De stagnerende verzorgingsstaat

[p. 97]

Krijgt de burger wat hem toekomt?
Jan de Lange en Percy B. Lehning

Inleiding

In de verzorgingsstaat wordt door middel van wetten en regelingen vastgesteld wat toekomt aan bepaalde groepen of categorieën van burgers of aan individuele burgers die in bepaalde nauw omschreven omstandigheden verkeren. De bijdragen die van de burgers worden gevraagd om deze voorzieningen mogelijk te maken, zijn eveneens nauwkeurig vastgesteld. Welke wetten of regelingen tot stand zullen worden gebracht is een onderwerp van politieke strijd. Er wordt dan ook - terecht - veel aandacht besteed aan de politieke processen door middel waarvan deze wetgeving tot stand komt. Krijgt de burger - iedere burger - ook inderdaad wat in die wetgeving als hem toekomend wordt vastgesteld? Want met een wettelijke bepaling is wel een recht of aanspraak op iets erkend, maar daarmee is het toekomende nog niet geleverd. Wij menen dat er in bepaalde gevallen inderdaad een discrepantie te constateren is tussen wat sommige burgers krijgen en wat hun volgens de wetgeving toekomt. Is hiervoor een politicologische verklaring te geven? Misschien fundamenteler is de vraag of in de verzorgingsstaat de gezagsdragers actiever zouden moeten optreden om deze discrepantie weg te nemen en zo ja, welke consequenties dit dan zou hebben.

De gezagsdragers in een politiek stelsel zijn gewoonlijk zeer actief bij het innen van belastingpenningen. Ieder lid van het politieke stelsel wordt door de overheid zeer goed op de hoogte gesteld van zijn verplichting te betalen, terwijl daarentegen degenen die van de overheid iets te ontvangen hebben zich doorgaans naar een loket dienen te begeven om een

[p. 98]

aanvraag in te dienen. Zij moeten zichzelf op de hoogte stellen van wat hun rechten zijn en zij moeten zekere stappen ondernemen. Kortom, wat aan de Keizer toekomt is een zeer duidelijke plicht, wat aan de burger toekomt, volgens wetten en regelingen, heeft, voorzover het betreft de wijze waarop dit verkregen moet worden, het karakter van een gunst die welwillend wordt verleend. En de rol van een gunsteling of cliënt is bepaald een andere dan die van een vorst.

In de vorm van wetten en regelingen is in de verzorgingsstaat vastgelegd wat aan de burger toekomt. Op een bepaalde manier is aan de burger een zeker bestaansminimum gegarandeerd, hetzij door middel van een inkomen of uitkering, hetzij door diensten, voorzieningen of verstrekkingen waarop hij aanspraak kan maken, indien dit voor een bestaan op het gewaarborgde niveau noodzakelijk wordt geacht. Dit geheel kan worden opgevat als een deel - en wel een voor de verzorgingsstaat kenmerkend deel - van de produktie (output) van een politiek stelsel.¹

Voor deze produktiekant van het politieke stelsel heeft in het algemeen in de politieke theorie en in het politicologische onderzoek niet zo veel belangstelling bestaan. De aandacht was veel meer gericht op de aanvoer (input) in het politieke proces, dat wil zeggen de structuur en de processen door middel waarvan wordt bepaald welke produkten geleverd zullen worden. Wel is vaak de produktie ter sprake geweest in die zin dat de analyse werd gericht op de vraag hoe de verdeling van materiële en immateriële waarden over de verschillende groepen in de samenleving is (of behoort te zijn). De vraag of en hoe individuele leden van een politiek stelsel de waarden, die als resultaat van het politieke proces aan hen formeel zijn toegedeeld, ook werkelijk verkrijgen, is doorgaans geen onderwerp van politicologisch onderzoek. Toch is het voor de evaluatie van een politiek stelsel niet voldoende te bestuderen hoe wetten en regelingen tot stand komen en wat zij inhouden. Zeker als het gaat over de verzorgingsstaat (maar ook los daarvan) lijkt het van belang de produktie van een politiek stelsel te onderzoeken. Niet alleen in die zin dat wordt nagegaan welke wetten en regelingen er zijn, hoe de voordelen ervan zijn verdeeld over verschillende

1 Vertaling van terminologie van Easton is ontleend aan: G.H. Scholten, ‘Het vergelijken van federaties met behulp van systeem-analyse’, in Acta Politica, II, 1966/67, blz. 51-68.

[p. 99]

maatschappelijke groepen en in hoeverre zij geschikt zijn problemen op te lossen doordat uit statistische analyse een cijfermatig bevredigend resultaat is af te lezen, maar ook in die zin dat wordt onderzocht of ieder individu metterdaad krijgt wat hij of zij, volgens de eigen gespecificeerde regels van het stelsel behoort te krijgen.

Politiek proces en individu

Het politieke proces speelt zich af in een samenleving. Hoewel politieke eisen die in dit proces worden aangevoerd- hun oorsprong vinden in individuele behoeften (een collectiviteit heeft geen honger en heeft als zodanig geen behoefte aan voedsel), zijn de beslissingen die met betrekking tot de eisen, die worden gesteld, moeten worden genomen wél aangelegenheden van de collectiviteit. Deze kan dan ook, in dit verband, als een politiek stelsel worden beschouwd. Er is een collectiviteit van eisen stellende en beslissende individuen: een politieke gemeenschap met een bepaalde politieke arbeidsverdeling, tot uiting komend in velerlei instituties en rollen.

Wij nemen - zoals al blijkt uit de tot dusverre gebruikte termen - de definitie over van David Easton en vatten een politiek stelsel op als die interacties door middel waarvan waarden bindend worden toegedeeld voor een samenleving.² Wij menen dat als gevolg van deze definitie de aandacht in de eerste plaats gericht wordt op de processen die ten slotte uitmonden in een toedeling van waarden, kortom in het tot stand komen van en politieke produktie. Hoogerwerf voegt de effecten van het beleid, dat wil zeggen van de produktie, nadrukkelijk toe waar hij ‘de politiek’ definieert als: ‘het overheidsbeleid, alsmede de totstandkoming en de effecten ervan’.³ Maar in zijn verdere overwegingen komt vervolgens toch weer eerst de ‘voorkant’ van het politieke stelsel aan de orde, onder andere daar waar hij beleid definieert als ‘een min of meer weloverwogen streven bepaalde doeleinden met bepaalde middelen en in een bepaalde tijdsvolgorde te bereiken’.⁴ Dan gaat het dus duidelijk om het bereiken van een bepaalde toestand in de samenleving, dat wil zeggen om wat

