaal, die in het verlengde van de Trêveszaal aan de Hofvijver ligt, kan dan even apart worden onderhandeld over een compromistekst.

De lunchpauze is het ideale moment om conflicten die in de ministerraad tot uitbarsting dreigen te komen even in kleine kring te bespreken. Lubbers is een meester in dit soort bilateraaltjes, trilateraaltjes en kwartetjes. Tijdens de lunchpauze moet het snel, maar als Lubbers het nodig vindt, bijvoorbeeld bij besprekingen over de begrotingen, schorst hij de ministerraadsvergadering op elk door hem gewenst moment voor ‘overleg in kleine kring’.

Deze steeds terugkerende schorsingen kunnen bij elkaar langer duren dan de hele ministerraad. Voor de ministers die niet bij het overleg zijn betrokken, is het een uiterst vervelende methode. Ze kunnen niet weg, want ieder moment kan de ministerraad weer beginnen of kunnen ze opeens nodig zijn voor partijpolitiek beraad.

Frits Bolkestein, minister in het tweede kabinet-Lubbers, beschrijft hoe het kabinet vlak voor zijn val in 1989 vergaderde. ‘U moet niet de indruk hebben dat al die uren verliepen terwijl de ministers aan tafel bleven zitten. Zo gaat dat niet. De heer Lubbers probeert de problemen op te lossen door gesprekjes te voeren met afzonderlijke bewindslieden. De ministerraad zelf heeft er weinig over vergaderd. Zo'n hele dag is de raad zelf misschien maar een half uur echt bijeen geweest.’^47.

Tijdens zo'n crisissituatie hangt op het ministerie van Algemene Zaken de sfeer van een wachtkamer. In het begin gebruiken ministers de vrijgekomen tijd om stukken te lezen of met hun ambtenaren te bellen. Maar op een gegeven moment, meestal ver in de avond, zijn de loodgieterstassen leeggelezen en zijn de ambtenaren naar huis. Dan wordt het rondhangen en maakt meligheid zich van het gezelschap meester. Dan wordt er gelachen

47. Frits Bolkestein in een interview met Elsevier, 13 mei 1989.

[p. 142]

om flauwe grappen. Op een vrijdagavond in april 1989 stond de televisie aan en zag een groepje wachtende ministers de Lubbers-act van André van Duin. Dat vonden ze wel een goeie: ‘Tuut, tuut, tuut. De groeten van Ruud.’

Soms is er gelegenheid voor een potje schaak, of vormt zich een kwartet om te bridgen. Ed Nijpels, minister van vrom in het tweede kabinet-Lubbers, benutte de tijd om aan de verlaten ministerstafel Faller-huisjes in elkaar te knutselen voor zijn modelspoorlijn. Terwijl een paar van zijn collega's in de Blauwe Zaal strijd leverden, zat Nijpels met lijm en een bouwpakket in zijn handen. Dit keer was het een bouwsel dat een ruïne moest voorstellen. ‘Kijk Onno,’ zei Nijpels tegen minister Ruding van Financiën, ‘dit krijg je als je doorgaat met bezuinigen op Volkshuisvesting.’

De zogeheten biechtstoelprocedure is voor beide partijen aantrekkelijk. De betrokken minister zal in een plenaire vergadering nooit zijn mond opendoen als bezuinigingsmogelijkheden aan de orde komen. Dan is hij meteen daaraan gebonden en lezen de ambtenaren in de notulen welke knieval de minister heeft gemaakt. In tweegesprekjes met Lubbers kan hij zich iets kwetsbaarder opstellen. Want alleen Lubbers en de betrokken minister weten slechts hoever de laatste eventueel wil gaan.

