Logo DBNL
Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland (1995)

Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland

(1995)–Hans Daalder–rechtenstatus Auteursrechtelijk beschermd

Vorige Volgende

10 Democratisering: verwachtingen en uitkomsten

Inleiding

Sinds het midden van de jaren zestig klonk luid, maar door weinigen verwacht, de roep om democratisering van de Nederlandse samenleving. Dat stond in duidelijk contrast met de periode daarvoor (ruwweg: de jaren vijftig) toen rondom zowel het politiek bestel als de inrichting van de maatschappij van weinig gerucht sprake was. Natuurlijk, sommige oud-illegalen constateerden in die tijd verbitterd dat weinig was terechtgekomen van het verlangen naar vernieuwing dat ogenschijnlijk zo brede aanhang had gevonden zowel in bezet Nederland als in Londen. Er bestond ook na 1945 kritiek op het partijstelsel en de verzuiling, die zich in tegenstelling tot het verlangen naar eenheid in de oorlog organisatorisch eerder sterker dan minder sterk deed gelden. Er werd in sommige kringen gediscussieerd over het niet altijd bevredigend functioneren van het politiek bestel en mogelijke institutionele veranderingen daarin, op centraal en lokaal niveau. Er bestonden vage gedachten over een integraal federalisme dat zich zou kunnen ontwikkelen naarmate internationale en supranationale ontwikkelingen het monopolie van de soevereine staat aantastten. Maar dit alles was voornamelijk een aangelegenheid van de studeerkamer gebleven. De legitimiteit van het staatsgezag en de maatschappelijke verhoudingen leek groter dan ooit te voren - groter zeker dan zij bijvoorbeeld in de jaren dertig was geweest.

En toch was er ineens de roep om democratisering en vond

een aantal veranderingen in bestel en samenleving plaats die erop gericht waren de democratie te versterken. Met de politieke achtergronden daarvan hebben wij ons in voorgaande hoofdstukken uitgebreid bezig gehouden. Daarbij is verwezen zowel naar diepgaande sociale veranderingen die zich in de Nederlandse samenleving voltrokken, als naar een cumulatie van politieke incidenten in de jaren zestig die onverwachte schokken teweeg brachten in het naar het leek zo rustige bestel. Wij zullen die beschouwingen hier niet herhalen, en hoogstens verwijzen naar relevante literatuur, al lijkt die geen sluitende verklaring te bieden.1

Dit hoofdstuk gaat in op het democratiseringsstreven zoals zich dat vooral sinds het midden van de jaren zestig ontwikkelde. Bij nadere analyse blijkt dat onder de nauwelijks gespecificeerde leuze van ‘democratisering’ ten minste een viertal, onderling nogal verschillende gedachten schuilgaat: 1. de directe democratie waarbij leden van een gemeenschap allen te zamen over de belangrijkste zaken beslissen; 2. de wens de regering te baseren op een direct kiezersmandaat; 3. het scheppen van nieuwe mogelijkheden voor ‘participatie’ en ‘inspraak’ in concrete beslissingen; en 4. het accentueren van de plicht tot publieke verantwoording door gezagsdragers. Een mogelijk vijfde onderwerp:

het verschijnsel van actiegroepen als vorm van directe democratie, werd reeds behandeld in hoofdstuk 9.

I Directe zelfbeschikking

De meest vergaande variant van democratisering, als bepleit in de jaren zestig en zeventig, ging ervan uit dat het mogelijk moest zijn staat en maatschappij zo in te richten dat iedereen gelijkelijk en onmiddellijk zeggenschap zou hebben in alle beslissingen die hem of haar zouden aangaan. Zowel jongeren als ouderen zouden bevrijd moeten worden uit bestaande hiërarchische gezagssystemen en in hun directe werk- en woonomgeving moeten deelnemen aan processen van werkelijke zelfbeschikking. Deze these sloot aan bij resultaten van studies over besluitvormings-, leiderschaps- en motiveringsprocessen in kleine sociale groepen, en werd versterkt door onderzoek naar politieke socialisatie dat het aanleren van gezagsverhoudingen en houdingen ten opzichte van politieke stelsels tot onderwerp heeft. Een bekend theorema uit de politieke wetenschap, de zogenaamde congruentiethese van Harry Eckstein, leert dat democratisering aan de basis uiteindelijk zou kunnen leiden tot versterking van democratische houdingen en normen in grotere politieke systemen.2 Het is deze overtuiging die tal van leuzen en experimenten in de jaren zestig gemeen hadden. Inzet was het tot stand brengen van een ‘democratische gemeenschap’. Alle gezag (voor zover nog nodig) moest worden overgedragen aan ‘algemene vergaderingen’. Communes van gelijken zouden in de plaats moeten treden van hiërarchische organisaties. Dwang moest worden vervangen door vrijwillige gemeenschap. Het maatschappelijk leven zou moeten worden toegesneden op de maat

van de mens en zijn directe omgeving en werkkring. Kleinschaligheid was troef.

