De geheimen van het torentje. Praktische gids voor het premierschap

[p. 34]

2 De maandagochtend:
de hopman raadpleegt de padvinders
De premier en zijn raadadviseurs

Maandagochtend even voor negen uur. Het Torentje is ruim een uur in bedrijf. Tegen achten is Lubbers gearriveerd, om de file op de snelweg naar Den Haag voor te zijn. Het overleg met zijn secretaresse is al achter de rug. Hij heeft haar instructies gegeven over de brieven die hij de avond ervoor op een cassetterecorder heeft ingesproken. Betsy Dijk tikt ze uit op lichtblauw papier en verstuurt ze als amicebrieven naar een paar ministers.

Dan pakt Lubbers een plastic mapje met stukken en beklimt het trapje binnendoor naar het departementsgebouw. Hij loopt over de galerij langs de kamer van hoofddirecteur Hans van der Voet en de andere medewerkers van de Rijksvoorlichtingsdienst.

Nadat hij een elektronisch beveiligde deur is gepasseerd, bereikt hij het fraaiste gedeelte van het ministerie, waar de Trêveszaal ligt. In de goudgerande vergaderzaal treft hij echter niet, zoals vrijdags, de andere ministers aan. Maandagmorgen is de Trêveszaal het domein van de premier en zijn ambtelijke staf.

Lubbers schuift aan bij de secretaris-generaal, de raadadviseurs, de eerste man van de Rijksvoorlichtingsdienst en de secretaris van de ministerraad, Jan Kist, met zijn assistenten. Ruim een uur lang is de premier onbereikbaar, zoals alle ministers op maandagmorgen niet gestoord mogen worden. Op dat moment overleggen op elk departement de bewindslieden met hun topambtenaren.

In de Trêveszaal bespreekt Lubbers de uitkomsten van de ministerraad van afgelopen vrijdag. Vervolgens verdeelt hij met zijn raadadviseurs het werk voor de komende dagen - de aanloop naar ‘de raad’ van aanstaande vrijdag. Soms is er nog tijd

[p. 35]

voor een brainstorm. Lubbers is dan vooral aan het woord, hij wil zijn standpunten toetsen, hij wil zijn gedachtenvorming richten, hij wil informatie van zijn adviseursclub.

De raadadviseurs vormen samen met de secretaris en de adjunctsecretarissen (notulisten) van de ministerraad het Kabinet van de Minister-President, het zenuwcentrum van het kleinste maar politiek belangrijkste departement: Algemene Zaken.

Hun manier van werken en hun plaats dicht bij het vuur bezorgen menig ambtenaar op een gewoon departement gevoelens van jaloezie. De raadadviseurs lopen makkelijk bij de premier binnen. Ze hebben prachtig gerestaureerde kamers in het mooiste departement van Den Haag; met uitzicht op de Hofvijver of het Binnenhof.

Ze beschikken over een dienstauto met chauffeur en over room service, de ultieme luxe voor een rijksdienaar. Gedempt klinkende klassieke muziek uit een van de werkkamers vervolmaakt het beeld van de ideale werkplek. ‘Het zijn een stelletje padvinders. Maar ja, ze wonen wel in het huis van de hopman,’ verzucht een topambtenaar van Economische Zaken.

De verhouding tussen de adviseurs van Algemene Zaken en de topambtenaren van de andere departementen wordt treffend geïllustreerd op de eerste dag van de Algemene Politieke en Financiële Beschouwingen, het meerdaagse Tweede-Kamerdebat over de Miljoenennota. Elk jaar, aan het einde van de eerste dag van het debat, haasten ambtenaren van verschillende ministers zich naar Binnenhof 20, sinds maart 1977 het adres van de staf van de premier.

Het is dan rond middernacht. De adviseurs zitten er ontspannen bij. Met een borrel in de hand wachten ze op de antwoorden van de collega's van Lubbers op de tientallen vragen die de fractievoorzitters die dag in de Tweede Kamer hebben gesteld. De bewindslieden en hun ambtenaren hebben zich stuk voor stuk ingespannen de kritiek op hun beleid te pareren. De antwoorden zijn lang en gedetailleerd.

Wanneer een departementsambtenaar het nijvere werk van vele overuren overhandigt, pakt een adviseur van de premier een pen uit de binnenzak. Zijn taak is de pakketten met antwoorden

[p. 36]

terug te brengen tot een handzame speech waarmee Lubbers de volgende ochtend het kabinetsbeleid moet uitdragen. Zorgvuldig begint hij te schrappen en te corrigeren, zonder ontzag voor de ministeriële handtekening die de stukken begeleidt.

Antwoorden op onbelangrijke vragen en te omslachtige verhalen verdwijnen in de prullenbak. ‘Daar kunnen we de premier niet mee lastig vallen,’ mompelt de raadadviseur. Op het gezicht van de ambtenaar, die zijn gastheren op Algemene Zaken voor het eerst meemaakt, is de ontsteltenis af te lezen. De meer ervaren collega's zijn gewend aan die superieure en arrogante houding. Zij zijn bekend met het primaat van de minister-president en zijn mannen.

