Passiviteit, pacificatie en verzuiling in de Belgische politiek

Een sociologische studie

[p. 161]

Hoofdstuk 3
De pacificatiedemocratie: een type van politieke conflictregeling in een verzuilde samenleving

Aan de oorsprong van onze studie ligt de vaststelling dat in vele Westerse landen het politiek optreden van de meeste staatsburgers niet beantwoordt aan datgene wat men verwachten zou in een democratisch stelsel. Politieke lijdelijkheid en passiviteit zijn immers niet bepaald democratische eigenschappen en toch vormen zij de dominante karaktertrekken van de ‘homo politicus’ in tal van democratieën. Wellicht is deze contradictorische situatie niet nieuw; zij wordt evenwel op vandaag steeds meer als een hinderlijke paradox ervaren. Hoe dient men de opvallende aanwezigheid in de politieke democratie van zo vele onverschillige burgers te interpreteren? De socioloog kan deze vraag gedeeltelijk beantwoorden door het ontwerpen van een sociologisch model waarin passiviteit en lijdzaamheid een adequate plaats vinden. In het stadium, waarin onze studie zich nu bevindt, kan alvast worden vastgesteld dat non-participatie en volgzaamheid een andere betekenis hebben al naargelang het type democratie waarin zij optreden. Uit de analyse van de typologieën, waarover de politiek-sociologie nu beschikt, viel nog te leren dat het type, waarbij de Belgische democratie het best aansluit, tot voor kort weinig aandacht heeft gekregen. De belangrijkste eigenschappen van dit democratietype zijn zijn relatief grote stabiliteit, de verzuildheid van zijn politieke en sociale structuren en de passiviteit van de burgers.

In de loop van de vorige hoofdstukken zijn nogal wat elementen verzameld die als bouwstenen kunnen dienen voor een sociologisch model waarin passiviteit, verzuildheid en een bepaalde mate van politieke stabiliteit met elkaar in relatie worden gesteld. Reeds is gewezen op enkele interessante aanzetten. Wellicht is nu de tijd gekomen om de verspreide concepten en hypothesen tot een samenhangend geheel te bundelen.

[p. 162]

Bij deze synthese-activiteit kan Lijpharts beschrijving van het type van de pacificatiedemocratie als steunpunt genomen worden. Lijphart is immers een heel stuk verder gegaan dan de auteurs, die in de laatste paragraaf van het tweede hoofdstuk ter sprake kwamen, in het aanduiden van de zeer specifieke samenhang van passiviteit, pacificatie en verzuildheid in een type democratie dat onder een of andere vorm kan aangetroffen worden in een aantal kleinere Westerse landen. Zijn modelmatige schets van de werking van dit democratietype lijkt ons in grote lijnen aanvaardbaar, ook voor toepassing op de Belgische situatie. Wel dienen een aantal correcties en aanvullingen van theoretische aard te worden aangebracht. Het belangrijkste amendement, dat wij willen aanbrengen, heeft te maken met de factoren, die verantwoordelijk zouden kunnen zijn voor het feit dat in dit democratietype verzuildheid niet leidt tot onstabiliteit.

De pacificatiedemocratie (door Lijphart in zijn engelstalige geschriften ‘consociational democracy’ genoemd) is een politiek systeem dat zich van andere democratietypes onderscheidt door het samengaan van een in zuilen geïnstitutionaliseerde culturele heterogeniteit en een grote mate van politieke stabiliteit. De aanwezigheid van een sociale structuur waarin ‘samenvallende lidmaatschappen’ overwegen en de vervulling van de profane functies op levensbeschouwelijke grondslag plaats grijpt, en van een politieke cultuur met sterk dogmatische inslag zou in principe - althans volgens Lijpharts interpretatie van de politiek-sociologische theorie van het pluralisme - moeten leiden tot hevige conflicten tussen de subculturen, tot een geringe legitimiteit van de politieke instellingen en tot een zwakke doelmatigheid van het hele systeem. In een pacificatiedemocratie worden niettemin legitimiteit, doeltreffendheid en dus stabiliteit verwezenlijkt door het ingrijpen van de politieke leiders, die door het neutraliseren van het meerderheidsbeginsel de spanningen tussen de verschillende zuilen op vreedzame wijze weten op te lossen¹.

Tot welke specifieke constellatie van eigenschappen deze merkwaardige vorm van conflictregeling aanleiding geeft en hoe het bestaan

1 Enkele omschrijvingen uit de geschriften van LIJPHART: ‘De pacificatie-politiek is het proces, waarin de problemen die in de onderlinge betrekkingen tussen de zuilen grote spanningen opleveren, toch op vreedzame wijze worden opgelost.’ (1968a, p. 100); ‘Democracies with subcultural cleavages and with tendencies toward immobilism and instability which are deliberately turned into more stable systems by the leaders of the major subcultures may be called “consociational democracies”.’ (1968b, p. 26); ‘Het pacificatie-systeem kan het best worden beschouwd als een bepaald type democratie (...) die vanwege haar verzuilde politieke cultuur potentieel onstabiel is, maar gestabiliseerd wordt en stabiel gehouden door de als kartel opererende elites.’ (1969a, p. 235); ‘Consociational democracy means government by elite cartel designed to turn a democracy with a fragmented political culture into a stable democracy.’ (1969b, p. 216).

[p. 163]

ervan mogelijk wordt gemaakt, zijn vragen die nu achtereenvolgens behandeld zullen worden. Er zal hierbij steeds voor ogen moeten gehouden worden dat Lijpharts beschrijving ideaaltypisch van aard is en dat de verschillende eigenschappen die besproken worden, zelden in ‘état pur’ voorkomen.

A. Politieke eigenschappen van de pacificatiedemocratie.

Het type van de pacificatiedemocratie heeft drie onmiddellijk in het oog springende eigenschappen: (i) de samenlevingsvormen zijn op levensbeschouwelijke grondslag uitgebouwd, waardoor de bevolking sterk verdeeld is en ondergebracht in autarkische ‘blokken’; (ii) de verzuildheid aan de basis wordt geneutraliseerd door een overkoepelende samenwerking op het niveau van de politieke, sociale en economische leiders; (iii) in de zuilen wordt het politiek gedrag van de massa gekenmerkt door passiviteit en tegelijkertijd ook door volgzaamheid ten aanzien van de leiders. Afgezien van details en het aantal subculturen gereduceerd tot twee kunnen de eigenschappen, die het pacificatietype schragen, als volgt grafisch worden uitgebeeld:

[p. 164]

I. Verzuildheid aan de basis.

Bij het bepalen van wat verzuildheid is, sluit Lijphart nauw aan bij de definitie van Kruyt. Hij richt zijn aandacht evenwel uitsluitend op de sociaal-structurele component van de verzuildheid, meer in het bijzonder op het feit dat de diverse lidmaatschappen van een individu overwegend gelocaliseerd zijn in één enkele zuil en dat binnen elk ‘blok’ de maatschappelijke organisaties in een hecht complex geïntegreerd zijn. Hoe Lijphart zijn structurele analyse van de verzuildheid opzet, is hier van minder belang. Hij beschrijft - hoewel hij niet uitdrukkelijk van deze begrippen uitgaat - de ‘institutionele verzuildheidsgraad’, de ‘vullingsgraad’ en de ‘interne integratiegraad’; voor wat dit laatste aspect betreft weze nog aangestipt dat Lijphart in zijn studie van de Nederlandse pacificatiedemocratie bijzondere aandacht besteedt aan de formele en informele banden, die in de persoon van de politieke leiders bestaan tussen de politieke partij, de belangenorganisaties, de pers en andere organisaties binnen elke zuil².

