De stagnerende verzorgingsstaat

[p. 71]

De burger en de staat

[p. 73]

Het rechtskarakter van de verzorgingsstaat
C.J.M. Schuyt

Kenmerken van de verzorgingsstaat

De verzorgingsstaat vindt zijn grondslag in de opkomst en de groei van een industriële samenleving. De ontwikkeling van instellingen van sociale verzorging is nauw verbonden met het ontstaan van arbeidsrisico's. Een samenleving met een hoge waardering voor arbeid en produktiviteit heeft de plicht haar burgers te verzekeren tegen de met arbeid verbonden risico's: ongelukken bij de beroepsuitoefening en in het bedrijf, invaliditeit, werkloosheid, ziekte, armoede, armoede door gezinsomstandigheden, ouderdom en andere vormen van ongeschiktheid. Elk risico werd in de loop der tijd gedekt met een bepaalde wettelijke voorziening (van de Ongevallenwet 1901 tot en met de AAW 1976). De vorm van deze risicodekking was de risicodeling, de sociale verzekering (volksverzekering of werknemersverzekering). Hierbij betalen de jongeren voor de ouderen, de validen voor de invaliden, de gezonden voor de zieken, de gelukkigen voor de ongelukkigen die een bedrijfsongeval oplopen, de groep met weinig kinderen voor de groep met veel kinderen, de actieven voor de niet-actieven.

Het was echter niet alleen een morele plicht voor een industriële samenleving om haar burgers te beschermen tegen de zelf opgeroepen risico's, het was primair een noodzakelijke voorwaarde voor industriële ontwikkeling. Deze noodzaak leidde tot meer sociale zorg, hetzij ter verbetering van het industriële systeem, hetzij ter leniging van de negatieve effecten ervan (onder andere urbanisatie en criminaliteit). In de opbouw van de moderne industriële samenleving moesten alle talenten uit alle lagen van de bevolking gebruikt

[p. 74]

worden en ontstond een grotere behoefte aan scholing. Naast de garantie van sociale zekerheid ontstond een programma van sociaal welzijn: onderwijs, huisvesting, cultuur. Het sociale welzijn kent een andere financiering: meestal uit de algemene middelen van de overheid.

In navolging van Thoenes kan de verzorgingsstaat omschreven worden als ‘een maatschappijvorm, die gekenmerkt wordt door een op democratische leest geschoeid systeem van overheidszorg dat zich - bij handhaving van een kapitalistisch produktiesysteem - garant stelt voor het collectieve sociale welzijn van haar onderdanen’.¹

Thoenes noemt als onderwerpen van staatszorg: werkgelegenheid, arbeidsbeloning, koopkracht en consumptievermogen, sociale zekerheid, cultuur, onderwijs en burgerzin. In de beschrijving van Thoenes verschilt de verzorgingsstaat van de liberale staat door haar programma van collectieve sociale voorzieningen, van de socialistische door haar handhaving van de ondernemingsgewijze produktie voor de markt en van de communistische en fascistische door het behoud van de democratische instellingen en de minder sterke beklemtoning van de collectiviteit. De verzorgingsstaat is een politiek compromis tussen een socialistisch en een liberaal waardenstelsel. De kenmerken van dit compromis kunnen naar mijn opvatting een sleutel vormen voor een interpretatie van de crisisgeluiden, die de verzorgingsstaat in het huidige stadium begeleiden.

Naast deze drie kenmerken, risicodeling, een programma voor sociaal welzijn en het politieke compromiskarakter is er nog een vierde kenmerk. ‘The essence of the welfare state is government protected minimum standards of income, nutrition, health, housing, and education assured to every citizen as a political right, not as charity’.²

Als politiek recht komen de onderwerpen van staatszorg in de sfeer van het recht en verkrijgen hiermee een specifiek karakter: via onpersoonlijke regels uitgevoerd door onpersoonlijke ambtenaren in onpersoonlijke organisaties (bureaucratieën) worden steeds meer goederen en diensten verstrekt aan particuliere personen. Door de verschuiving van gunst naar recht wordt de taak van het rechtssysteem instrumen-

1 P. Thoenes, De elite in de verzorgingsstaat, Leiden 1962, blz. 124.

2 H.L. Wilensky, The Welfare State and Equality: Structural and Ideological Roots of Public Expenditures, Berkeley 1975, blz. 1.

[p. 75]

teler dan in de voorafgaande periode van de nachtwakerstaat, waarin het recht vooral als oplossingsmechanisme voor conflicten tussen individuele partijen fungeerde. De verdeelfunctie van het recht komt nu meer op de voorgrond in vergelijking met twee andere functies, die het recht vervult in een samenleving, namelijk conflictbeslechting en normhandhaving. Het is opvallend dat bij de opsomming van problemen van de moderne verzorgingsstaat, bij voorbeeld door Van Heek of Wilensky aan deze juridische dimensie weinig aandacht wordt besteed.³ Ik wil proberen de gevolgen van de juridisering van sociale zorg voor de sociale verankering van de verzorgingsstaat verder op te verkennen.

Het pakket van sociale zorg is tevens een uiting van de structurele convergentie van de moderne industriële samenlevingen, in oost en west, hoewel er verschillen blijven bestaan in omvang van sociale verzorging (gemeten naar het percentage van het Bruto Nationaal Produkt, dat besteed wordt aan sociale verzorging), naar de wijze van organisatie van de sociale verzorging, naar haar effectiviteit en ideologie. Wilensky heeft voor 22 geïndustrialiseerde landen het uitgavenpakket voor sociale verzorging vergeleken (% van het BNP). Oostenrijk, Nederland, Zweden, West-Duitsland, Frankrijk en België, Tsjechoslowakije en Oost-Duitsland zijn koplopers met 16-20 % van het BNP in 1966. Denemarken, Groot-Britannië, Finland, Noorwegen en Rusland vormen de subtop met 11-15 % in 1966. Canada, Zwitserland, de Verenigde Staten en Japan hinken achteraan met 7-9 %. Opvallend is dat van deze laatste staten er drie een federale staatsinrichting hebben. Komt een centraal bestuurde staat gemakkelijker of eerder tot een integraal programma van sociale verzorging?⁴

Wilensky vergeleek vervolgens het uitgavenpatroon voor sociale verzorging van deze 22 rijke landen met dat van 42 andere landen. Uit deze internationale vergelijking blijkt dat ‘economic growth is the ultimate cause of welfare state development’.⁵ Er zijn geen grote verschillen in uitgaven aan sociale verzorging en welzijn tussen communistische en kapitalistische landen. De kleine interne verschillen kunnen volgens Wilensky verklaard worden uit (a) het percentage

3 Wilensky, aldaar en F. van Heek, Verzorgingsstaat en sociologie, Meppel 1972.

4 Wilensky, o.c., blz. 30-31.

5 Ibid, o.c., blz. 24.

[p. 76]

van de bevolking dat ouder is dan 65 jaar en (b) het aantal jaren, dat het systeem van sociale verzorging reeds bestaat.

