Herinneringen

[p. 397]

5. S. de Graaff aan De Jonge.⁷

1. Met vooropstelling van het beginsel van een krachtig staatkundig verband met het Moederland, waarbij omtrent de algemeene lijnen van de bestuursvoering in Indië de eindbeslissing aan Nederland voorbehouden blijft, zal het streven van de Indische Regeering gericht zijn op een staatkundig en economisch vruchtbare ontwikkeling van zelfbestuur.

Dat streven betreft de algemeene bestuursvoering over Indië van den Gouverneur-Generaal, in samenwerking met den Volksraad. Het betreft in niet mindere mate de ontwikkeling van het regionaal zelfbestuur, in de eerste plaats van dat in de ‘provinciën’ (West-, Midden- en Oost-Java en in de naaste toekomst de provincie Sumatra) en voorts van dat in de toekomstige ‘residenties’ (bestuursafdeelingen) van de provincie Sumatra en in de ‘regentschappen’ op Java en Madoera, alsmede in de andere regionale onderdeelen van gewesten, in welke eveneens georganiseerd zelfbestuur ten aanzien van bepaalde onderdeelen der overheidstaak is of zal worden tot stand gebracht. Bedoeld streven geldt mede de meer locale ressorten, in welke ten aanzien van zeker wettelijk aangewezen complex van overheidszorg een zelfbesturende taak is opgedragen aan een naar bepaalde regelen geconstitueerden plaatselijken raad, als hoedanig inzonderheid zijn te noemen de in verschillende deelen van den Archipel sedert het jaar 1903 allengs ingestelde ‘gemeenten’.

Onder ‘zelfbestuur’ wordt daarbij verstaan de tweeledige eigen bestuursvoering der betrokken organen, vooreerst in den vorm van autonoom bestuur, met betrekking tot de wettelijk daartoe aangewezen aangelegenheden, en voorts in dien van medebestuur, als agent van de Regeering of van een ander hooger orgaan, ten opzichte van de als zoodanig aangewezen onderwerpen van bestuurszorg, welke, te zamen met de eerstbedoelde aangelegenheden van autonoom beheer, de zelfbestuur shuishouding uitmaken (provinciale huishouding, residentiehuishouding, regentschapshuishouding, gemeentelijke huishouding enz.).

Bovenaan staat voor de eerste jaren, als taak der Regeering op dit gebied, overdracht van belangrijke takken van dienst of onderdeelen van takken van dienst aan het provinciaal zelfbestuur, waarvoor, in verband vooral met de in dit opzicht geldende bijzondere personeels-eischen, voor Indië de vorm van overdracht in provinciaal medebestuur veelal de meest aanbevelenswaardige, zoo niet de eenige aannemelijke zal zijn. In verband met de onvoldoende behartiging, welke dit onderwerp - evenals feitelijk de geheele ontwikkeling

7 Nota. Ongedateerd. Zie Herinneringen, p.78. De Jonge schreef De Graaff op 2 mei 1931: ‘Ingevolge Uw telefonisch verzoek van heden heb ik de eer U mede te deelen, dat ik, voor zoover thans in staat daarover te oordeelen, mij kan vereenigen met de korte uiteenzetting van bestuursbeleid in het mij gisteren ter hand gestelde stuk.’

[p. 398]

van de bestuurshervorming in Indië - vooral in de jaren 1925-1929 ondervonden heeft, maakt een doelbewuste, bestendige bevordering van het provinciaal bestuurswezen een der eerste zorgen uit van den nieuwen Landvoogd.

2. De bijzondere aandacht van de Regeering en inzonderheid van het korps ambtenaren van het Binnenlandsch Bestuur (Europeesch en Inlandsch Bestuur) vraagt, naast de hiervóór besproken ontwikkeling van als uitvloeisel van de algemeene bestuurshervorming gevormde en nog te vormen gewestelijke en lagere organen, het element van de min of meer autochtone - althans historische - zelfbesturende Inlandsche lichamen. Voor Java en Madoera de dessa, instelling van fundamenteele beteekenis in het vraagstuk van de Indische bestuursvoering, die zooveel mogelijk langs eigen banen, zij het onder indirecte leiding van het Binnenlandsch Bestuur, al meer tot ontplooiing van eigen krachten moet trachten te komen.

