Van oude en nieuwe regenten. Politiek in Nederland

[p. 101]

4 Van oude en nieuwe regenten, of: politiek als beroep

I Inleiding

In januari 1976 kreeg ik onverwachts bezoek van Max Kohnstamm, de president van het Europees Universitair Instituut dat in september van dat jaar in Florence zijn poorten zou openen. Hij vroeg mij een benoeming te aanvaarden als eerste voorzitter van het Departement van Politieke en Sociale Wetenschappen van dit instituut, op een contract van drie jaar. Dat kon alleen indien ik een ongewoon lang verlof zou verkrijgen uit de leerstoel die ik bezet. Ik vroeg een gesprek aan met de rector en de voorzitter van het College van Bestuur, die, zoals de gewoonte is aan het Stationsplein, het voorstel vriendelijk en constructief tegemoet traden, maar zeiden dat ik voor de te treffen regelingen bij de secretaris van de universiteit diende te zijn. Ik maakte dus een afspraak met de secretaris, mr. N.F. Hofstee,¹ intussen gewapend met tal van stukken, opgesteld in langjarig overleg tussen de lidstaten die het Europees Universitair Instituut hadden opgericht. In het oprichtingsverdrag, zo bleek, hadden deze staten zich verplicht de tijdelijke tewerkstelling van wetenschapsbeoefenaren in Florence mogelijk te maken. De secretaris ontving mij, zittend achter zijn bureau in een nog ietwat ouderwetse leunstoel, in een kamer die nog niets had van het moderne management. Hij sprak vervolgens beslist: ‘U denkt toch niet, dat

1 Zie Bij het afscheid van de Leidse hofstee. Liber amicorum aangeboden aan Mr. N.F Hofstee bij zijn afscheid als secretaris van de Rijksuniversiteit te Leiden op 29 mei 1978, Leiden, 1978.

[p. 102]

een door de Nederlandse staat gesloten verdrag een corporatie als de Leidse universiteit bindt, die zo veel ouder is dan de Nederlandse staat? U krijgt dat verlof. Niet vanwege dat verdrag. Maar omdat U tot nu toe Uw werkzaamheden hier plichtsgetrouw hebt vervuld en omdat wij de uitnodiging een eerbetoon vinden aan de universiteit.’

Een goede Leidse grap? Ongetwijfeld. Maar ook een met een diepere zin. Want hier sprak een waar regent, de ambtsdrager die zich niet ondergeschikt aan een Haags (laat staan een Zoetermeers) minister acht; en die een eigen beslisdomein opeist en eigen criteria vaststelt ten aanzien van de vraag wat een goed ambtsbekleder behoort te doen; en die blijft insisteren op het eigen recht van oude corporaties zoals de universiteit die eeuwenlang onder het toezicht stond van curatoren; niet onder de ‘instituutsstrategie’ van een College van Bestuur. Naast de secretaris was er, op het moment dat ik in Leiden werd benoemd, nog slechts één vrijgesteld bestuurder: de president-curator E.H. Reerink. Toen ik, bijna dertig jaar geleden, bij hem de ambtsgelofte aflegde, sprak deze het gedenkwaardig woord dat de Leidse universiteit zoiets was als ‘het omgekeerde Vaticaan’. Het Vaticaan kende één paus, en onder deze een groot aantal kardinalen. Leiden daarentegen had tweehonderd pausen: de hoogleraren, en daaronder één kardinaal: de president-curator.

In dit afscheidscollege wil ik (opnieuw zullen sommigen zeggen²) spreken over regenten en regententradities in de Nederlandse politiek, en nagaan welke invloed die gehad hebben, en nog hebben, op het optreden van drie andere categorieën van Nederlandse regeerders: de hoge ambtenaren werkzaam in de Haagse departementen; degenen die direct of indirect functies verwerven door partijpolitieke rekrutering en verkiezingen; en een derde groep die ik de calculerende contractanten zal noemen, het snel groeiend leger van hen die werkzaam zijn op terreinen van de overheid in een geprivatiseerde rol.