‘For this sixty-country sample, the primacy of economic level and its demographic and bureaucratic correlates is support for a convergence hypothesis; economic growth makes countries with contrasting cultural and political traditions more alike in their strategy for constructing the floor below which no one sinks’.⁶

Wilensky toont aan dat de structurele component van de verzorgingsstaat, de industriële ontwikkeling, sterker is dan de culturele component, de politieke wilsvorming.

6 Ibid, o.c, blz. 27.

Enkele problemen van de verzorgingsstaat

De nauwe band tussen economische ontwikkeling en sociale verzorging geeft tevens haar voornaamste problemen aan: hoeveel van de schaarse goederen stelt een samenleving beschikbaar voor een programma van sociale verzorging? Hoe groot is verder de politieke wil om deze schaarse goederen beschikbaar te stellen? De politieke wil hiertoe is vooral na de tweede wereldoorlog groot geweest. De optimistische verwachtingen direct na de oorlog hebben een krachtig begin gemaakt aan de verzorgingsstaat. Met de na-oorlogse economische groei nam het aantal en het niveau van voorzieningen toe. Zowel de economische situatie als de politieke wil blijken nu te stagneren.

In dit hoofdstuk wil ik echter vooral de niet-economische problemen van de verzorgingsstaat analyseren. Een van deze sociale problemen is de invloed die het officiële beleid heeft op de effectuering van de doelstellingen. Wordt op velerlei terrein van sociale zorg het gestelde doel bereikt? Komt het geld bij degene voor wie het primair bedoeld is? Welke neveneffecten zijn er te constateren, die negatief inwerken op de beoogde doeleinden?

Hoewel het officiële doel van veel verzorgingsmaatregelen een herverdeling van goederen en diensten behelsde, viel de feitelijke verdeling nogal eens anders uit. Naar mijn mening is in dergelijke gevallen te weinig oog geweest voor de feitelijke organisatie (de distributie) van de goederen en

[p. 77]

dienstenverdeling. Hoewel velen elkaar vonden in de formulering van doeleinden, blijken op veel specifieke terreinen tegenstrijdigheden op te treden in de keuze van de middelen. Hier speelt het politieke compromiskarakter van de verzorgingsstaat naar mijn mening een rol. Naar formulering waren veel maatregelen socialistisch, naar uitvoering bleven veel maatregelen liberaal (nadruk op eigen initiatief, eigen kennisvergaring van degene, die hulp moest krijgen, passieve in plaats van actieve dienstverlening, geografische concentratie in plaats van (gedwongen?) geografische decentralisatie). In de uitvoering bleef men passief, terwijl voor de groep minstvermogenden (in economisch, sociaal en psychisch opzicht) nu juist een passieve instelling kenmerkend is ,zodat hier een cumulatie van lijdzaamheid optreedt en het doel niet wordt bereikt. De ineffectiviteit werd vaak bestreden door meer professionele hulpverleners in te schakelen, die echter zelf in hun heroepsideologie ook hecht vasthielden aan een aantal liberale beginselen (autonomie, geen controle door of zeggenschap van niet-professionals).

Voorts speelt bij de doelbereiking mee dat de meetbaarheid van het, succes van een bepaalde tak van zorg moeilijk is; soms blijkt de effectiviteit van een programma in een geheel andere sector: onderwijs en voorlichting op de scholen over roken brengen kosten met zich mee in de onderwijssfeer en bespaart wellicht na verloop van tijd in de gezondheidszorg in de vorm van minder longkankerpatiënten. Er zijn meer van dergelijke voorbeelden te geven, die ook in omgekeerde richting gaan: kosten in de ene sector zijn beïnvloed door nalatigheden - soms zelfs actief ingrijpen - in een andere sector. Ineffectiviteit en moeilijk meetbare effectiviteit blijken derhalve belangrijke problemen te zijn voor het beleid in de verzorgingsstaat.

Een tweede niet-economisch probleem van de verzorgingsstaat is de gedragenheid ervan door de bevolking. Van Heek stelt dat ‘de verzorgingsstaat door de meerderheid van de bevolking wel rationeel aanvaard (is), maar niet emotioneel verankerd blijkt te zijn’.⁷ Het ontbreken van een het gehele maatschappelijke leven overkoepelende ideologie acht Van Heek een niet te verwaarlozen element in de problematische

7 Van Heek, o.c., blz. 15.

[p. 78]

toekomst van de verzorgingsstaat.⁸ Zo'n ideologische en emotionele verankering acht Van Heek wel aanwezig bij de concurrerende stelsels.⁹

‘De praktische betekenis van dit gemis komt naar voren wanneer offers gebracht moeten worden. Wanneer werkgevers en werknemers vruchteloos redetwisten hoe de inflatie moet worden bestreden; wanneer de confessionele partijen een sociaal wenselijke bevolkingspolitiek tegenwerken en de gezamenlijke consumenten individuele grensbehoeften zwaarder laten wegen dan de hoogstnoodzakelijke voorzieningen in de infrastructuur, dan blijkt de afwezigheid van een gezamenlijke ideologie’.¹⁰

Een aspect van deze afwezigheid van een gezamenlijke ideologie, die de verzorgingsstaat zou kunnen dragen, is wellicht een tekort aan vaardig burgerschap (civic competence), waardoor de politiek en juridisch begunstigden niettemin in een afhankelijkheidsverhouding blijven verkeren. In zo'n situatie loopt men niet warm voor het systeem. De discrepantie tussen de ideologie van het rechtskarakter van de verzorging en de ervaring van het gunstkarakter van de praktijk van die verzorging werkt een emotionele verankering bij de bevolking tegen. De ideologie van verzorging en het gevoel toch in de kou gelaten te zijn; het overheersende ideaal van gelijkheid en de ervaring van ongelijkheid; het ideaal van participatie en de ervaring van bureaucratische overheersing. Kortom de discrepantie tussen ideaal en werkelijkheid. De verzorgingsstaat berust niet op een gezamenlijke ideologie, maar op een gespleten ideologie. Liberalen hebben moeite met een socialistisch programma van sociale verzorging en de socialisten hebben moeite met de liberale elementen, die er binnen gebleven zijn en met de liberale economische grondslag. Geen enkele groep kan zich volledig met het systeem identificeren. Hierdoor blijft het systeem ondanks alle objectieve verworvenheden blijvend onder kritiek, tenzij men een tolerantie voor deze ambiguïteit heeft weten te ontwikkelen of in de ambiguïteit een preservatief (h)erkent voor extreme en totalitaire ideologische bewegingen. Niettemin bergt de afwezigheid van een sociale en emotionele veranke-

8 Ibid, o.c., blz. 13.

9 Hoewel men ook hier kan twijfelen of de meerderheid van de bevolking in bij voorbeeld Rusland wel zo warm loopt voor de officiële ideologie; zie Amalrik in de Haagse Post 25-5-1976.