Met het vooral in de jaren 1920-1924 op bedenkelijke wijze toegepaste middel van administratieve vereeniging, overeenkomstig de op dit punt bestaande bepalingen, van onderling aaneengrenzende dessa's worde met groote voorzichtigheid te werk gegaan; men schept, wanneer zich daarbij dwingende invloeden van buiten doen gelden, door dergelijke dessa-vereenigingen veelal blijvende ontevredenheid. Ook tegen de neiging, die hier en daar uitgaat van regentschapsraden, om zich meer dan noodig te bemoeien met de interne huishouding van de dessa, worde zooveel mogelijk gewaakt; eveneens tegen het stelselmatig streven van enkele Regenten en regentschapsraden om toezicht op en aanrakingen met het dessawezen door de ambtenaren van het Binnenlandsch Bestuur uit te sluiten.

In de Buitengewesten zal evenzeer de aandacht zijn te geven aan voortdurende inwendige ontwikkeling van de Inlandsche volksgemeenschappen, van verschillende aard en benaming. Wat aangaat het eiland Sumatra, waar eerlang evenals op Java de provinciale bestuursvorm zal worden ingevoerd, maakt de geleidelijke ontwikkeling van die gemeenschappen, zoodanig dat al meer daarvan medewerking zal kunnen uitgaan ook bij de hoogere bestuursvoering, een van de hoofdgedachten uit van het hervormingsplan voor dat eiland. Het spreekt vanzelf, dat de kansen van welslagen van dat streven voor de vele gemeenschappen van dien aard in groote mate uiteenloopen. Ook in gunstige gevallen evenwel betreft het daarbij over het algemeen een proces van jaren, alvorens de bestuurscapaciteit op zoodanig peil is gebracht, dat die gemeenschappen inderdaad in staat zijn tot meer dan de dagelijksche bestuursvoering in inheemschen trant van het eigen, plaatselijk ressort. Een eerste voorwaarde, om in bedoeld opzicht tot werkelijk vruchtbare resultaten te komen, is voorts wel, dat om te beginnen, de algemeene bestuursinrichting van de hoogere organen - met name die van de afdeelingen en van het gewest - aan de bedoelingen van het nieuwe stelsel beantwoordt. De voorstelling, als zou, als het ware laagsgewijze, de nieuwe bestuursinrichting zich moeten ontwikkelen uit de lagere volksgemeenschappen tot de afdeeling (residentie)

[p. 399]

en uit de afdeelingen tot de provincie, is ook voor Indië een ongerijmdheid, evenals elders een zoodanige trapsgewijze wording van het staatsgeheel, van onder naar boven, bezwaarlijk aan te toonen zou zijn.

Een geheel bijzondere plaats onder de zelfbesturende inheemsche gemeenschappen nemen de z.g. Inlandsche Landschappen in, die onder suzereiniteit van Nederland op den voet van politieke contracten met het Gouvernement door een eigen gezag worden bestuurd. Voor Java, waar die Landschappen gezamenlijk de gouvernementen Soerakarta en Jogjakarta vormen, staan zij buiten administratief verband tot de drie provinciën. Dit neemt niet weg, dat ook daar allengs zich teekenen gaan vertoonen van een naderende deelneming van landsingezetenen aan de bestuursvoering. De Landschappen op Sumatra, aan welke ten aanzien van het gouvernementsgezag staatkundig een minder beteekenende plaats wordt toegekend dan aan die op Java, zullen daarentegen in het provinciaal verband opgenomen worden, zij het zooveel mogelijk met instandlating van hunne tegenwoordige publiekrechtelijke inrichting. De wijze, waarop dit zal kunnen geschieden, maakt alsnog een onderwerp van overweging uit. In het algemeen zal daarbij op den voorgrond staan het beginsel van ontwikkeling en verbetering van de eigen bestuursvoering, met indirecte deelneming aan het afdeelings- en het gewestelijk bestuur; m.a.w. een opbouwende politiek, zich aanpassend eenerzijds aan de huishoudelijke inrichting van het Landschap, anderzijds, voorzooveel noodig aan de algemeene bestuursorganisatie van afdeeling en provincie.