Voor buitenstaanders zijn de raadadviseurs spookachtige figuren. Ze mijden de publiciteit, want ze weten dat een openbare presentatie ijdelheid toont en hun positie ondergraaft. De anonimiteit draagt bij aan de geheimzinnigheid waarmee Algemene Zaken is omgeven. Alleen hun baas, secretaris-generaal Rein Jan Hoekstra, staat een interview - ‘zonder bandrecorder’ - toe.

Op az werken circa 350 ambtenaren, van wie de helft voor de Rijksvoorlichtingsdienst. Het ‘departementje’, zoals Hoekstra az noemt, wordt vaak gezien als het voorbeeld van hoe de rijksambtenarij zou moeten functioneren. Kleiner en beter. Het adviserende elftal (inclusief de secretaris-generaal) verafschuwt verkokering en bureaucratische rompslomp. ‘Wij zijn gezegend met het niet-hebben van personeel,’ zei adviseur Ton van de Graaf eens. Daardoor kunnen de ‘Lubbersboys’ snel informatie aan hun premier doorspelen.

Hoekstra ziet het Kabinet van de Minister-President als een servicebureau voor de compromissenbedenker, die de premier nu eenmaal is. ‘Wil je tussen ministers kunnen bemiddelen, dan heb je op het juiste moment de juiste informatie nodig.’ In de woorden van Ton van de Graaf: ‘Een goede minister-president weegt informatie, slaat het op en gebruikt het.’^1.

‘Het is hollen of stilstaan,’ zegt Hoekstra over het werkritme van de raadadviseurs. Als hoogste ambtenaar van az krijgt hij alle notities van de andere raadadviseurs op zijn bureau voordat ze - onmiddellijk daarna - doorgaan naar ‘de minister’, zoals de

1. Rein Jan Hoekstra in een interview met de auteurs, Den Haag, 4 december 1987. Ton van de Graaf in een toespraak op kasteel De Wittenburg, Wassenaar, 27 april 1988.

[p. 37]

premier op az wordt genoemd. Het zijn, traditiegetrouw, korte en bondige notities, nooit langer dan één a-viertje per onderwerp. Ze zijn toegespitst op de politiek gevoelige aspecten van de onderwerpen die in de ministerraad aan de orde komen.

Als het kabinet discussieert over de inkomensverdeling, krijgt de minister-president van zijn adviseur een notitie waarin deze zich beperkt tot de ongunstige financiële gevolgen voor die ene, speciale bevolkingsgroep, waarover hij politiek rumoer verwacht. In zo'n geval is het de taak van de adviseur de ministerpresident voor te leggen op welke manieren het koopkrachtverlies kan worden gecompenseerd, zodat de minister-president een politieke ruzie met een minister of een regeringsfractie kan vermijden.

Adviseurs zijn generalisten, zoals de minister-president. Ze schakelen snel over van het ene onderwerp op het andere. Ze wijden zich aan politiek explosieve onderwerpen én aan minder hoogdravende taken zoals de beantwoording van brieven van kinderen aan de premier of de tafelschikking van een staatsbanket. Hun werkwijze is vluchtig. In de woorden van raadadviseur Jos Kieboom: ‘Het is de materie in en er meteen weer uit.’^2.

Algemene Zaken ontstond in embryonaal stadium onder Ruijs de Beerenbrouck, naamgever van drie kabinetten in de jaren twintig en dertig, de tijd dat de minister-president formeel nog niet bestond. Vanuit het Torentje van zijn departement, toen nog Binnenlandse Zaken, stelde hij een klein bureautje samen dat zorgde voor de agenda en de notulen van de ministerraad. Het bureau stond onder supervisie van de secretaris-generaal van Binnenlandse Zaken, de voormalige minister Jan Kan, de vader van de cabaretier.

De oprichting van het departement van az, in 1937, verliep een beetje uit de losse pols. Colijn had er geen zin in een volledig departement te runnen, zoals al zijn voorgangers hadden gedaan en daarom stelde hij zichzelf ervan vrij.

In de eerste jaren was het minuscule az niet meer dan het Kabinet van de Minister-President annex secretariaat van de ministerraad. Het twaalf personeelsleden tellende departement, gevestigd in het voormalige paleisje aan de Kneuterdijk, stond Colijn

2. Jos Kieboom in het verhoor voor de parlementaire enquêtecommissie paspoortproject, 29 juni 1988, geciteerd in: Rapport van de bijzondere commissie paspoortproject.

[p. 38]

bij in zijn rol als voorzitter van de ministerraad en als bewaker van de eenheid van het regeringsbeleid.

Direct na de oorlog zorgde Schermerhorn voor de groei van het departement, az, dat toen Algemene Oorlogvoering heette, verhuisde naar een witte villa aan Plein 1813, waar het tot 1977 zou blijven.

Schermerhorn trok zeven adviseurs aan die hem toegewijd waren. Koos Vorrink, de sdap-voorzitter, was een van die secretarissen. Zijn dochter Irene, die later minister zou worden in het kabinet-Den Uyl, werd secretaresse. Zij waren politieke ambtenaren. Ze zouden vertrekken als de minister vertrok.

