Etnische minderheden

Taalverwerving, taalonderwijs, taalbeleid

[p. 180]

Deel II: Taalonderwijs en Taalbeleid

[p. 181]

12 Onderwijsbeleid inzake etnische minderheden in Nederland
G. van Leijenhorst

In deze bijdrage wil ik ingaan op het onderwijsvoorrangsbeleid, de positie van etnische minderheden daarin, op de ont wikkelingen omtrent het onderwijs in de eigen taal en cultuur, op intercultureel onderwijs en tenslotte op de kwaliteit van het taalonderwijs. Ik beperk me daarbij tot hoofdpunten.

Onderwijsvoorrangsbeleid is sinds jaar en dag één van de prioriteiten van de regering. In de afgelopen kabinetsperiode moest ook het Ministerie van O & W onvermijdelijk zijn aandeel leveren in de bezuinigingen. Evenwel de onderwijsvoorrang werd daarbij ontzien: daarvoor is in de laatste vier jaar zelfs een substantieel bedrag extra vrijgemaakt. In het gecoördineerde minderhedenbeleid heeft O & W de leidende rol van WVC overgenomen.

De overheid hecht aan het vergroten van de kansen van etnische minderheden in het onderwijs. Het doel zal feitelijk pas bereikt zijn als er sprake is van een gelijkwaardige positie in de samenleving en van gelijke kansen op vervolgonderwijs en op de arbeidsmarkt. Ik meen dat de voorwaarden daartoe nog niet in alle opzichten zijn geschapen. In financieel opzicht is er een behoorlijk bedrag voorhanden, ook in de meerjarenramingen. Op verdere expansie mag men in deze tijd echter niet rekenen. Van groter belang is nu om de middelen zo aan te wenden, dat de noodzakelijke doelstellingen zoveel mogelijk worden gerealiseerd.

Daarbij dient men te bedenken dat het nog om vrij nieuwe activiteiten gaat. Feitelijk moeten we rekenen vanaf 1980, het jaar waarin de Regering met haar standpunt kwam over het advies van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid inzake Etnische Minderheden. Dat standpunt had als kern: de etnische minderheden zullen voor het overgrote deel niet terugkeren naar het land van herkomst, maar zullen in ons land blijven en daar behoort het beleid op gericht te zijn. Weliswaar werd reeds in 1974 in de Beleidsnota 'Onderwijs aan groepen in Achterstandsituaties' op dit punt de aandacht gevestigd. Dit resulteerde evenwel nog niet in een consistent beleid, noch wat betreft het gecoördineerde minderhedenbeleid, noch wat betreft het onderwijsbeleid daarin. De aanzetten daartoe kwamen na 1980, getuige de Regeringsnota Minderheden en het Beleidsplan Culturele Minderheden van O & W.

Het is, dunkt me, goed nog even de doelstellingen voor het onderwijsbeleid voor etnische minderheden uit het Beleidsplan te noemen:

[p. 182]

-	ten eerste moet het onderwijs kinderen uit minderheidsgroepen voorbereiden op en in staat stellen tot volwaardig sociaal-economisch, maatschappelijk en democratisch functioneren, dus werkelijk deelnemen aan de samenleving; dat moet kunnen gebeuren vanuit de eigen culturele identiteit;
-	ten tweede moet het onderwijs, onder meer via intercultureel onderwijs, in positieve zin de acculturatie van minderheden en overige groepen binnen de Nederlandse samenleving bevorderen.

Wat is er sedert 1982 gebeurd?