2 David Easton, A Systems Analysis of Political Life, New York 1965, blz. 21.

3 A. Hoogerwerf, Politicologie: begrippen en problemen, Alphen aan den Rijn 1972, blz. 37.

4 Ibid., blz. 38-9.

[p. 100]

gebeurt teneinde daartoe te geraken. Hierbij zij echter aangetekend, dat Hoogerwerf hieropvolgend stelt dat het overheidsbeleid ‘onder meer betreft de verdeling van materiële en immateriële goederen’, terwijl hij op Eastons definitie als kritiek formuleert dat deze ‘slechts spreekt van de vorming van het overheidsbeleid en (...) ten onrechte de inhoud en effecten van het overheidsbeleid onvermeld laat’.⁵

Wij delen deze kritiek, zij het dat het ons daarbij gaat om het gebrek aan attentie voor het effectueren zelf van het beleid. Wij vatten dan beleid op als de wetten en regelingen die door een politiek stelsel als produktie worden geleverd. Voorshands denken wij daarbij in de eerste plaats aan die wetten en regelingen die aan individuen gespecificeerde rechten toekennen en vragen wij ons af in hoeverre die produkten ook werkelijk leiden tot leveringen aan individuen die verkeren in de omstandigheden die in de produkten (wetten en regelingen) zijn omschreven en dus rechten hebben op die leveringen. De bekende vraagstelling van Harold Lasswell: ‘Who gets what, when and how?’ willen wij vertalen in de vraag: welke individuen verkrijgen werkelijk dat waarop hun een wettelijk recht is toegekend; hoe is het mogelijk dat een verschil kan bestaan tussen produktie en levering?

In de moderne verzorgingsstaat worden voorzieningen van allerlei aard in de vorm van uitkeringen, subsidies en diensten in de ruimste zin van het woord op zeer ruime schaal toegekend. In een dagbladartikel wordt zelfs geponeerd dat sommige Nederlandse bewindslieden als ‘weldoende kaliefen’ het land rondgaan om gunsten in de vorm van subsidies voor verscheidene doeleinden aan te bieden.⁶ De suggestie hiervan is vermoedelijk dat deze aanbiedingen niet steunen op deugdelijke regelingen. Wat wij op net oog hebben is evenwel dat ondanks deugdelijke en gespecificeerde regelingen de wijze waarop de levering van voorzieningen geschiedt het karakter van gunstverlening kan hebben en dus de rechthebbende in de rol van gunsteling of cliënt plaatst.

W.A. Robson somt verschillende categorieën op van voorzieningen en beleidsprogramma's die kenmerkend zijn voor de verzorgingsstaat. Als eerste noemt hij de wetgeving die als algemene doelstelling heeft een nationale minimum-

5 Ibid., blz. 38; cursivering van Hoogerwerf.

6 W. Drees jr., in NRC/Handelsblad van 21 sept. 1976, blz. 7.

[p. 101]

levensstandaard tot stand te brengen. Andere beleidsonderdelen van de verzorgingsstaat zijn te groeperen rond de doelstelling om ieder die door psychische of physieke gebreken daartoe niet op eigen kracht in staat is, in te passen in de samenleving. De opsomming kan worden aangevuld met van overheidswege verzorgd of betaald onderwijs, gezondheidszorg, programma's ten behoeve van huisvesting, recreatie, kunst en cultuur, wetenschappelijk onderzoek. Robson rondt een en ander af met als de algemene doelstelling van de verzorgingsstaat te noemen de zorg voor ‘welfare’, hetgeen inhoudt dat aan allerlei ‘categories of persons who are in need’ wordt aangeboden ‘a wide range of services in cash and in kind’.⁷ Wij menen dat een analyse van deze oudere en nieuwere programma's van de verzorgingsstaat zodanig moet geschieden, dat de effectuering - dus de levering die wij eerder aanduidden - van de produktie aan individuele leden van de samenleving wordt opgevat als een integrerend onderdeel van de produktie als zodanig. Daarvoor zijn twee argumenten aan te voeren. Ten eerste is het, indien blijkbaar mogelijk is dat een saldo-verschil kan bestaan tussen produktie en levering, van belang te weten hoe dat kan en hoe groot het is. Ten tweede menen wij dat de algemene filosofie van de verzorgingsstaat inhoudt dat aan de leden van de samenleving rechten worden toegekend en niet dat aan hen gunsten worden verleend. Niemand is dan een ‘cliënt’ in de oorspronkelijke betekenis van het woord, dat wil zeggen iemand die leeft van de opbrengsten van een patronage door een goedgunstige welgestelde. Voor de hiermee overeenstemmend houding zou ‘le client-roi, c'est moi’ het trefwoord kunnen zijn.⁸

7 William A. Robson, Welfare State and Welfare Society, Londen 1976, blz. 28-32.

8 Deze frase werd zomer 1976 door één van ons in Frankrijk opgemerkt als opschrift op een modieuze boodschappentas. Wij danken de anonieme auteur.

De positie van de politieke consument

Op twee plaatsen vinden wij aandacht voor het probleem van het individu als consument van politieke produkten, namelijk in het hoofdstuk van C. Schuyt in deze bundel⁹ en in een paper van Barbara J. Nelson voor het IPSA-congress 1976.¹⁰ Kenmerkend in hun benadering is de a-politieke - maar daarom niet minder politiek relevante - wijze waarop zij het pro-

9 C.J.M. Schuyt, ‘Het rechtskarakter van de verzorgingsstaat’, in deze bundel.

10 Barbara J. Nelson, On Becoming a Client: Authoritative Helpseeking as Dependent Participation; paper presented to the X-th IPSA-congress, Edinburgh 1976.