De komst van vreemde, niet uit de ambtenarij gerecruteerde medewerkers, paste bij de opgewonden stemming in de maanden na de bevrijding. De ‘oude schotten’ in de maatschappij moesten geslecht. Schermerhorn wilde meer centrale sturing in het nieuwe Nederland, met zichzelf als minister-president naar Britse snit: sturend en initiërend. Hij richtte de afdeling Oog en Oor op, die de bevolking met propaganda rijp moest maken voor de nieuwe geest. Maar Schermerhorns ‘volksopvoedende’ aanpak sloeg niet aan.^3.

Een jaar duurde het avontuur van Schermerhorn. Na zijn vertrek, in 1946, zette de kvp-premier Beel de ‘Schermerboys’ op straat. De afdeling Oog en Oor hief hij resoluut op. Het departement kreeg zijn oude naam, Algemene Zaken, terug. Daarmee had de a-politieke Beel alle sporen van de ‘sterke’ minister-president uitgewist.

Onder Drees bleef het aantal stafleden en hun rol beperkt. Drees was 62 jaar toen hij in 1948 premier werd en had al een lange politieke carrière in de sdap achter de rug. Hij was stenograaf geweest in de Tweede Kamer, hij was raadslid, wethouder, lid van Provinciale Staten, kamerlid, fractievoorzitter, partijbestuurder en minister.

De routinier Drees wist alles en deed alles zelf. Aan inhoudelijke steun had hij geen behoefte. Als de premier iets wilde weten, dan was het de exacte tekst die was uitgesproken door een kamerlid uit 1933, of andere feitjes. Ook bij de voorbereidingen van zijn optredens in de Tweede Kamer kon hij gemakkelijk zonder zijn adviseurs. De Algemene Beschouwingen deed hij

3. Deels ontleend aan: M.J.D. van der Voet, ‘Enige beschouwingen over de geschiedenis en de taak van het Ministerie van Algemene Zaken’, pagina 147-150.

[p. 39]

met juffrouw De Jong, zijn secretaresse.

De komst van de veel onzekerder De Quay in 1958 luidde een nieuwe periode in. Opeens moest er op az hard worden gewerkt. En vooral veel geschreven, want De Quay wilde de teksten van zijn optredens in de Kamer kant en klaar aangeleverd krijgen.

Elke nieuwe minister-president nam een andere werkstijl mee naar Algemene Zaken. De adviseurs pasten zich telkens aan. Toen Den Uyl in 1977 plaats maakte voor Van Agt waren de adviseurs nog ingesteld op een intellectueel uitdagende minister die veel las en verrukt was van economische berekeningen.

Hans Margés, die raadadviseur was onder Den Uyl, Van Agt en Lubbers vertelt over Joop den Uyl: ‘Hij mocht je meer naarmate je meer tegen hem inging en zei dat het volstrekt gelul was wat hij beweerde. In die trant gingen de discussies met Joop. Vond hij prachtig. Aan ambtenaren die zeiden: “Ja meneer, zeker meneer, we zullen het even voor u op papier zetten” had hij een gruwelijke hekel.’^4.

Ondanks het feit dat Herman Tjeenk Willink, vertrouweling en adviseur van premier Den Uyl, weleens stapeldol werd van diens hoge werktempo, waardeerde hij hem om zijn duidelijke politieke lijn. Hij merkte dat een actieve minister-president een ambtenaar motiveert. Daardoor kan die ambtenaar met zijn minister voor de dag komen in het overleg met de andere departementen.^5.

Dat de overgang naar Van Agt, die onder Den Uyl minister van Justitie was geweest, groot was, bleek meteen op de eerste stafvergadering van Van Agt met zijn adviseurs. Een van hen vertelt: ‘Aan het begin van de bijeenkomst zei Van Agt: “Ik moet nog veel leren. En als jullie nu zeggen dat ik dan maar beter had moeten opletten tijdens de ministerraadsvergaderingen, dan hebben jullie gelijk.”’

Toen een tijdje later de nieuwe economische berekeningen van het Centraal Planbureau binnenkwamen, gooiden de raadadviseurs die onmiddellijk bij Van Agt op zijn bureau. ‘Daar waren we op gepavlovd bij Den Uyl,’ vertelt Tjeenk Willink. ‘Maar Van Agt bladerde even snel door het boekje en zei verveeld: “Oh, allemaal cijfertjes. Neem maar weer mee.” Later is

4. Hans Margés in een interview met de auteurs, Den Haag, 8 maart 1989.

5. Herman Tjeenk Willink in: Marja Wagenaar (red.), Herinneringen aan Joop den Uyl, pagina 83.

[p. 40-41]

Ministerie van Algemene Zaken eerste verdieping

1	Torentje		1	Torentje
2	kamer secretaresse		2	ministerie van Algemene Zaken
3	wachtkamer		3	Ridderzaal
4	keukentje		4	Eerste Kamer
5	Rijksvoorlichtingsdienst		5	Raad van State
6	Blauwe Zaal		6	Tweede Kamer
7	Trêveszaal		7	Mauritshuis
8	raadadviseurs		8	Grenadierspoort
9	Statenzaal
10	televisiestudio

[p. 42]

hij wel wat bijgetrokken.’^6.

Lubbers' werkstijl is weer een andere. Hans Margés voelde zich onder Lubbers een technisch medewerker. ‘Dan vroeg Ruud: “Ik had het ongeveer zo en zo gedacht. Zoek jij dat eens uit. Kijk eens of dat erin past.” Hij liet de ambtenaren de stenen op hun plaats zetten, maar de architectuur had hij dan al ontworpen.’^7.