Lubbers heeft de versnipperde besluitvorming tot in het extreme ontwikkeld. Hij zet in zijn eentje de grote lijn van het beleid uit. Iedere minister levert daarvoor slechts een klein stukje. Niemand weet waar Lubbers - de enige met totaaloverzicht - op uit is. Als het kabinet later op de dag, vaak zo tegen middernacht, weer bijeengeroepen wordt voor de plenaire vergadering in de Trêveszaal, kan Lubbers zijn eindvoorstel presenteren. Pas dan krijgen de ministers definitief te horen hoeveel er bezuinigd moet worden en waar precies.

De biechtstoelprocedure heeft Lubbers ook gebruikt toen Nederland in de tweede helft van 1991 voorzitter was van de Europese Raad van Ministers. Nadat het oorspronkelijke Nederlandse voorstel voor een Europese Unie op Black Monday door de andere lidstaten van tafel was geveegd, reisde Lubbers langs de Europese hoofdsteden om afzonderlijk met de elf regeringsleiders te spreken.

[p. 143]

Ook in Maastricht zelf, waar de regeringsleiders en de ministers van Buitenlandse Zaken half december 1991 bijeenkwamen om over een nieuwe opzet van de Europese Gemeenschap te spreken, onderbrak Lubbers de vergadering van de Europese Raad voor onderonsjes, biechtstoelgesprekken en trilateraaltjes. Hoewel de verwachtingen niet hooggespannen waren, lukte het op die manier toch het Verdrag van Maastricht tot stand te brengen.

Niet iedereen wil plaatsnemen in Lubbers' biechtstoel. Toen eind juni 1993 de toekomstconferentie over de Antillen niet doorging, besloot Lubbers toch naar Willemstad te reizen voor bilaterale gesprekken. In de zuilengalerij van het Curaçaose Sonestahotel wachtte hij ongeduldig op de Arubaanse delegatie.

Daar kwamen de Arubanen eindelijk. Met afgrijzen telde Lubbers het aantal delegatieleden: 28. Want behalve de premier waren ook vertegenwoordigers van alle politieke partijen meegekomen. Met in hun kielzog de afgevaardigden van maatschappelijke groeperingen. Al snel sleepten ze met stoelen door de gangen van het hotel om een plaatsje aan tafel te veroveren. ‘Met dit volk valt geen land te bezeilen,’ zei Lubbers zacht.^48.

Ook de PvdA-ministers hadden in de zomer van 1993 genoeg van de biechtstoel. Bij de besprekingen over de Voorjaarsnota hadden Lubbers en Kok de zaken nog afgedaan met afzonderlijke bewindslieden. Maar toen in de Trêveszaal uiteindelijk de optelsom werd gemaakt, bleek dat vooral de sociaal-democratische bewindslieden tegen elkaar waren uitgespeeld.

Om niet opnieuw in deze val te lopen, kozen de PvdA'ers in de zomer voor een andere werkwijze: alleen plenair vergaderen, zodat iedereen elkaar nauwkeurig in de gaten kon houden. En elke avond aten de PvdA'ers met elkaar om regiefouten te voorkomen. Gevolg was wel dat de ministerraadsvergaderingen uiterst traag verliepen.^49.

Na de lunch, om twee uur 's middags, begint de raad weer. Over sommige voorstellen, die vóór de pauze nog voor grote heibel zorgden, blijkt de raad het nu eens te worden. De bilateraaltjes, trilateraaltjes en kwartetjes hebben succes gehad. Uit de notulen zal nooit blijken waarom bepaalde ministers opeens om zijn ge-

48. Frank Vermeulen, ‘Nederland moet Curaçao de tijd geven’, in: NRC Handelsblad, 26 juni 1993.

49. Jan van der Ven en Michiel Zonneveld, ‘Geen “snelle bilateraaltjes” bij begrotingsbesprekingen’, in: Het Parool, 17 juli 1993.

[p. 144]

gaan. Het verslag stopt bij de schorsing voor de middagpauze. De overeenstemming waarvan het middagverslag opeens melding maakt, komt in de notulen uit de lucht vallen.