2 Zie hoofdstuk 1.

[p. 103]

II De oude regenten en de regententradities

Wat te verstaan onder ‘regenten’? Met Van Dale in de hand laat zich ten minste een viertal aspecten vaststellen,³ ten eerste: de idee van een magistraat; ten tweede: de historische oorsprong in het stedelijk en provinciaal niveau van de Republiek, alsmede in de waterschappen (misschien wel de oudste, en zeker de meest typische openbare lichamen in de geschiedenis van de Lage Landen); ten derde: de regerende aristocratie, de ‘traditionele families’, die echter geen formeel-erfelijke functies bekleedden (zoals dat bij de in Nederland verhoudingsgewijs zwakke adel ooit wel het geval was);⁴ en ten vierde: kenmerkende instrumenten, zoals coöptatie voor het vervullen van ambten, en ‘contracten van correspondentie’, afspraken tussen een beperkt aantal families om de baten van het regeren voor de eigen groep te reserveren.

Wat nu maakte de regenten in de Republiek tot een bijzonder soort regeerders?⁵ Mij dunkt een drietal kenmerken:

1. de gedachte van het ambt waarin regeringsgezag wordt uitgeoefend op basis van eigen recht en verantwoording, zonder dat de ambtsdrager onderworpen is aan bevelen van hogerhand of gehouden is tegenover superieuren verantwoording af te leggen. Daarin ligt een principieel verschil met de in een hiërar-

3 Van Dale (11e druk) noemt sub ‘regent’ o.m.: ‘1. overheidspersoon in een leidinggevende functie, magistraat, iem. die met regeringsgezag bekleed is [...] 3. stedelijk of provinciaal magistraatspersoon, vooral in toepassing op de regeringsperiode uit de (latere) tijd van de Republiek der Verenigde Nederlanden, de regerende aristocratie [...] ook van toepassing op bestuurders van waterschappen.’

4 De studie van de Nederlandse adel, lang een opvallende witte plek in de Nederlandse geschiedschrijving, krijgt in recente tijd meer aandacht van historici. Zie bijv. de leesbare bundel van J. Aalbers en M. Prak red., De bloem der natie. Adel en patriciaat in de Noordelijke Nederlanden, Meppel/Amsterdam, 1987.

5 Voor een goed overzicht zie D.J. Roorda, ‘Het onderzoek naar het stedelijk patriciaat in Nederland’, in: W.W. Mijnhardt red., Kantelend geschiedbeeld. Nederlandse historiografie sinds 1945, Utrecht, 1983, pp. 118-142; Idem, Rond prins en patriciaat. Verspreide opstellen, Weesp, 1984.

[p. 104]

chieke organisatie werkzame ambtenaar.

2. het sterke accent op het bestaan van collegiale lichamen. Als er al één werkelijk Nederlandse politieke theorie is, dan is het wel die van Althusius die het regeergezag gegrondvest zag in de vorming van consociationes, de vrijwillige aaneensluiting van in oorsprong vrije families, dorpen, steden en gewesten in confederale verbanden. En dat in een vorm waarbij alleen het hoognodige werd ingebracht in een ‘generaliteit’ waarin men zelf via aan mandaat en ruggespraak gebonden afgevaardigden deelnam, en die gehouden was alle bestaande ‘usantien en privilegien’ te eerbiedigen.

3. de ‘families’, afgezet naar boven tegen de adel, naar beneden tegen het gemeen, te zamen personen van ‘importantie ofte qualiteyt’,⁶ de ‘wijsten, treffelijksten en rijksten’.⁷

De Republiek ligt bijna tweehonderd jaar achter ons. Zijn in die tijd de regenten en met hen de regententradities verdwenen?