In gezelschap van de eerste man van de Rijksvoorlichtingsdienst Hans van der Voet lunchen de raadadviseurs iedere middag, zonder de premier, in de Blauwe Zaal, naast de Trêveszaal. Daar wisselen ze de laatste roddels uit, nemen ze taken van elkaar over en bespreken ze wat ze in allerlei onderraden van de ministerraad en interdepartementale commissies hebben gehoord.

Elke onderraad heeft als voorzitter de minister-president en als secretaris een raadadviseur. Elke raadadviseur heeft daarnaast zijn eigen netwerk van bewindslieden, kamerleden, ambtenaren en kopstukken van belangengroepen.

Ze zijn politieke veelvraten. Of het nu om ambtelijke stukken gaat of om rapporten van politieke partijen, alles willen ze snel in handen hebben. Het PvdA-discussierapport ‘Schuivende panelen’ lag in 1987 eerder opengeslagen op het bureau van Hoekstra dan op het bureau van menig PvdA-kamerlid.

Door hun discrete manier van opereren hebben veel leidende politici een vertrouwensband met hen. Die komt vaak van pas in de formatietijd, wanneer een of twee raadadviseurs optreden als secretaris en notulist van de formateur. Het komt voor dat een nerveuze kandidaat-minister op een spannend moment bij de raadadviseurs komt buurten om te informeren of hij bij de formateur annex aankomend premier ‘nog wel goed ligt’.

Hun ‘spin in het web’-positie weerhoudt de meeste stafleden van vertrek. De club is relatief honkvast. Van de elf zaten er zes al op az voordat Lubbers eind 1982 premier werd. Vertrekken is moeilijk. Dat is ook geen wonder. Het raadadviseurschap van de premier is een van de meest begeerde functies in de Haagse ambtenarij, door de status en door het voor ambtelijke begrippen hoge salaris. De jongere raadadviseurs verdienen rond de honderd-

6. Herman Tjeenk Willink in een toespraak bij de gedeeltelijke opening van het archief van Den Uyl, Amsterdam, 1 mei 1993.

7. Hans Margés in een interview met de auteurs, Den Haag, 8 maart 1989.

[p. 43]

duizend gulden bruto per jaar. Hun meest ervaren collega's stuiten met ruim anderhalve ton al gauw op het plafond van de ambtelijke salarisschalen.

Als raadadviseurs toch besluit een andere baan te nemen, komen ze meestal terecht op functies waar ze gebruik kunnen blijven maken van hun vele contacten. Hans van der Voet werd hoofddirecteur van de Rijksvoorlichtingsdienst. Hans Borstlap verhuisde in 1990 naar Sociale Zaken, waar hij directeur-generaal Algemene Beleidsaangelegenheden werd.

De adviseurs Hans Margés en Bart le Blanc maakten na hun az-tijd in snelle stappen carrière. Margés werd in 1983 plaatsvervangend directeur-generaal op Binnenlandse Zaken en stapte vijf jaar later over naar het bedrijfsleven. Daarna werd hij directeur-generaal bij de navo in Brussel. Margés is sinds 1993 directeur van het Moskouse kantoor van de Europese Bank voor Wederopbouw en Ontwikkeling, kortweg de Oost-Europabank.

Bart le Blanc sprong in 1979 van az naar Binnenlandse Zaken en vandaar naar Financiën, waar hij directeur-generaal voor de rijksbegroting werd. In 1983 verhuisde hij naar het bankwezen. Hij werd lid en later vice-voorzitter van de raad van bestuur van Van Lanschot Bankiers. Sinds 1990 is Le Blanc secretaris-generaal van de Oost-Europabank, op het hoofdkantoor in Londen.

Herman Tjeenk Willink, de huidige voorzitter van de Eerste Kamer, verliet az kort na de komst van premier Van Agt. Als regeringscommissaris voor de rijksdienst ging hij het kabinet adviseren over de hervormingen van de Haagse bureaucratie.

De spelers in het huidige elftal ontlenen hun gezag in de onderhandelingen met andere departementen niet alleen aan hun goede relaties en hun vermogen om uit het kluwen van meningen en belangen een bondig advies aan de premier te presenteren. Vooral hun directe toegang tot de werkkamer van de premier, het heilige der heiligen in de Haagse politiek, verschaft hun een aureool bij collega-ambtenaren.

Niet allemaal lopen ze de deur van het Torentje plat. Vier raadadviseurs behoren duidelijk tot het eerste echelon van Lubbers. De inner circle bestaat uit de meest ervaren, langst zittende advi-

[p. 44]

seurs. Ze vormen een select groepje van vertrouwelingen dat Lubbers effectief tot de orde kan roepen.

Nummer één is Ton van de Graaf. De boerenzoon uit de Alblasserwaard studeerde net als Lubbers economie aan de Nederlandse Economische Hogeschool (nu Erasmus-universiteit) in Rotterdam en was voor de vvd lid van de Provinciale Staten in Zuid-Holland. In 1969 kwam hij op az, als raadadviseur voor financieel en sociaal-economisch beleid, de baan die hij nog altijd heeft. Van de Graaf, hard liner van het bezuinigingsbeleid, is een vriendelijke vijftiger en onomstreden expert op financieel en economisch terrein.^8.