2 Zijn analyse van deze ‘interlocking directorates’ toont één mogelijkheid aan om het begrip ‘interne integratiegraad’ te operationaliseren.

II. Overkoepelende contacten op het niveau van de politieke elites.

Dat de leiders van de rivaliserende subculturen er in slagen de spanningen tussen de zuilmatig opgestelde ‘kampen’ door compromisvorming van hun scherpste hoeken te ontdoen, is wel het belangrijkste kenmerk van de pacificatiedemocratie. Men begrijpe ons goed: de regeling van politieke conflicten langs onderhandelingen is nu niet bepaald een verschijnsel dat alleen in dit soort democratie optreedt. Het komt uiteraard ook herhaaldelijk voor in andere democratietypes. Wél is het merkwaardig dat een duurzame pacificatiepolitiek mogelijk is in een systeem dat wegens de verzuildheid van zijn sociale structuren als het ware voorbeschikt is om van de ene crisis in de andere te vallen, uiteraard ten koste van zijn stabiliteit. Dat in de pacificatiedemocratieën de steeds smeulende strijdpunten en de middelpuntvliedende krachten in toom kunnen gehouden worden, is volgens Lijphart grotendeels te wijten aan het verzoenende optreden van de politieke leiders, die in dit soort politieke stelsels dus een wel bijzonder centrale plaats

[p. 165]

innemen³. Onmiddellijk rijzen hier dan een tweetal vragen: (i) welke kenmerken vertonen deze politieke elites?; (ii) welke spelregels structureren de overkoepelende contacten?

Kenmerken van de pacificatie-elites. Voor de leiders van de rivaliserende subculturen in een verzuilde samenleving liggen in beginsel twee wegen open: het opdrijven van de spanningen tussen de levensbeschouwelijke groepen door het bestrijden van de tegenstanders met alle middelen, die er in de democratie ter beschikking liggen, of het realistisch zoeken naar oplossingen voor de ideologische geschillen langs overleg, samenspraak en compromisvorming. Een pacificatiepolitiek berust hoofdzakelijk op de tweede weg, n1., die van het ‘prudent leadership’⁴. Een dergelijke formule van conflictregeling leidt evenwel slechts tot een doeltreffend en stabiel democratisch regime, als de politieke leiders van de subculturen aan een viertal ‘vaardigheids-voorwaarden’ voldoen: (i) zij moeten zich tenvolle rekenschap geven van het feit dat de verzuildheid bron kan zijn van vele stabiliteits-verstorende conflicten en uiteindelijk kan leiden tot desintegratie van het regime; (ii) er moet in de kring der politieke leiders een gemeenschappelijk streven zijn naar een bestendiging van het regime, waartoe de zuilmatig opgebouwde groepen behoren. Met andere woorden: het behoud van 's lands eenheid moet als waardevol geacht worden. Waar separatisme of een of andere vorm van federalisme als een mogelijke oplossing worden ervaren, zal het moeilijker zijn overkoepelende contacten in stand te houden; (iii) de politieke elites dienen de nodige handigheid te bezitten om het gesprek met de leiders van de andere subculturen tot stand te brengen, coalities te sluiten en onderhandelingen te voeren; (iv) tenslotte veronderstelt de pacificatiepolitiek volgens Lijphart ook dat de politieke leiders de vaardigheid hebben om spelregels te ontwerpen waardoor de overkoepelende contacten geordend kunnen worden; bovendien moeten zij zo veel mogelijk de ongewenste nevengevolgen van deze spelregels kunnen uitschakelen⁵.

3 De centrale plaats, die LIJPHART in zijn model aan de elites toekent, brengt een ander auteur er toe te schrijven dat LIJPHART in het optreden van de politieke leiders meent een functioneel alternatief te hebben gevonden voor de integrerende werking van de dwarslopende lidmaatschappen (R. KROES, 1970, p. 8).

4 Met deze termen karakteriseert LIJPHART het optreden van de politieke elites in een pacificatiedemocratie.

5 Aan deze nevengevolgen zal later méér aandacht worden besteed.

[p. 166]

Lijphart laat opmerken dat deze vaardigheidsvereisten niet zo gemakkelijk te verwezenlijken zijn. Dit moge blijken - en hier lopen wij enigszins vooruit op ons vierde hoofdstuk - uit de huidige situatie in België, waar de politieke leiders blijkbaar niet de nodige vaardigheden bezitten om de spanningen tussen de taalgroepen te pacificeren.

De politieke spelregels. Het belangrijkste element in het scenario van de pacificatiepolitiek kan in één zin worden samengevat: in dit democratietype wordt het principe ‘de meerderheid regeert’ bij de behandeling van heel wat conflicten niet toegepast⁶. Dit afstand nemen van het meerderheidsbeginsel kan vele vormen aannemen. Eén ervan is - op regeringsniveau - de ‘grote coalitie’⁷; voorbeelden zijn de unionistische regeringen in België en de grote coalitie in Oostenrijk na de tweede wereldoorlog. Het ‘regeren met wederzijdse toestemming’ kan ook op andere echelons van het politieke beleid worden aangetroffen. Lijphart wijst onder meer op de vele ‘ad hoc comités’ en de advies- en overleginstanties, die in de pacificatiedemocratie in het leven werden geroepen, die al dan niet beschikken over formele macht, maar die in ieder geval vaak een beslissende invloed uitoefenen op de politieke besluitvorming⁸.

Lijphart heeft deze centrale spelregel van de pacificatiepolitiek meer uitvoerig beschreven voor wat Nederland betreft. Het loslaten van het meerderheidsbeginsel berust daar op een pragmatische aanvaarding in

6 LIJPHART schrijft: ‘Consociational democracy violates the principle of majority rule...’ (1969b, p. 214). Het beroep op een ‘bijzondere meerderheid’ komt in alle democratieën voor bij de herziening van de grondwet. In de pacificatiedemocratie wordt deze formule evenwel niet gereserveerd voor dergelijke uitzonderlijke activiteiten van de wetgevende instanties: ‘Met betrekking tot kwesties, die de zuilen om welke redenen dan ook van levensbelang achten, kunnen geen beslissingen genomen zonder hun toestemming of aanzienlijke concessies. Dit stelt geen absoluut vetorecht voor. Een minderheid kan de politiek niet blokkeren, maar haar wensen worden in het algemeen door de meerderheid welwillend in acht genomen. Kortom, de meerderheid beslist, maar alleen na overleg met de minderheid, niet dwars tegen de minderheid in.’ (1968a, p. 124). In deze tekst duikt de formule ‘regeren met wederzijdse toestemming’, waarover reeds sprake in ons vorig hoofdstuk, op.