Hun positie werd al tijdens de Republiek aangevochten, door hen die ‘eenen ondeelbaren Staat’⁸ verlangden, hetzij uit naam van een absolute vorst, hetzij uit de wens tot meer gelijkheid voor de burgers.⁹ De eerste Nederlandse grondwet van 1798 zou expressis verbis stipuleren: ‘Ambten en bedieningen zijn lastgevingen der Maatschappij voor eenen bepaalden tijd. Zij zijn noch erflijk, noch vervreemdbaar’ (artikel 15). Al was in de grondwetten van 1814 en 1815 in veel opzichten sprake van restauratie, zij legden toch voor tal van geënumereerde terreinen van overheidsoptreden het oppergezag bij de Koning, lees: het

6 Geciteerd naar A.Th. van Deursen, Mensen van klein vermogen. Het kopergeld van de Gouden Eeuw, Amsterdam, 1991, p. 194.

7 Geciteerd naar Roorda, in: W.W. Mijnhardt red., t.a.p., p. 119.

8 De eerste woorden van de preambule van de Staatsregeling van 1798 luidden: ‘Het Bataafsche Volk, zig vormende tot eenen ondeelbaaren Staat [...]’.

9 Zie vooral E.H. Kossmann, Politieke theorie in het zeventiende-eeuwse Nederland, Amsterdam, 1960; Idem, Politieke theorie en geschiedenis. Vespreide opstellen en voordrachten, Amsterdam, 1987, passim.

[p. 105]

rijk. Veel van de traditionele ambten werden voortaan rechtstreeks door de Koning ‘vergeven’. Zij die daar om dongen leerden snel formules te gebruiken als: ‘Geeft eerbiedig te kennen dat hij gaarne in aanmerking zou komen voor een benoeming tot...’, die nu nog door gezagsgetrouwe sollicitanten voor functies als die van burgemeester of rechter worden gebruikt, om van informeler ‘afsmeken van gunsten’ niet te spreken.

Sinds de Franse tijd vond de opbouw van een ambtenarenapparaat plaats dat in beginsel een duidelijke hiërarchische structuur had.¹⁰ Toch zou de ‘ambten’traditie niet verdwijnen. Niet in juridische zin, omdat belangrijke overheidsambten duidelijke ‘eigen rechten’ zouden behouden, en niet in sociologische zin.

Nederland kent immers nog tal van magistraten, met eigen regeringsgezag bekleed. Ik noem de ministers (sinds 1948 versterkt met de staatssecretarissen), de commissarissen van de Koningin, de burgemeesters, de leden van de rechterlijke macht, de leden van Hoge Colleges van Staat zoals de Raad van State en de Algemene Rekenkamer (al zijn de staatsraden en leden van de Rekenkamer deel van eerbiedwaardige lichamen in plaats van dragers van individuele ambten). De ambtentraditie is mede zichtbaar in het optreden van functionarissen zoals de leden van de staande magistratuur en de inspecteurs van belastingen, volksgezondheid en ruimtelijke ordening, die aan hun eigen verantwoordelijkheid, gebaseerd op wet en ambt, vasthouden en die zich verzetten tegen de gedachte dat de naast-betrokken ministers aan hen opdrachten zouden kunnen geven hoe te handelen in concrete, individuele beslissingen.¹¹

En sociologisch? Toen Van Heek en anderen in de jaren vijftig een zogenaamd prestige-stratificatieonderzoek verrichtten, waarbij zij een steekproef van de bevolking vroegen 57 beroepen

10 Zie hierover P.G. van IJsselmuiden, Binnenlandse Zaken en het ontstaan van de moderne bureaucratie in Nederland 1813-1940, Kampen, 1988.

11 Anders: E.J. Daalder, ‘Het Openbaar Ministerie: magistraat of bestuursambtenaar?’, Trema'. Tijdschrift voor de rechterlijke macht, 14 (1991), pp. 88-92.