10 Van Heek, o.c., blz. 15.

[p. 79]

ring het risico in zich, dat de verzorgingsstaat op drift raakt. Als men zich niet met het systeem identificeert, zal men zich bij een gelijkblijvende behoefte aan sociale identificatie gemakkelijker identificeren met kritiek op het systeem. Onder invloed van economische stagnatie kunnen vereenvoudigde ideologische kritieken op de verzorgingsstaat van een nieuwe aanhang verzekerd zijn.

Kritiek op de verzorgingsstaat

De kritiek op de verzorgingsstaat is grotendeels ideologisch van aard en gaat veelal voorbij aan empirische gegevens over de totstandkoming van allerlei sociale programma's of over de effecten van de verzorgingsstaat. Kritiek op de verzorgingsstaat is al oud. Hayek heeft vanaf het begin de ontwikkeling van de verzorgingsstaat bestreden op economische en juridische gronden.¹¹ Ook Nederlandse juristen hebben in de beginjaren van de verzorgingsstaat gewezen op de onverenigbaarheid van rechtsstaat en verzorgingsstaat, toen nog welvaartsstaat genoemd.¹² De sombere toekomstvoorspelling van Hayek en deze Nederlandse juristen, dat de burgerlijke vrijheden zouden wegkwijnen in een verzorgingsstaat is niet alleen overdreven, maar empirisch onjuist gebleken. De meest ontwikkelde verzorgingsstaten (Engeland, Zweden, Nederland) kennen nog steeds een grote mate van politieke vrijheid en geen van deze landen heeft muilkorvende perioden gehad die minder ver ontwikkelde verzorgingsstaten wel kenden (bij voorbeeld de Verenigde Staten ten tijde van McCarthy en ten tijde van de Vietnamese oorlog). De Nederlandse juristen die kritiek uitoefenen op de komst van de verzorgingsstaat gaven bovendien een interpretatie van de rechtsstaat, die eenzijdig gekoppeld was aan het ‘oude’ recht (eigendom en contract) van de 19e eeuw. Het ‘nieuwe’ recht was in hun ogen eigenlijk geen recht maar politiek of bestuurlijke activiteit. Deze eerste kritiek toont ons echter wel de grote verwevenheid van normatieve opvattingen over vrijheid, gelijkheid en hun onderlinge relatie en een beoordeling van de verzorgingsstaat.

De hedendaagse kritiek op de verzorgingsstaat komt van

11 F.A. Hayek, The Road to Serfdom, Londen 1944.

12 Zie onder andere F.R. Böhtlingk, De rechtsstaat Nederland, oratie, Amsterdam 1958; J.L.H. Cluysenaer, Recht in de welvaartsstaat, Groningen 1959, en C.H.F. Polak, Ordening en rechtsstaat, oratie, Leiden 1951.

[p. 80]

verschillende kanten. De liberale kritiek, die Hayek als enkeling in de jaren veertig reeds gaf, is nu vaak in minder overwogen redeneringen te vernemen bij een veel grotere groep en bij leidinggevende politici. Een welfare backlash is te constateren geweest in de rijkste en verst ontwikkelde staten van de Verenigde Staten, in New York en in California waar Reagan ten strijde trok tegen een ‘prepaid lifetime vacation plan’.¹³ Het bééld van het misbruik van sociale voorzieningen (‘welfare chiselors’) is sterker verbreid. Ook in Europese handen is de welfare backlash te constateren: Glistrup in Denemarken, Powell in Engeland, Wiegel in Nederland.

Naast de liberale kritiek, die samengevat kan worden met de bewering dat ‘de verzorgingsstaat een groot gevaar is voor de samenleving’, wordt de verzorgingsstaat tegenwoordig ook ter linkerzijde hevig bekritiseerd. Hier kan de kritiek samengevat worden in ‘de verzorgingsstaat heeft gefaald in het bereiken van haar doelstellingen’ met name in het bereiken van grotere gelijkheid in de samenleving (de sociaaldemocraten en Nieuw Links) of in ‘de verzorgingsstaat moest wel falen gezien het behoud van de ondernemingsgewijze produktie’ (Nieuw Links, neo-marxisten).

Naast deze drie kritieken van primair ideologische aard, is er ook vanuit de wetenschap kritiek uitgeoefend zoals bij voorbeeld:

- de economische groei heeft geen grotere gelijkheid gebracht; in plaats van een verticale inkomensverdeling leidt het stelsel van sociale verzekeringen slechts tot een horizontale herverdeling¹⁴;

- stuitende armoede is gebleven temidden van stuitende rijkdom¹⁵;

- welvaart is niet hetzelfde als welzijn¹⁶;

- bestaanszekerheid geeft nog geen zin aan het bestaan, de verzorgingsstaat kent een groei van psychische noden, en veel welzijnsnood¹⁷;

- de democratie in de verzorgingsstaat loopt gevaar door de macht van de bureaucratieën; de complexiteit leidt tot vervreemding;

- de sociale voorzieningen kosten te veel¹⁸ (dit wordt

13 Wilensky, o.c., blz. 33.

14 H. Deleeck, Opstellen over inkomensverdeling, sociale zekerheid en sociaal beleid, Antwerpen 1972.

15 Onder andere in J.K. Galbraith, The Affluent Society, Londen 1957, en M. Harrington, The Other America, Londen 1963.

16 Tot deze conclusie kwamen auteurs als Galbraith, Van Heek; ook: E.J. Mishan in The Costs of Economic growth, Londen 1967, de Club van Rome en vele anderen.

17 J.A. Weijel, De mensen hebben geen leven, Amsterdam 1973.

18 Deleeck, o.c.

[p. 81]

meestal van economische zijde aangevoerd).

Vic George en Paul Wilding, twee Engelse sociologen, hebben de ideologische standpunten ten aanzien van de verzorgingsstaat recentelijk in kaart gebracht.¹⁹ Zij analyseerden telkens aan de hand van twee klassieke en één moderne auteur vier ideologische standpunten: de anti-collectivisten (Hayek, M. Friedman en E. Powell); de ‘reluctant collectivists’ (Keynes, Beveridge en Galbraith), de Fabian-socialisten (Tawney, Titmuss en Crosland) en de Marxisten (Laski, Strachey en Miliband). De nadruk ligt op de ontwikkeling van de Engelse verzorgingsstaat, die echter grotendeels model heeft gestaan voor de ontwikkeling in andere landen. Het is niet moeilijk vertegenwoordigers van de vier standpunten ook in Nederland te noemen. Tinbergen past naar mijn mening volledig in de traditie van Tawney en Titmuss, waar iets meer dan bij de economen Keynes, Beveridge en Galbraith de nadruk gelegd wordt op het principieel bevorderen van meer gelijkheid in de samenleving naast een beheerste interventie van de overheid in het economische leven. Het liberale, anti-collectivistische standpunt kent in Nederland merkwaardig weinig wetenschappelijke verdedigers van het kaliber van Hayek. Wel zijn er veel kranteschrijvers, die nogal onsystematisch de liberale visie verwoorden (Hartog, Poll).