[p. 102]

bleem benaderen van het al dan niet verkrijgen door individuen van datgene waarop zij volgens bindende regelingen in de verzorgingsstaat recht hebben. Bij deze schrijvers ligt de nadruk op de problemen die de individuele consument ondervindt bij het verkrijgen van zijn recht. Schuyt ziet in de verzorgingsstaat een ontwikkeling waarbij politieke toedelingen in de sfeer van het recht komen. Via onpersoonlijke regels, uitgevoerd door onpersoonlijke ambtenaren in onpersoonlijke organisaties krijgt het recht een verdeelfunctie en treedt er een juridisering op van de sociale zorg. Ook voor Schuyt is één van de sociale problemen in de verzorgingsstaat de vraag of - wellicht als gevolg van tekortschieten van de effectuering - op het terrein van de sociale zorg het formeel gestelde doel materieel wel wordt bereikt. Hij is van mening dat er te weinig oog is voor de feitelijke organisatie (de distributie) van goederen en diensten. Dit hangt samen met één van de kenmerken van de verzorgingsstaat, namelijk dat deze is gebaseerd op een politiek compromis tussen de liberale vrijheidsgedachte en het socialistische gelijkheidsideaal. Zijn de maatregelen naar hun formulering socialistisch, hun uitvoeringswijze is liberaal in die zin dat voor de verwezenlijking van de rechten eigen initiatief nodig is, en dat is nu juist voor de groepering der maatschappelijk zwakkeren voor wie toch al een passieve instelling kenmerkend is, een probleem. Er ontstaat een discrepantie tussen de ideologie van het rechtskarakter van de verzorging en de ervaring van een gunstkarakter van de praktijk. Daarbij doet zich vooral wat betreft de uitvoering een conflict voor tussen deze twee, beide tamelijk diep in de samenleving gewortelde idealen, namelijk het liberale en het socialistische. Dit is de oorzaak van een diepgaande discrepantie tussen beleid en wettelijk vastgelegd ideaal enerzijds en de praktijk anderzijds.

Ook in onze beschouwing gaat het om deze discrepantie die bij Schuyt voortvloeit uit het feit dat wetgeving en uitvoeringsmaatregel niet op elkaar zijn afgestemd. Hoewel de burger zich vaag bewust is van zijn sociale rechten, moet hij zelf initiatief ontplooien en de conclusie luidt dan ook dat de distributiekanalen van sociale verzorging verbeterd moeten worden. Schuyt wijst dus op de problemen die aan de

[p. 103]

consumentenkant bestaan in relatie tot de bureaucratie.

Ook bij Barbara Nelson vinden wij een benadrukken van de consumentenkant. Zij onderzoekt hoe het ‘authoritative help-seeking’-proces verloopt en merkt - terecht - op dat deze ‘help-seeking’ activiteiten tot nu toe buiten het kader van politicologisch onderzoek zijn gebleven. Zij wil dit ondervangen door tot een ruimere conceptualisering van politieke participatie te komen en wel door ‘authoritative helpseeking’ op te vatten als een vorm van ‘dependent’ participatie. Daarbij is het zo dat het resultaat (de ‘outcome’) van deze participatie in belangrijke mate de kwaliteit van het bestaan van een individu die tot de maatschappelijk zwakkeren behoort, bepaalt. Zij merkt op dat electorale participatie door culturele normen positief ondersteund wordt in tegenstelling tot de ‘dependent’ participatie. De ‘authoritative helpseekers’ worden nog verder belast door negatieve culturele normen die betrekking hebben op juist deze interactie met de overheid. Vervolgens gaat zij na hoe dit proces van ‘helpseeking’ voor ieder individu verloopt en welke sociaal-psychologische drempels overwonnen moeten worden voordat een individu daadwerkelijk bij een overheid aanklopt om de hulp waar hij recht op heeft, maar die als gunst gezien wordt, te vragen. Nu lijkt de keuze van de term ‘dependent’ voor deze vorm van participatie enigszins ongelukkig, immers deze term suggereert een afhankelijkheidsrelatie die er in psychologisch opzicht dan wel mag zijn, in politiek inzicht is die er niet; de participatie dient niet voor het verwerven van een gunst, maar voor het effectueren van een recht. Zowel Schuyt als Nelson leggen de nadruk op de problemen voor het individu om ‘aan zijn recht te komen’. In onze beschouwing gaat het om een mogelijk ruimere verklaring, namelijk zodanig dat de discrepantie tussen doelstelling en effect vanuit het politieke stelsel als geheel wordt beschouwd.

Analyse vanuit het politieke stelsel

Om het probleem van het verkrijgen van toegekende rechten, dat wil hier zeggen de mogelijkheid dat een verschil tussen beide bestaat of kan bestaan, zo breed mogelijk te onderzoe-

[p. 104]

ken, ligt het voor de hand de gehele produktiezijde van het politieke stelsel in ogenschouw te nemen. Daarbij zal het nodig zijn ook het begrip participatie op de produktiekant te betrekken.

In het algemeen valt, zoals wij reeds eerder opmerkten, in de politicologische analyse de nadruk op de ‘voorkant’ of aanvoerzijde van het politieke stelsel. Dit wordt onder anderen bevestigd door Dolbeare.¹¹ In zijn zienswijze is het politicologisch onderzoek vrijwel uitsluitend gericht geweest op de processen door middel waarvan beleid tot stand wordt gebracht. De analyse pleegt te beginnen met het traceren van eisen voor een bepaald beleid en eindigt bij de beslissing die door de betrokken gezagsdragers wordt genomen, dat is - meestal - bij het vaststellen van een wet of een regeling. Maar, aldus Dolbeare, deze analyse moet worden gecompleteerd met onderzoek naar de inhoud en naar de effecten die een bepaald beleid heeft voor de mensen die het betreft.¹²

Van deze drie begrippen (die ook in de weergegeven omschrijvingen van Hoogerwerf zijn terug te vinden) kan in het bijzonder het laatste in verband worden gebracht met het begrip ‘uitkomsten’ in de systeemtheorie. Dit is met name van belang voor de evaluatie van een beleid. Gewoonlijk wordt beleid beoordeeld door te bekijken hoe het tot stand is gekomen en/of door de vraag te stellen of het geschikt is om bepaalde problemen op te lossen. De kwaliteit van een beleidsprogramma wordt dan vastgesteld door te onderzoeken welke gevolgen erdoor ontstaan in de samenleving. Dit is dus ‘to view politics through the eyes of the consumer, to consider the substance and consequences of politics for people and problems within the society’.¹³ Zo kan de doeltreffendheid van een beleidsprogramma worden bepaald met betrekking tot bepaalde maatschappelijke problemen. Maar dan is nog steeds niet de individuele consument van dat beleid onderwerp van onderzoek. Consumeert hij nu werkelijk wat hem in het kader van het onderzochte beleidsprogramma wordt aangeboden? Wie van de leden van maatschappelijke groepen die het programma beoogt te hulp te komen, consumeert en wie niet? Welke redenen kan iemand hebben niet te consumeren, welke gevolgen heeft dit voor het politieke stel-

11 Kenneth M. Dolbeare, ‘Public policy analysis and the coming struggle for the soul of the postbehavioral revolution’, in P. Green and S. Levinson (eds.), Power and Community: Dissenting Essays in Political Science, New York 1970, blz. 85-111.