In snel tempo behandelt Lubbers de onderwerpen. Het gaat doorgaans om gedetailleerde kwesties waarvan de meeste ministers niets weten en ook niets willen weten. Van de baarsproblematiek op het IJsselmeer tot de personeelsformatie van openbare bibliotheken. ‘De vergaderingen van de ministerraad zijn nog saaier dan dorpspolitiek,’ zegt Gijs van der Wiel altijd tegen journalisten die nieuwsgierig zijn geworden door de anekdotes die hij vertelt.^50. Die anekdotes blijken de opflakkeringen die in het geheugen zijn blijven hangen, het residu van vele, vele slaapverwekkende sessies in Catshuis en Trêveszaal.

Ook de deelnemers vervelen zich. De minister van Buitenlandse Zaken leest de confidentiële telegrammen van zijn ambassadeurs, zijn collega van Defensie buigt zich over een conceptnota van zijn departement, een enkele minister doet een dutje (na de lunch wordt veel gegaapt en in de ogen gewreven) en de bewindsman van Verkeer en Waterstaat bestudeert de Selectie, de knipselkrant die de Rijksvoorlichtingsdienst twee keer per dag samenstelt en die tot in de uithoeken van het Binnenhof wordt gekopieerd.

Tijdens vergaderingen van het kabinet-Den Uyl mocht minister Gruijters graag een boek lezen, omdat hij gemerkt had dat zijn bijdragen aan het debat over het sociaal-economisch beleid toch niets veranderden aan de mening van de vier daarvoor verantwoordelijke ministers Boersma, Lubbers, Duisenberg en Den Uyl. Toen de minister-president een keer geïrriteerd aan Gruijters vroeg zijn boek terzijde te leggen en de vergadering te volgen, antwoordde Gruijters gevat: ‘Mijnheer de voorzitter, ik lees niet met mijn oren,’ en hij concentreerde zich weer op zijn boek. Gruijters zei later hierover: ‘Het leest natuurlijk vervelend als anderen er doorheen praten.’ Nijpels las ook: de nieuwste catalogus met treintjes en accessoires voor de modelspoorbaan.

Soms is er een opflakkering. Emoties en ruzies veranderen de vergaderzaal in een theater. Tijdens het kabinet-Den Uyl veegden voormalige vakbondsmensen als Jaap Boersma nog weleens driftig hun stukken bij elkaar; een oude truc bij cao-onderhan-

50. Van de hoed en de rand, pagina 105.

[p. 145]

delingen om de gesprekspartners onder druk te zetten.

Tijdens zijn eigen kabinetten heeft Lubbers geleerd zijn emoties meer in de hand te houden. Desondanks kwam het tijdens het regeren met de vvd voor dat hij driftig afhamerde en vervolgens wegbeende. Gijs van Aardenne vertelt: ‘Het was tijdens een van die lange besprekingen over de begroting. Die vergaderingen verliepen vaak onder grote pressie. Ik weet nog goed hoe nijdig Lubbers was. Maar hij had zichzelf in de hand en zei: “Ik sluit de vergadering.” Hij hamerde plotseling af, pakte zijn spullen en liep de Trêveszaal uit. Het was over toen we de volgende dag weer verder gingen.’^51.

De laatste twee punten van de agenda zijn steevast ‘belangrijke zaken die op korte termijn in het parlement aan de orde komen’, en: ‘behandeling van de bij de voorzitter aangemelde onderwerpen die niet in de agenda zijn opgenomen’. Bij normale vergaderingen is dat de rondvraag, maar in de Trêveszaal gebruiken ministers dit agendapunt vaak voor het toetsen van hun mening, voor kwesties die in het parlement spelen, en voor allerlei actuele vraagstukken.

