Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland

[p. 139]

II Nederlandse politiek in vier eeuwen: staatsvorming en democratisering

[p. 141]

Inleiding

Omstreeks 1960 vatte de Amerikaanse politicoloog Robert A. Dahl, de bekende theoreticus van het begrip ‘democratie’, het plan op voor een serie vergelijkende studies over de wijze waarop de idee van een legitieme oppositie zich in verschillende politieke stelsels heeft kunnen ontwikkelen. Hij bracht daartoe achtereenvolgens twee groepen onderzoekers bijeen: een die zich zou bezig houden met de ontwikkelingen binnen westers-democratische systemen, een andere die het verschijnsel oppositie zou bezien in autoritaire stelsels.¹ Als lid van het eerste team schreef ik in 1964 en 1965 ‘The Netherlands: Opposition in a Segmented Society’. De inleidende paragrafen daarvan luidden in vertaling als volgt:²

Legitieme parlementaire oppositie vormt al sinds meer dan een eeuw een constant gegeven in het Nederlandse politieke leven. Per definitie kan deze niet veel ouder zijn. Want hoewel het verschijnsel politieke oppositie al veel eerder voorkwam, was er niet eerder een nationaal parlement. Men kan zich zelfs afvragen of er wel een Nederlandse staat was voor 1795. De Republiek van de Zeven Verenigde Provinciën, welke ruim twee eeuwen bestond, was niet veel meer dan een defensief verbond van in wezen onafhankelijke gewes-

1 Zie RA. Dahl ed., Political Oppositions in Western Democrades, New Haven, 1966; Idem ed., Regimes and Oppositions, New Haven, 1973. Zie voorts Idem, Polyarchy. Participation and Opposition, New Haven, 1971.

2 In: R.A. Dahl ed., Political Oppositions, pp. 188-236; voor het citaat, zie pp. 188-189.

[p. 142]

ten, aangegaan bij de Unie van Utrecht in 1579. Die onafhankelijkheid blijkt uit het feit dat nog aan het eind van de achttiende eeuw de Staten van Holland de Staten van Zeeland adresseerden als ‘Grootmogende Heren, Dierbare Vrienden, Buren en Oudste Bondgenoten’. Een nationaal parlement in een onafhankelijke eenheidsstaat werd pas ingesteld bij de grondwet van 1814. Tot directe verkiezingen van de Tweede Kamer kwam het pas in 1848.
Noch de opkomst, noch de rol van het verschijnsel oppositie in de Nederlandse politiek is echter goed te analyseren, tenzij men duidelijk rekening houdt met het blijvende effect van vroegere ervaringen. Een pluralistisch stelsel en zekere vormen van legitieme oppositie ontwikkelden zich lang voordat het kwam tot een parlementair stelsel en een moderne democratie in Nederland. Zekere karaktertrekken van oudere elites, en vormen van zowel samenwerking als conflict tussen hen, hebben een duurzame invloed uitgeoefend. Nog altijd bestaande scheidslijnen - tussen de classes en de masses, en tussen vrijzinnigen, orthodox-protestanten en katholieken - hebben hun wortels in de zestiende en zeventiende eeuw.
Ruwweg kan men ervaringen met het verschijnsel oppositie in de Nederlanden daarom als volgt samenvatten.
1. In de middeleeuwen gevestigde traditionele gemeenschappen slaagden erin zich met succes teweer te stellen tegen pogingen tot vestiging van een centraal gezag. De politieke macht bleef daarom sterk verbrokkeld in de zeventiende en achttiende eeuw, hoe oligarchisch het bestel ook mocht zijn. Oppositie, als een gerechtvaardigde poging aan de zijde van de ‘outs’ om zittende machthebbers in gezagsposities af te wisselen, vond nog geen formele erkenning. Maar factievorming was een normaal en welbekend verschijnsel. De noodzaak tegengestelde belangen tot elkaar te brengen voedde een traditie van het sluiten van compromissen en het aanvaarden van de onvermijdelijkheid van geschillen en verscheidenheid.