[p. 106]

naar maatschappelijk aanzien te ordenen,¹² stonden de volgende zeven functies bovenaan: hoogleraar, arts, burgemeester van een grote gemeente, rechter, ingenieur, notaris en advocaat. Hogere ambtenaren en ‘hoofd- of opperofficieren, als kolonel of generaal’ scoorden lager, na tandarts, directeur van een grote onderneming, veearts, burgemeester van een kleine gemeente, predikant, leraar aan een hbs of gymnasium en pastoor. Kennelijk genoten dragers van ambten en vertegenwoordigers van vrije beroepen die functies vervullen met daaraan voorbehouden rechten en plichten, nog altijd een hoog aanzien. Blijkens later onderzoek is daarin nog niet veel veranderd. Hoogstens moet ik, naar ik aanneem tot verdriet van mijn jongere collegae en opvolgers, berichten dat de hoogleraar intussen gezakt is: voorbijgestreefd door de chirurg, de burgemeester van een grote gemeente en de rechter.¹³ Maar de hoogleraar is intussen, zo lijkt het, minder ambtsdrager en meer ambtenaar geworden.

Collegiale lichamen waren, naast de begrippen ‘ambt’ en ‘magistraat’, het tweede kenmerk van de regentenregering dat ik noemde. Hoe verging het de vele ‘corporatiën’ die zich ooit constituerende machten van de staat waanden? Het behoeft geen betoog dat ondanks alle leerstukken omtrent de ‘drie-kringenleer’, de ‘eigen huishouding’ van provincie of gemeente, of het verfijnd verschil tussen ‘autonomie’ en ‘zelfbestuur’, de lagere overheden sterk aan banden zijn gelegd: oorspronkelijk door gouverneurs of commissarissen als toezichthouders namens de Koning per provincie, en door ‘rijkskruiers’ in alle gemeenten; door een uitgebreid preventief en repressief toezicht in wetge-

12 Zie F. van Heek e.a., Sociale stijging en daling in Nederland, Leiden, 1958, 1, p. 25.

13 Zie H. Sixma en W. Ultee, ‘Een beroepsprestigeschaal voor Nederland in de jaren tachtig’, Mens en Maatschappij, 58 (1983), p. 360-382. Bij vergelijking in de tijd moet wel in rekening worden gebracht dat de nieuwe schaal 116 beroepen telt, in plaats van de 57 in het onderzoek van Van Heek c.s., en dat ook de formulering van bepaalde beroepen niet dezelfde is. In het eerdere onderzoek werd niet apart gevraagd naar ‘chirurg’, maar alleen naar ‘arts’.

[p. 107]

ving en begrotingszaken; door het uithollen van het eigen belastinggebied en door het inwisselen van ‘autonomie’ voor ‘medebewind’ onder vigeur van gedetailleerde regelgeving en instructies met bijbehorende specifieke in plaats van algemene uitkeringen.

Niettemin: de kracht van collegiale en corporatieve tradities bleef ondanks dat alles in belangrijke mate behouden.¹⁴ Zij zouden uiteindelijk de centraal benoemde commissarissen en burgemeesters tot mannen of vrouwen van de provincie of de gemeente maken. Zij zijn er oorzaak van dat voor belangrijke functies, met name in de rechterlijke macht, benoemingsprocedures zijn blijven gelden waarin elementen van coöptatie aanwijsbaar blijven, terwijl de kracht van het collegiale beginsel des te sterker speelt hoe belangrijker de zaak en hoe hoger het rechtsprekend college. In de instelling van talrijke zogeheten zelfstandige bestuursorganen vindt men evenzeer de dubbele gedachte van gewenste autonomie en zekerheid door collegialiteit. Voor extramoeilijke politieke kwesties wordt zelden een beroep gedaan op één enkele adviseur, maar frequent op ‘vroede mannen’ in collegiale samenwerking.

Maar het betoog strekt verder dan de organisatie van de overheid zelf. In achttiende-eeuwse politieke theorieën en bij maatregelen getroffen in de Bataafs-Franse tijd of onder het interventionistisch regime van koning Willem I, waren ‘tusschenmaghten’ of ‘middellighamen’ lang een steen des aanstoots. Vrijheid van vereniging en vergadering werd pas in 1848 formeel een grondrecht. Nog lang daarna golden goedkeuringseisen, wilde men verenigingen met rechtspersoonlijkheid oprichten. Het demonstratief-verenigd verschijnen op straat bleef aan strenge bepalingen gebonden. Op het optreden van arbeiders om hun positie in loononderhandelingen te verbeteren rustte lang een coalitieverbod. Maar toch! Vooral ook als reactie op toegenomen

14 Zie vooral Th.A.J. Toonen, Denken over binnenlands bestuur. Theorieën van de gedecentraliseerde eenheidsstaat bestuurskundig beschouwd, 's-Gravenhage, 1987.