Als 's avonds moet worden doorvergaderd - hetgeen onder Den Uyl en Van Agt meer gebruik was dan onder Lubbers, maar bij begrotingsbesprekingen niet altijd valt te vermijden - schorst de voorzitter voor een avondpauze. Die benutten de ministers dan voor ‘partijpolitiek eten’, waarbij de cda'ers een voorkeur hebben voor het Grieks specialiteitenrestaurant Rhodos op het Buitenhof.

Na de laatste hamerslag verlaten de ministers snel de zaal. De chauffeurs zijn dan al gebeld en wachten voor de deur van nummer 20. Napraten, zoals wel gebeurde toen nog in het Catshuis werd vergaderd, is er niet bij. Lubbers verdwijnt snel van de Trêveszaal naar het Torentje om de persconferentie voor te bereiden en van secretaresse Betsy Dijk te horen of er nog boodschappen zijn. ‘Wat moet je dan nog in de Trêveszaal rondhangen,’ zegt Gijs van Aardenne. ‘Dat is stomvervelend.’^52.

Hij herinnert zich nog de vergaderingen van de ministerraad in het Catshuis onder premier Van Agt. ‘Het Catshuis geeft je de mogelijkheid om veel rond te lopen en met iedereen te praten. Je

51. Gijs van Aardenne in een interview met de auteurs, Den Haag, 8 juni 1989.

52. Gijs van Aardenne in een interview met de auteurs, Den Haag, 8 juni 1989.

[p. 146]

kon de tuin in wandelen en in de kamertjes zitten. Dat had iets gemoedelijks. Onder het wandelen werden veel zaken gedaan en na afloop van de vergadering werd nog wat nagepraat.’

Van Aardenne heeft aan het begin van het eerste kabinet nog aan Lubbers gevraagd of ze niet in zijn favoriete Catshuis konden vergaderen. Maar dat bleek niet te kunnen. Het Catshuis was net gerestaureerd. Tijdens de kabinetsformatie had demissionair premier Van Agt een notitie van zijn secretaris-generaal ontvangen, waarin het Catshuis als vergaderplaats van de ministerraad sterk werd ontraden omdat, zo heeft Van Aardenne begrepen, de tapijten net waren vernieuwd. Conclusie van deze voormalige vvd-bewindsman: ‘Kabinetsvergaderingen zijn blijkbaar niet bevorderlijk voor het meubilair.’^53.

Onder het kabinet-Den Uyl werd de ‘nazit’ ruim opgevat. Hans Gruijters, Jaap Boersma en Wim Duisenberg waren bij het doorzakken de matadors. Vaak bleef Jos van Kemenade ook nog even plakken, maar die nam meestal een glas cola. Den Uyl vond het gezellig om erbij te zijn, aldus Gruijters. De premier dronk dan maar weinig en zei niet zoveel: hij pufte dan een beetje uit terwijl hij naar het gekwetter luisterde.

Het napraten kon tot vroeg in de morgen duren. Den Uyl bleef na zo'n doorwaakte nacht in het Catshuis slapen. Ooit zijn Den Uyl en Duisenberg geheel gekleed slapend op het bed aangetroffen. Die waren dan helemaal uitgeput van het gepraat in slaap gevallen. Het moet een komisch gezicht zijn geweest, die grote Duisenberg en die kleine Den Uyl in het twijfelaartje van het Catshuis.^54.

Terwijl de andere ministers hun tassen inpakken en naar hun auto lopen, bespreekt minister-president Lubbers met de rvd-directeur, Hans van der Voet of Jaap van der Ploeg de persberichten en de vragen die de journalisten straks tijdens de persconferentie in Nieuwspoort kunnen stellen. Hij weet uit ervaring dat het samen met de radio-interviews en het televisiegesprek nog wel anderhalf uur kan duren voordat hij in zijn bmw kan stappen.

53. Gijs van Aardenne in een interview met de auteurs, Den Haag, 8 juni 1989.

54. Ontleend aan John Jansen van Galen en Bert Vuijsje, Joop den Uyl, pagina 192 en 197.