Strevingen als deze leidden tot een aantal experimenten, vooral in delen van universiteiten en hogescholen,3 in enkele redacties van tijdschriften en kranten, in welzijnsinstellingen en in alternatieve woongemeenschappen. Zij bleken in de tijd vluchtig en vonden gewoonlijk een einde in conflicten en desillusie. De vraag rijst: waarom? Het antwoord laat zich formuleren in meer theoretische termen.4

1. De rekenkundige onmogelijkheid van gelijke participatie. Gelijke participatie van allen is technisch onmogelijk zodra een groep in omvang boven een klein aantal leden uitstijgt. Zij die in het gezond verstand onvoldoende bewijskracht voor deze stelling aanwezig achten kunnen het bewijs daarvoor vinden in een bekend artikel van Bertrand de Jouvenel over ‘the chairman's problem’.5

2. Het dilemma van omvang en gewicht. Omdat voor directe, gelijke participatie een geringe omvang van de gemeenschap een noodzakelijke voorwaarde is, staat elke echte directe democratie voor een onoplosbaar dilemma: is het beter verhoudingsgewijs veel invloed te hebben in een groep die door haar beperkte omvang maatschappelijk weinig invloed heeft, of moet men de voorkeur geven aan weinig invloed in een grotere groep die wel belangrijke beslissingen kan treffen?

3. Het postulaat van de autonomie. Het ideaal van een gemeenschap van volstrekt gelijke leden gaat te zeer uit van de gedachte dat een groep of organisatie in zichzelf besloten is en geen invloeden ondergaat van, of niet wordt begrensd door de wereld daarbuiten. In werkelijkheid blijft elke gemeenschap functioneren als onderdeel van een complexe maatschappij die gekenmerkt wordt door grootschaligheid, specialisatie en interdependentie. Zowel de verlangde gemeenschap als individuen daarbinnen blijven daarom afhankelijk van externe krachten die zij niet zelf beheersen. Heimwee naar de Gemeinschaft doet kennelijk alles vergeten wat ons over Gesellschaft ooit geleerd is.

4. Feitelijk ongelijke participatie. De ervaring toont aan dat niet alle leden van een groep of een organisatie gelijkelijk willen of kunnen participeren. Dat kan verscheidene redenen hebben: twijfel aan het nut of de mogelijkheid van deelname aan de besluitvorming, voorkeur voor privé-activiteiten boven deelname aan groepsactiviteiten, alsook het feit dat veel personen in een moderne maatschappij lid zijn van verscheidene groepen en organisaties tegelijk - wat hen fysiek onmogelijk maakt aan elk daarvan met eenzelfde intensiteit deel te nemen.

5. De overheersing door de participanten. Ondanks alle verlangen naar, of zelfs opgelegde verplichting tot gelijke participatie treedt daarom in feite steeds differentiële participatie in de besluitvorming op. Participatie wordt niettemin soms tot een zo absolute norm verheven dat zij die wel participeren worden geacht ipso facto te mogen beslissen voor de gehele groep en dus ook over de niet-participerenden. Miskenning van de grenzen die het ideaal van een gelijke participatie van allen ontmoet, leidt daarom tot een elitaire ombuiging van de democratische participatiegedachte. Het ‘forcer d'être libre’, dat in Rousseaus opvattingen over de ‘volonté générale’ besloten ligt, komt daardoor in een moderne versie terug - overdekt met mode-elementen als sensitivity training en andere manipulatieve technieken uit de sfeer van de groepsdynamica.

6. Het niet erkennen van grenzen aan de besluitvorming door de gemeenschap. De suprematie van de totale gemeenschap heeft als correlaat dat er voor gemeenschapsbeslissingen in beginsel geen grenzen bestaan. Deelgroepen noch individuen kunnen het respecteren van eigen rechten en levenssfeer afdwingen. De groep en de macht van de meest actieven daarbinnen kunnen daarom tot een bedreiging van individuele groepsleden uitgroeien. De gedachte van een directe democratie gaat uit van een verabsoluteerd individualisme: elk individu dient gelijkelijk en direct in de groep als totaliteit te participeren. De assumptie van de gemeenschap, belichaamd in een algemene wil, accepteert niet gemakkelijk het bestaan van een duidelijke minderheid of het goed recht van oppositie. Verschil van mening wordt al gauw als destructief optreden ervaren, het veronderstelde overheersende belang van de groep kan tot dwang leiden. Lijdelijkheid dan wel een uittreden van leden van de gemeenschap is het gevolg.

7. De afwezigheid van regels. Het primaat van de directe democratie verdraagt zich slecht met de gedachte dat voor een goede besluitvorming beslisregels noodzakelijk zijn. Wat ‘de’ groep of ‘de’ algemene vergadering heeft besloten is goed, al ervaren individuele leden dit anders. Tegen de tirannie van een toevallige meerderheid van participanten in besluitvormingsorganen bieden echter alleen regels bescherming aan individuen en minderheden. Democratie eist niet alleen de mogelijkheid tot deelname, maar ook de rechtsbescherming van niet-participanten tegenover participanten die uit het ‘eigen recht’ van de participatie de bevoegdheden tot het doorzetten van eigen wil afleiden. Niet toevallig appelleren minderheden binnen gedemocratiseerde groepen daarom op invloedrijke organen daarbuiten: de pers, de politieke leiding en soms ook de rechter. Een verkeerd begrip van de waarde van ‘de’ democratie op het basisniveau kan politieke leiders in dergelijke conflicten veelal tot passiviteit verleiden - een houding die in Nederland nog gevoed wordt door de doorwerking van het aloude beginsel van ‘soevereiniteit in eigen kring’. Tegen het freies Ermessen van nieuwe ‘democratische’ eli-