12 Ibid., blz. 88; cursivering van Dolbeare.

13 Ibid., blz. 90.

[p. 105]

sel en tot welke beoordeling van het stelsel geeft dit aanleiding?

Zoals gezegd richt deze vraagstelling zich op de produktiekant van het politieke stelsel. Het is interessant dat aan de aanvoerzijde veel aandacht bestaat voor de problematiek van de ‘agenda-building’ in een politiek stelsel, waarbij de begrippen ‘non-decisionmaking’ en ‘non-issues’ aan de orde zijn gesteld. Indien daarentegen blijkt dat sommige mensen de mogelijkheden die hun formeel zijn toegekend om in de politieke besluitvorming te participeren niet gebruiken of niet kunnen gebruiken, ligt het dan niet evenzeer voor de hand te veronderstellen dat andere mensen - of misschien dezelfde? - geen gebruik kunnen maken van de voorzieningen die hun formeel worden toegekend? Voor zover dit verschijnsel zich voordoet (niet-gebruik van aangeboden voorzieningen), kan worden gezegd dat de uitkomsten van het politieke stelsel kleiner zijn dan de produktie ervan, dat wil zeggen kleiner dan de bindende beslissingen suggereren dat ze zijn. Evenals Hassans spreekwoordelijke dadels zijn de politieke produkten groter dan ze zijn!

Er is reden om aan te nemen dat een saldo-verschil inderdaad bestaat. Een eerste aanwijzing is te vinden in de inspanningen die regeringen van verzorgingsstaten zich getroosten om de burgers op de hoogte te stellen van hun rechten. Dat zou niet nodig zijn als men over het aanbod toch al voldoende geïnformeerd zou zijn. Ook is het bestaan van zogenaamde rechtswinkels een interessante aanwijzing. Interessant omdat de aard ervan is dat aan de mensen ‘rechtshulp’ wordt geboden, dat wil zeggen dat hulp wordt geboden bij het verkrijgen van wat als recht is vastgesteld. Dit kan niet als politieke actie in de gebruikelijke zin worden opgevat. De activiteiten betreffen immers niet de aanvoerzijde van het stelsel, maar de uitvoering van vastgestelde produkten of, zo zou men kunnen zeggen, de omzetting van produkten door middel van leveringen in uitkomsten.

Naast deze indirecte aanwijzingen voor niet-gebruik van aangeboden voorzieningen, zijn er ook directe. Robson brengt ter sprake dat een officieel onderzoek in 1966 tot de raming kwam dat in dat jaar in Groot-Brittannië 700.000 gezinnen,

[p. 106]

omvattende 850.000 personen, dat wil zeggen 14 % van allen die recht hadden op een ouderdomsuitkering, in een toestand van armoede verkeerden, omdat zij niet de (aanvullende) uitkeringen vroegen op welke zij recht konden doen gelden. Als verklaring voor dit verschijnsel werd aangevoerd dat een deel van de rechthebbenden zijn rechten niet kende en dat anderen er geen gebruik van maakten als gevolg van gevoelens van trots, danwel omdat men tegenzin had in het noodzakelijk onderzoek naar de beschikbaarheid van eigen middelen.¹⁴

Uit Nederlandse onderzoekingen blijkt dat in Amsterdam in 1975 42 % van de ingeschreven werkloze jongeren geen sociale uitkering had aangevraagd.¹⁵ Uit een onderzoek betreffende de groep vrouwelijke gezinshoofden bleek dat bijna 15 % van degenen die zich ten slotte voor een bijstandsuitkering aanmeldden, langer dan een jaar hadden gewacht met dit te doen. Meer dan de helft bleek geleefd te hebben van een inkomen lager dan de bijstandsuitkering die werd toegekend.¹⁶

14 Robson, op. cit., blz. 145.

15 L. Buddemeijer en R. van Engers, Jeugdwerkloosheid in Amsterdam: de uitkeringen; Gemeentelijke Sociale Dienst Amsterdam, 1976.

16 Rapport Vrouwelijke gezinshoofden in de bijstand; Ministerie van CRM, Directie Bijstandszaken, Verslagen en rapporten, nr. 2, Staatsuitgeverij, maart 1975, blz. 25 en blz. 27. Hierbij wordt door de onderzoekers nog aangetekend dat de groep die niet tot de beslissing kwam om bijstand aan te vragen niet in het onderzoek kon worden betrokken. Met andere woorden het percentage niet-gebruikers kan nog - onbepaald veel - hoger liggen.

Verklaringen en verrichtingen

In de door ons gebruikte terminologie kunnen wetten en regelingen worden beschouwd als produkten van een politiek stelsel. Easton omschrijft produkten als de middelen met behulp waarvan een stelsel reageert op zijn omgeving. Deze reactie heeft de vorm van gezaghebbende verklaringen of van bindende verrichtingen.¹⁷ Deze verrichtingen behelzen meestal de uitvoering van wat in gezaghebbende verklaringen is vervat, al behoeft dat niet steeds zo te zijn: verrichtingen kunnen ook plaats hebben zonder voorafgaande, direct er mee in verband te brengen, gezaghebbende verklaring. Is deze laatste er wel, dan wordt zij opgevat als een bindende toedeling van waarden die verbaal tot uiting komt in een bindende regeling of beslissing waarin de uitvoering van bepaalde taken wordt vastgelegd. In een rechtsstaat nemen gezaghebbende verklaringen de vorm aan van wetten en andere besluiten die volgens de regelen der staats- en administratiefrechtelijke kunst worden geformuleerd en geproclameerd. In het algemeen geven dergelijke verklaringen aan dat de

17 Het adjectief ‘authoritative’ wordt door ons soms met ‘gezaghebbend’ soms met ‘bindend’ vertaald.

[p. 107]

gezagdragers in het politieke stelsel zich tot taak stellen activiteiten te ondernemen om de toedelingen van waarden in de samenleving te handhaven of te veranderen.¹⁸ Deze handelingen of verrichtingen zijn substantiële zaken zoals betaling van pensioenen of uitkeringen, innen van belastingen, bouwen van bruggen enzovoorts. De verrichtingen vormen derhalve de effectieve toedeling van waarden, in onderscheid van de formele.