1.	Het aanstellen van extra leerkrachten ten behoeve van leerlingen uit etnische minderheden is van een gunst een recht geworden. In de formatieregeling voor de basisscholen is hierin voorzien. Het gaat om ca. 2500 leerkrachten die aan de ‘normale’ formatie zijn toegevoegd om zodoende meer zorg te kunnen besteden aan allochtone leerlingen. Een soortgelijke regeling is van kracht geworden voor het (voortgezet) speciaal onderwijs.
2.	In het voortgezet onderwijs is verder de faciliteitenregeling zodanig gewijzigd dat geen onderscheid meer wordt gemaakt tussen verschillende doelgroepen. Om een voorbeeld te geven: voor Surinaamse leerlingen in het VO die korter dan vier jaar in Nederland verblijven, worden dezelfde faciliteiten gegeven als voor Turkse of Marokkaanse leerlingen. Ongeacht de doelgroep is per leerling ¾ taakeenheid beschikbaar, onafhankelijk van de vraag of de leerlingen in Internationale Schakelklassen of in reguliere onderwijsvormen verblijven. Voor de leerplanontwikkeling wordt door de SLO gewerkt aan een uitgebreid programma; vooral Turks, Arabisch en Moluks-Maleis krijgen daarin de aandacht. Door het Leermiddelenplatform Onderwijsvoorrangsbeleid - waarvan ook de vier grote steden deel uitmaken - worden aangepaste leermiddelen ontwikkeld. In Assen is voorts een bicultureel project voor Moluks-Maleis opgezet. Aan het geven van OETC worden thans hogere eisen gesteld. De desbetreffende leerkrachten dienen daartoe de wettelijke bevoegdheid te hebben. De opleidingen voor leraren dienen ervoor te zorgen dat via scholing en nascholing de bestaande achterstand wordt teruggedrongen.
3.	Het onderwijs in eigen taal en cultuur, inmiddels gericht op langdurig of definitief verblijf in Nederland, is thans voor zowel het basisonderwijs als het speciaal en voortgezet speciaal onderwijs wettelijk geregeld. Het wetsvoorstel dat onderwijs in de eigen taal regelt in het voortgezet onderwijs is recent door de beide Kamers der Staten-Generaal aanvaard en heeft dus eveneens kracht van wet gekregen. Daarmee is de wettelijke grondslag gelegd voor het ETC-onderwijs, op basis

[p. 183]

	waarvan dan ook hogere eisen gesteld behoren te worden aan de kwaliteit van dit onderwijs. Ik kom daar nog op terug.
4.	Tenslotte is er de onderwijsvoorrangswet, waarvan het z.g. gebiedenbeleid een essentieel onderdeel vormt. Daarvoor is een bedrag van ruim 67 miljoen gulden beschikbaar, boven de faciliteiten die al aan de scholen afzonderlijk worden verstrekt. Het gaat hier om zo'n 60 á 70 gebieden in ons land waar de problemen zich zodanig opstapelen en elkaar versterken dat een meer gerichte aanpak van onderwijs- en welzijnsactiviteiten noodzakelijk is.

Wij hebben welbewust gekozen voor functionele decentralisatie door de hoofdverantwoordelijkheid te leggen bij samenwerkingsverbanden van scholen en welzijnsinstellingen, die in hun eigen omgeving en specifiek voor het desbetreffende gebied kunnen vaststellen hoe de achterstanden van allochtone en autochtone leerlingen het best kunnen worden bestreden.

De gelijkwaardigheid van de instellingen, ook die van bijzonder en openbaar onderwijs, is daarbij een gegeven en dan ook in die zin geregeld. Het onderhavige wetsvoorstel is in de Tweede Kamer met 6 stemmen tegen van de 150 aangenomen: in de Eerste Kamer heeft het wetsvoorstel echter niet het door de Regering gewenste onthaal, c.q. begrip gekregen, reden waarom wij meenden schorsing van beraadslagingen te moeten vragen teneinde ons over de ontstane situatie te beraden. De Minister heeft er onlangs per brief bij de Eerste Kamer op aangedrongen het wetsvoorstel te aanvaarden.

Voor de volledigheid nog dit: de onderwijsvoorrangsgebieden zijn aangewezen, voor vier jaar. Dit kan op grond van de ministeriële regeling, vooruitlopend op de wet, waarvoor zowel Eerste als Tweede Kamer ons het groene licht hadden gegeven.

Ik wil nu kort ingaan op enkele meer inhoudelijke zaken. Allereerst, wat is belangrijker: dat leerlingen uit etnische minderheden de Nederlandse taal goed leren beheersen of moet de nadruk vallen op de eigen taal en cultuur?

Natuurlijk, wil er van een reële integratie in onze samenleving sprake zijn, dan is het leren beheersen van het Nederlands een eerste vereiste. Gelijke kansen bereik je niet door de veronachtzaming van kwalitief hoge eisen te stellen aan de voertaal van ons land. Daar heb ik bij de behandeling van het OETC-wetsvoorstel voor het basisonderwijs ook welbewust op gewezen, dit mede naar aanleiding van de adviezen die mij ter zake van de Inspectie bereikten.

Tijd die vrijgemaakt wordt voor OETC kan niet worden besteed aan Nederlandse taal, rekenen, wereldoriëntatie en expressie. Er is dus een tijdsprobleem. Ik heb na ampele afweging daarom besloten het OETC te moeten beperken tot 2,5 uur binnen schooltijd, ter-

[p. 184]

wijl subsidiëring voor 5 uur behouden is gebleven. Dus alle nadruk op de Nederlandse taal? Ja, voor honderd procent. Maar ik voeg er direct aan toe: de wetgeving voor OETC is niet voor niets tot stand gekomen. Daarmee wordt immers aangegeven dat we OETC serieus nemen.