tes vormt daarom soms de rechter het laatste bastion. Dit kan de rechter dwingen zich bezig te houden met kwesties die een sterke politieke lading hebben en hem blootstellen aan het verwijt dat hij zelf politiek bedrijft. Een duidelijke terughoudendheid heeft lang de Nederlandse rechter gekenmerkt. De noodzaak fundamentele regels van een democratische rechtsorde te handhaven tegenover groepen die ‘eigenrichting’ boven rechten en regels stellen, dwingt hem deze passiviteit meer en meer te laten varen.

8. De slijtage van de romantiek. Aan het begin van experimenten met directe democratie bestond nog zoiets als de opwinding van het avontuur. Maar op den duur trad voor de meeste leden van gemeenschappen een reactie in waarbij sleur, ergernis en desillusie kwamen te domineren. De lusten van het gezamenlijk optreden konden tot de last van een repressieve gemeenschap worden waaraan meer en meer leden poogden zich te onttrekken. Indien dit al niet het einde van de groep betekende, was het wel het einde van de associatie van individuen in en met de groep. Experimenten met directe democratie, zoals deze opgeld deden in de jaren zestig en zeventig, hadden derhalve een weinig succesvol verloop. Het geloof in de alomvattende, autonome gemeenschap bleek voor grotere organisaties al snel irreëel en wist zich zelfs bij kleinere groepen niet duurzaam te handhaven. Wat men overhield was slechts een flauwe erfenis van het oorspronkelijk ideaal: het geloof in participatie als op zichzelf waardevol, de wens ‘directe zeggenschap’ te handhaven (zo niet in alle groepsbeslissingen, dan althans voor sommige belangrijke beslissingen), een blijvend heimwee naar een betere samenleving-in-abstracto die men in concreto in de eigen groep niet bereikt had.

II Het directe mandaat

De gedachte van directe zeggenschap wordt veelal zonder nadenken getransponeerd in het direct verlenen van een mandaat

aan een of meer leiders, die op basis van de verkregen instemming voor allen kunnen beslissen. Logischerwijze bestaat er nogal wat verschil tussen de directe, onmiddellijke zeggenschap en het overdragen van zeggenschap aan een gekozene: niet toevallig had ooit Rousseau zich verzet tegen de gedachte van afvaardiging, die in wezen een eenmalig uit handen geven was van het eigen recht en de eigen plicht tot beslissen en die daarmee de vorming van een algemene wil onmogelijk maakte. Doch de conceptie van een duidelijk mandaat, waarbij politieke leiders het recht tot beslissen verwerven op basis van een expliciete kiezersopdracht, kon gemakkelijk beschouwd worden als ten minste een second best.

In de discussies van de jaren zestig nam deze gedachte van een direct mandaat, zoals in eerdere hoofdstukken reeds meermalen aangegeven, vooral twee vormen aan: het bepleiten van institutionele hervormingen waarbij het kiezerskorps voortaan rechtstreeks de hoogste executieve (de minister-president, de burgemeester) kiest, en het bepleiten van zodanige reconstructie van het partijstelsel dat rivaliserende blokken vóór de verkiezingen duidelijke keuzen aan de kiezers bieden.

1. De directe keus van een minister-president. Voorstellen hiertoe zijn institutioneel steeds stukgelopen op meningsverschillen omtrent de mate waarin men een vertrouwd parlementair stelsel zou willen vervangen door een systeem waarin het directe mandaat eerder zou neigen naar het Franse, vaak ‘semipresidentieel’ genoemde bestel. Politiek mislukten zij door de beduchtheid van christen-democraten en liberalen om vertrouwde posities in een veelpartijenstelsel dat coalities noodzakelijk maakt op te geven voor een onbekend systeem dat tot een plebiscitaire tweedeling zou dwingen.6

2. Stembusakkoorden. Ogenschijnlijk meer perspectief bood het streven naar een verandering in de opstelling van politieke partijen, waarbij deze via een vóór de verkiezingen vastgelegd stembusakkoord een eigen mandaat zochten te verwerven.7 Het stuitte niet op de noodzaak van grondwetsherziening die aan een minderheid van een derde van Tweede en Eerste Kamer het vetorecht geeft. Het partijstelsel was in de jaren dat het voorstel werd gedaan duidelijk in beweging als gevolg van breuken in bestaande partijen en de vorming van nieuwe bewegingen als d'66. Verkiezingsuitslagen, aangevuld met resultaten van gedetailleerd kiezersonderzoek, wezen op een sterke toename van het aantal wisselende kiezers (waaronder na de afschaffing van de opkomstplicht in 1970 ook kiezers die aarzelden tussen wel en niet stemmen). Een vooral op het electoraat gerichte koers, waarbij vóór de verkiezingen duidelijke keuzen zouden worden geboden via het kandideren van personen en het presenteren van duidelijke verkiezingsprograms, leek met name de progressieve partijen mogelijkheden te bieden voor geheel nieuwe politieke verhoudingen.