De anti-collectivisten hebben grosso modo vier bezwaren tegen de verzorgingsstaat.²⁰ Ten eerste stellen zij dat het verlenen van sociale rechten tot grotere ontevredenheid leidt bij de bevolking. Deze ontevredenheid leidt tot politieke pressie van minderheidsgroepen, die een beroep doen op de staat om hun aanspraken te honoreren. Als de regerende overheid onder politieke druk of om geen stemmen te verliezen deze aanspraken honoreert, leidt dit tot meer staatsinterventie, dus tot meer sociale rechten en vervolgens weer tot meer ontevredenheid. Powell formuleerde het aldus:

‘The translation of a want or need into a right is one of the most widespread and dangerous of modern heresis’ (...) Het leidt tot ‘unlimited fuel for dissatisfaction, it provides unlimited scope for the fostering of animosities between one section of potential recipients and another’.²¹

19 V. George en P. Wilding, Ideology and Social Welfare, Londen 1976.

20 Ibid, o.c., blz. 27-41.

21 Geciteerd bij George en Wilding, o.c., blz. 27.

[p. 82]

Ten tweede stellen de anti-collectivisten dat de verzorgingsstaat met zijn vele collectieve voorzieningen in veel valse behoeften voorziet. Het aanbod van sociale zorg roept de vraag er naar op. Ten derde stellen zij dat het systeem van overheidszorg inefficiënt is in tegenstelling tot het systeem van particulier initiatief. En ten vierde leidt de verzorgingsstaat in hun ogen tot dictatuur, hetzij van communistisch hetzij van fascistisch stempel. Deze bezwaren worden in concrete wensen vertaald: een vermindering in de omvang van de sociale verzorging, zowel ten aanzien van het aantal te ondersteunen personen als in het aantal te verlenen diensten; een vermindering in de hoogte van de uitgekeerde bedragen, en met name zo, dat er een verschil bestaat tussen inkomsten uit arbeid en inkomsten uit uitkeringen; een verandering in het beheer van de sociale verzorging zodanig dat alle organisaties in particuliere handen blijven en lokaal in plaats van centraal beheerd worden. In hun wens dat er een verschil blijft bestaan tussen loon en sociale uitkering baseren zij zich op het standpunt dat ook al in 1834 door de English Poor Law Commissioners werd geformuleerd:

‘The first and most essential of all conditions, a principle which we find universally admitted even by those whose practice is at variance with it is that his situation on the whole shall not be made really or appearantly so eligible as the situation of the independent laborer of the lowest class’.²²

De argumentatie van de anti-collectivisten en met name van Hayek in zijn vroegere en recente geschriften berust op een economisch mensbeeld. De wetten van het vrije marktmechanisme zijn analoog toe te passen op de wetten van de staatsorganisatie. (Dit komt overigens bij meer economen voor. Het is opvallend dat de laatste tijd enkele economen zich met recht en rechtvaardigheid hebben beziggehouden.²³) Er is bij Hayek een principiële koppeling tussen ondernemingsgewijze produktie en burgerlijke vrijheden. Valt de een dan vallen ook de andere. Maar de ‘Rule of Law is not the Rule of Hayek’. De homo economicus is niet identiek met de homo politicus of homo sociologicus. Uiteindelijk berust de norma-

22 Geciteerd bij N. Gilbert en H. Specht, Dimensions of Social Welfare Policy, Englewood Cliffs, N.J. 1974, blz. 41.

23 F.A. Hayek, Law, Legislation and Liberty, Londen 1975. Zie ook bij A.M. Okun, Equality and Efficiency: The Big Trade-off, Weshington 1974, en J. Buchanan, The Limits of Liberty, Chicago 1975.

[p. 83]

tieve afwijzing van de anti-collectivisten op het klassiekliberale vrijheidsbegin. Vrijheid is afwezigheid van dwang en uit zich in het vermogen goederen te verzamelen. Hoe meer men heeft, hoe vrijer men is. Behoefte wordt uitsluitend afgemeten naar de vraag op de markt. Maar hier wreekt zich de economische premisse. Veel behoefte en veel noden kunnen zich in een vrije marktsituatie niet articuleren tot een vraag. Het zijn vooral de goed en sterk georganiseerde groepen en belangen die hun behoeften weten te vertalen in een vraag. Daardoor blijft het vrije marktmechanisme op geen enkele wijze in staat de armoede, onwetendheid, ziekte, afhankelijkheid, kortom de noden van de lagere bevolkingsgroepen te lenigen. Als er in de huidige samenleving in valse behoeften wordt voorzien zijn het niet de behoeften van de minst draagkrachtigen, maar de behoeften die voorzien worden via een geconstrueerde vraag op de vrije markt (het is beter om iedereen zelf hier de voorbeelden te laten noemen).

Hoewel de economen Keynes en Galbraith veel individualistische trekken behouden, stellen zij zich niet op een dogmarisch, maar juist op een pragmatisch standpunt. Zij zien de feilen in het kapitalistische produktiesysteem (waaronder de niet vervulde sociale noden en behoeften van de armen en armsten) en proberen deze feilen door staatsinterventie te repareren zonder deze interventie te verheerlijken of te verwensen. Zij zien de inefficiëntie van een onbeheerste produktie en stellen een programma van sociale hervorming en verzorging op om vooral een sociaal evenwicht te bewaren en niet zozeer om een herverdeling en meer gelijkheid te brengen. Zij zijn socialisten (geworden), niet uit roeping maar uit noodzaak. Een programma van sociale verzorging door de staat is noodzakelijk daar waar het marktmechanisme te kort schiet. In de ontwikkeling van Galbraiths ideeën is nog wel een verschuiving te constateren in de richting van méér staatsbemoeienis. Een welvarende samenleving creëert vanzelf de noodzaak van sociale verzorging, bij voorbeeld van kinderdagverblijven voor de kinderen van moeders die weer zijn gaan werken om de goederen te kunnen kopen van de industrie die die goederen wel moet produceren en verkopen om werkgelegenheid veilig te stellen, of bij voorbeeld om de

[p. 84]

criminaliteit die mèt de welvaart gestegen is te beheersen of bij voorbeeld om alle gezondheidsrisico's van een welvarende samenleving - hart en vaatziekten, psychische spanningen - op te vangen.²⁴ De kritiek van de ‘reluctant-collectivist’ op de verzorgingsstaat is derhalve meer van technischpragmatische aard dan van principiële aard: het behoud van het sociale evenwicht en noodzakelijke aanpassingen van het systeem om het systeem beter te laten functioneren.