Hij is de vertegenwoordiger van az in de Centrale Economische Commissie, jarenlang het belangrijkste interdepartementale ambtelijke orgaan op financieel-economisch terrein. Andere departementen bejegenen Van de Graaf met groot respect; ze kunnen zijn invloed niet onderschatten. In zeer regelmatige contacten met de premier, gemiddeld vier keer per dag, blinkt deze senior adviser uit door grote kennis van zaken en kwaliteit van argumentatie. Als Van de Graaf iets niet wil en hij onderbouwt zijn kritiek degelijk, dan gaat Lubbers daar niet tegenin. Dan gebeurt het zoals de adviseur dat ziet, weet een waarnemer.

Korter dan de ‘oude wijze’ Van de Graaf zit Jan-Willem Holtslag op az. Als adviseur voor sociale zekerheid en volksgezondheid speelde Holtslag een hoofdrol in de stelselherziening van de gezondheidszorg, het plan-Simons, en de ingrepen in de wao en de bijstand.

De derde in het kwartet van ambtelijke intimi is secretaris-generaal Hoekstra, raadadviseur voor staatsrechtelijke en andere juridische zaken en sinds 1975 werkzaam op az. Hoekstra, cda'er uit de antirevolutionaire hoek met een jongensachtig gezicht en een noordelijke tongval, is behalve een verdienstelijk schaatser ook de schrijver van een boek over de rol van de ministerraad, waarin hij pleit voor een meer zelfstandige rol van het parlement.

De voormalige Rotterdamse advocaat speelde een rol als klankbord en inspirator voor Lubbers' geruchtmakende rede over de overbelaste democratie in 1987 en voor diens Nijmeegse toespraak ‘Nederland is ziek’ in 1990. Hij is een van de meest

8. Paul Kuypers in een interview met NRC Handelsblad, 20 juni 1992.

[p. 45]

vooraanstaande leden van het beraad van secretarissen-generaal, de hoogste ambtenaren van de dertien departementen. Hoekstra is fervent voorstander van de oprichting van een algemene bestuursdienst, waarin alle hoge ambtenaren over de departementen moeten kunnen rouleren, vergelijkbaar met de Britse Civil Service.

‘Zijn invloed op het overheidsbeleid is groter dan de meeste kamerleden die in de media een verhaal houden,’ zegt Paul Kuypers, kenner van de Haagse bureaucratie, over Hoekstra. ‘In de top van het management van de rijksdienst zitten veel van dit soort mensen. Ze hebben een belangrijke vinger in de pap, ze nemen beslissingen van politieke aard, met politieke repercussies - maar gaan schuil achter de formele politieke verantwoordelijkheid van een minister.’^8.

Ook de jurist Joop Merckelbach heeft zich in de twee decennia dat hij op az zit een rotsvaste positie verworven. De Limburgse burgemeesterszoon is cda'er en de zwager van Frank Houben, de commissaris van de koningin in Noord-Brabant, en diens broer Philip Houben, burgemeester van Maastricht.

Als adviseur voor buitenlandse zaken en defensie vergezelt Merckelbach de premier tijdens alle buitenlandse bezoeken en topconferenties. Van tevoren heeft hij altijd al gesproken met het kleine legertje van nuttige internationale topdiplomaten, om de weg voor de premier te effenen.

In de kruisrakettenkwestie, een aanhoudende politieke splijtzwam in het eerste kabinet-Lubbers, speelde Merckelbach een niet te onderschatten rol op de achtergrond. Hij bedacht samen met Lubbers varianten voor de plaatsing van de raketten. Om te weten te komen of de varianten internationaal haalbaar waren, peilde hij de meningen bij de ambassades en bij de navo. ‘Als Lubbers in zijn creativiteit doorsloeg in het bedenken van varianten, was Merckelbach er om hem te corrigeren,’ zegt een van de betrokkenen.

In Den Haag is Merckelbach, eind vijftig, prominent aanwezig op de wekelijkse bijeenkomsten van de interdepartementale ambtenarencommissie voor Europees beleid, de CoCo. Een ander lid van die commissie vertelt: ‘Als zo'n Merckelbach daar zit, dan dwingt hij automatisch respect af. Want iedereen weet dat

8. Paul Kuypers in een interview met NRC Handelsblad, 20 juni 1992.

[p. 46]

Lubbers als het ware achter hem zit.’

De totale groep van elf adviseurs is politiek gemengd, hoewel de PvdA lange tijd onderbedeeld is geweest. Jaap Wijnhoud, exvoorzitter van een PvdA-afdeling in Den Haag, was jarenlang de enige PvdA'er, totdat Peter Martens erbij kwam. Martens is net als de meeste raadadviseurs afkomstig van een ander departement, in zijn geval Financiën. Daarvoor werkte hij in de Tweede Kamer als medewerker van Hans Kombrink, voormalig PvdA-kamerlid en gespecialiseerd op financieel terrein.