Het eigen commentaar van Easton op dit onderscheid tussen verklaringen en verrichtingen is voor ons betoog van groot belang. Hij zegt namelijk dat een verklaring niet noodzakelijk behoeft te worden gevolgd door een verrichting, ook als er geen misverstand over kan bestaan dat die verklaring inhoudt dat een bepaalde verrichting ondernomen zal worden. Dat dit mogelijk is, komt voort uit de omstandigheid dat

‘statements themselves may act independently so as to contribute to or ameliorate stress on a system due to output failure (...). The verbal output may in itself effect the attitude of the members and to obtain the input of their support, this may be sufficient’.¹⁹

Ter verklaring wijst Easton o.m. op de bevrediging die aan de mensen kan worden geleverd door middel van symbolen. Over dit verschijnsel heeft Edelman opgemerkt dat de meeste mensen geneigd zijn zonder meer te geloven dat politieke produkten ook werkelijk worden geleverd. Informatie die met deze veronderstelling niet klopt, wordt door hen in het algemeen geïgnoreerd.²⁰ In onze termen wil dit zeggen dat de vraag of produkten worden omgezet in uitkomsten niet wordt gesteld, met andere woorden - aan de aanvoerkant gezien - een non-issue is. Dus: weliswaar worden uitkomsten in een produkt van het politieke stelsel als doelstelling geformuleerd, maar als deze uitkomsten niet, of niet ten volle tot stand worden gebracht, behoeft dat niet een issue te zijn, maar kan het een non-issue blijven. Er kan ook moeilijk worden gesproken van ‘output-failure’, want de produktie - bij voorbeeld een wet - is er wel degelijk. In zo'n geval zou dus, met omdraaiing van de bekende uitspraak van Mac-

18 Easton, op. cit., blz. 353.

19 Ibid., blz. 354.

20 Murray Edelman, Politics as Symbolic Action, Chicago 1971, blz. 102.

[p. 108]

Luhan, kunnen worden geconstateerd dat niet het middel de boodschap is, maar de boodschap het middel, want de formele verklaring omtrent het beleid wordt geïnterpreteerd als de substantie van het beleid.

Dit geeft reden het onderscheid tussen uitkomsten en produkten van het politieke stelsel nog eens nader in beschouwing te nemen. In Eastons definities worden de laatste omschreven als ‘the actual decisions and implementing actions’ en de eerstgenoemde als ‘the consequences traceable to them, however long the discernable chain of causation’.²¹ De consequenties of effecten (uitkomsten) kunnen dus worden gezien als een nieuwe situatie die tot stand wordt gebracht door een produktie. De gedachtengang is dan dat de nieuwe situatie, die uiteraard de uitkomsten - of het ontbreken daarvan - van het laatste politieke produkt mede omvat, aanleiding kan geven tot nieuwe politieke eisen, die op hun beurt tot nieuwe politieke produkten kunnen leiden. Door middel van dit terugkoppelingsproces past het politieke stelsel zich aan nieuwe omstandigheden aan die mede zijn ontstaan door zijn eigen produkten.

Hiermee komen wij bij een wezenlijk punt in ons betoog. Want hoewel het terugkoppelingsmechanisme nieuwe produkten in verband brengt met eerdere (en de effecten daarvan), moet toch worden opgemerkt dat in dit eastoniaanse schema onzes inziens ten onrechte een nieuwe produktie altijd wordt opgevat als resultaat van een nieuwe aanvoer. De implicatie hiervan is immers dat tekortkomingen in de uitkomsten alleen kunnen worden gecorrigeerd door nieuwe produkten die, zoals gezegd, nieuwe aanvoer (politieke eisen) vóóronderstellen. Er zou dus, wil er correctie komen, een nieuwe ronde moeten zijn in het politieke proces. Juister lijkt het ons te constateren dat op ieder tijdstip het geheel van aan de orde zijnde politieke eisen een aantal eisen omvat dat erop is gericht te komen tot nieuwe beleidsprogamma's én een aantal eisen betreffende het effectueren van beslissingen die al zijn genomen, maar die niet of niet ten volle zijn uitgevoerd. Beide categorieën zijn aanvoer in het politieke stelsel, maar moeten wel worden onderscheiden.

21 Easton, op. cit., blz. 352.

[p. 109]

Eén of twee ronden?

Laat men het bij de opvatting van aanpassing, inclusief correctie van tekortkomingen in de uitvoering, door middel van het terugkoppelingsmechanisme, dan heeft dat nogal wat consequenties. In de eerste plaats wordt het effect van een politiek produkt in belangrijke mate losgemaakt van het produkt zelf en dan nog wel precies ten aanzien van een voor de autoriteiten in een politiek stelsel zo vitaal aspect als het verkrijgen van - positieve of negatieve - steun. Aan te nemen is namelijk, dat ‘correctie-eisen’ een politiek andere betekenis hebben dan ‘nieuwe’ eisen. Immers, een ‘correctieeis’ vraagt niet om een nieuw beleid of verandering van het bestaande, maar vraagt om uitvoering van een bestaand beleid volgens de regels die zijn neergelegd in de gezaghebbende verklaring die de grondslag ervan vormt. Een ‘correctieeis’ zou geïnterpreteerd kunnen worden als een positieve uitspraak ten aanzien van de bestaande waardenverdeling. Een ‘nieuwe’ eis, daarentegen, vraagt een nieuw beleid, dat wil zeggen vraagt een gezaghebbende verklaring over een nieuwe toedeling van waarden in de samenleving.

Ten tweede kan worden opgemerkt dat, als ‘correctieeisen’ worden opgevat als ‘nieuwe’ eisen, politiek onderzoek en politieke evaluatie afhankelijk worden van manifestatites aan de aanvoerzijde van het stelsel (waarbij uiteraard ook het probleem van non-issues dat wij eerder al ter sprake brachten, een rol speelt).

Ten derde: de categorie die wij aanduiden met de term ‘correctie-eisen’ omvat de aanvragen van individuen om te verkrijgen wat hun formeel is toegedeeld. In zoverre substantiële toedeling, om welke redenen dan ook, achterwege blijft, ontstaat een saldo-verschil tussen produkten en uitkomsten. Deze problematiek van de individuele consumptie van formeel toegedeelde waarden, alsmede eventuele nonconsumptie, kan niet zo gemakkelijk worden onderzocht in termen van het nogal algemene terugkoppelingsbegrip.