Het tijdsprobleem is slechts één facet. Was het maar zo dat het alleen maar ging om een kwantitatieve afweging. Bedacht moet echter worden dat het gaat om leerlingen die met hun specifieke herkomst en thuiscultuur - die vaak weer anders (geworden) is dan die van het land van herkomst - en opgroeiend in een naar hun gevoelen vaak bedreigende meerderheidscultuur, een weg moeten vinden die hen geborgenheid, houvast, zelfvertrouwen en perspectief biedt. In een omgeving waarin de hunkering naar de weg terug, mede beïnvloed door economische omstandigheden, veelal dominant is.

De argumenten voor OETC zijn globaal bekend en mijns inziens ook valide. Echter, zodra we deze projecteren in de concrete situatie(s) van de schoolpraktijk, in de macro-, meso- en micro-werkelijkheid van alle dag, dan rijzen er talloze vragen.

-	Principiële vragen: Waarom wordt er OETC voor die jongen of dat meisje gevraagd? Wat hebben de ouders ermee voor? Hoe kijkt de leerkracht OETC er tegen aan? En de groepsleerkrachten op de school? Past het wel in het pedagogisch-didactisch programma van de school? Is er voldoende convergentie in opvattingen en streven van alle geledingen om het OETC zich optimaal te laten ontwikkelen?
-	Organisatorische vragen: Hoe organiseer je OETC in de praktijk als je veel leerlingen hebt van verschillende herkomst? Of weinig leerlingen van een bepaalde taal waardoor er lespunten nodig zijn? Hoe regel je dat, terwijl het gehele onderwijsprogramma zo overzichtelijk mogelijk moet zijn?
-	Inhoudelijke vragen: Welk onderwijs wordt er gegeven in Turkse, Arabische, Spaanse of Molukse taal en cultuur? Wat is het onderwijsaanbod? Wat zijn de leerplannen en leermiddelen? Hoe past een en ander in het school werkplan? Wat zijn de effecten van OETC dat men geniet op het leren van de Nederlandse taal? Sociaal-wetenschappelijk onderzoek moge uitwijzen dat het in zekere mate beheersen van de eigen taal gunstige voorwaarden schept voor het leren van een tweede taal, dan nog is het de vraag wat OETC inhoudt en op welke wijze er een vruchtbare symbiose tot stand kan komen. Daarvoor zijn natuurlijk een aantal randvoorwaarden onontbeerlijk: een goed leerplan, goede leermiddelen en niet te vergeten goed opgeleide leerkrachten.

Het onderwijs in Nederland is zo ingericht, dat er een grote verantwoordelijkheid wordt gelegd bij de individuele scholen. Dat geldt met name voor het basisonderwijs en speciaal onderwijs. De

[p. 185]

overheid neemt ten aanzien van de inrichting en inhoud van het onderwijs een terughoudend positie in. Daarom zullen ook veel van de zoëven door mij genoemde vragen door de school of scholen via onderlinge samenwerking zelf beantwoord moeten worden. Dit neemt niet weg dat de overheid hierbij in de voorwaardenscheppende sfeer een niet te onderschatten verantwoordelijkheid draagt, juist ook om het de scholen mogelijk te maken hun problemen zelf op te lossen en hen in staat te stellen het onderwijs zo in te richten dat de algemene doelstellingen kunnen worden gerealiseerd. Daarbij herhaal ik, dat de problemen niet zo zeer van financiële doch veeleer van infrastructurele aard zijn.

Als u mij vraagt: vindt u dat we voldoende ver zijn met onderwijsvoorrang, dus ook met tweede-taalonderwijs, met OETC, met intercultureel onderwijs en met de samenhang tussen deze activiteiten, dan zeg ik: nee, globaal genomen niet ver genoeg. Er zijn in deze kabinetsperiode veel zaken tot stand gekomen. Ik denk niet dat er één kabinetsperiode te noemen is, waarin er zoveel wetgeving op het terrein van het onderwijs gerealiseerd is. Dat geldt ook voor de onderwijsvoorrang. Maar er zal zeker nog een termijn van vier jaren nodig zijn om ook dit karwei af te maken. Het gaat hier met name om de inplementatie van het in gang gezette beleid. Hierbij moeten mijns inziens de volgende overwegingen gelden.