Overtuigd D66-aanhanger is Jan-Willem Holtslag, de vaste partner van de voormalige voorzitter van D66 Ruby van der Scheer. Ook Gerard Wuisman, de adviseur voor verkeers- en milieuzaken, maakt geen geheim van zijn D66-voorkeur. Hij was voor die partij gemeenteraadslid in Oegstgeest.

Van anderen is de politieke voorkeur onbekend. Van Lukas van Spengler bijvoorbeeld, de oud-medewerker van de burgemeester van Amsterdam, die is gepromoveerd op besluitvorming in crisistijd. Ook Jos Kieboom, de man die een omstreden rol speelde in de paspoortaffaire, houdt zijn politieke voorkeur voor zich.

Kieboom staat bekend om zijn uitstekende contactuele eigenschappen, zijn voorliefde voor feesten en zijn - voor een ambtenaar - bijzondere relaties met de roddelpers. De ‘meest begeerde Haagse vrijgezel’ (zijn bijnaam op het departement) vierde zijn vijftigste verjaardag in aanwezigheid van de society-rubriek van De Telegraaf op de Scheveningse pier.

Elk jaar in carnavalstijd neemt hij een weekje verlof om zich in Den Bosch in het kostuum van Prins Carnaval te hijsen. Jos Kieboom heet dan even prins Amadeiro xxiii, de burgemeester van Oeteldonk.

Gevraagd naar andere kleurrijke figuren valt elke az-waarnemer even stil. Of het moet de jonge en vrolijke Rob Visser zijn. De jurist en historicus is de tweede man naast Merckelbach, maar hij coördineerde ook het interdepartementale onderzoek naar efficiency van de rijksoverheid.

Een veelgebruikte opstap voor het raadadviseurschap is het secretariaat van de ministerraad: het handjevol notulisten dat onder

[p. 47]

leiding van ervaren zestiger Jan Kist de vergaderingen van de ministerraad notuleert. Talentvolle jonge ambtenaren van andere departementen worden daar voor een paar jaar gedetacheerd om brede politieke ervaring op te doen.

Sommigen vertrekken na die periode weer om op hun oude ministerie een glanscarrière te maken. Anderen verhuizen van de zolder van az, waar de notulisten hun kamers hebben, naar de lager gelegen verdiepingen, waar de adviseurs werken.

Tjeenk Willink, Le Blanc, Margés en Visser leerden zo het vak aan de vergadertafel in de Trêveszaal. Ook de enige vrouwelijke raadadviseur, Klaske Montizaan, was notulist, na een periode op het ministerie van Sociale Zaken. Nu is ze de assistent van Holtslag.

Over het belang van de politieke kleur zijn de meningen verdeeld. In de PvdA werd Hans Borstlap, toen hij nog adviseur was, vooral gezien als bewaker van het cda-program. ‘Hij moest ervoor zorgen dat het regeringsbeleid niet te veel afdwaalde van het verkiezingsprogramma van de christen-democraten,’ zegt een PvdA-politicus.

Borstlap, geboren in de Alblasserwaard, was voordat Lubbers hem eind 1983 naar az haalde, cda-statenlid in Utrecht en medewerker van het wetenschappelijk instituut voor zijn partij. In die hoedanigheid was hij een van de ideologische architecten van de verantwoordelijke samenleving, de cda-oplossing om de rol van de overheid terug te dringen.

Borstlap was de politiek meest geprofileerde adviseur. Hij bezocht regelmatig bijeenkomsten van politieke partijen en voerde daar ook het woord. Tijdens de formatie van het derde kabinet-Lubbers in 1989 trad hij op als secretaris van informateur De Koning en formateur Lubbers. Kort daarna stapte hij over naar Sociale Zaken.

Dat er onder de raadadviseurs naar verhouding weinig PvdA'ers te vinden zijn, komt niet door onwil van az ‘Voor deze functie kun je geen PvdA'ers strikken, pas bij een PvdA-premier steken ze hun vinger op,’ zegt een van Lubbers' ambtenaren.

‘We zijn een afspiegeling van de maatschappij,’ stelt secretaris-

[p. 48]

generaal Hoekstra vast. ‘Ik zeg altijd tegen de mensen hier dat we een PvdA-premier net zo enthousiast moeten kunnen steunen als een cda-premier.’ Volgens Hoekstra zal het best lukken. ‘Je hebt hier vooral te maken met de persoon van de premier. De draai van Lubbers is anders dan de draai van Van Agt.’

Hij verwijst naar Ton van de Graaf, de adviseur die vanaf zijn komst in 1969 vijf minister-presidenten heeft ‘doorstaan’: De Jong, Biesheuvel, Den Uyl, Van Agt en Lubbers, mensen van verschillende politieke kleur, karakter en statuur.

Hoekstra: ‘We hebben de politiek natuurlijk voortdurend in ons achterhoofd, maar we zijn geen politieke ambtenaren.’ Volgens de secretaris-generaal worden politieke adviseurs naar Amerikaans model - geestverwanten die de president buiten de ambtelijke hiërarchie rekruteert - snel ongelukkig.

‘Ik heb wel met zulke jongens in het buitenland gesproken. In het begin vinden ze het schitterend, maar dan krijgen ze ook te maken met de stroop van het besluitvormingsproces en merken ze dat ze zelf ook het ambtelijk apparaat nodig hebben. Ze zijn vaak blij als ze een ambtelijke status krijgen.’^9.