Of voor het voortbestaan van een politiek stelsel een zekere mate van non-effectuering van produkten een probleem oplevert, is volgens de systeemtheorie afhankelijk van de

[p. 110]

verandering in het steunniveau die als gevolg daarvan ontstaat. Wij menen dat met deze kille overweging niet kan worden volstaan, als men wil komen tot evaluatie van een politiek stelsel. Voor een evaluatie komt tenminste als criterium in aanmerking de vraag of een politiek stelsel functioneert volgens zijn eigen normen. Dit zou ook heel wel de eerste vraag kunnen zijn die de consument in een politiek stelsel stelt: krijg ik wat mij is toegedacht?

Hiermee komt dan de politieke participatie aan de orde. Zoals voor alle politieke eisen geldt, ook voor ‘correctie- of effectueringseisen’ dat zij op de politieke agenda moeten komen, wil er ooit sprake kunnen zijn van beslissingen terzake. Echter, als gezegd kan worden dat sommige eisen door nondecisionmaking of als gevolg van non-participatie door de - potentieel - meest belanghebbenden niet aan de orde komen, dan kan evenzeer verondersteld worden dat sommige politieke produkten zonder effect blijven als gevolg van het ontbreken van ‘correctie- of effectueringseisen’.

Wij stellen voor het begrip ‘non-uitkomsten’ te gebruiken voor die toedelingen van waarden die door de gezagdragers in een politiek stelsel worden aangekondigd, maar die niet worden gerealiseerd als gevolg van het ontbreken van uitvoeringshandelingen of verrichtingen. Daarmee is een eventueel (negatief) saldo-verschil tussen produktie en uitkomsten losgemaakt van het al of niet voorkomen van ‘correctieeisen’.

Participatie en uitkomsten

Politieke participatie wordt door McClosky in de Encyclopedia of Social Sciences gedefinieerd als ‘those voluntary activities by which members of a society share in the selection of rulers and, directly or indirectly, in the formation of public policy’.²² Deze definitie verwijst geheel naar de aanvoerzijde van het politieke stelsel.

Ook Carole Patemans beschouwingen over klassieke en moderne theorieën van politieke participatie betreffen de rol die mensen spelen in de besluitvorming over datgene dat gedaan zal worden in of door een politiek systeem, of dit laat-

22 International Encyclopedia of the Social Sciences, vol. 12, 1968, blz. 252.

[p. 111]

ste nu de (nationale) samenleving als geheel is of een kleine groep of organisatie.²³ Het zijn theorieën over de keuzen die in een systeem moeten worden gemaakt. Participatie wordt dan ook gedefinieerd in termen van de (betrokkenheid bij) besluitvorming door gezagdragers of bestuurders, ook als het gaat om de uitvoering van produkten van het politieke stelsel.

In de opvatting van Bachrach en Baratz is non-decisionmaking ‘a means by which demands for change in the existing allocation of benefits and priveleges in the community can be suffocated’.²⁴ Ook hier wordt dus verandering gezien als datgene waarop eisen, en dus participatie, betrekking hebben. Participatie met betrekking tot de uitvoering wordt soms ook wel gescheiden van participatie in het proces van besluitvorming over wetten en regelingen zèlf door de uitvoering in een substelsel onder te brengen. Zo concluderen Van der Eijk en Kok dat het uitvoeringsproces moet worden beschouwd als een substelsel waarin, net als in het stelsel zelf, non-decisions kunnen voorkomen. Zij vatten de produkten van de gezagdragers op als aanvoer in een (bureaucratisch) substelsel, waarin het proces van aanvoer naar produktie wordt herhaald. Wij menen dat dit wel juist is in die omstandigheden, waarin de oorspronkelijke gezaghebbende verklaringen (produkten) inderdaad veel ruimte laten voor uitvoerende beslissingen, bij voorbeeld in het geval van volkshuisvestingsprogramma's, werkgelegenheidsprojecten, stadsvernieuwing, welzijnsbevordering, e.d. Het is echter veel minder juist naarmate de oorspronkelijke produkten meer gespecificeerd zijn, zoals bij voorbeeld het geval is bij de wetgeving met betrekking tot sociale uitkeringen. Impliciet geven Van der Eijk en Kok dit verschil ook toe als zij ten slotte opmerken dat the stronger the control of the higher system (is) on its implementing subsystem, the more the political process in the subsystem will be predetermined'.²⁵ Maar dan is ook ten onrechte niet de conclusie getrokken dat, indien de controle van de gezagdragers op de uitvoering volledig is, geen reden meer bestaat een substelsel te onderscheiden. Daarmee is, voor die gevallen, tevens het onderscheid vervallen tussen de aanvoer in het (hoofd-)stelsel en

23 Carole Pateman, Participation and Democratic Theory, Cambridge 1970.

24 Peter Bachrach and Morton Baratz, Power and Poverty; Theory and Practice, New York 1970, blz. 44.

25 C. van der Eijk en W.J.P. Kok, ‘Non-decisions reconsidered’, in Acta Politica, X, 1975, noot 14, blz. 229.

[p. 112]

die in het substelsel.²⁶

Wij keren nu terug naar de verwarring van ‘nieuwe eisen’ en ‘effectueringseisen’. Als deze twee categorieën worden onderscheiden, kan ook een onderscheid worden gemaakt tussen participatie die betrekking heeft op nieuwe eisen (of steun daarvoor) en participatie met betrekking tot effectuering van eisen (en steun daarvoor). Zojuist stelden wij dat in de gebruikelijke definities participatie steeds wordt gerelateerd aan verandering van beleid in de zin van het uitoefenen van invloed op beslissingen. In onze zienswijze stelt echter iemand die vraagt om hem te verschaffen wat hem wettelijk toekomt (of die dat zou kunnen vragen), niet de eis dat een nieuw beleid wordt aanvaard of een bestaand beleid wordt veranderd. Dit impliceert dat omstandigheden en motieven die leiden tot participatie (of juist non-partitcipatie) met betrekking tot de effectuering van een bestaand beleid, heel wel van andere aard kunnen zijn dan omstandigheden en motieven die leiden tot (non)participatie met betrekking tot de aanvoerzijde van het politieke stelsel. Voor beide soorten van participatie is een zeker niveau van kennis nodig, maar de aard van die kennis of de bronnen waaruit deze kan worden geput, zou in het ene geval wel eens van een ander karakter kunnen zijn dan in het andere geval. Ook zou van belang kunnen zijn dat de eis tot effectuering van bestaande produkten doorgaans een individuele activiteit vereist en gewoonlijk betrekking heeft op de eigen levensomstandigheden van de betrokkene, op grond waarvan hij bij voorbeeld een uitkering vraagt.