[p. 143]

2. Een deels van buiten opgelegd centraal bestuur ontmoette na 1795 blijvend verzet over de rol en de reikwijdte van de overheid. Er ontwikkelde zich langzaam een hervormingsgezinde oppositie in het parlement, die in 1848 het beginsel van ministeriële verantwoordelijkheid wist af te dwingen.
3. Een allengs dominanter wordende liberale elite vond een groeiend verzet van orthodox-protestanten en katholieken tegenover zich, zowel in beleidsvragen als ten aanzien van het wezen van de overheidstaken. Dit verzet resulteerde in een geleidelijke massamobilisatie. Later vormde zich ook een socialistische oppositie, die aanvankelijk een algehele revolutionaire omverwerping van de bestaande maatschappij proclameerde, maar zich spoedig ontwikkelde eerst tot een principiële oppositie binnen het bestel, en uiteindelijk tot een oppositie die in beleidskwesties van andere partijen afweek, maar allengs ook gedeelde regeringsverantwoordelijkheid wilde aanvaarden. Geen van deze elkaar opvolgende emancipatiebewegingen wist een eigen meerderheid te bereiken. In plaats van een eerder bestaande politieke orde te verwerpen, begonnen zij eigen, sterk verzuilde subculturen te vormen, die per saldo het pluralistisch karakter van het Nederlandse bestel verder zouden versterken.
4. De voornaamste politieke stromingen leerden mettertijd in een duurzaam onderhandelingsstelsel in praktische zaken met elkaar samen te werken, met behoud van over en weer gerespecteerde autonome beginselen. In het zo tot stand gekomen systeem hebben de meeste deelbelangen een goede kans zich te uiten. Maar de effectieve macht werd sterk gecentraliseerd, zij het dat deze te allen tijde zowel collegiaal als pluralistisch bleef. Vrijwel alle partijen voeren waar nodig oppositie in concrete zaken, maar streven tegelijk naar deelname aan de regering. Oppositie bestaat overal in het systeem, maar deze wordt niet bij één duidelijke oppositiepartij geconcentreerd. De legitimiteit van het stelsel wordt

[p. 144]

vrij algemeen aanvaard, ondanks een niet te miskennen kloof tussen leiders en volgelingen. Enquêtegegevens wijzen op een redelijke tevredenheid onder de bevolking en op een geringe belangstelling voor politiek. Het grondplan van het partijstelsel veranderde weinig in de twintig jaar na de bevrijding, maar er zijn tekenen van een beginnende ontzuiling, niet het minst onder invloed van de komst van nieuwe massamedia.
5. In de loop der eeuwen is weinig sprake geweest van geweldpleging. Opeenvolgende regeringen zaten vrijwel steeds stevig in het zadel en namen zelden hun toevlucht tot ernstige repressie. Oppositie was gewoonlijk gematigd maar hardnekkig. Zowel de overheid als de burgers hielden vast aan eigen rechten en autonomie. Regeringen hadden in sterke mate een vrije hand, maar gedroegen zich redelijk verantwoord. En voor het overige genoot de politiek in Nederland geen hoge reputatie.

Dit artikel in de Dahl-bundel werd, ongewild, studiestof voor studenten in verschillende studierichtingen. Het werd in de loop der tijd vertaald, aangevuld, bewerkt en broksgewijs herschreven. Het biedt, anders dan de meer militante beschouwingen van deel I, een gecomprimeerd overzicht van de politieke ontwikkelingen in Nederland, in het licht van vragen van staatsvorming en democratie. De hoofdstukken 6, 7 en 8 bevatten het aldus geamendeerde stuk. Hoofdstuk 6 geeft een schets van de ontwikkeling van het parlementaire stelsel in Nederland, met de nadruk op institutionele aspecten. De hoofdstukken 7 en 8 analyseren het ontstaan van politieke partijen, als onderdeel van processen van verzuiling en democratisering, en de nadien in het partijstelsel opgetreden politieke veranderingen.

Hieraan vooraf gaat hoofdstuk 5, deel van een rede die ik hield tijdens een congres dat naar aanleiding van de vierhonderdjarige herdenking van de Unie van Utrecht in 1979 werd georganiseerd. Dit hoofdstuk bespreekt kort de duurzame politieke ge-

[p. 145]

volgen van de omstandigheid dat Nederland ten tijde van de Republiek een los confederaal bestel was, terwijl in een aantal landen om ons heen zich eenheidsstaten ontwikkelden, soms onder onmiskenbaar absoluut monarchaal gezag.

Hoofdstuk 9 bevat een verhandeling over het veelal omstreden en slecht begrepen verschijnsel actiegroepen. Hoofdstuk 10 ten slotte vat samen welke de verwachtingen waren en welke de uitkomsten lijken te zijn van het streven naar een nieuwe democratisering zoals zich dat ontwikkelde nadat ik de bijdrage in de Dahl-bundel had geschreven.