En toch? Het streven naar een eigen electoraal mandaat mislukte door de duurzame afwezigheid van een eigen parlementaire meerderheid. Telt men alle linkse of progressieve partijen te zamen (PvdA, d'66, ppr, psp en cpn) dan hadden deze in 1967 56 zetels, in 1971 60, in 1972 65 en in 1977 67 zetels in de Tweede Kamer. Dit aantal nam in 1981 tot 70 toe, dankzij de winst van

d'66 (dat zich echter in die jaren juist distantieerde van enig progressief samenwerkingsverband). In 1982 viel na het derde kabinet- Van Agt (het ‘vechtkabinet’) al wat links en progressief was echter weer terug tot slechts 61 zetels, om in 1986 met 64 kamerzetels nog steeds ver weg te blijven van een eigen meerderheid. Waar cda én vvd niet bereid waren te kiezen voor enig duurzaam partnership met de PvdA (al of niet te zamen met d'66 en andere partijen), ontstonden duidelijker politieke verhoudingen: noch een polariserend noch een allengs niet meer polariserend links kreeg een parlementaire meerderheid. ‘Links’ bleef in de oppositie tenzij het door anderen daaruit verlost werd.

In dat licht gezien hebben zij die als Van Thijn bewust aanstuurden op een tweedeling in de politiek door middel van blokvorming, zo lijkt het, één historische fout gemaakt. Nadat de commissie-Cals/Donner haar eindrapport had gepresenteerd, waarin slechts een krappe meerderheid de aanbeveling deed te komen tot een gekozen kabinetsformateur, dienden Van Thijn, Aarden en Goudsmit een initiatiefwetsontwerp in waarin zij dat voorstel tot het hunne maakten. Zij combineerden het met een ander voorstel van de commissie-Cals/Donner om de evenredige vertegenwoordiging te beperken tot elk van twaalf kiesdistricten. Een dergelijke regeling zou een onmiskenbare premie hebben betekend voor blokvorming enerzijds, een verzwakking van de positie van alle niet-geografisch sterk geconcentreerde kleine partijen anderzijds. De initiatiefnemers brachten tussen beide voorstellen een onlosmakelijke koppeling aan. Toen de niet-linkse kamermeerderheid het voorstel van de gekozen kabinetsformateur afwees verviel door deze koppeling ook de mogelijkheid (door de confessionele partijen niet op voorhand verworpen) voor de enige institutionele hervorming die een samenwerkend of gefuseerd links mogelijk ooit aan een meerderheid van zetels in de Tweede Kamer had kunnen helpen, al kreeg men die niet in het electoraat.8

3. Progressieve programcolleges. Ogenschijnlijk boden politieke verhoudingen in Nederlandse gemeenten een beter perspectiefvoor een bewuste tweedeling, aangezien soms oud-links en zeker enigerlei progressieve combinatie daar wel over een potentiële meerderheid van de raadszetels kon beschikken. Uit naam van de democratische eis van heldere keuzen en een duidelijk kiezers mandaat kwam het in een aantal gemeenten ook tot de vorming van exclusief-progressieve colleges. Maar de lotgevallen van deze exclusieve meerderheidscolleges bleken: na verloop van tijd als gevolg van conflicten binnen en tussen progressieve partijen evenmin gelukkig. Nauwkeurige studie van de ontwikkelingen van de collegevorming op lokaal vlak toont aan dat op den duur de gedachte aan bredere coalities - tot stand gekomen na, niet vóór verkiezingen - het duidelijk won van de ooit als bij uitstek democratisch geheten gepolariseerde progressieve-colleges-op-smalle-basis.9 Ofschoon tegelijkertijd de gedachte aan het nut van programcolleges meer aanhang kreeg, ging het daarbij niet om programma's voorgelegd aan de kiezers maar om overeenkomsten door fracties na de verkiezingen aangegaan.

4. De verhouding kiezers-partij-vertegenwoordiging. Indien dan directe keuze van een minister-president of een kabinetsformateur niet realiseerbaar blijkt, blijft de mogelijkheid bestaan gekozen vertegenwoordigers zoveel mogelijk te binden aan een duidelijk kiezersmandaat, als omschreven in verkiezingsprogramma's. Bindingen van deze soort worden ook uit naam van de soevereine kiezer gevraagd. Maar wie stelt deze programma's op en wie heeft het recht de nakoming daarvan namens de kiezers te controleren? In de traditionele theorie sinds Burke zijn dit de gekozen vertegenwoordigers zelf, vrij in het nemen van beslissingen

naar eigen verantwoordelijkheid nadat zij eenmaal zijn gekozen. In de ‘neodemocratische’ opvatting verlangt men veel strakkere banden: op grond van een verondersteld pact tussen kiezer en gekozene wil men de minister of de wethouder binden aan de fractie, de fractie aan de partij, het partijbestuur aan de partijraad en het partijcongres, de afgevaardigden in deze partijorganen ten slotte aan de partijafdelingen.10 Onder het motto dat verleende macht van onderen af controleerbaar dient te blijven, wordt zo in feite een doorslaggevende invloed opgeëist voor kernen van de meest actieve partijleden, dat wil zeggen voor een kleine minderheid van wat, als leden van een politieke partij, toch al een kleine minderheid in het Nederlandse volk is. De vraag blijft hoe representatief deze groepen voor de kiezers van een partij zijn en waarom deze groepen eerder geroepen zijn voor kiezers te spreken dan gekozen vertegenwoordigers.