24 J.K. Galbraith, Economics and the Public Purpose, New York 1975.

Nieuwe kritiek op de verzorgingsstaat

In de kritiek van liberalen en conservatieven staat vrijheid als waarde centraal. In de nieuwere kritiek van socialisten gaat het om de uitblijvende vermindering van sociale ongelijkheid. Het is moeilijker voor de socialisten kritiek uit te oefenen op de moderne verzorgingsstaat. Het is in zekere zin hun geesteskind en zij zijn er altijd in sterke mate mee verbonden geweest. De kritiek komt daarom niet van de oudere schrijvers (bij voorbeeld Titmuss), maar van de jongeren. Terwijl de ouderen nog volop bezig waren in beleidsfuncties en wetenschappelijke centra de technische problemen van de uitbouw van de verzorgingsstaat te bewerkstelligen, stelden jongeren de principiële vraag naar het rendement van al deze technische - zelfs technocratische - bemoeienissen. Men stelde dat er anders dan bij de grondlegging van de verzorgingsstaat was verondersteld, maatschappelijke ongelijkheid gebleven was, dat de beheersbaarheid door de gemeenschap van de meeste instellingen van sociale zorg steeds moeilijker was geworden (zowel financieel als politiek), dat de bettokkenheid van burgers bij de verworvenheden van de sociale verzorging gering was en dat vormen van niet-betrokkenheid (vervreemding) overheersten en ten slotte dat de macht van particuliere ondernemingen en organisaties zo groot was, dat het sociale welzijn van burgers niet verzekerd maar juist bedreigd werd (milieuvervuiling). Hiernaast kan men nog wijzen op de negatieve effecten voor de cliënten van de snelle en grootscheepse professionalisering van de hulpverlening. Terwijl oudere socialisten als ‘sociale administrateurs’ bezig waren op een ad-hoc wijze met veel

[p. 85]

moeite kleine veldslagen te winnen, stelde de jongeren dat ze dreigden de oorlog (vergelijk ‘War on poverty’) te verliezen, althans niet te winnen. Het verschil lag vooral in een korte of lange termijn beoordeling.

Het is niet verwonderlijk dat gelijkheid in deze kritiek centraal stond. Immers in de socialistische traditie was een programma van sociale verzorging altijd onderdeel geweest van een breder programma van maatschappijverandering, in de richting van een samenleving met minder grote economische verschillen (bij vele socialisten was echter een volledige inkomensgelijkheid nooit het laatste doel). De strijd ging tegen de onrechtvaardige, willekeurig verkregen of geerfde ongelijkheden in bezit. Bovendien kan men wijzen op de doelstellingen zoals die direct na de tweede wereldoorlog geformuleerd waren.

‘Whichever field of social policy one looks at, it is true to say that the initial high expectations generated in the euphoria of the immediate post second world war years have at best not been completely fulfilled and at worst have remained largely unfulfilled.’²⁵

Hoewel de verzorgingsstaat nimmer de felle aantrekkingskracht heeft gehad voor de linkse intellectuelen als Rusland na de revolutie in 1917 (the god that failed) kan men de reactie van Nieuw Links op de verzorgingsstaat in vele landen toch wel typeren met ‘the halfgod that failed’.

Bij de beoordeling van de huidige verzorgingsstaat spelen ideologische motieven en normatieve opvattingen over gelijkheid, vrijheid en sociale rechtvaardigheid een grote rol. De huidige situatie van de verzorgingstaat geeft nog veel ongelijkheid te zien. De nieuwe kritiek is een combinatie van lange termijn ideologie en korte termijn empirie. Want als men de verzorgingsstaat beoordeelt aan de hand van empirische gegevens over de inkomensverdeling over lange termijn, dan komen zowel Tinbergen als Wilensky tot de conclusie dat de verzorgingsstaat op langere termijn gelijkheid bevorderd heeft.²⁶ Het gaat derhalve om de normatieve maatstaf die men wil aanleggen. De beoordeling van de huidige situatie en derhalve ook de toekomst van de verzorgingsstaat blijft gebonden aan divergerende normatieve ideolo-

25 George en Wilding, o.c., blz. 128-129.

26 Wilensky, aldaar en J. Tinbergen, Income Distribution, Amsterdam 1975.

[p. 86]

gieën van sociale rechtvaardigheid en gelijkheid - en hier ligt wellicht een argument voor de herlevende aandacht voor sociaal-filosofische theorieën zowel bij filosofen, als bij economen en sociologen.

Het gaat in de nieuwe kritiek op de verzorgingsstaat om de mate van gelijkheid en om een nieuwe interpretatie van het sleutelbegrip ‘gelijke kansen’. Als men zich rekenschap geeft van de kritiek die door de huidige critici geleverd wordt op de voortgang die met betrekking tot gelijkheid gebracht is in de gezondheidszorg, het onderwijs, de huisvesting, de inkomensverdeling of de rechtsbijstand, dan keren in alle beleidssectoren twee thema's terug: 1) het dubbelslachtige karakter van programma's en uitvoering en 2) de feitelijke werking van het gelijke kansen beginsel - lange tijd de hoeksteen van socialistische hervormingspolitiek. Pinker wijst in zijn kritiek op het sociale beleid in Engeland op het waardenconflict dat ten grondslag ligt aan de Engelse verzorgingsstaat.

‘Our legally extensive range of public social service derives from collectivist ideologies: At the same time the ideology of self help and individualism receives powerful support from the continuing dominance of market values in our lives.’²⁷

George en Wilding, de andere twee critici, wijzen op hetzelfde waardenconflict:

‘Both the liberal and the socialist notions of freedom are reflected in social policy. The introduction of government programmes in, for example, the field of education, health, housing and social security financed from general taxation with or without compulsory individual contributons represents a departure from the classic liberal view of the role and function of government. Nevertheless the framing and implementation of social policy are often subordinated to residual liberal ideas about freedom as the absence of restraint.’²⁸

De problematiek die hier wordt aangestipt en die regelrecht voortkomt uit het politieke compromis karakter van de verzorgingsstaat is vooral een probleem van doel en middelen en