De ‘Lubbersboys’ beheersen voor een belangrijk deel de informatiestroom naar het Torentje. Ze vragen om notities bij bevriende ambtenaren op andere departementen. Als halve politici helpen ze de premier met het bedenken van compromissen. Of ze worden voor het karretje van een minister gespannen die wil weten hoe een plan valt bij de premier.

Als oog en oor bepalen ze in belangrijke mate de agendamacht van de minister-president: wat er op de wekelijkse agenda van de ministerraad komt te staan, en vooral wat daar niet op komt te staan.

Omdat de noodzaak tot het bijeenbrengen van tegengestelde departementsbelangen de laatste twee decennia steeds sterker is geworden, drukt de minister-president een zwaar stempel op het regeringsbeleid. En met de ster van hun minister, is ook die van de az-staf in ambtelijk Den Haag gestegen.

Of je het nu over volksgezondheid hebt, de verkeerspolitiek, de arbeidsongeschiktheid of de toekomst van de regionale vliegvelden, geen enkel departement kan om az heen. Als de afgezan-

9. Rein Jan Hoekstra in een interview met de auteurs, Den Haag, 4 december 1987.

[p. 49]

ten van het Torentje een alternatief afwijzen, haalt dat voorstel het ook niet.

De minister-president is door zijn eigen inzet en door tussenkomst van zijn adviseurs alomtegenwoordig, maar het is de vraag of het piepkleine departementje die zwaardere coördinatietaak wel aankan.

Het parlementaire onderzoek naar de paspoortaffaire heeft daarover vrij gedetailleerd materiaal opgeleverd. De enquête toonde aan dat de premier te weinig duidelijke bevoegdheden en te weinig ambtelijke ondersteuning heeft om steeds serieus en doordacht te kunnen coördineren.

Toen Lubbers zich eind 1985, begin 1986 met de paspoortzaak ging bemoeien was het nog een kwestie zonder speciale betekenis. Het was een van die vele onderwerpen die waren vastgelopen, omdat twee of meer bewindslieden elkaar in de haren zaten.

Hij kon toen niet vermoeden dat de produktie van een nieuw fraudebestendig paspoort in 1988 onderwerp van een parlementaire enquête zou worden, die zou leiden tot het aftreden van de bewindslieden René van der Linden en Wim van Eekelen.

De rol van raadadviseur Jos Kieboom bij de bemoeienis van de premier was van niet te onderschatten betekenis. In opdracht van Lubbers verdiepte Kieboom zich in de kwestie om de premier te kunnen adviseren over de beslechting van de slepende stammenstrijd tussen de staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, Van Eekelen, en die van Binnenlandse Zaken, Marius van Amelsvoort.

Buitenlandse Zaken koos voor een centraal te produceren paspoort, vervaardigd door kep, een samenwerkingsverband van Kodak, drukkerij Elba en Philips. Binnenlandse Zaken koos daarentegen voor inschakeling van het Staatsdrukkerij- en Uitgeverijbedrijf (sdub) en bankbiljettendrukker Joh. Enschedé & Zn.

Het eerste kabinet-Lubbers was warm voorstander van privatisering van rijkstaken en stimulering van het bedrijfsleven. Kieboom paste perfect in dat klimaat. Ook al kende hij de paspoortmaterie nauwelijks, hij koos partij voor kep en daarmee voor Buitenlandse Zaken.

Dit departement voorzag hem van de informatie, waarop hij

[p. 50]

zijn advies aan de premier stoelde. Bij Binnenlandse Zaken, dat bekendstond als een ‘zwak’ departement, werd aanvankelijk niet om informatie gevraagd. Lubbers liet zich in zijn voorkeur voor kep leiden door het advies van Kieboom, hoewel er twijfels bestonden over de fraudebestendigheid van het kep-paspoort en over de betrouwbaarheid van het nieuwe consortium.

Voorafgaand aan een eerste bemiddelingspoging - een gesprek in het Torentje tussen Lubbers en de staatssecretarissen Van Amelsvoort en Van Eekelen - stuurde Lubbers een brief aan Van Amelsvoort. Daarin vroeg hij hem om informatie, hoewel de argumenten van Buitenlandse Zaken hem op voorhand sterker leken, schreef hij. Van Amelsvoort concludeerde daaruit dat Lubbers in het conflict al voor Buitenlandse Zaken had gekozen.

De bemiddeling, in september 1985 in het Torentje, liep uit op een mislukking. Het resultaat was een onduidelijk compromis. Maar Lubbers had zijn werk gedaan. Hij is op afroep beschikbaar om compromissen te bedenken, zonder dat hij of zijn adviseurs zich in alle details verdiepen.^10.

Bemiddelen is bij Lubbers lopende-bandwerk. Op het moment dat de twee staatssecretarissen het Torentje verlieten stonden er al weer andere bewindslieden aan de deur voor een compromis inzake een volgend probleem. Lubbers bekommerde zich niet meer om de paspoorten. Ook Kieboom was niet betrokken bij de uitvoering van het compromis, waarin Lubbers samenwerking tussen de sdub en kep suggereerde. Totdat Van Eekelen enkele maanden later bij Lubbers aanklopte. Na het eerste gesprek had het conflict doorgezeurd. Van Eekelen wilde alsnog overeenstemming bereiken.