Een vast program en bindende mandaten zijn gezien de veranderlijkheid van politieke problemen nauwelijks een reëel richtsnoer. In het voetspoor van Drees sr. hebben velen er terecht op gewezen dat een gedetailleerd regeringsprogram toch altijd weer stuk loopt op onvoorzienbare toekomstige ontwikkelingen. Daarmee vervalt ook het argument dat de meest actieve partijleden een indirect mandaat kunnen ontlenen aan een duidelijk uitgesproken kiezerswil. Het meeformeren en het van dag tot dag willen meeregeren en meebesturen door wisselende achterbannen kunnen de samenwerking tussen de partijen ernstig bemoeilijken.

De neodemocratische theorie lijkt te worden gemotiveerd door wantrouwen tegenover alle gezag, ook van de zelf verkozen vertegenwoordigers. Indien democratie van voorwaardelijk vertrouwen tot georganiseerd wantrouwen wordt, zijn conflicten onvermijdelijk. Zoekt men naar een verklaring waarom veel ver-

nieuwingsstreven zo'n onmiskenbare kater heeft achtergelaten, dan zal men die mede daarin moeten zoeken. Teleurgestelde neodemocraten hadden er baat bij kunnen vinden, indien zij eerder zouden hebben kennisgenomen van het boek Problemen der demokratie dat W.A. Bonger over zaken als deze al in 1934 het licht deed zien.11

5. Later bepleite hervormingen. Bleef dan de gedachte aan een direct mandaat geheel zonder invloed? Nadat alle hoop op een direct mandaat voor ministers of burgemeesters al lang vervlogen was, stelde Van Thijn als minister van Binnenlandse Zaken in 1981-82 de Staatscommissie van Advies inzake de Relatie Kiezers-Beleidsvorming (de commissie-Biesheuvel) in. Tot de aanbevelingen van deze commissie behoorden onder meer de invoering van een zogenaamd correctief wetgevingsreferendum op nationaal niveau, en (in meerderheid) ook een volksinitiatief op decentraal niveau.12 Deze voorstellen, definitief uitgebracht in 1985, brachten het in het no nonsense-klimaat van die jaren in de Nederlandse politiek niet ver. Na de verkiezingen van 1989 werd opnieuw een poging tot staatkundige vernieuwing gedaan door een zware Bijzondere Commissie Vraagpunten, voor een belangrijk deel bestaande uit fractievoorzitters van de Tweede Kamer onder leiding van de kamervoorzitter, W. Deetman. Deze kwam met diverse rapporten die onderworpen werden aan adviezen van een aantal externe commissies voor staatkundige, bestuurlijke en staatsrechtelijke vernieuwing onder leiding van oud-ministers uit de verschillende grote partijen. De toonzetting van de ‘Analyse’ bleek zwaarder dan de aanbevelingen waartoezij leidde. Wat er aan aanbevelingen kwam, had op de werkelijke politieke verhoudingen nauwelijks invloed.13

III Nieuwe mogelijkheden voor inspraak

Het democratiseringsverlangen richtte zich ook op nieuwe vormen van inspraak. Die kon plaatshebben via het toevoegen van vertegenwoordigers aan besluitvormende colleges, zoals dat in eerste instantie geschiedde in de uit hoogleraren bestaande universitaire faculteiten die vertegenwoordigers van staf en studenten toelieten. Het kon, verdergaand, leiden tot de constituering van formele medezeggenschapsstructuren: deze konden adviserend zijn, zij konden ook worden uitgerust met (mede)beslissingsbevoegdheden. Veelal namen zij dan de vorm aan van corporatieve lichamen waarbij verschillende geledingen hun eigen vertegenwoordigers aanwezen. Dit werd bij uitstek de constructie van de universitaire bestuursorganen onder de Wet Universitaire Bestuurshervorming (1970). Daarnaast werden in tal van beslissingsprocedures mogelijkheden ingebouwd voor formele inspraak. Kamercommissies begonnen hoorzittingen te organiseren. In zaken als de ruimtelijke ordening werd voor tal van beslissingen het bieden van mogelijkheden tot inspraak een normaal onderdeel van de te volgen procedure. Oudere denkbeelden over de mogelijkheid van functionele representatie door ‘autonome’ organisaties, waarin alle betrokkenen in eigen verantwoordelijkheid zouden kunnen beslissen, leverden soms inspiratie voor de vorming van nieuwe maatschappelijke organen.