Ook elders op de eilanden der Buitengewesten, waar dergelijke zelfbesturende Landschappen bestaan, zal in het algemeen - in welken vorm het zij - ten aanzien van die gebiedsdeelen een opbouwende staatkunde worden betracht, waarbij tevens bij voorbaat min of meer rekening worde gehouden met de mogelijkheid, dat vroeg of laat ook daar de provinciale bestuursvorm in de plaats zal treden van het in het stelsel der bestuurshervorming vooralsnog voor die eilanden of groepen van eilanden beoogd gewestelijk instituut van het ‘gouvernement’, ingedeeld eveneens in residentiën en lagere ressorten. In tegenstelling met de ‘provincie’, in welken vorm het ‘gouvernement’ bestemd is over te gaan zoodra de inwendige staatkundige ontwikkeling te eeniger tijd dit toelaat, draagt laatstgenoemd gewestelijk orgaan naar de grondslagen der bestuurshervorming uitsluitend een administratief karakter. Uitoefening van zelfbestuur, in de hiervóór besproken tweeledige beteekenis van dat begrip, is aan de ‘gouvernementen’ van de Buitengewesten, als hoedanig voorshands gedacht wordt aan de gewesten ‘Borneo’ en ‘De Groote Oost’ (beter ‘Makassar’), het laatste omvattend Celebes, Molukken en Kleine Soenda-eilanden, geheel vreemd.

Van het allergrootste belang, eenerzijds tot instandhouding van een krachtig staatsgeheel in het Nederlandsch rijksverband, anderzijds in het belang van het algemeen volkswelzijn, is voor Indië de zorg voor een hiërarchisch naar juiste beginselen opgebouwden, onderling harmonisch samenwerken-

[p. 400]

den ambtelijken dienst van het Binnenlandsch Bestuur, eensdeels het ‘Europeesch’, anderdeels het ‘Inlandsch’ ambtelijk Bestuur. In dien tak van dienst, in zijn verschillende geledingen, is de ruggegraat te zien van onze bestuursvoering in Indië, wat ook thans reeds en in de toekomst Indië te aanschouwen moge geven op het gebied van georganiseerd zelfbestuur.

Artikel 118 van de Wet op de Staatsinrichting van Nederlandsch-Indië behelst de handhaving van het fundamenteel bestuursbeginsel, dat, zooveel de omstandigheden het toelaten, de Inlandsche bevolking gelaten wordt onder de onmiddellijke leiding van haar eigen, van Regeeringswege aangestelde of erkende, hoofden, onderworpen aan zoodanig hooger toezicht, als door den Gouverneur-Generaal is of zal worden bepaald. Was die onmiddellijke leiding van de zijde van het Inlandsch Bestuur voorheen op Java en Madoera in vele gevallen meer schijn dan werkelijkheid, met de al toenemende ontwikkeling van de ambtenaren van dien tak van dienst kwam ook daarin allengs verandering en zooals thans de zaken staan lijdt het geen twijfel, dat voor de toekomst de taak van het Europeesch bestuurskorps op Java en Madoera en in de meer ontwikkelde streken van de Buitengewesten inderdaad zich voornamelijk zal dienen te bepalen tot het hooger toezicht, de hoogere leiding, in het aangehaald wetsartikel bedoeld. Rechtstreeks ingrijpen in de inheemsche bevolkingshuishouding zal al meer tot de uitzonderingen moeten behooren. Naar het hierboven vooropgesteld wetsbeginsel zal de bestuursvoering in dien zin meer en meer moeten worden overgelaten aan de Inlandsche bestuurders zelve, dit echter onder de algemeene leiding van de Europeesche bestuursautoriteiten (gewestelijke en afdeelingsbestuurders a.a.), voor welke ambtenaren dus alleen al uit dien hoofde grondige kennis van de inheemsche maatschappij, inzonderheid van de toestanden in de dessa, een volstrekt vereischte zal blijven.

Wat aangaat de toekomstige ambtelijke bestuursvoering in Indië met betrekking tot de Inlandsche bevolking is het die gedachtengang, welke de in uitvoering zijnde bestuurshervorming beheerscht. Practisch beteekent die gedragslijn een gestadig ruim baan maken, voor zooveel slechts eenigszins mogelijk, voor de zich ontwikkelende Inlandsche bestuursvoering; verplaatsing, al meer, naar boven van de Europeesche bestuurssfeer; bestendige inkrimping van die sfeer, met verruiming van de arbeidssfeer van het Inlandsch gezag. Een en ander evenwel niet verder dan tot de grens, door het voorbehoud van een deugdelijk algemeen toezicht van Europeesche zijde gevorderd, en met inachtneming bovendien van het feit, dat daarnaast de niet-inheemsche bevolkingselementen hunne bijzondere bestuurseischen doen gelden, waarvan de vervulling buiten de taak ligt van het Inlandsch gezag.

