Legaal of legitiem
The breaking of nations: order and chaos in the twentieth century luidt de titel van het laatste boek van de Britse diplomaat-schrijver Robert Cooper, die ook enige tijd adviseur van Tony Blair is geweest. Aan hem stuurde hij eens een essay waarin hij hem, die per slot van rekening, toen hij als premier aantrad, noviet was op het gebied van de internationale politiek, enkele punten noemde waarop hij bij het bedrijven van die politiek moest letten.
Wat waren die punten? Ik noem ze zoals Michael Howard, zelf een bekende militair historicus (en houder van een Leidse Huizinga-lezing) ze noemt in zijn bespreking in de Times Literary Supplement van 16 januari van Coopers boek. Voor sommige door de wol geverfden trapt Cooper hier misschien een paar open deuren in, maar voor anderen kunnen de waarheden die ze bevatten, niet vaak genoeg herhaald worden.
‘Punt één is’ ik volg nu de weergave van Michael Howard ‘dat men in de internationale betrekkingen te maken heeft met buitenlanders, wier cultuur en denken (“cultural assumptions and thought processes” hier is, bij uitzondering het Nederlands beknopter dan het Engels), vaak radicaal verschillend zijn van de onze hoe voortreffelijk hun beheersing van het Engels ook is.’
Dit is zo'n open deur. Niettemin is het verrassend hoe dikwijls wijzelf onbewust vooronderstellen dat anderen niet alleen Turken of Chinezen, maar ook Fransen of Engelsen, als zij dezelfde woorden en uitdrukkingen gebruiken, uitgaan van dezelfde premisses en langs dezelfde weg tot hun conclusies komen als wij. Keer op keer komen wij dan bedrogen uit, maar het zijn dan wij die onszelf, niet zij die ons, bedrogen hebben.
‘Punt twee is dat bewindslieden niet alleen staten met belangen vertegenwoordigen, maar ook gemeenschappen waarvan de identiteit berust op niet-rationele waarden, en in de buitenlandse politiek geldt dat “identiteit gaat vóór belangen”.’
Ook zo'n waarheid als een koe, die deze keer ook nog kort door de bocht gaat. Natuurlijk vertegenwoordigen staten niet alleen belangen, maar ook waarden. Ja, die waarden zijn vaak belangen geworden. Omgekeerd zijn belangen dikwijls waarden geworden. Zo hebben de befaamde Nederlandse verdraagzaamheid en liefde voor een internationale rechtsorde veel te maken met ons verleden als handelsnatie, wier belangen niet gediend waren met ideologische of morele scherpslijperij en internationale anarchie.
‘Identiteit gaat vóór belangen’ is dat niet te apodictisch? Toch is het niet onjuist, wanneer we bedenken dat, bijvoorbeeld, de Europese naties het ontstaan van een Europese eenheid tot hun belang rekenen, maar dan wél een eenheid waarin zij zich thuis kunnen voelen. Dus geen eenheid tot elk prijs, in elk geval niet de prijs van de nationale identiteit. (Maar wat is het verschil tussen identiteit en zelfstandigheid?)
‘Punt drie is dat macht op zichzelf geen orde kan scheppen. Zeker, macht kan nodig zijn om orde te scheppen en te handhaven, maar zij kan dit niet doen zonder legitimiteit, en tegenwoordig kan zo'n legitimiteit niet eenzijdig worden opgelegd. Hoe moeilijk het ook mag zijn, een hegemonische orde kan alleen worden gelegitimeerd en blijvende vrede kan alleen worden gevestigd door een waarlijk internationale gemeenschap.’
Dit vraagt om meer commentaar. Maar in de eerste plaats dit: legitimiteit is niet hetzelfde als legaliteit. Zo zijn er rechtsgemeenschappen denkbaar die niet legitiem zijn, dat wil zeggen: niet door de rechtssubjecten als de hunne worden erkend. Tot op zekere hoogte gaat dit op voor de Europese Unie, een rechtsgemeenschap van rechtssubjecten die zich, in grote meerderheid, nog identificeren met de nationale (rechts)gemeenschap.
Als het dus al kwestieus is of de Europese Unie niet alleen een rechtsgemeenschap, maar ook een experiment in internationale rechtsorde wel legimiteit bezit, hoeveel te meer geldt die vraag niet een ‘waarlijk internationale gemeenschap’, waar Cooper het over heeft.
De Verenigde Naties benaderen nog het meest het ideaal van zo'n internationale gemeenschap op wereldschaal, maar worden zij ook door iedereen zo gezien? De bomaanslag op het hoofdkwartier van de VN in Bagdad, waarbij vele van haar ambtenaren (onder anderen Kofi Annans rechterhand) omkwamen, bewijst in elk geval dat vele Arabieren de VN niet als zodanig beschouwen, maar als aanhangsel van de Verenigde Staten. In hun ogen mist zij dus legitimiteit, en er zullen er wel meer zijn die er zo over denken.
Maar ook als Coopers voorwaarde zou worden vervuld dat alleen een ‘waarlijk internationale gemeenschap’ op regionaal of wereldschaal legitiem kan optreden om orde te scheppen of handhaven, dan zullen toch meestal degenen tegen wie opgetreden wordt, dit als illegitiem ervaren. Zelfs Pol Pot en Saddam Hussein hadden hun fanatieke aanhangers.
Ook Amerika's optreden tegen Irak wordt door een meerderheid van de Amerikaanse bevolking als legitiem ervaren, maar door een meerderheid van de rest van de wereld niet. Kortom, legitimiteit is een betwistbaarder basis dan legaliteit, maar legaliteit zonder legitimiteit is een lege huls.
Hierboven zei ik dat de Europese Unie een rechtsgemeenschap is, waarin de wet dus regeert. Dit is, althans, wat in Nederland algemeen wordt aangenomen. Maar doen anderen dat ook? De crisis om het Stabiliteitspact heeft aangetoond dat Frankrijk en Duitsland haar in de eerste plaats zien als een politiek samenwerkingsverband, waarin (hun) belangen boven de wet gaan. Te verwachten is dat zij zich niet door een anders belissende uitspraak van het Europese Hof van hun ongelijk zullen laten overtuigen. Ongetwijfeld zullen zij dan, gesteund door hun bevolking, hun eigen standpunt legitiem vinden, gewettigd door de omstandigheden van het ogenblik.
NRC Handelsblad van 22-01-2004, pagina 9
Auteursrechtelijk beschermd