Ondanks dat alles woei er uit de democratiseringshoek ook een tegenwind tegen dit soort ontwikkelingen. Inspraak zou te veel ruimte geven aan direct-belanghebbenden en geenszins tot grotere openheid of toegankelijkheid voor nieuwe groepen leiden. De beleidsvorming zou teveel een zaak worden van ondoorzichtige netwerken, corporatistische kongsies, ongecontroleerde dragers van een ‘vijfde macht’. Voor een waarlijk democratische beslissing diende de klemtoon te liggen op het verkrijgen van een mandaat in open, vrije verkiezingen. Sterker, het was zaak de druk op het regeringscentrum te verminderen door, via het vaststellen van duidelijke politieke prioriteiten, de ‘we-

reld van de integratie’ te versterken en de ‘wereld van de sectoren’ in te perken.14 Deelbeleid, deelcircuits, deelparlementen, gespecialiseerde departementen en delen daarvan, evenals adviesraden die zo vaak de geluidsversterkers leken te zijn van deelbelangen, dienden te worden teruggedrongen. Al vergemakkelijkten gerichte inspraak en de vorming van medezeggenschapsen medebeslissingsrecht-structuren voor bepaalde groepen de toegang tot het politiek systeem, dat werd niet als versterking van de democratie gezien. Er onstond een officieel streven tal van bestaande overlegstructuren en adviesorganen op te heffen.

IV De eis van publieke verantwoording

Een vierde variant van het democratiseringsstreven richtte zich vooral op het versterken van de noodzaak voor gezagsdragers zich publiek te verantwoorden. Een dergelijke verantwoordingsplicht stond in tegenspraak met vanouds bestaande regententradities, waar vooral geleefd werd uit de conceptie van het ‘eigen recht’ van het ambt. Ambtsdragers mochten veelal verantwoordelijk regeren, dat impliceerde nog niet dat zij zich tegenover anderen wensten of behoefden te verantwoorden.

Op dat punt brachten, zo lijkt het, de jaren zestig wel duidelijke veranderingen. Er ontstond vrij algemeen in de maatschappij een versterkt verlangen naar openheid. De media, die mede als gevolg van de ontzuiling losser stonden van gevestigde posities, wensten niet langer halt te houden voor tot dan toe gebruikelijke grenzen van verondersteld staatsbelang en gewenste discretie. Het rapport van de Commissie Heroriëntatie Overheidsvoorlichting (1970, gepresideerd door B.W. Biesheuvel) zou duurzamer effect hebben dan de twee rapporten van de al genoemde

(door deze zelfde Biesheuvel voorgezeten) Commissie inzake de Relatie Kiezers-Beleidsvorming, die rapporteerde over kabinetsformatie, referendum en volksinitiatief enerzijds, en de benoeming van burgemeesters en commissarissen van de Koningin anderzijds. Al moge zowel de inhoud als de toepassing van de Wet Openbaarheid van Bestuur nog tal van schemertoestanden laten zien, de toegang tot overheidsdocumenten is substantieel toegenomen.

Een toegenomen pressie tot het afleggen van verantwoording werd ook zichtbaar in de verhouding tussen regering en parlement. Veel meer dan voorheen werd gebruik gemaakt van parlementaire rechten15 als de interpellatie en het schriftelijk en mondeling vragenrecht. Het overleg met bewindslieden in vaste kamercommissies nam sterk in intensiteit toe. Het politiek doodgewaande middel van parlementaire enquêtes bleek opnieuw levensvatbaar. Daarnaast werd ook in toenemende mate op andere wijze (bijvoorbeeld door bijzondere onderzoekscommissies) meer kritisch onderzoek verricht naar feiten en falen in het handelen van verantwoordelijke instanties en personen.

Ontwikkelingen als deze liepen parallel aan een versterking van bestuurlijke en rechtsprekende controleorganen. De Algemene Rekenkamer kreeg naast onderzoek naar rechtmatigheid ook dat naar doelmatigheid opgedragen en zag haar taken sterk toenemen. De nationale ombudsman deed zijn intrede: hij beoordeelt behalve de rechtmatigheid ook de behoorlijkheid van het overheidshandelen. De bevoegdheid van administratieve rechters werd sterk uitgebreid, met name doordat het de Afdeling rechtspraak van de Raad van State werd mogelijk gemaakt beslissingen van overheidsorganen op alle niveaus te toetsen op grond van de arob. In 1994 trad de Algemene Wet Bestuursrecht in werking. Deze wet bevat een groot aantal bepalingen

over de voorbereiding en het nemen van overheidsbesluiten. De mogelijkheden van bezwaar en (administratief) beroep zijn verder uitgebreid en gestructureerd. Het stelsel van administratieve rechtsbescherming werd herzien, waarbij als hoofdregel rechtspraak in twee instanties werd ingevoerd. Tegelijkertijd werd de invloed van de burgerlijke rechter steeds belangrijker: vooral aan de hand van het leerstuk van de onrechtmatige overheidsdaad ontzag hij het veronderstelde freies Ermessen van overheidsorganen steeds minder.

V Effecten van democratisering

Wat nu waren de effecten van het democratiseringsstreven op langere termijn? Men kan dat bezien vanuit twee gezichtspunten: dat van de politieke participatie en dat van ontwikkelingen in het politieke proces.