27 R. Pinker, Social Theory and Social Policy, Londen 1971, blz. 201.

28 George en Wilding, o.c., blz. 118-119.

[p. 87]

de adequate afstemming van de middelen op de doelen. Soms worden nieuwe doelstellingen van sociale hervorming of sociale zorg gekoppeld aan oude middelen (organisatiestructuren, distributiesystemen, professionele opvattingen). Soms worden nieuwe doelstellingen al bij de totstandkoming in de vorm van een wet voorzien van zoveel ‘loopholes’ dat een hervormende kracht voorspelbaar uitblijft. Douben heeft ten aanzien van de belastingen als herverdelingsinstrument opgemerkt dat de herhaalde ontduiking of ontwijking van de wet het bereiken van de doelstelling van het instrument frustreerde.²⁹ Indien dit compromis karakter van wetgeving en sociaal beleid op grote schaal en in velerlei sectoren heerst (ondernemingsraden, belastingwetgeving, gezondheidszorg, rechtsbijstand, huisvesting) dan is het niet verwonderlijk dat op den duur een sociale malaise-stemming ontstaat. Niemand is meer volledig tevreden over iets. Bovendien levert een samenleving die een geïnstitutionaliseerd gebruik maakt van de discrepanties tussen beleden - en wettelijk vastgesteld - ideaal en praktische werkelijkheid zich uit aan vele verwijten van hypocrisie (die dan ook volop geuit worden). En hypocrisie is een van de beste ondermijnende factoren voor gezag. De tegenstelling tussen het objectieve bouwwerk van de verzorgingsstaat en de subjectieve betekenisloosheid ervan voor de vele begunstigden én contribuanten, is wellicht een van de sociale factoren voor het uitblijven van een sociale verankering. Grondslag voor deze discrepantie vindt men in de wetgeving en de uitvoeringsmaatregelen, die niet strikt op elkaar zijn afgestemd om aldus een coalitiemeerderheid te kunnen behalen. De nevenwerking van dit juridische aspect binnen de verzorgingsstaat probeer ik in de volgende paragraaf te verkennen.

Een zelfde partiële ineffectiviteit is toe te schrijven aan het beginsel van gelijke kansen. Gelijke kansen hebben geen volledige gelijkheid gebracht. De ongelijkheid in maatschappelijke condities waaronder het gelijke kansen beginsel werkt lijkt er toe te leiden dat het beginsel vooral ten goede komt aan de middenklassen en hogere klassen en slechts een gering effect heeft op de lagere en laagste klassen. Als iedereen in het kader van kunstspreiding een gelijke kans heeft op de

29 H. Douben, Herverdelingspolitiek, oratie, Rotterdam 1972.

[p. 88]

verwerving van subsidie op de aankoop van kunstvoorwerpen, dan moet men zich niet verwonderen dat deze sociale maatregel niet ten goede komt aan de minder draagkrachtigen. Integendeel dat de vermogenden (in geld, kennis en vaardigheid) meer gebruik maken van de faciliteiten die aan een ieder geboden worden. Misschien is kunstaankoop een a-typisch voorbeeld, maar men zou de werking van het beginsel moeten onderzoeken op meeromvattende beleidssectoren (huursubsidie, studiebeurzen, vormingswerk). ‘Law is universalistic in its aims, particularistic in its outcomes.’ De spanningen tussen ‘aims and outcomes’ - die toch al bij elk maatschappelijk handelen optreden - worden in ons verzorgingsstelsel systematisch verhoogd en tot brekens toe opgevoerd. Concrete maatregelen die uit de hoek van de nieuwe kritiek van links komen ter verbetering van deze situatie zijn het op groter schaal toepassen van ‘positieve discriminatie’ waarbij slechts bepáálde groepen onderwerp worden van zeer intensieve hulpverlening. Voorts het streven naar ‘equality of result’ in plaats van ‘equality of opportunity’ en het verbreken van de automatische koppeling tussen hoog inkomen en genoten opleiding of behaald succes.³⁰

Deze drie concrete maatregelen vragen allen een intensieve sociaal-filosofische en empirische bestudering. Sociaalfilosofisch en rechtstheoretisch levert positieve discriminatie een reeks van problemen op, waar wederom de spanning tussen een liberaal en een socialistisch vrijheidsbegrip, om de hoek komt kijken. Economisch lijkt me de ontkoppeling tussen inkomen en opleiding wenselijk, maar de realisering ervan vooralsnog moeilijk voorspelbaar. In ieder geval verdienen deze concrete voorstellen ter verbetering van de huidige situatie al onze aandacht opdat zonder deze aandacht de verzorgingsstaat even geruisloos van het toneel verdwijnen kan als zij er volgens Van Heek gekomen is: ‘not with a bang but a whimper’ (T.S. Eliot).

30 Jenks, Chr., Inequality, New York 1974.

Effecten van het juridisch karakter van de verzorgingsstaat

Het wantrouwen van juristen jegens de verzorgingsstaat in de beginjaren uitte zich vooral in de bezorgdheid voor de

[p. 89]

rechtsstaat. ‘Het probleem voor de jurist van onze tijd is hoe de rechtsstaatidee in de welvaartsstaat te verwezenlijken’, schreven Donner en Cluysenaer nog. Aan de rechtsstaat werden specifieke eisen gesteld.

‘Wat houdt het beginsel van de rechtsstaat in? Drie eisen. In de eerste plaats dat de verhouding tussen overheid (administratie) en burger wordt bepaald door algemene regelen; ten tweede de eis dat deze algemene regelen zoveel mogelijk vooraf zijn vastgesteld door het wetgevend orgaan en dus niet door het bestuursorgaan zelve en ten slotte de aanwezigheid van een, beide voorafgaande normen handhavende rechtsbescherming van de burger door een derde orgaan: een onafhankelijke rechter.’³¹

De algemene regels zijn er gekomen, maar men kon toch niet verhinderen dat zeer veel concrete beleidsmaatregelen in allerlei uitvoeringsbepalingen door de bestuursorganen worden uitgevaardigd. Het rechtskarakter van de verzorgingsstaat wordt vooral een probleem in de verhouding tussen burger en overheid. Het is merkwaardig dat na de aanvankelijk kritische opstelling, de verzorgingsstaat niet meer dezelfde kritische aandacht van juristen heeft gehad. Het lijkt er op dat men zich neer gelegd heeft bij het vanzelfsprekende juridische kader, waarin beleidsmaatregelen worden gegoten (raamwetten en gedelegeerde wetgeving). Aan de consequentie voor het rechtssysteem of voor de legitimering van het recht wordt niet veel aandacht meer geschonken, althans zo lijkt het.

Toch is er een aantal onbewuste effecten van het juridisch karakter van de verzorgingsstaat te constateren. Als eerste verkenning worden er hier vier aangestipt. Zij hebben alle vier te maken met het uit elkaar groeien van de organisatie van de sociale verzorging enerzijds en de ervaring van deze verzorging anderzijds. Burgers zijn zich wel bewust van sociale rechten, maar deze bewustheid is slechts vaag van karakter. Bovendien zijn de sociale rechten niet self-executing: men wordt verondersteld zelf het initiatief te nemen. Er is een gemis aan congruentie tussen het bewustzijn van sociale rechten en de wijze van actualisering van die rechten. Hierdoor ontstaan verschijnselen als vermeende rechten en ge-

31 Cluysenaer, o.c., blz. 18 en A.M. Donner, Over de term welvaartsstaat, Meded. Kon. Ned. Akademie, Amsterdam 1957.

[p. 90]

voelens van relatieve deprivatie, die zich uiten in subjectief gevoeld onrecht. Naar onze mening hangt deze incongruentie samen met de kenmerken van de verzorgingsstaat zelf. Enkele kenmerken zullen we onder de loupe nemen.