7 ‘The grand coalition cabinet (...) can be regarded as the prototypical device for accomodating the disagreements between hostile subcultures in a consociational democracy.’ (1968b, p. 26).

8 Men vergelijke hier met de schets van het onderhandelingsbestel, die in paragraaf 4 van het vorige hoofdstuk werd gegeven.

[p. 167]

de kring der politieke elites van het feit van de zuilmatige.aanwezigheid van meerdere levensbeschouwelijke groepen en op een zakelijkinstrumentele benadering van de politiek. Het krijgt verder gestalte in de stricte toepassing van de evenredigheidsregel: bij de verdeling van de rijkskredieten, bij de benoeming van staatsambtenaren, bij de samenstelling van beheers- en adviesorganen e.d. wordt rekening gehouden met de machtspositie van de verschillende zuilen.

Bij de behandeling van beleidsproblemen, die tot spanningen tussen de zuilen leiden of kunnen leiden, worden bovendien nog een aantal andere spelregels in acht genomen. Een ervan bestaat erin de gevoelige kwesties te depolitiseren, dit is van hun geladenheid te ontdoen door een bewuste vertaling ervan in meer neutrale termen: ‘De kunst is om politieke zaken, die de neiging hebben om de emoties op te wekken, voor te stellen alsof het helemaal geen politieke en dus tot tweedracht aanleiding gevende zaken zijn, maar kwesties, die volgens objectieve gevestigde principes van de economische leer, van de rekenkunde (evenredigheid), of van de rechtsgeleerdheid kunnen worden behandeld.’⁹ Dit leidt dan tot de voor Nederland zo typische (en tegelijkertijd paradoxale) verzakelijking van het politieke leven, waardoor de politici geleidelijk abdiceren in zaken die naar hun gevoelen beter door professionele experten behandeld kunnen worden. Blijkt een bepaald probleem niet vatbaar voor depolitisering, dan grijpen de politieke elites wel eens naar het middel van het topoverleg, waarbij alle in het geding betrokken partijen vertegenwoordigd kunnen zijn. Een andere stelregel, die tot het succes van de pacificatiepolitiek kan bijdragen, is de geheimhouding bij onderhandelingen en compromisvorming. Overleg speelt zich dan af in een soort ‘conclaafvorm’. Soms beschikt men hiertoe over een speciaal voor deze gelegenheden gereserveerde residentie, waarvan de localisatie het besloten karakter van de besprekingen kan waarborgen. Lijphart toont aan dat de Kamers in Nederland wel de nodige bevoegdheden hebben om een regering tot het openbaar maken van politieke kwesties te dwingen (interpellatierecht, vragenrecht), maar hiervan weinig of geen gebruik maken. Ook de pers respecteert meestal een onuitgesproken embargo op inlichtingen die betrekking

9 A. LIJPHART, (1968a), p. 127.

[p. 168]

hebben op in bespreking genomen problemen¹⁰. De hele pacificatiepolitiek kan aldus beschouwd worden als een soort ijsberg waarvan het grootste gedeelte aan het zicht van de waarnemer onttrokken is¹¹.

10 ‘De pers speelt misschien wel de belangrijkste rol in de geheimhouding van de gang van zaken bij de pacificatie-politiek. De meeste nationale kranten zijn vrij nauw door organisatorische, ideologische, of persoonlijke banden aan de zuilen verbonden. Bovendien zijn de redacteuren en journalisten geen van de andere elites afgescheiden groep; zij behoren ook tot de “establishment”.’ (1968a, p. 133).

11 Men zou er aan kunnen toevoegen: de discretie rond politieke besprekingen verhult ook de figuur van de politicus. De politieke elites zijn in de meeste pacificatiedemocratieën een categorie in de schaduw. Terecht kon H. DAALDER schrijven dat in deze landen vóór alles systematisch elite-onderzoek dient te gebeuren (1967, p. 25).

III. Politieke passiviteit, trouw aan de leiders en cohesie binnen de ‘blokken’.

In vergelijking met de vorige twee eigenschappen van de pacificatiedemocratie is dit derde kenmerk in de geschriften van Lijphart veel minder tot zijn recht gekomen. Wij geven dan ook eerst onze eigen visie op dit aspect van het probleem en bekijken pas daarna wat Lijphart erover te zeggen heeft.

Het tot een goed einde brengen van de onderhandelingen met de opponenten is één aspect van de opdracht van de pacificatie-elites; een ander is het realiseren van een vertrouwensrelatie met de aanhangers in de eigen zuil. Dit is zeker geen gemakkelijke taak, ook al omdat zij de politici in een ambivalente positie dringt. Enerzijds is het te verwachten dat de politieke leiders, die het moeilijke gesprek moeten voeren met de ideologische overburen, - en goed wetend dat in een eventueel accoord de aanspraken van de eigen groep in elk geval gekortwiekt zullen worden - zich door allerlei immuniserende maatregelen zullen willen beschermen tegen een voor hen opdringerige belangstelling of bemoeienis van de zuilgenoten. De doeltreffendheid van de onderhandelingen is dus voor een deel afhankelijk van de mate van tactische vrijheid, die de politieke elites ten aanzien van hun aanhang weten te realiseren. Anderzijds is een verslapping van de band tussen leiding en leden al even nefast voor een pacificatiepolitiek. Vooreerst hangt de machtspositie van de politieke leiders bij de onderhandelingen grotendeels af van hun representativiteit; zij dienen er dus op te

[p. 169]

waken dat hun aanhangers niet van hen vervreemden. Bovendien moeten zij de afgesloten compromissen aanvaardbaar maken voor hun volgelingen, want het succes van de overkoepelende contacten hangt onder meer af van de capaciteit van elk der partners om de verbintenissen, die uit de onderhandelingen zijn voortgesproten, in eigen kring ‘waar te maken’. Als één der onderhandelende partijen er niet in slaagt de gesloten akkoorden in de eigen groep te laten naleven, loopt het hele pacificatiesysteem ernstige letsels op.