In tegenstelling hiermee heeft de eis om een nieuw beleid te voeren als kenmerk dat wie dat vraagt daardoor blijk geeft van een bepaalde visie op de meest gewenste (toekomstige) situatie in de samenleving en dat dit bereikt moest worden door middel van een verandering in de bestaande toedeling van waarden. Het komt ons voor dat voor het doen van laatstbedoelde uitspraken andere eigenschappen nodig zijn, dan die welke iemand moet hebben om te vragen dat een bestaande regeling op hem wordt toegepast.

26 Zie ook: J. de Lange, ‘Bestuur en bestuurden’, in Acta Politica, XI, 1976, blz. 420-433.

[p. 113]

Om welke politieke produkten gaat het?

Bij de problematiek die hier is aangesneden is gedacht aan politieke produkten in de vorm van wetten, regelingen en andere formele beslissingen door de gezagdragers in een politiek stelsel, volgens welke gespecificeerde waarden worden toegedeeld aan personen of groepen die in bepaalde omschreven omstandigheden verkeren. De toegedeelde waarden kunnen pensioenen, toelagen, uitkeringen, subsidies en dergelijke zijn. Ook diensten kunnen tot deze categorie behoren. De Algemene Bijstandswet is wellicht het duidelijkste voorbeeld, maar ook subsidieregelingen - in welke vorm dan ook - voor individuen, groepen of instellingen die bepaalde activiteiten verrichten of in bepaalde omstandigheden verkeren, vallen binnen de soort politieke produkten die wij op het oog hebben.

Moeilijker in te delen zijn overheidsprogramma's die meer in het algemeen beogen de levensomstandigheden van personen of groepen te verbeteren. Zo zijn er beleidsprogramma's die als doel hebben de werkgelegenheid te verbeteren of de huisvesting. In die programma's zijn de gewenste uitkomsten omschreven. Een dergelijk programma kan mislukken, zodat de bedoelde uitkomsten niet tot stand komen en de consequentie is dan dat (sommige) individuen niet de werkgelegenleid of de huisvesting verkrijgen die, in zekere zin, aan hen was toegekend in het politieke produkt, dat wil zeggen in het beleidsprogramma. Een dergelijk programma heeft echter niet de aard van een directe toedeling van waarden aan een individu: de doelstelling ervan kan niet worden opgesplitst in individuele aanspraken. Een individu kan slechts eisen dat het programma werkelijk wordt uitgevoerd, niet dat een bepaalde waarde rechtstreeks aan hem wordt toegekend.

Op grond van de laatstgenoemde overweging merken wij dan ook op dat onderzoek naar de uitvoering van algemene programma's ter bestrijding van armoede of ter verbetering van de economische omstandigheden²⁷ - hoe onthullend en onthutsend ook - niet zonder meer het probleem betreft dat wij hebben getracht te omschrijven. Samenvattend: wij me-

27 Bij voorbeeld: Peter Baratz, ‘A power analysis: the shaping of anti-poverty policy in Baltimore’, in Public Policy, 1970, blz. 155-186, en J.L. Pressman and A. Wildavsky, Implementation: How Great Expectations in Washington are Dashed in Oakland, ... etc. Berkeley 1973.

[p. 114]

nen dat onderzoek naar het tekortschieten van uitvoering (of de kloof tussen politieke produkten en uitkomsten) met name ook gericht zou moeten worden op die politieke produkten (wetten en regelingen) die beogen waarden direct toe te delen aan individuen die in gespecificeerde omstandigheden verkeren.

Eerder in dit hoofdstuk is gewezen op de zienswijze van Schuyt en het onderzoek van Nelson. Ook ander onderzoek wijst op de cliënt-rol van de rechthebbenden. In de serie Bestuur en Bestuurden is uitvoerig onderzoek gedaan naar de betrekkingen tussen bestuur en burgers in Nederland.²⁸ Opvallend is dat de overgrote meerderheid van de aanvragers van bijstandsuitkeringen zich afhankelijk voelt en meent dat zij niets of heel weinig te zeggen hebben in de procedure. Ook bleek een onthutsend gebrek aan communicatie: in 30% van een reeks van onderzochte gevallen bleek dat mensen die zich bij het gemeentehuis hadden vervoegd meenden dat zij formeel een aanvraag hadden ingediend, terwijl de betrokken ambtenaren van oordeel waren dat slechts inlichtingen waren uitgewisseld' De betrokken respondenten hadden - uiteraard - nooit meer lets vernomen en dachten dat hun aanvragen waren afgewezen.²⁹

Hieruit komt op zijn minst een gebrek aan informatie aan het licht. En dan nog onder degenen die in ieder geval wisten dat zij een aanvraag konden indienen en waar ze daarvoor moesten zijn. Toch kwamen misverstanden voor. Het gevolg daarvan kan zijn dat geen uitkering wordt gegeven of dat de uitkering lager wordt vastgesteld dan het geval zou zijn als de aanvragers meer kennis van zaken zouden hebben en ‘bureaucratische competentie’³⁰ om over hun eigen omstandigheden de meest relevante informatie, toegesneden op de wettelijke bepalingen te verschaffen.

Als dit al zo is, dan lijken er goede redenen te bestaan om aan te nemen dat vele andere mensen zelfs niet voldoen aan minimum-voorwaarden van informatie, derhalve geen aanvraag indienen en dan ook niet ontvangen wat de wet zegt dat zij, gelet op hun omstandigheden, behoren te ontvangen, of in ieder geval dat zij niet krijgen waar zij recht op hebben als zij het willen hebben.

28 Serie Bestuur-Bestuurden, Alphen aan de Rijn, vier delen, 1974.

29 B.C. Filet, Kortsluiting met de bureaucratie, deel 4 van de in noot 28 genoemde serie.

30 Filet, op. cit., blz. 38.

[p. 115]

In die gevallen bestaat dus het saldo-verschil tussen politieke produkten en uitkomsten, dat wij bedoelen. Als bovendien de voorwaarde van informatie en kennis zozeer van belang blijkt, dan wijst dit nog eens extra op de voorsprong die degenen hebben die in het algemeen wel of beter geïnformeerd zijn. Het verschil tussen uitkomsten en produkten zal minder groot zijn ten aanzien van de beter geschoolden, dus beter geïnformeerden. In dit verband kan worden gewezen op de overheidsvoorzieningen op het terrein van onderwijs, recreatie en cultuur, die doorgaans het meest worden benut door de beter geschoolden.