(1) De verdeelfunctie van het recht: het creëren van sociale rollen

- In de verzorgingsstaat is het duidelijker geworden dat het recht meer en meer allerlei goederen en rechten op goederen over bepaalde categorieën van burgers verdeelt. Dit verdelingsproces wordt beheerst door formele regels en de begunstigde groepen worden formeel gedefinieerd. Als men voldoet aan bepaalde nauwkeurig omschreven voorwaarden, komt men in aanmerking voor een uitkering, een studiebeurs, een subsidie, een vergunning, een toestemming, enz. De sociologische term waarmee men een bepááld aspect van iemands handelen aangeeft, is sociale rol. De verzorgingsstaat schept door zijn explosie van wetgeving talloze nieuwe rollen. De roldragers verkrijgen een formele verwachting op een materieel of immaterieel goed. Dit proces van het scheppen van ‘roles under rules’ leidt tot een versterkte differentiatie in het rollensysteem in een samenleving als geheel, maar óók tot een sterke vermeerdering van rollen binnen één persoon. De ‘hele’ persoon wordt versplinterd over talloze rollen en dit heeft allerlei effecten, die men vaak met de term ‘vervreemding’ weergeeft: men herkend zichzelf niet meer in de rollen die men moet spelen. Rollen worden in universele termen geformuleerd - dus gelijkheid voor gelijke gevallen - maar als de uitoefening van rollen en dus van rechten blijft nog in sterke mate afhankelijk van sociale verschillen (ongelijkheid).

(2) Incongruentie tussen sociale rollen en sociale ervaring

- Iedere rechtsregel categoriseert rechtssubjecten langs scheidslijnen, die lang niet altijd samenvallen met die in de sociale wereld van de gerechtigden en niet-gerechtigden. Toch vindt er een proces van vergelijking plaats binnen die sociale werelden van de betrokkenen. Men vergelijkt zich altijd met personen met wie men bepaalde kenmerken wel, maar bepaalde rechten niet gemeen heeft. Wanneer nu steeds verfijndere rechtsregels worden gemaakt, zal het voor de rechtssubjecten steeds onduidelijker worden en steeds meer

[p. 91]

onzichtbaar waarom de één wèl door een rechtsregel wordt begunstigd en de ander niet. Hierdoor worden gevoelens van deprivatie verscherpt. Vooral het sociaal verzekeringsrecht kent een zéér fijnmazig net van categorieën begunstigden en binnen één categorie is er vaak nog een aantal subcategorieën.

Enkele voorbeelden ontleend aan het onderzoek ‘De weg naar het recht’ (zie bij ‘noten’, achter aan dit hoofdstuk):

- ‘waarom krijgen bejaarden in een bejaardenflat hun vakantiegeld integraal, terwijl bejaarden, die zelfstandig wonen, er een stuk belasting over moeten betalen?’

- ‘waarom geeft de ene gemeente wel vergoeding van reiskosten naar een school voor gehandicapte kinderen en een andere gemeente niet?’

- ‘waarom worden bij mij als vrachtwagenchauffeur niet mijn drie diploma's in mijn loon tot uitdrukking gebracht en bij mijn oude dienstkameraad, die werkt als buschauffeur bij het streekvervoer wel?’

- ‘waarom krijgen mensen die samenwonen meer AOW dan gehuwden?’.

- ‘waarom krijg ik geen telefoonkosten vergoed door de WAO en mijn invalide overbuurman wel?’

- ‘waarom wordt bij gepensioneerde ambtenaren de AOW op hun pensioen in mindering gebracht?’

Men kan het steeds fijner wordend regelsysteem opvatten als een voortschrijdend proces van formalisering van sociale relaties. Niettemin blijkt aan de ervaringskant van de individuele burgers het vermogen tot formalisering van het eigen handelen - soms het eigen bestaan - daarmee in het geheel geen gelijke tred te houden.

(3) Delegatie van wetgeving

- In onze verzorgingsstaat wordt de wetgevende task van het parlement steeds meer overgenomen door het openbaar bestuur. Dit geschiedt door delegatie. Het effect van deze ontwikkeling is het ontstaan van steeds meer regels met rechtskracht, die steeds moeilijker toegankelijk worden en blijven. Bovendien worden regels regelmatig veranderd - juist omdat ze onderdeel vormen van een politiek beleid. Op een aantal gebieden zijn soms nog maar enkele juristen op de hoogste van het geheel aan

[p. 92]

regels (bij voorbeeld op het gebied van huisvesting, sociale verzekering, vreemdelingenrecht, subsidieregelingen). De weinigen die nog op de hoogte zijn, zijn vaak de met uitvoering van die regeling belaste ambtenaren. Soms zijn dat dezelfde functionarissen, die deze regels ontworpen, vastgelegd, toegelicht en becommentarieerd hebben. Bekendmaking blijft soms achterwege of wordt voor de burger praktisch onnaspeurbaar. In de ervaring van burgers veroorzaakt deze ontwikkeling onvermijdelijk een gebrek aan kennis en informatie naast een grotere behoefte daaraan. In de verzorgingsstaat is de beschikking over kennis en informatie misschien belangrijker geworden dan de beschikking over geld.

(4) Overheid als tegenspeler

- Het bestuursapparaat is enorm uitgebreid. Ook het aantal beslissingen, waarbij de overheid zelf partij is, is zeer sterk toegenomen. De organisatievorm van de produktie van deze beslissingen is de bureaucratie. Beslissingen worden gebaseerd op onpersoonlijke regels, genomen in een hiërarchisch geordend systeem van functies en uitgevoerd door anonieme roldragers. De motivering van beslissingen geschiedt in een geobjectiveerde taal van - vaak juridische - argumenten. De bij deze beslissingen betrokkenen willen echter graag hun zaak ‘persoonlijk’ komen toelichten, mondelinge informatie verstrekken, het unieke van hun zaak bestempelen. Ze spreken (of schrijven) een sterk gesubjectiveerde taal.