De relatie tot hun aanhang houdt voor de politieke leiders dus wel een delicate spanningsverhouding in. Men mag ons inziens gerust aannemen dat hier de oorzaak ligt van de gevoeligheid van de politici voor het participatieprobleem in de politieke, sociale en economische zuilen-organisaties: te veel politieke bewogenheid in de aanhang leidt tot een schadelijke inperking van de ruimte waarbinnen de elites kunnen maneuvreren; te veel passiviteit ondermijnt de vertrouwensrelatie, die de onderhandelingspositie moet ondersteunen. Dit veroordeelt de politieke elites tot subtiele evenwichtsoefeningen.

Lijphart heeft vooral interesse gehad voor de oligarchische tendenties in het optreden van de politieke leiders, waardoor zij zich in ruime mate onafhankelijk kunnen maken van de aanspraken van hun aanhangers. Zo wijst hij op het feit dat de politieke partijen in Nederland de macht van de kiezers hebben ingedijkt door beslag te leggen op het sleutelmoment in het electorale proces, namelijk de samenstelling van de kandidatenlijsten¹². Bovendien toont hij aan hoe de passiviteit van het merendeel der Nederlandse burgers - passiviteit waarvan hij schrijft dat zij een uiterst belangrijke bijdrage levert tot het functioneren van de pacificatiepolitiek - wordt opgeroepen en in leven gehouden door de politieke leiders¹³.

Aan het tweede probleemaspect in de relatie tussen politieke elites en hun aanhang, namelijk de noodzaak het vertrouwen en de-volg-

12 A. LIJPHART, (1968a), pp. 141-144.

13 Ibidem, p. 157: ‘De passiviteit van de Nederlandse staatsburger is niet alleen een spontane houding, maar wordt ook door het formele staatsbestel van hem verwacht.’ en ‘Passiviteit en volgzaamheid hangen natuurlijk ook van de houding van de elites af.’ Er kan hier ook verwezen worden naar de gelijklopende bevindingen van H. DAALDER, die reeds in de vierde paragraaf van het vorig hoofdstuk besproken werden.

[p. 170]

zaamheid van de zuilgenoten op te wekken, besteedt Lijphart weinig of geen aandacht. Wel merkt hij op dat de politieke leiders - wanneer zij zich tot hun cliënteel richten - vaak een beroep doen op de werfkracht van levensbeschouwelijke of ideologische slogans en programmapunten; de dogmatische toon, die zij bij het formuleren van dit diffuus appel aanslaan, steekt schril af tegen de zakelijke en gematigde politieke stijl van het gesprek op het niveau van de elites. Toch verdient dit facet van de relatie leiders-aanhang heel wat meer aandacht van de socioloog dan Lijphart wil doen voorkomen. Het ziet ernaar uit dat Lijphart, net als de meeste Nederlandse sociologen die de verzuildheid als object van onderzoek namen, ervan uitgegaan is dat het enige element, dat het individu op hechte wijze bindt aan de zuilenorganisaties, vanzelfsprekend van levensbeschouwelijke aard is. Dit is evenwel, zoals reeds door ons in het tweede hoofdstuk werd betoogd, een onaanvaardbare simplificatie van het identificatieprobleem, dat totaal verschillende vormen aanneemt, al naargelang het gaat om een politieke partij, een confessionele school of een ontspanningsvereniging die op levensbeschouwelijke grondslag is uitgebouwd. Een grondige organisariesociologische ‘approach.’ is hier vereist¹⁴. Bij het in overweging nemen van de vraag hoe binnen de zuilen het vertrouwen van de staatsburgers steeds opnieuw verkregen kan worden, zal rekening moeten gehouden worden met op zijn minst een tweetal explicatieve factoren: (i) de aantrekkingskracht van de zuilenorganisaties zal wel gedeeltelijk te wijten zijn aan het op bevredigende wijze gerealiseerd zijn van de profane functies in de levensbeschouwelijk-ondersteunde beroepsorganisaties, scholen, caritatieve instellingen e.d.; (ii) er is ook de concerterende werking van het hele net van verenigingen van dezelfde ‘geestelijke familie’ waarbij de aantrekkelijkheid van de ene organisatie overslaat op de andere. In Nederland hebben de organisaties in elke zuil bovendien een eigen stijl van dienstverlening ontwikkeld, waardoor voor het individu het overstappen van de ene naar de andere zuil het verlaten van een vertrouwde wereld betekent.

14 Een aanzet van dergelijke benadering kan worden aangetroffen in het reeds vermelde werk van J. VAN DE KERCKHOVE. Ons inziens biedt het ‘compliance’-begrip, dat in de werken van A. ETZIONI een centrale rol speelt, heel wat mogelijkheden; men zie in het bijzonder zijn ‘A Comparative Analysis of Complex Organizations’.

[p. 171]

B. De risico's van de pacificatiedemocratie.

Reeds bij de voorlopige synthese aan het eind van het vorig hoofdstuk viel vast te stellen dat in een verzuilde democratie, waarin stabiliteit slechts verwezenlijkt kan worden door enkele fundamentele wijzigingen in de politieke spelregels, krachten worden opgeroepen die op middellange termijn schadelijk kunnen worden voor het regime. Ook Lijphart heeft in zijn schets van de pacificatiedemocratie gewezen op enkele ongewenste nevengevolgen. Wij brengen zijn bevindingen, aangevuld met een aantal eigen bedenkingen.

Vooreerst is aan te stippen dat de typische gang van zaken in een pacificatiedemocratie na verloop van tijd weerstand kan opwekken in sommige lagen van de bevolking. De pacificatiepolitiek houdt immers op tal van punten een afwijking in van het normatief democratietype. Men denke hier aan de ruime tactische bewegingsvrijheid van de politieke leiders, de oligarchische trekjes in het verkiezingsstelsel, het positief waarderen van de passiviteit der staatsburgers, de bewuste miskenning van het meerderheidsbeginsel, de waas van geheimhouding rond de compromisvorming, de discretie rond het optreden van de elites, de verspreide en diffuse verantwoordelijkheid voor de genomen beslissingen, de onduidelijkheid van de alternatieven bij een verkiezing... Het is goed mogelijk, zo schrijft Lijphart, dat deze ‘correcties’ de legitimi teit van de pacificatiedemocratie uiteindelijk gaan ondermijnen¹⁵. Het onbehagen kan zich dan kristalliseren rond het verkiezingsproces. Het is inderdaad niet te loochenen dat de grote stabiliteit en keuzebestendigheid van het kiezerskorps in een democratie als de Nederlandse - te wijten aan de gebondenheid van het kiesgedrag aan het zuiltoebehoren - tot gevolg hebben dat de politieke leiders tot op grote hoogte de verkiezingen kunnen negeren en dat het electoraal proces als het ware uitgehold wordt¹⁶.