[p. 108]

overheidsinterventie ontstond zodanig verzet van verschillende bevolkingsgroepen dat daaruit eigenstandige zuilen ontstonden. Of het nu ging onder de vlag van Kuypers ‘soevereiniteit in eigen kring’, het door katholieken gepropageerde ‘subsidiariteitsbeginsel’, of het verlangen naar ‘nieuwe organen’ of ‘functionele decentralisatie’ bij socialisten, het eindresultaat was, om met Thorbecke te spreken, het ‘wekken van zelfstandige kracht’ van gehele volksgroepen. Dit betekende mobilisatie en organisatie. Het instigeerde een groei van tal van confederatieve verbanden (binnen de zuilen en tussen de zuilen) en resulteerde ten slotte in een waar condominium van overheid en maatschappij in tal van sectoren, zodanig dat wat de een als ‘consociationalisme’ beschrijft, de ander nu ‘corporatisme’ noemt.

Keren wij terug naar de regenten zelve en bezien wij hun families. Er was na 1795 een korte periode van citoyennerie. ‘Alle Leden der Maatschappij hebben, zonder onderscheiding van geboorte, bezitting, stand of rang, eene gelijke aanspraak op derzelver voordeelen,’ heette het in artikel 3 van de Staatsregeling van het Bataafsche Volk van 1798.¹⁵ Maar de ‘aanzienlijkheid’ zou het spoedig weer winnen. De grondwet van 1814 voerde ridderschappen in als een van de kiescolleges van de Provinciale Staten die op hun beurt de leden van de Tweede Kamer verkozen. Mede om over voldoende personen daarvoor te beschikken, verleende koning Willem I het adellijk statuut aan alle regentengeslachten die daarom vroegen, al wilden sommigen ‘liever de eersten on-

15 De Franse Nationale Vergadering van 1789 had het mooier geformuleerd: ‘Il n'y a plus ni noblesse, ni pairie, ni distinctions héréditaires, ni distinctions d'ordres, ni régime féodal, ni justices patrimoniales, ni aucun des titres, dénominations et prérogatives qui en dérivaient, ni aucun ordre de chevalerie, ni aucune des corporations ou décorations, pour lesquelles on exigeait des preuves de noblesse, ou qui supposaient des distinctions de naissance, ni aucune autre supériorité que celle des fonctionnaires publics dans l'exercise de leurs fonctions’. Geciteerd naar P. Janssens, ‘De politieke invloed van de adel in het Koninkrijk der Nederlanden’, in: C.A. Tamse en E. Witte red., Staats- en natievoming in Willem I's koninkrijk (1815-1830), Brussel/Baarn, 1992, p. 98, n. 1.

[p. 109]

der het patriciaat [...] zijn dan de laatsten onder de geadelden.’¹⁶ In de steden hadden leden van de raad voor het leven zitting (al was het op basis van indirecte verkiezing) en ook in het derde kiescollege voor de Provinciale Staten, de landelijke stand, was de aanzienlijkheid zeer sterk.¹⁷ Mochten in 1848 formeel de ‘standen uit de staat’ zijn verdwenen,¹⁸ zowel het passief als het actief kiesrecht bleef nog decennia lang voorbehouden aan personen die aan hoge belastingeisen voldeden.