Van belang zijn niet alleen de afzonderlijke onderwijsactiviteiten, maar ook moet gelet worden op hun onderlinge samenhang. Bijvoorbeeld: kan OETC zo gegeven worden, dat het een positief effect heeft op het leren van de Nederlandse taal, dat het bijdraagt aan intercultureel onderwijs en omgekeerd, dus van betekenis is voor de hele school? Ik denk hier niet in termen van concurrentie, maar eerder aan een gezonde vorm van symbiose. De overheid verwacht een positieve invloed van onderwijs in de eigen taal op de verwerving van het Nederlands. Zij vindt wel dat er wat dit betreft nog meer onderzoek moet worden gedaan.

Ten aanzien van het onderwijs aan etnische minderheden bestaat er nog geen eensluidende mening over de rol die de moedertaal in het onderwijs speelt. En als we erachter proberen te komen welk onderwijsmodel je nu het beste voor twee- of meertalig opgroeiende kinderen kunt hanteren, dan zijn eensluidende meningen al evenzeer ver te zoeken. De vraag is natuurlijk of die ook noodzakelijk zijn. In de praktijk blijken onderwijsgevenden en ondersteuners wel degelijk een keus te kunnen maken. Maar ook nu weer moeten we constateren dat nog moet blijken welke aanpak of keus de meest effectieve is.

In de tweede plaats moeten er hoge eisen gesteld worden aan de kwaliteit van het onderwijs. Geldt dit voor het onderwijs in het algemeen, dan moet dat zeker ook opgaan voor die sectoren waar we met hardnekkige achterstanden te kampen hebben. Het is om die

[p. 186]

reden dat ik bepaalde eisen stel aan de leerkrachten OETC. Aan de ene kant zijn er applicatiecursussen voor de zittende leerkrachten. Daarbij wordt een nieuwe weg ingeslagen, door het creëren van een aaneensluitende cursus van een aantal weken en het mogelijk maken van vervanging van degenen die deze cursus volgen. De nadelen van fragmentarische applicatiecursussen voor deze onderwijsgevenden zijn bekend. Het isolement van deze leerkrachten kan mede door het beter leren beheersen van de Nederlandse taal zo althans ten dele worden opgeheven. Aan de andere kant moet er gezorgd worden voor goed opgeleide nieuwe leerkrachten.

Degenen die vinden dat de eisen maar moeten worden verlaagd om in elk geval te kunnen beschikken over voldoende leerkrachten, gaan voorbij aan de betekenis van OETC als onderdeel van het totale onderwijsprogramma. Ik noem hier ook het gebrek aan verantwoorde leerplannen. Feitelijk zouden we daar allereerst over moeten beschikken. Daar wordt - ik noemde het al - nu hard aan gewerkt. De SLO zal binnenkort de eerste producten voor een leerplan Arabisch en voor een leerplan Turks ten behoeve van het basisonderwijs publiceren.

Een speciaal probleem is de inrichting van een echte cursus OETC, dat wil zeggen een cursus voor leerkrachten, waarin onder meer de volgende aspecten aan de orde komen:

-	inzicht in de situatie van etnische minderheden en hun problemen, ook in het onderwijs;
-	een overzicht van al ontwikkelde leerplannen en leermiddelen, ook in relatie tot het overige onderwijs;
-	een op leerlingen van etnische minderheden toegespitste aanpak en bijbehorende werkvormen;
-	de relatie met de ouders.

Voor het toezicht op OETC zijn twee inspecteurs benoemd die afkomstig zijn uit minderheidsgroepen en de onderwijsproblemen goed kennen. Ik denk verder aan voorlichting aan het hele onderwijsveld over doel en functies van het onderwijsvoorrangsbeleid, inclusief onderwijs in eigen taal en cultuur en intercultureel onderwijs.

Ik zou met het stellen van enkele vragen aan de wetenschap aan deze bijdrage een ‘open einde’ willen geven. Allereerst moet worden nagegaan in hoeverre de getroffen maatregelen ook werkelijk effectief zijn. Op de tweede plaats moet worden nagegaan wat de beste aanpak van de taalproblematiek is. Hierbij zou o.a. gekeken kunnen worden naar de omvang van het ETC-onderwijs en naar de kloof tussen thuistaal en landstaal. In 1988 is evaluatie voorzien van de effecten van onderwijsvoorrang. Het ETC-onderwijs speelt hierbij eveneens een rol. Uit de resultaten van die evaluatie, maar ook van symposia als in Tilburg kan blijken of het beleid moet worden bijgesteld.