Er zijn ook risico's op het stuk van de effectiviteit en de slagvaardig-

15 A. LIJPHART, (1968b), p. 51.

16 Op basis van deze vaststelling meent P.J. TER HOEVEN in de democratie naar Nederlandse maat de trekken van een bevoogdingsdemocratie te ontwaren. De waardevermindering van de verkiezingen hebben ook een verstarring van het regime voor gevolg: ‘Waarschijnlijk heeft deze grote vrijheid ten opzichte van de verkiezingsuitslagen een zekere stereotypering en traditionalisering van het uitgavenbeleid in de hand gewerkt.’ (1967, p. 54).

[p. 172]

heid van het regime. Lijphart wijst er een tweetal aan: de ontwaarding van het ambtenarenkorps omwille van de stricte toepassing van de evenredigheidsregel bij de benoemingen en de kans dat het ‘regeren met wederzijdse toestemming’ tot stagnatie en immobilisme leidt¹⁷. Er is ook de koelkastpolitiek, waarvan Daalder sprak¹⁸, die te beschouwen is als een soort ingebouwd slijtageproces. Men zou er kunnen aan toevoegen dat in een pacificatiedemocratie heel wat energie besteed moet worden aan het op punt stellen van de politieke spelregels: men denke hier - bij wijze van toepassing - aan de recente grondwetsherziening in België, waarin geen overeenstemming kon worden bereikt rond de ‘correcties’ op het meerderheidsbeginsel (de ‘bijzondere meerderheden’, de ‘pariteit’, de ‘alarmbel’, de ‘bescherming van de minderheden’); hier zijn de discussies rond de spelregels van de pacificatiepolitiek uitgegroeid tot authentieke conflicten die de aandacht van de politici maandenlang hebben opgeslorpt. Het belangrijkste risico is evenwel gelegen in de sfeer van de belangenbehartiging. Deze basisactiviteit wordt in het democratietype, dat hier ter bespreking ligt, gekenmerkt door oligopolievorming: alle posities in de overleg- en adviesinstanties, die de overheid in het leven heeft geroepen, worden stelselmatig ingenomen door enkele erkende zuilenorganisaties. In het vierde hoofdstuk komen wij uitvoeriger op dit kenmerk terug. Wij beperken ons hier tot enkele citaten uit het werk van Ter Hoeven, die het verstarrend effect van de oligopolievorming in de belangenvertegenwoordiging herhaaldelijk heeft aangetoond: ‘Er bestaat in Nederland een duidelijke tendentie de voorkeur te geven aan vertegenwoordigers van “erkende”, goed-georganiseerde belangen. Deze belangen ontlenen hun politieke macht aan hun hechte organisatie, hun erkenning aan de lange duur waarop zij zich reeds manifesteren. (...) Nieuwe belangen - om maar niet te spreken van nieuwe behoeften - komen niet aan bod’, en verder, Nieuwe maatschappelijke proble-

17 ‘... recruitment to the civil service based on membership in a certain subcultural group rather than individual talent may be at the expense of administrative efficiency.’ en ‘An even more serious danger is inherent in another frequent rule of the consociational game: the mutual veto. (...) if it is not handled with caution and restraint, it is likely to produce the very stagnation and instability that consociational democracy is designed to avoid.’ (1968b, p. 30).

18 Zie onze pagina 160.

[p. 173]

men - gevolg van sociale veranderingen - worden door deze verstarring in de belangenbepleiting zeer vertraagd als politiek probleem onderkend.¹⁹

19 P.J. TER HOEVEN, (1967), p. 54 en p. 81.

C. Waaraan dankt de pacificatiedemocratie haar bestaansmogelijkheid en stabiliteit?

Bij het beantwoorden van deze vraag wordt hier een onderscheid gemaakt tussen de oorzakelijke factoren en bijkomende gunstige voorwaarden.

I. Oorzakelijke factoren.

Als men Lijphart mag geloven, kan de vraag naar het waarom van de stabiliteit van een aantal verzuilde democratieën in West-Europa herleid worden tot het volgend probleem: hoe zijn tot een pacificatiepolitiek leidende contacten tussen de politieke leiders van verschillende subculturen mogelijk in een samenleving die getekend is door het organisatieprincipe van de verzuildheid? De oplossing, die de auteur voor dit vraagstuk biedt, is wel boeiend, maar - zoals verder zal worden aangetoond - uitermate kwetsbaar.

Lijphart heeft het verrassende samengaan van verzuildheid en ‘prudent leadership’ willen verklaren door het oproepen van de hypothese van de ‘self-denying prophecy’.

Hij redeneert als volgt. Volgens de politiek-sociologische theorie van het pluralisme zal een democratisch regime, dat gekenmerkt wordt door dwarslopende lidmaatschappen, hiervan een invloed in stabiliserende zin ondergaan. Men kan deze propositie evenwel ook in negatieve termen formuleren; dan wordt gesteld dat de afwezigheid van dwarslopende lidmaatschappen in een democratie tot gevolg heeft dat dit politiek systeem geteisterd zal worden door onstabiliteit. Lijphart meent echter dat in deze formulering de stelling een veel te deterministisch karakter krijgt. Hij acht het immers goed mogelijk dat de politieke elites met het potentiële gevaar van de verzuildheid voor ogen grondige maatregelen treffen om het stabiliteitsverstorend effect van dit verschijnsel te neutraliseren en ‘... thus turning the overlapping

[p. 174]

membership proposition into a self-denying hypothesis’²⁰: ‘Indien een maatschappij door samenvallende schellijnen verdeeld is en indien de op deze manier van elkaar gescheiden bevolkingsgroepen in volstrekt isolement leven, dan is het gevaar van disintegratie overduidelijk (...) zeker voor politici, die enige visie bezitten. (...) Hoe scherper de sociale schellijnen en hoe meer verreikend het onderlinge isolement, des te meer gevaar loopt een maatschappij, maar ook des te duidelijker kunnen de symptomen van dit gevaar worden onderkend.’²¹ Vooral de herinnering aan de nefaste gevolgen van vroegere conflicten kan de elites ertoe aanzetten tegenkrachten te ontwikkelen. Lijphart laat zijn argumentatie steunen op teksten van Dahl en Daalder²². Voor wie deze redenering aanvaardbaar acht, is het slechts een kleine stap om met Lijphart een belangrijke wijziging aan te brengen aan de oorspronkelijke uitgangsstelling. Het amendement van Lijphart luidt: overkoepelende samenwerking op het vlak van de elites kan dezelfde stabiliserende functie vervullen als dwarslopende bindingen op lagere niveaus²³. Een verzuilde democratie kan dus stabiliteit verwerven door het realiseren van dwarslopende, overkoepelende schakels tussen de politieke leiders.