Politieke participatie

Ruim twintig jaar nadat de roep om democratisering opgeld deed beschikken wij zo langzamerhand over nogal wat onderzoeksgegevens die uitsluitsel kunnen geven over de vraag in hoeverre sprake is geweest van een duidelijke toename in politieke participatie van de burgers.16

Een eerste meetpunt vormt de mate waarin burgers zelf zeggen meer belangstelling te hebben voor politiek. Opeenvolgende nationale kiezersonderzoeken duiden erop dat in de jaren ze-

ventig geen, en in de jaren tachtig hoogstens een geringe toename in politieke belangstelling tot uiting kwam. Deze cijfers golden voor de bevolking als geheel, zij zijn niet onverenigbaar met stijgende cijfers voor sommige groepen in de bevolking (bijvoorbeeld onder jongere, beter opgeleide vrouwen). Maar wel moet men vraagtekens zetten bij de stelling dat in de jaren zestig en begin zeventig sprake was van een piek, daarna van deceptie en terugval in een klimaat van restauratie en nieuw conformisme.

Een andere, veel gebezigde indicator is die van attitudes ten opzichte van, of deelname aan wat men pleegt aan te duiden als ‘conventionele’ en ‘niet-conventionele’ actiemiddelen. In de populaire beeldvorming, oorspronkelijk sterk beïnvloed door het schijnbare novum van directe acties in de jaren zestig, zou er toen sprake zijn geweest van een wijdverbreid politiek activisme, dat nu echter een duidelijke terugval in lethargie en apathie laat zien. Nauwkeuriger onderzoek lijkt dat beeld niet te bevestigen: er is sprake van een gestage stijging in de mate waarin het gebruik van actiemiddelen als demonstraties, bezettingen, blokkades en dergelijke tolerabel wordt geacht, terwijl nog altijd tal van acties worden gevoerd. Maar daarnaast is geenszins sprake van een brede beweging die alle maatschappelijke lagen van de bevolking tot politieke actie zou hebben gewekt: veel van de gevoerde directe acties hebben vooral de beter opgeleiden als deelnemers, die evenzeer en ook tegelijkertijd in bestaande meer institutionele besluitvormingscircuits aanwezig zijn. Voor een Fundamental-demokratisierung in de zin van een algemeen sterk gestegen politiek participatieniveau van burgers is geenszins sprake.

En wat te zeggen van het benutten door burgers van nieuwe inspraakmogelijkheden? Daartoe zijn sinds de jaren zestig, zoals wij zagen, tal van nieuwe vormen ingevoerd. Maar duidelijk is dat het steeds minderheden (gewoonlijk met specifieke belangen) zijn die daarvan gebruik hebben gemaakt. Enquêteonderzoek wijst tegelijk uit dat er onder burgers pro tanto geen toename maar veeleer een duidelijke afname te constateren valt in de

wens of bereidheid direct te participeren in beslissingen op de werkplaats, scholen of plaatselijk bestuur.

Men kan ontwikkelingen als deze betreuren. Zij die democratie allereerst zien in termen van burgerschap en politieke participatie zullen dat ook ongetwijfeld doen. Maar een van de problemen van een dergelijke opvatting is dat men ‘participatie’ niet nader specificeert in termen van deelname door wie, voor wat, op welk moment. Integendeel, participatie groeit uit tot een niet nader gedefinieerd ‘goed’. Dat kan leiden tot een verheffing van participanten boven niet-participanten en dus tot legitimatie van zichzelf opwerpende elites. Als men daar nog aan toevoegt dat er bij velen die zich bij uitstek als ‘democraten’ beschouwen, een neiging bestaat direct-expressieve acties van een democratisch hoger gehalte te achten dan besluitvorming via meer institutionele (‘formele’ of ‘bureaucratisch’ gescholden) procedures, dan moge duidelijk zijn dat dat soort ‘democratisering’ niet noodzakelijkerwijs tot gelijke invloed of tot een zorgvuldiger wegen van alle in een bevolking bestaande belangen leidt.

Het politieke proces

Beziet men het verlangen naar democratisering veeleer in termen van wijze van besluitvorming dan als ‘de’ ontplooiing van ‘de’ burger, dan is uiteindelijk van minder wijziging sprake geweest dan voorstanders van vernieuwing en democratisering in de jaren zestig wenselijk achtten. Van de gedachte van ‘zelfbeschikking’ in kleine groepen kwam op den duur weinig terecht. Van de wens burgers een directe keus te geven in de aanwijzing van hun hoogste bestuurders (de direct gekozen minister-president, of althans de kabinetsformateur, de commissaris van de Koningin, de burgemeester of wie ook) kwam niets. De mogelijkheden voor directe inspraak werden onmiskenbaar vergroot, maar ontmoetten bij burgers een afnemende belangstelling.