Wij hebben zo langzamerhand, dankzij het onvolprezen eliteonderzoek van W.P. Secker en anderen, een goed beeld van de samenstelling van een aantal belangrijke elitegroepen in de Nederlandse politiek van de negentiende en twintigste eeuw.¹⁹ Daaruit blijkt zonneklaar hoe groot de politieke rol van adel en patriciaat nog lang was onder leden van de Staten-Generaal en onder ministers, en hoe sterk de verknoping van de negentiende-eeuwse politieke elites was met de wereld van ambten, eerder dan van vrij beroep, handel, ambacht of industrie. Daarbij is ook duidelijk dat die rol groter was onder conservatieven, conservatief-liberalen en de oorspronkelijke voormannen van de ar- of ch-richting, dan onder katholieken, radicaal-liberalen of socialisten - volksgroepen die van huis uit nauwelijks ‘patriarchen’ hadden met wortels in de ambten van de Republiek. In sommige

16 P. Janssens, t.a.p., p. 114.

17 Uitvoerig hierover L. Blok, Stemmen en kiezen. Het kiesstelsel in Nederland in de periode 1814-1850, Groningen, 1987.

18 Deze kennelijk op Thorbecke geïnspireerde term was de titel van een in 1980 gehouden, doch helaas slechts intern gepubliceerde voordracht van N. Cramer.

19 Zie W.P. Secker, Ministers in beeld. De sociale en functionele herkomst van de Nederlandse ministers (1848-1990), diss. Leiden, 1991; J.Th.J. van den Berg, De toegang tot het Binnenhof. De maatschappelijke herkomst van de Tweede-Kamerleden tussen 1849 en 1970, Weesp, 1983; P.J. van Koppen en J. ten Kate, Tot raadsheer benoemd. Anderhalve eeuw benoemingen in de Hoge Raad der Nederlanden, Arnhem, 1987; L.E. de Groot-van Leeuwen, De rechterlijke macht in Nederland. Samenstelling en denkbeelden van de zittende en staande magistratuur, Arnhem, 1991; J.W. Janssens, De commissaris van de Koningin. Historie en functioneren, Den Haag, 1992; W. Derksen en M.L. van der Sande, De burgemeester. Van magistraat tot modern bestuurder, Deventer, 1984, in het bijzonder p. 213 e.v.

[p. 110]

ambten speelden oude families nog veel langer een rol: bij hogere functies in de rechterlijke macht, bij commissarissen van de Koningin, bij de diplomatieke dienst, bij sommige ministersposten.²⁰ Voor een aantal functies, in de diplomatiek en in de rechterlijke macht, werd nog lang uitgegaan van de gedachte dat betrokkenen dienden te beschikken over een zeker vermogen, of inkomen uit andere bron om het lage salaris aan te vullen.²¹ Dat alles is intussen grotendeels verleden tijd (al kan ik niet nalaten het curiosum te signaleren dat voor de protocollair hoogste ambtsdrager na de koningin, de voorzitter van de Eerste Kamer, pas in 1992 bij speciale wettelijke regeling een normale honorering voor een deeltijdsaanstelling is vastgesteld; tot die tijd ontving deze nog slechts de schadeloosstelling voor Eerste-Kamerleden en een representatietoelage).²²

Niet het minst door de organisatorische inspanning van de verzuiling vond wat men al te simpel pleegt aan te duiden als een maatschappelijke ‘democratisering’ plaats in de bezetting van vrijwel alle ambten.

Wil dat nu zeggen dat daarmee alle maatschappelijke invloed van regententradities is verdwenen? Geenszins. Eenmaal gegroeide normen blijven als ‘politieke cultuur’ voortleven, ook al wisselen bevolkingsstrata. Menig nieuw-aankomend Leids hoogleraar heeft dat zelf mogen ervaren. Wat zijn de kenmerken van een dergelijke regentencultuur? Het respect dat verwacht en gegeven wordt. De gedachte aan eer en plicht. Niet voor niets sprak Max Weber van ‘Honoratioren’. Het staan op ‘eigen recht’, waarbij dragers van ambten zich naar de woorden van de instructie van de Raad van State uit 1588 ‘openlik, vrijmoedig,

20 Voor 1918 waren Buitenlandse Zaken, Koloniën en Binnenlandse Zaken de meest ‘aristocratische’ departementen, nadien bleef dit vooral nog het geval met het eerstgenoemde departement, cf. W.P. Secker, t.a.p., p. 54.