De interpretatie van Lijphart is echter op vele punten aanvechtbaar. Zijn beroep op de hypothese van de ‘self-denying prophecy’ doet wat kunstmatig aan. Vooreerst houdt zij te weinig rekening met de historische achtergronden van de verzuildheid in de democratieën waarover hier sprake. Lijphart wekt de indruk - dit valt onder meer af te lezen uit enkele citaten die op deze pagina werden opgenomen - dat de pacificatieneiging van de politieke elites ontspringt na de bewustwording van de gevaren verbonden aan de structurele verzuildheid. Maar kan het ook niet anders verlopen zijn? Bekijkt men bijvoorbeeld het ontstaan van de gereformeerde zuil in Nederland dan kan men vaststellen dat het zich terugtrekken in eigen organisaties en vereni-

20 A. LIJPHART, (1968b), p. 22.

21 A. LIJPHART, (1968a), p. 206.

22 De tekst van DAHL: ‘The possibility of violence and civil war always lurks as a special danger in countries with hostile subcultures; and this danger undoubtly stimulates a search for alternative responses.’ (1966, p. 358); DAALDER zegt dat ‘the traumatic memory of past conflicts’ de rivaliserende partijen er toe kan brengen ‘to draw together’ (1966b, p. 69).

23 A. LIJPHART, (1968a), p. 208.

[p. 175]

gingen slechts gebeurd is, nadat men de idee van een christelijke staat, van een homogeen Nederland op calvinistische grondslag, verlaten had en nadat men de eigen minderheidspositie én de kracht van de andere groepen had onderkend²⁴. Ook Ellemers uit kritiek op de werkwijze van Lijphart, omdat deze auteur zijn analyse van de Nederlandse situatie niet ver genoeg in de historische dimensie heeft doorgetrokken²⁵.

Ons inziens kan voor de (theoretisch-problematische) stabiliteit van sommige verzuilde democratieën een alternatieve interpretatie ontwikkeld worden. Zij berust niet op een eigenschap van de politieke elites, maar op een kentrek van de verzuildheid in deze landen.

Men zal zich herinneren dat wij aan het eind van het vorige hoofdstuk in staat waren een onderscheid te maken tussen twee categorieën van verzuilde samenlevingen. In het ene geval staat men voor meerdere politiek-relevante tegenstellingen, die samenvallen en elkaar aldus versterken; hier liggen alle lidmaatschappen van de individuen gekristalliseerd rond één der twee polen van de globale indelingsas, die deze maatschappij doormidden snijdt. In het tweede geval staan de politiekrelevante tegenstellingen dwars op elkaar, waardoor een wel specifieke constellatie van krachten ontstaat; één conflictlijn is dan tijdelijkdominant en ligt aan de basis van de structurele verzuildheid, terwijl de andere tegenstellingen binnen in elke zuil aanleiding geven tot dwarslopende lidmaatschappen of solidariteitsbanden²⁶. Van Dahl weten wij dat het eerste type zelden in zuivere vorm in de wereld der democratische stelsels wordt aangetroffen, omdat in een dergelijk regime de middelpuntvliedende krachten onvermijdelijk chaos en onstabiliteit zouden veroorzaken. Het tweede type heeft als bijzondere

24 Men zie de historische schets van de verzuildheid in Nederland in J. VAN DE KERCKHOVE, (1968), pp. 4-43.

25 J. ELLEMERS, (1968), pp. 333-334. Hij voegt er aan toe: ‘... “prudent leadership” is niet iets dat de pacificatie-politici voor het eerst hebben uitgevonden, maar is reeds veel langer een vereiste geweest in de “politieke cultuur” van een natie bestaande uit verschillende “minderheden”, die geen van alle in alle opzichten een meerderheidspositie innamen...’.

26 In navolging van J. GALTUNG wijst R. KROES erop dat een positie, die twee groepen op een conflictlijn gemeen hebben ‘...beschouwd kan worden als hetzij een link - een basis van organisatie - hetzij een gemeenschappelijke loyaliteit - een basis voor tijdelijke coalities en gemeenschappelijke strategie.’ (1970, p. 11).

[p. 176]

eigenschap dat zijn verzuild-zijn in sommige omstandigheden niet tot onstabiliteit leidt, maar integendeel een goede voedingsbodem kan vormen voor een stabiele en effectieve behandeling der politieke conflicten. In deze situatie is er immers weinig kans dat de politieke problemen zich op duurzame wijze naar één conflictdimensie toe polariseren; integendeel, zij remmen elkaar - in een wedijver om voorrang voor de eigen probleemformuleringen - voortdurend af. In een democratie die naar deze maat verzuild is zal het stabiliteitsverstorend effect, dat voorzien wordt door de ‘overlapping membership’-hypothese, in veel mindere mate optreden²⁷.

Nu is het onze overtuiging dat het stabiel karakter van sommige verzuilde democratieën in ieder geval ook te wijten is aan de aanwezigheid van de gunstige configuratie, waarover hierboven sprake. In hoeverre Lijpharts hypothese van de ‘self-denying prophecy’ als complementaire verklaring dient te worden genomen zal later nog onderzocht worden.

Men kan zich afvragen waarom Lijphart zo weinig aandacht heeft gehad voor het theoretisch alternatief, dat berust op het zeer specifiek karakter van de verzuildheid in de democratieën waarover het hier gaat. Heeft hij er geen oog voor gehad? Blijkbaar wel wanneer men tenminste uitgaat van een tekst waarin hij schrijft dat ‘prudent leadership’ - in Nederland althans - bevorderd wordt door het feit‘... dat de religieuze en sociaal-economische scheilijnen (...) ongeveer loodrecht op elkaar staan. Dit betekent, dat de katholieke en protestants-christelijke zuilen letterlijk doorsneden van de bevolking als geheel zijn wat hun sociaal-economische samenstelling betreft...’ Er zijn dus ‘... binnen deze zuilen klassentegenstellingen en uiteenlopende sociaaleconomische belangen en deze heterogene samenstelling dwingt de leiders van de confessionele partijen er toe compromissen te zoeken. De partijleiders zijn voortdurend aan de “crosspressures” van de verschillende vleugels van de partijen blootgesteld, waardoor zij de neiging hebben gematigd op te treden, zowel binnen de partijen als in hun relaties met de andere partijen’²⁸. Wel kan men aannemen dat Lijphart deze interpretatie niet verder ontwikkeld heeft omdat hij van

27 Dit is reeds uitvoeriger besproken in de paragrafen 1 en 4 van het vorige hoofdstuk.

28 A. LIJPHAUT, (1968a), p. 213.

[p. 177]

mening was dat in de Nederlandse democratie, die model stond bij de uitwerking van zijn hypothese van de ‘self-denying-prophecy’, de invloed van het dwarslopen van de conflictlijnen op het gedrag van de leiders niet groot is²⁹. Andere Nederlandse sociologen zijn hem daarin niet gevolgd. Ellemers schrijft dat de Nederlandse verzuiling niet een soort ‘omgekeerd bewijs’is ‘... van de theorie van het pluralisme (...) Niet alleen aan de top, maar ook aan de “basis” zijn er (...) dwarslopende verbindingen en overlappingen (...) Ook de Nederlandse maatschappij heeft een pluralistisch karakter met “crosscutting solidarities”’³⁰. Ook Kroes verzet zich tegen Lijpharts beschrijving van de Nederlandse verzuildheid³¹.