Blijvender resultaten werden geboekt ten aanzien van de openheid, de noodzaak tot het publiekelijk afleggen van verant-

woording, en de bestuurlijke en rechterlijke toetsing van het optreden van overheidsorganen. Men moet dan echter ietwat ironisch vaststellen dat deze meest succesvolle en duurzame veranderingen niet zozeer het gevolg waren van de druk van algemene democratiseerders, als van direct betrokken beroepsgroepen: journalisten en wetenschappelijke onderzoekers die in de naam van openheid en openbaarheid toegang tot voordien geheimgehouden documenten eisten; parlementsfracties, parlementsleden en een groeiend aantal staffers in de Tweede Kamer die een actiever gebruik maakten van bestaande parlementaire rechten; de dynamiek van de dagelijkse rechtspraktijk van juristen die door de ontwikkeling van verfijnder middelen van toetsing en rechtspraak de beleidsvrijheid van overheidsorganen duidelijk inperkten.

Neodemocraten en het nieuwe ‘management’

Voor het overige lijkt het erop dat het streven naar democratisering in belangrijke mate in zijn tegendeel is verkeerd. Een tijd van hervormingsideologieën en democratisering wordt gevolgd door een periode die bovenal in het teken staat van het doen, het managen van het bestaande. Is deze nieuwe praktijk (die niet minder een ideologie is al verklaart zij zich wars daarvan) vooral een reactie op de ‘gekten’ van gisteren? Het zou een te mechanische uitleg zijn die geen oog heeft voor een zekere verwantschap die tussen het democratiseringsstreven van de jaren zestig en zeventig en het doe-klimaat van nu bestaat. Daarbij valt te denken aan de volgende factoren:

1. Het ‘primaat van de politiek’. De conceptie van het directe mandaat werd ontwikkeld in een verlangen de kiezers duidelijkheid en zeggenschap te verschaffen. Maar zij ging ook uit van de premisse dat het mogelijk zou zijn in (steeds gedetailleerder) programma's prioriteiten vast te stellen die bindend zouden zijn voor kabinet en regeringspartijen. Het eerste element, dat van de directe keuze door de kiezers verdween. Maar het tweede ele-

ment: dat van het bindend program, bleef. Dat kon in bepaalde gevallen de zelfstandigheid van vertegenwoordigers tegenover hun partij aantasten. De praktijk ontstond dat gekozen vertegenwoordigers het verkiezingsprogram dienden te onderschrijven. Voor het eerst werd gesproken over de mogelijkheid van recall: de dreiging niet herkiesbaar te worden gesteld nam reële vormen aan. Een duidelijker ontwikkeling was echter de toenemende detaillering en de sterkere bindingen van het regeerakkoord. Dat was wenselijk, zo stelde men, opdat zowel ministers als ambtenaren een duidelijk richtsnoer zouden hebben voor het te voeren beleid. Maar door datzelfde regeerakkoord werden in beginsel ook de regeringspartijen gebonden. Van Thijn en anderen die hadden gesproken van de wenselijkheid te komen tot ‘een vitale machtenscheiding’ - die tussen regering en oppositie - moesten tegelijk ervaren dat deze de macht van ‘het’ parlement zou beperken en het gevoel van onmacht van de oppositie zou versterken. De belangrijkste besluiten vielen immers in het sterk geïntensiveerd vertrouwelijk overleg tussen fractietoppen en bewindslieden. Maar tegelijkertijd gaf het ‘top-politici’ (een term uit de jaren tachtig?) een wapen om met een onmiskenbare high-handedness op te treden. Ontstond er daarom niet zoiets als een regentenmentaliteit-nieuwe-stijl, waarbij opnieuw ‘tot op zekere hoogte een ontkenning van de noodzaak tot het afleggen van politieke verantwoordelijkheid en van het nut van politieke controversen’17 tot uiting kwam, ja, weer ‘het regeeren als een soort eigendomlijk prerogatief’18 opgeld deed?

2. Het egoïsme van groepen. Het ideaal van de directe democratie was in beginsel sterk introvert. Maar op den duur kon de verabsolutering van de ene en eigen groep ertoe leiden dat ‘eigen

recht’ tot norm werd. Protestgedrag tegenover anderen in de grotere maatschappij werd als ‘democratisch’ gelouterd en gelegitimeerd gezien. Acties en actiegroepen verwierven daarmee een aureool, onafhankelijk van de doelen die zij zich stelden of de middelen die zij hanteerden. De conceptie van de ooit in zichzelf besloten en zichzelf genoeg zijnde gemeenschap kon daarom in de praktijk leiden tot een plat interest group liberalism. Politiek werd markt, private belangen dienden door public affairs specialists te worden behartigd, het ‘management’ naar binnen en naar buiten werd bijkans doel in zichzelf.

3. Het geringschatten van regels. Al eerder kwam een gebrek aan respect voor rechten en regels ter sprake dat veelal karakteristiek was voor experimenten in democratie binnen kleine groepen. Maar ook de conceptie van het duidelijk mandaat kon tot een mépris daarvoor bijdragen. Het program was immers richtsnoer. De wenselijkheid van het beleid verhield zich slecht met de stremmingen die regels en rechten voor de besluitvorming konden betekenen. Stonden deze te zeer in de weg dan was er het middel van de nieuwe wetgeving en regelgeving om ze terzijde te stellen. Zij die zo redeneerden zouden in niet geringe mate de legitimiteit van het overheidshandelen in diskrediet brengen - waardoor deze evenzeer een probleem blijft vormen in het postdemocratiseringstijdvak als het geval was toen de strijd om de democratisering begon.


Vorige Volgende