Kieboom had geen nieuwe informatie verzameld die een onafhankelijke arbitrage door de minister-president mogelijk zou maken. Hij bleef zich baseren op gekleurde gegevens van de departementen.

Ook de tweede bemiddelingspoging eindigde in onduidelijkheid en misverstanden. Van Amelsvoort interpreteerde de uitweg die Lubbers had voorgelegd als een beslissing. Lubbers zelf zag het als een voorstel, een mogelijke oplossing.

De rollen van Kieboom en Lubbers in de paspoortzaak zijn verbazingwekkend. Lubbers verliet zich op zijn adviseur die in

10. Jos Kieboom in het verhoor voor de parlementaire enquêtecommissie paspoortproject, 29 juni 1988.

[p. 51]

de hiërarchie van az niet erg hoog staat genoteerd. Kieboom reikte Lubbers summiere en gekleurde informatie aan. In zijn drang naar voortvarendheid hechtte Lubbers eraan de kwestie af te handelen in onderonsjes met de staatssecretarissen in het Torentje.

Behandeling in de voltallige ministerraad zou vertragend werken. Maar hij besefte niet dat het Torentje-overleg de kwestie nog gecompliceerder maakte, omdat bij de andere deelnemers van tevoren niet duidelijk was of de ‘bemiddelingspogingen’ van de premier dwingend of vrijblijvend waren.

De paspoortepisode is een illustratie van de kwetsbare positie van de raadadviseurs en de onduidelijke positie van de premier. Kieboom verdiepte zich niet in de details van de paspoortkwestie, hij snuffelde er slechts aan. Hij moest wel, want hij houdt zich net als de andere adviseurs met vele problemen tegelijk bezig.

Toen Kieboom op skivakantie was, tijdens de tweede bemiddelingspoging, liet hij zich vervangen door zijn collega Sleddering, die helemaal niets van de kwestie wist. Sleddering zat bij het gesprek in het Torentje en schreef het concept van een nieuwe brief van Lubbers aan de staatssecretarissen.

Het generalisme en de flexibiliteit op az hebben hun keerzijde. De enquêtecommissie die onderzoek deed naar de paspoortaffaire had weinig waardering voor de werkwijze van de adviseurs. ‘De commissie is van mening dat het ministerie van Algemene Zaken niet is toegerust alle informatie, die het voor bemiddeling door de minister-president krijgt, na te trekken en te waarderen,’ was de conclusie.

In één adem veroordeelde de commissie het eigenmachtige optreden van de premier. Hij had gedacht de kwestie snel in het Torentje te kunnen regelen, terwijl behandeling in de voltallige ministerraad de onduidelijkheid en het voortslepen van het conflict had kunnen vermijden.

De keuze voor bemiddeling ‘is met risico's omgeven,’ schreef de enquêtecommissie, ‘anders dan besluitvorming in de ministerraad, waar per definitie een breder draagvlak wordt geboden voor toetsing van beleidsgegevens en de afweging daarvan’.^11.

De enquêtecommissie dringt hier door tot de kern van het

11. ‘Rapport van de bijzondere commissie paspoortproject’, pagina 121.

[p. 52]

functioneren van de Nederlandse minister-president. De minister-president heeft de pretentie overal zijn stempel op te drukken. En die taak wordt hem ook door andere leden van het kabinet opgedrongen.

Lang niet altijd voldoet hij aan die verwachtingen. De paspoortkwestie is een voorbeeld van een routineklusje, waarin de premier de taak had de ruziënde bewindslieden met elkaar in gesprek te brengen. Een van zijn vertrouwelingen vertelt: ‘In de praktijk coördineert Lubbers in heel veel gevallen zoals in de paspoortkwestie: met de Franse slag en God zegene de greep.’

Voor de Algemene Rekenkamer was de kwestie aanleiding voor serieuze kritiek. Eind 1987 concludeerde de Rekenkamer in een onderzoek naar het paspoortdebâcle dat de coördinatiefunctie van de minister-president tekort had geschoten. De ministerpresident moet daarom meer bevoegdheden krijgen, luidde het advies van de Rekenkamer.^12.

Een zwaardere, dwingender rol van az te midden van de andere departementen is lang niet altijd gunstig. De vazallen van de minister-president kunnen in potentie alles naar zich toe trekken en als het ware het land besturen. Maar dat doen ze niet. Ze blazen niet hoog van de toren. Doen ze dat wel, dan drukken ze andere departementen weg en dan horen ze niets meer, krijgen ze geen stukken meer en komt de minister-president droog te staan.

Een van de stafleden op az zegt lachend: ‘Het ligt wat anders. We temperen ons en laten andere ministers in hun waarde. Want anders hebben we binnen de kortste keren alles in handen, en verworden de andere departementen tot uitvoerders van ons beleid.’

Het openlijk optuigen van het coördinerende ministerie naar Duits of Brits model zou het wankele evenwicht in de Nederlandse coalitieverhoudingen verstoren. De eerste die tegen een zwaarder bemand ministerie van Algemene Zaken zal protesteren, is de coalitiepartner van de premier, de partij die de vice-premier levert.

12. Algemene Rekenkamer, ‘Het paspoortproject’.