Het is hier niet de plaats om te onderzoeken welke auteur het met betrekking tot de Nederlandse situatie bij het rechte eind heeft. Wel lijkt het ons legitiem de interpretatie die wij voorstellen, als een theoretisch alternatief aan te houden voor een analyse van de werking van de Belgische democratie. Mede met het oog op deze nog te realiseren toetsing blijven wij even stilstaan bij de tekst van Kroes, waarin deze een correctie heeft willen aanbrengen op het conflictmodel dat postulaatsgewijze vervat ligt in Lijpharts interpretatie. Hij stelt dat Lijphart door het overtrekken van de middelpuntvliedende krachten in de Nederlandse samenleving de indruk wekt dat hij Nederland rekent tot de maatschappijtypes met sterke polarisering der conflicten rond één enkele indelingsas. In de conflicttheorie wordt bij de studie van dergelijke samenlevingen het rangequivalentiemodel toegepast³². Lijphart heeft inderdaad mede door het gebruik van de term ‘overlapping memberships’³³ eenzijdig de nadruk gelegd op het verschijnsel van de

29 Ibidem, p. 214: De druk, die op deze manier op de elites wordt uitgeoefend, moet echter niet worden overdreven.

30 J.E.E. ELLEMERS, (1968), p. 334.

31 R. KROES, (1970), pp. 8-11.

32 ‘Het rangequivalentie-model geeft aan hoe door de polarizering in een samenleving conflicten in de pas gaan lopen - hoe, als het ware, een conflict rond de verdeling van één sociaal goed overslaat op andere. Het rangequivalentie-model leent zich daardoor speciaal voor de bestudering van de schaalvergroting van conflicten - van conflictescalatie - waarin steeds meer mensen betrokken zijn met een veelheid van belangen, zodat het conflict wint aan intensiteit en gewelddadigheid.’ (R. KROES, 1970, p. 8).

33 Op pagina 112 hebben wij reeds gewezen op het dubbelzinnig karakter van deze term.

[p. 178]

verzuildheid op basis van één indelingsas, namelijk de levensbeschouwelijke factor. Nu kan men, ons inziens, moeilijk ontkennen dat het levensbeschouwelijk element een dominante is geweest bij het institutioneel en organisatorisch vastleggen van de vervulling der profane functies. De late industrialisering in Nederland zal wel medeverantwoordelijk zijn voor het feit dat de klassetegenstellingen in mindere mate vorm hebben gegeven aan de verzuildheid. Toch meent Kroes dat de Nederlandse verzuildheid wel degelijk berust ‘... op de gelijktijdige werking van twee indelingscriteria - wereldlijk/religieus en liberaal/socialistisch - die elkaar snijden. (...) De indelingsassen zijn onafhankelijk van elkaar - werkgevers en werknemers komen in ongeveer dezelfde verhoudingen voor in de wereldlijke en religieuse blokken als in de totale bevolking. (...) Voorts zijn zowel het historische gegeven van de emancipatiebewegingen als de huidige sterkte van organisering op basis van religieuze en klasse-kenmerken tekenen dat beide indelingsassen “geactiveerd” zijn’³⁴. Hierdoor beantwoordt de Nederlandse samenleving veeleer aan het niet-gepolariseerde type. Dit houdt meteen in dat de conflicttheoretische voorspellingen van het ranginequivalentiemodel van kracht zijn. Het zou ons te ver brengen op deze beide conflictmodellen in te gaan. Wel kan nog aangestipt worden dat in een verzuilde samenleving van het niet-gepolariseerde type ‘... gescheiden belangen worden verenigd en gedeelde belangen gescheiden. Een organisatie op basis van religie, bijvoorbeeld, brengt (...) groepen bij elkaar met (...) gescheiden economische belangen en boet daarmee als strijdbare belangenorganisatie in aan eensgezindheid op die punten die de organisatiebasis - het gedeelde belang - raken; ze scheidt daarentegen (groepen) met gedeelde economische belangen. Zolang echter ook die gedeelde belangen geactiveerd zijn en een basis vormen voor solidariteit, zullen in bepaalde economische conflicten coalities optreden...’³⁵ tussen arbeiders van de ene levensbeschouwelijke groep en arbeiders van een andere levensbeschouwing. Bij wijze van besluit is het wellicht goed te stellen dat een sociologisch model van de pacificatiedemocratie de twee theoretische alternatieven, die onder punt I ter sprake zijn gekomen, een plaats zal dienen

34 R. KROES, (1970), pp. 9-10.

35 Ibidem, p. 10.

[p. 179]

te geven. Uiteraard zal de klemtoon moeten liggen op de stabiliserende invloed van het gelijktijdig optreden van dwarslopende conflictlijnen. Maar ook de interpretatie van Lijphart kan relevant zijn. Ook in het geval van dwarslopende en elkaar afremmende tegenstellingen betekent het bestaan van een verzuildheid op basis van een tijdelijk-dominante conflictdimensie voor een democratie een zware hypotheek. Men kan dan ook aannemen dat in een dergelijk regime de voorkeur wel degelijk zal gegeven worden aan politieke leiders die de nodige vaardigheden bezitten om langs overkoepelende contacten met hun opponenten de centrifugale krachten, die in de verzuildheid kunnen schuilen, in toom te houden. Het zou goed kunnen dat deze voorkeur voor ‘pacificatiepolitici’ tot uiting wordt gebracht in de processen van recrutering en socialisering van politiek personeel, waardoor meteen een stijl van ‘prudent leadership’ - zoals door Lijphart beschreven - bestendigd wordt.

II. Bijkomende gunstige omstandigheden.

Hier kan de weergave van Lijpharts bevindingen kort zijn. Hij heeft vastgesteld dat het succes van de pacificatiepolitiek in landen als Nederland, België, Oostenrijk en Zwitserland zeer waarschijnlijk ook te wijten is aan de gunstige invloed van een stel omstandigheden, die niet direct in verband staan tot de factoren die onder punt I werden aangegeven.

Een eerste punt heeft betrekking op de machtsverhoudingen russen de subculturen. Een labiel machtsevenwicht tussen de aanwezige blokken is meer bevorderlijk voor het ontstaan van een zakelijk-instrumentele stijl in de relatie tussen de politieke leiders dan een situatie, waarin een der verzuilde groepen een feitelijke of potentiële meerderheid is. Bovendien is een verzuildheid met drie (of meer) gunstiger dan een verzuildheid met twee subculturen. Lijphart bestempelt de Nederlandse situatie, waarin meerdere zuilen een permanente minderheidspositie bezitten, als een voorbeeld van een voor een pacificatiepolitiek gunstige toestand.