Voorzover bureaucratische besluitvorming er niet in slaagt het onpersoonlijke regelsysteem aanvaardbaar te maken voor de betrokkenen, ervaren deze de besluitvorming als persoonlijke afhankelijkheid van de (gunsten van de) bureaucraten. Deze afhankelijkheid wordt nog versterkt, indien in de organisatie van het bestuursapparaat (recrutering, opleiding, rolgedrag) allerlei klasseverschillen onuitgesproken blijven meespelen in de besluitvorming. De participatie in het maatschappelijke leven wordt geruilde voor onafhankelijkheid.³² Communicatiestoornissen tussen een beslissende functionaris en een rechtzoekende liggen erg voor de hand. Hoewel analfabetisme in Nederland tot enkele kleine groepen blijft beperkt, is het aantal burgers dat niet op een voor de oplos-

32 A. Touraine, De post-industriële samenleving, Baarn 1971.

[p. 93]

sing van hun probleem adequate wijze kan lezen en schrijven nog groot. Terwijl het bureaucratisch besluitvormingsproces zich volgens eigen wetten verder ontwikkelt, ontbreekt aan de ontvangende kant een parallelle ontwikkeling bijna geheel.

Er is een botsing tussen de verwachting waarmee de burger naar de functionaris gaat en de manier waarop hij vervolgens het besluitvormingsproces ervaart en ondergaat. Deze botsing heeft vele aspecten. De burger verwacht dat hem ‘recht’ gedaan wordt of dat hij ‘zijn recht zal krijgen’, vaak zonder dat hij de regels van het recht (goed) kent. Met behulp van rudimentaire noties van recht en rechtvaardigheid construeert hij de werkelijkheid, maar dit botst vaak op de objectieve regels. De noties van rechtvaardigheid zijn veelal ontleend aan dominante waarden (voor wat, hoort wat; evenredigheid; gelijkheid in gelijke gevallen; enz.). Daarnaast heeft men scherp oog voor een aantal formele beginselen van recht, vooral wanneer die niet worden in acht genomen: ‘Ik werd niet eens gehoord’ (audi et alteram partem). Een medische keuring voor de WAO, waar veel van af hangt, wordt verricht in twee minuten. ‘Dat kan toch niet’. Inachtneming van dergelijke formele beginselen door functionarissen zou veel frustratie en onmacht weg kunnen nemen.

Als deze summiere analyse van enkele trekken van de moderne verzorgingsstaat juist is - en hiervoor is verder onderzoek noodzakelijk - wordt het gemakkelijker een verbetering van de distributiekanalen van sociale verzorging te beklemtonen, vooral in kwantitatief opzicht. De ontwikkelingen binnen het systeem van de verzorgingsstaat vinden een negatieve pendant in de ervaringen van burgers. De meer objectieve ontwikkelingen op macro- en mesoschaal vonden een omgekeerde weerspiegeling in de subjectieve ervaringen van burgers op microschaal. Delegatie van wetgeving correspondeert met gebrek en vergrote behoefte aan kennis en informatie. Differentiatie van sociale rollen op macroschaal weerspiegelt zich in toenemende fragmentering van de persoon (gevoelens van vervreemding). Categorisering in wetgeving leidt tot gevoelens van relatieve deprivatie en versterking van subjectief gevoeld onrecht. Geobjectiveerde taal van bureau-

[p. 94]

cratische besluiten leidt tot communicatiestoornissen en communicatiekloven. De toenemende rol van de overheid als tegenspeler leidt tot berusting en een onbevredigend gevoel, dat aan belangrijke waarden tekort gedaan is. Een overheid als voornaamste tegenspeler krijgt geen groot krediet en vertrouwen (legitimiteit).

Twee gevaren lijken me in deze ontwikkeling de belangrijkste :(1) de fragmentering van de persoon in talloze rollen leidend tot vervreemding en (2) cynische berusting in de rol van cliënt én in de rol van onpersoonlijke bureaucraat. Beide leiden tot onmacht- en onrechtgevoelens en deze maken het maatschappelijk systeem instabiel, vooral wanneer zij geen aandacht krijgen en verwaarloosd worden.

Sociale verzorging met of zonder zorg?

Subjectief ervaren onrechtsituaties kunnen zich uiten in een teruggetrokken levenswijze, machteloosheid, medisch-psychische klachten, onzekerheid en spanning, soms in plotselinge irrationele uitbarstingen. Men zou al deze verschijnselen het verwaarloosde onrecht kunnen noemen. Het kleine onrecht, waarvan niemand wakker ligt behalve degene, die het ondergaat.

De werkwijze van een aantal overheidsinstellingen en andere organisaties is te beschouwen als een belangrijke producent van dit verwaarloosde onrecht: onzorgvuldige behandeling, zeer langzame besluitvorming, gekoppeld aan een vaak kortstondige interactie tussen burger en bureaucratie, te weinig verschaffen van informatie én inzicht, lange wachttijden, procedurele grofheden.

Het lijkt er op dat de moderne verzorgingsstaat gekenmerkt wordt door een bepaalde mate van onzorgvuldigheid. De moderne samenleving begint steeds meer te lijken op een weeshuis: er wordt voor je gezorgd, maar je krijgt geen aandacht. Regels en rechten zijn wel geformuleerd en wettelijk gegarandeerd, maar worden onzorgvuldig en met een zekere verwaarlozing van de belangen van rechthebbenden uitgevoerd. Bureaucraten luisteren wel, maar met een half oor. Een ‘lack of care’ is kenmerkend geworden voor onze tijd

[p. 95]

(May 1972, Passmore 1971).³³

Het begrip ‘care’ heeft zowel de betekenis van (liefdevolle) zorg, zorgzaamheid als zorgvuldigheid. De zorgvuldigheid van onze sociale verzorging kan verhoogd worden zowel in de bewustere afstemming van doeleinden van sociale verzorging en de uitvoerende middelen, alsook in de verzorging en hulpverlening zelf. Een zorgvuldige hulpverlening vraagt echter aandacht en tijd. Cliënten van vele verzorgingsinstellingen hebben bewust of onbewust de verwachting dat zij een persoonlijke behandeling krijgen, waar aandacht voor de persoon in kwestie inderdaad gegeven wordt. Maar de bureaucratisering van de hulpverlening - een uitvloeisel van het noodzakelijk juridisch karakter van de verzorgingsstaat - staat die persoonlijke aandacht en beschikbare tijd in de weg. In de evenwichtige oplossing van de spanning tussen de formele vereisten van sociale verzorging en de behoeften aan informele sociale verzorging, ligt naar mijn mening de belangrijkste sociale opgave voor de huidige en toekomstige verzorgingsstaat.

33 R. May, Love and Will, New York 1972 en J. Passmore, The Perfectibility of Man, Londen 1971.

Noten

Dit artikel is gedeeltelijk gebaseerd op het laatste hoofdstuk van het boek De weg naar het recht, door C.J.M. Schuyt, C.A. Groenendijk en B.P. Sloot, Deventer 1976. Mijn medeauteurs zeg ik dank voor de bereidheid gebruik te maken van enkele gezamenlijk geformuleerde gedachten.