De uitoefening van een zoodanige algemeene leiding, als aan het Europeesch bestuurskorps ook in het nieuwe stelsel voorbehouden, waarbij men steeds meer te doen zal hebben met Inlandsche bestuurders van kennis en beschaving, stelt voor de toekomst de hoogste eischen van tact, bekwaam-

[p. 401]

heden en maatschappelijk optreden aan het Europeesch bestuurskorps. Niet in een quantitatief, maar in een qualitatief uitstekend ontwikkeld korps Europeesche bestuursambtenaren ligt de kern van onze gezagsuitoefening in Indië voor de toekomst, en het is er nog ver van verwijderd, dat die volstrekte eisch voor de toekomst van ons bestuur in Indië reeds tot vervulling zou zijn gebracht.

Aanpassing, op doelmatige wijze, van het Europeesch en het Inlandsch ambtelijk bestuur aan de al meer zich ontwikkelende organen van zelfbestuur in provincie, residentie en lagere ressorten, vormt uit den aard der zaak mede een van de vele belangrijke vraagstukken, waarvoor de Indische Regeering zich voortdurend gesteld zal vinden.

Voor Java en Madoera is inmiddels in hoofdzaak daaraan eene oplossing gegeven, die niettemin herhaaldelijk nog verbetering en aanvulling zal behoeven. Voor het eiland Sumatra maakt het vraagstuk alsnog een punt van veelzijdige beschouwing uit in de voorstellen omtrent de nieuwe bestuursinrichting van dat eiland, die binnen niet langen tijd andermaal aan den Volksraad zullen moeten worden voorgelegd.

Wat aangaat de centrale gezagsorganen in Indië, heeft de nieuwe staatsregeling van het jaar '25 den Raad van Nederlandsch-Indië in zoover op lager peil gebracht, dat, enkele speciale gevallen daargelaten, de thans in anderen vorm bij den Volksraad berustende vroegere medewetgevende functie van eerstgenoemd lichaam heeft plaats gemaakt voor een adviseerenden werkkring, min of meer gelijksoortig, in dit opzicht, aan dien van den Raad van State in Nederland. Met de instelling van den Volksraad, die in zoover dus den Raad van Indië uit diens vroegere positie heeft verdrongen, is daarentegen de beteekenis van het ambt van Departementshoofd, vroeger reeds van groot belang, aanmerkelijk nog in omvang en gewicht toegenomen.

In verband hiermede eischt de billijkheid dat, zooals ook van den aanvang af in de bedoeling van de bestuurshervorming heeft gelegen, de hoofden van de Departementen van algemeen bestuur (en in aansluiting daarbij de gouverneurs der ‘provinciën’, niet die van de ‘gouvernementen’) wat betreft hunne ambtelijke bezoldiging a.a. op den duur op gelijke lijn worden gebracht met de leden van den Raad van Indië. Niet alleen is dit een eisch van billijkheid, maar ook de keuze der Regeering voor die hooge ambten en de stabiliteit in de vervulling daarvan zullen daarmede belangrijk worden gebaat.

Ingevolge artikel 72 van de Indische Staatsregeling wordt in de eerste vergadering van zijne vierjarige zittingsperiode door den Volksraad uit zijn midden een College van Gedelegeerden benoemd, bestaande uit den Voorzitter en twintig leden. De algemeene bedoeling van die instelling was, in verband met de bijzondere omstandigheden, die zich in Indië voordoen, een verkleinde reproductie van den Volksraad te creëeren, aan welke de Volksraad in pleno zooveel mogelijk den wetgevenden arbeid van niet bepaald

[p. 402]

primair belang zou overlaten. Op die wijze werd voor dien Raad de practische mogelijkheid verzekerd geacht van een coulante afwerking van den dagelijkschen wetgevenden arbeid, ondanks het bestaan van de eigenaardige bezwaren, waarop zooeven werd gedoeld. Van een werkelijk bevredigende overlating van zaken aan Gedelegeerden is tot nog toe niet voldoende sprake geweest. Uit de mededeelingen dienaangaande van de meest gezaghebbende niet-Europeesche leden bleek, dat de voornaamste reden van dat verschijnsel gelegen zou zijn in de vrees van vele, vooral Inlandsche, leden voor een mindere ontvangst aan vacatiegelden als gevolg van een ruime overlating van arbeid aan het College van Gedelegeerden, welke leden een vaste uitkeering als schadeloosstelling ontvangen. Mocht die voorstelling juist zijn, dan zou het beletsel wellicht op eenvoudige wijze zonder meerdere kosten voor den Lande weg te nemen zijn.