Ook de aanwezigheid van een externe dreiging voor het regime kan de politieke leiders ertoe brengen de interne conflicten op te lossen door fundamentele correcties op het meerderheidsbeginsel. In de

[p. 180]

meeste verzuilde democratieën is een pacificatiepolitiek ontstaan of gestimuleerd naar aanleiding van een internationale crisis, zoals een wereldoorlog.

De aanwezigheid van rivaliserende subculturen is een grote handicap voor een democratie. Stabiliteit kan dan slechts verkregen worden door moeizame en delicate compromisvorming tussen de politieke elites. Immobilisme en verstarring vormen een steeds aanwezige dreiging in een dergelijk politiek stelsel. Het is dan ook te begrijpen dat een pacificatiepolitiek slechts doeltreffend zal zijn als het regime geen al te zware opdrachten dient te verwezenlijken naast degenen die voortspruiten uit zijn verzuildheid. Nederland, België, Oostenrijk en Zwitserland - alle verzuilde maar stabiele democratieën - zijn relatief kleine landen; wellicht leidde dit tot een reductie van de beleidsopdrachten.

Een vierde factor, die een gunstig effect kan hebben, is de aanwezigheid van een gematigd nationalisme. Wil een verzuilde samenleving stabiliteit verwerven, dan moet zij kunnen steunen op een zekere consensus, die zich over alle subculturen uitstrekt. Een superpatriottisme is evenwel niet gewenst omdat dit een nieuwe conflictdimensie kan toevoegen aan de tegenstellingen waarop de verzuildheid berust.

De structurele verzuildheid zelf kan in zekere omstandigheden een voor pacificatiepolitiek gunstige factor worden. Dit klinkt weliswaar ietwat contradictorisch. Lijphart wijst er echter op dat het isolement, waartoe de structurele verzuildheid leiden kan, de kansen beperkt dat de potentiële antagonismen in directe vijandelijkheden omslaan. Men kan hier verwijzen naar een uitspraak van Lorwin over de Belgische verzuildheid: ‘If meaningful personal contacts with people of other subcultures are few, so are the occasions for personal hostility.’³⁶ De uitbouw van een ‘geïntegreerde omgeving’ - om een term van Lipset te gebruiken - waarin een individu slechts gelijkgezinden ontmoet, zou de mogelijkheid inhouden te komen tot een hechte cohesie binnen de zuilen; dit zou de elites dan een veilig steunpunt in de rug geven bij de overkoepelende contacten, die zij met hun opponenten aangaan. Een zekere nuancering lijkt ons hier toch geboden. Bij het overzicht van de Nederlandse literatuur over de verzuildheid kwamen wij tot de bevinding dat in de zestiger jaren de gedachte opkwam dat een vol-

36 V.R. LORWIN, (1966), p. 187.

[p. 181]

tooide verzuildheid aan de diverse subculturen een zodanige structurele garantie biedt dat een samenspraak met de ‘andersdenkenden’ gemakkelijker en een ontzuiling in de geesten mogelijk worden.

Slechts na verloop van tijd en bij voltooiing van de verzuiling wordt het waar dat ‘... good social fences may make good political neighbors...’³⁷. In die optiek wordt ook een ander verschijnsel wat minder contradictorisch, namelijk dat de pacten tussen de zuilen in eerste instantie de structurele verzuildheid vergroten; men kan hier denken aan het Belgische schoolpact in 1958 dat in feite het bestaan van twee schoolnetten bevestigde en versterkte.

37 A. LIJPHART, (1969b), p. 219.

D. Het type van de pacificatiedemocratie; politieke passiviteit en verzuildheid in relatie gebracht.

In dit hoofdstuk is een schets gegeven van een democratietype waarvan wij menen dat het een ideaaltypische toespitsing is van de mechanismen, die geruime tijd het functioneren van de Belgische democratie hebben bepaald.

In dit democratietype is het afwentelen van de stabiliteitsverstorende krachten in de verzuildheid de centrale opdracht. In antwoord op deze uitdaging zijn politieke spelregels ontwikkeld die de pacificatie van de conflicten tussen de zuilen mogelijk moeten maken. De pacificatiepolitiek kan met succes worden toegepast, omdat de spanningen tussen de rivaliserende zuilen enigszins worden gedempt door het optreden van andere politiek-relevante tegenstellingen waardoor de politieke leiders gedwongen worden overkoepelende contacten van pragmatisch-instrumentele aard tot stand te brengen.

De spelregels van de pacificatiepolitiek wijken sterk af van het scenario in het klassieke, Anglo-Amerikaanse democratie-type dat vaak als norm wordt naar voren geschoven, onder meer in discussies over de inplanting van het democratisch regime in ontwikkelingslanden. De belangrijkste afwijking is het niet in toepassing brengen van het meerderheidsbeginsel. Dit afstand nemen van het meerderheidsprincipe kan vele vormen aannemen. Een ervan is het ‘regeren met wederzijdse toestemming’. Het manifesteert zich ook in het gebruik van de even-

[p. 182]

redigheidsregel bij de verkiezing van politieke mandatarissen en bij de benoeming van ambtenaren in openbare diensten.

De rolverdeling in de pacificatiepolitiek berust - met de woorden van Lijphart - ‘... op een stevige dosis elitisme en een daaraan congruente stevige dosis passiviteit van de gewone man’³⁸. De passiviteit van de staatsburger is aldus gelijktijdig voorwaarde en gevolg van de specifieke wijze van beleidsvorming in een verzuilde democratie van het pacificatietype.

Er dient hier alleen nog te worden aan toegevoegd dat de pacificatiepolitiek, die hier modelmatig werd beschreven, alleen betrekking heeft op de oplossing van de conflicten die voortvloeien uit de tegenstelling die aan de basis ligt van de verzuildheid in Nederland, België en Oostenrijk, namelijk de levensbeschouwelijke. Het komt ons evenwel voor dat ook met betrekking tot de sociaal-economische (en de communautaire tegenstellingen in België) een wijze van conflictbehandeling is gegroeid die merkwaardig veel gelijkenis vertoont met de kenmerken van de pacificatiepolitiek³⁹. Bovendien hebben deze beide conflictdimensies structurele vormen aangenomen, waarvan de verwantschap met de verzuildheid treffend is. Bij de beschrijving van de spelregels, van de rolverdeling tussen elites en staatsburgers en van de risico's zal men dus terdege rekening moeten houden met deze pluriformiteit.

38 A. LIJPHART, (1968a), p. 204.

39 Het 'is in dit verband wel merkwaardig dat bijvoorbeeld in Nederland méér onderzoek is gebeurd over de oplossing van de sociaal-economische conflicten dan over de pacificatie van de spanningen tussen de op levensbeschouwelijke voet staande zuilen. Men kan hier verwijzen naar de werken van J.H. BUITER, (1966), J.E. ANDRIESSEN c.s., (1968) en J.P. WINDMULLER, (1969).