Wij menen dat - zoals we al in het begin opmerkten - deze situatie nogal contrasteert met de doeltreffende (in de zin van alle ‘in aanmerking komenden’) wijze waarop de gezagdragers belastingen innen. Voor die overheidsactiviteit behoeft niemand eigen initiatief te nemen of op eigen kracht informatie te verwerven. De aanslag bereikt de belastingplichtige op initiatief van de overheidsbureaucratie of wordt van zijn salaris ingehouden. Als dat eenmaal is gebeurd, treedt toch weer hetzelfde mechanisme op dat wij beschreven toen het ging over het verkrijgen van toegekende rechten: wie op verlaging van zijn aanslag recht heeft, op grond van wettelijke bepalingen, moet daartoe weer zelf initiatieven ontplooien en dus kennis hebben.

Dit bevestigt ons betoog: de gezagsdragers zijn actief als het er om gaat te verkrijgen wat hun toekomt, zij zijn echter laks als het er om gaat ervoor te zorgen dat de leden van de politieke gemeenschap verkrijgen wat hun, volgens de eigen regels van het stelsel, toekomt. De vorst zorgt voor zijn eigen belangen. Hoewel vorstelijke gunsten in de verzorgingsstaat zijn vervangen door het recht van de burger op maatschappelijke waarden, blijft de burger in belangrijke mate een gunsteling of cliënt.³¹

31 In dit betoog zijn wij voorbijgegaan aan de enigszins omgekeerde situatie, waarin de cliënt of consument méér neemt dan hem is toebedacht door de overheid bij voorbeeld door misbruik van sociale voorzieningen of doot fiscale fraude.

Slot

In ons betoog is er op gewezen dat tussen wat door de gezagdragers in een politiek stelsel door middel van de politieke produkten die zij leveren wordt toegedeeld enerzijds en dat

[p. 116]

wat door de burgers werkelijk wordt gebruikt (de uitkomsten) anderzijds, een verschil bestaat of kan bestaan. Naar aanleiding van dit verschijnsel hebben wij aandacht gevraagd voor de produktiezijde van het politieke stelsel, toegespitst op de rol van de individuele consument van de politieke produkten. Met name gaat het dan om diegenen die niet consumeren en daardoor het saldo-verschil tussen produktie en uitkomsten veroorzaken.

Gesteld zou nu kunnen worden dat dit dezelfde moeilijkheid oproept als die welke bestaat ten aanzien van nondecisionmaking aan de aanvoerzijde, namelijk dat onderzoek moet worden gedaan naar ‘non-events’. Dit is echter niet juist, althans niet waar het gaat om produkten, dus wetten en regelingen, die nauwkeurig omschrijven wie de rechthebbenden zijn. Het is ook zo dat de gezagdragers tevoren, bij het ontwerpen van de bedoelde regelingen, wel degelijk berekeningen opstellen van de kosten en dus moeten weten hoe groot de uitkomsten van de produkten zullen zijn. Daartoe moet uiteraard het aantal belanghebbenden bekend zijn. Bovendien is, als een regeling eenmaal is gemaakt, aan de hand van die regeling zelf vast te stellen op wie zij wel en op wie zij niet van toepassing is. Onderzoek is dus - menen wij - stellig beter mogelijk dan het geval is bij ‘non-events’ aan de aanvoerzijde.

Als het mogelijk is te onderzoeken wie recht hebben op uitkomsten, maar er geen gebruik van maken, dan komt onmiddellijk de vraag op wat met de resultaten van dergelijk onderzoek gedaan zou kunnen of moeten worden. Door middel van de vergelijking met het actieve innen van belastingen door de overheid suggereerden wij eigenlijk al een - mogelijk - antwoord: de gezagdragers zouden even actief moeten zijn bij het leveren van de positieve produkten. Het lijkt ook zo logisch: als in de verzorgingsstaat een bepaald bestaansminimum wordt gegarandeerd, dan wordt daarmee uitgesproken dat alle leden van de samenleving conform dat minimum behoren te kunnen leven. Ligt het dan niet voor de hand dat gezagdragers ieder van wie zij in hun politieke produktie hebben verklaard dat hij op hulp aanspraak kan maken die hulp ook metterdaad te gaan brengen? In een re-

[p. 117]

cent advies wordt ook inderdaad gerept van ‘ambtshalve verlening van bijstand’.³²

Bij de weergave van de zienswijze van Schuyt kwam ter sprake dat de discrepantie tussen recht en gebruik van recht in verband kan worden gebracht met het compromis tussen het socialistische gelijkheidsstreven en het liberale vrijheidsideaal dat ten grondslag ligt aan de verzorgingsstaat. Zou tot ‘ambtshalve levering’ van de verzorging worden overgegaan, dan verdwijnt als het ware de liberale component uit het compromis. De vraag is dan of daardoor niet het fundament van de gehele constructie wezenlijk wordt aangetast. Nog los daarvan beseffen wij hoezeer ook het gevaar bestaat een democratische Leviathan te creëren. Uitkeringen zouden worden verstrekt ook als ze door de betrokkenen niet worden gewenst. De vraag is zelfs ook het in die situatie vrij zou staan het uitgekeerde bedrag door te geven aan een liefdadige instelling. Wellicht zou dat als ongepast moeten worden aangemerkt, omdat ook op die manier het verklaarde doel van de politieke produktie moedwillig en eigenmachtig zou worden gefrustreerd. Zouden de consequenties inderdaad zover moeten worden doorgetrokken, dan belandt men, naar analogie van Rousseau's volonté générale' aan de aanvoerzijde van het politieke stelsel, in een ‘distribution générale’ aan de produktie-kant, waarbij de burger verplicht is vrijwillig te consumeren. De remedie lijkt erger dan de kwaal.

Toch menen we dat het bestaan van niet-uitkomsten als gevolg van factoren in de werking van het politieke stelsel evenzeer van belang is als non-participatie aan de aanvoerzijde. Aan dit laatste verschijnsel is veel aandacht besteed. Wij hebben willen wijzen op het belang van het eerste.

32 College Algemene Bijstandswet, Advies inzake waarborgen voor bijstandscliënten, bijstandsfraude en misbruik, juni 1976, blz. 7.

Noten

Dit hoofdstuk is een enigszins gewijzigde en aangevulde versie van een paper die is gepresenteerd op het X-de congres van de International Political Science Association, Edinburgh, augustus, 1976.