Ten aanzien van de Inlandsche beweging in Indië neemt de Regeering in het algemeen het standpunt in, dat zij boven alle politieke partijen staat. Belemmeringen worden aan den voortgang der ontwikkeling van het vereenigingsleven der inheemsche bevolking op cultureel, economisch of staatkundig gebied alleen dan in den weg gelegd, wanneer zich een revolutionnair streven openbaart of gegronde aanwijzingen voorhanden zijn omtrent de wording van een zoodanig streven. Vertoonen zich feiten of verschijnselen van dien aard, dan rust, naar de inzichten van de Regeering, in het algemeen belang van land en volk en van een rustige maatschappelijke ontwikkeling op haar de plicht, met beleid maar krachtig in te grijpen, om het even onder welke leus of in welken kring de beweging zich voordoet. De richting, in welke het repressief optreden zal moeten plaats vinden, zal uit den aard der zaak in elk geval op zichzelf te beoordeelen zijn. Toepassing van de z.g. ‘exorbitante’ rechten van de artikelen 35-37 der Indische Staatsregeling behoort alleen dan te geschieden wanneer de gewone rechtsmiddelen falen of geacht worden te zullen falen en het algemeen belang niettemin afdoende maatregelen eischt.

Wat aangaat de verdediging van Nederlandsch-Indië en de organisatie van de weermacht aldaar, zijn de grondslagen in acht te nemen, welke dienaangaande krachtens Koninklijke machtiging in het jaar 1927 zijn vastgesteld.

Die grondslagen stellen als doel van de weermacht voorop, in de eerste plaats handhaving van het Nederlandsch gezag in den Archipel tegen onrust of verzet binnen de grenzen; verzekering van rust en orde. In de tweede plaats vervulling van den militairen plicht als lid van de Volkengemeenschap tegenover andere volken.

De eerstbedoelde taak moet in hoofdzaak door het Leger worden vervuld, dat daartoe berekend en uitgerust moet zijn, terwijl de Vloot daaraan deelneemt met de middelen, die beschikbaar zijn voor het in de tweede plaats vermeld doeleinde. De tweede taak beperkt zich - afgezien van deelneming met beschikbare middelen aan een gemeenschappelijke actie met anderen -

[p. 403]

tot handhaving van een strikte neutraliteit in conflicten tusschen andere mogendheden. Onverminderd de bevoegdheid van den Gouverneur-Generaal om bij het uitbreken van internationale conflicten naar de eischen der omstandigheden over land- en zeemacht te beschikken, wordt van het beginsel uitgegaan, dat de neutraliteitshandhaving op Java wordt vervuld door het Leger, met steun van de Vloot, en daarbuiten door de Vloot, die daarbij op bijzonder kwetsbare punten (als hoedanig voor het tegenwoordige de oliehavens Tarakan en Balikpapan ter Oostkust van Borneo worden beschouwd) door het Leger wordt gesteund.

De mate, waarin de in de tweede plaats bedoelde taak kan worden vervuld, wordt, luidens de grondslagen, nauw bepaald door onze financieele en personeele krachten.

Het totaal voor land- en zeemacht per jaar te besteden bedrag is beperkt tot een bepaalde fractie van de gewone jaarlijksche inkomsten (op het oogenblik vastgesteld op 26,5 procent). In het algemeen mocht daarbij het cijfer van die fractie over de laatste jaren niet belangrijk worden overschreden.

Bij de aangenomen grondslagen zijn verder nadere regelen gegeven omtrent de samenstelling der Zeemacht (inmiddels voor de sterkte der ‘zeegaande vloot’ uitgebreid met een reserve ad 50%) en omtrent die van het Leger.

Ten aanzien van de toepassing van artikel 177 der Indische Staatsregeling, betreffende de Christelijke zending, staat de Regeering in het algemeen op het standpunt, dat bevordering van den Christelijken zendingsarbeid, in zijn verschillende vormen, de gedragslijn van het Bestuur in Indië moet zijn. Alleen nog voor die gedeelten van het gebied der Buitengewesten, waar de zorg voor de handhaving van rust en orde zeer beslist dit vordert - derhalve geheel als exceptioneele toestand -, acht de Regeering beperking der toelating van de zending in de huidige tijdsomstandigheden te rechtvaardigen en ook daar worde die beperking niet langer toegepast dan strikt noodzakelijk is.

De Christelijke zending heeft, naar de beginselen der Regeering, als krachtig hulpmiddel tot bevordering van de volksontwikkeling in nuttige richting aanspraak op moreelen en op materieelen steun, het laatste overeenkomstig de daarvoor bestaande algemeene regelen.

Totstandkoming van een practisch aannemelijke bevredigende oplossing van het vraagstuk der scheiding van kerk en staat, maakt voor de Regeering bij voortduring een onderwerp van ernstige overweging uit.