21 Overigens stelt P.G. van IJsselmuiden, t.a.p., dat ook voor hogere ambtenaren pas na de Eerste Wereldoorlog zodanige salarissen werden vastgesteld dat deze aan personen zonder private middelen een redelijk levensonderhoud waarborgden.

22 Zie Handelingen Tweede Kamer 1991-1992, Bijlage 22.498; Staatsblad 1992, nr. 304.

[p. 111]

volkomen en bedachtelik verklaren hetgeen hun bij hun eer, plicht en conscientie zou goeddunken.’²³ Verantwoord en verantwoordelijk handelen is eerder de norm dan het afleggen van verantwoording aan anderen. Een regent schikt zich op basis van collegiaal overleg en onderhandeling, niet op grond van ondergeschiktheid. Overeenstemming is een groot goed. Het elkaar overstemmen al gauw een kwaad.

23 Geciteerd naar Toespraak van den vice-president van den Raad van State, jhr. mr. F. Beelaerts van Blokland op 12 april 1938, p. 6. Voorts eiste de instructie van 1588: ‘ende sullen de saecken in den selven Raedt gehandeldt, gedelibereert en getracteert werden by alle behoorlijcke reverentie, respect en modestie, ten meesten dienste van de voorsz Landen, tot goede eenigheydt en vriendschap onder deselve Steden en de Leden van dien, eensaemlijck van de Heeren in den selven Raedt comparererende onderlinge’. Geciteerd door W. Scholten, in: 450 Jaar Raad van State, Den Haag, 1981, p. ix.

III De opbouw van de bureaucratie

Wenden wij nu de blik naar ambtenaren, werkzaam in organisaties die in overheid en maatschappij in belangrijke mate een bestel van louter ambtsdragers hebben vervangen: de bureaucratie. Wij kennen de wezenskenmerken daarvan, of het nu is aan de hand van een bekende Franse drieslag: Hiérarchie, Profession, Permanence, of in de vorm van het gedetailleerder ideaaltype van Max Weber.²⁴ Veel van de door Weber genoemde karaktertrekken van een bureaucratie passen op Nederlandse verhoudingen: het bestaan van in wet en regel vastgestelde competenties, de arbeidsdeling, de nauwkeurige vastlegging van sanctiemiddelen, scholingsvereisten, het bestaan van een duidelijke hiërarchie, het handelen via schriftelijke stukken, de strikte scheiding tussen publieke functie en privé-sfeer en privé-middelen, de noodzaak van training, de claim op de ambtenaar als full-time employé, het werken naar regels. En ook Webers beschrijving

24 Zie M. Weber, Wirtschaft und Gesellschaft. Grundriss der Verstehende Soziologie, Studienausgabe, Köln/Berlin, 1964, Erster Halbband, p. 159 e.v.

[p. 112]

van de ambtenaarsfunctie gaat wel op: de gedachte dat het om een beroep gaat waarin men door superieuren wordt benoemd, de in beginsel onpersoonlijke aard van de werkkring, de indeling in rangen met verschillend sociaal aanzien, het carrièrebeginsel, de redelijke verwachting op promotie, de in schalen vastgelegde salariëring, het uitzicht op pensioen en, kan men daaraan toevoegen, de mogelijkheid van een decoratie die, ondanks alle pogingen tot hervorming, qua hoogte nog altijd eerder aan rang dan aan specifieke persoonlijke verdiensten gebonden blijft.

En toch? Beziet men de Haagse bureaucratie in internationaal perspectief, dan is er veel niet ‘gewoon’. Het duidelijkst kan men dat aangeven door middel van negatieve omschrijvingen: er zijn géén vergelijkende examens voor ambtelijke benoemingen, er is géén werkelijk centrale rekrutering, er is géén bewuste loopbaanplanning, laat staan een overwogen interdepartementale roulatie, er is géén centrale bestuursdienst (al wordt daar telkens weer om gevraagd), er is géén eis van politieke neutraliteit al wordt wel politieke loyaliteit verwacht. Wat er dan wel is, is een duidelijk particularistisch patroon van ambtelijke benoemingen waarbij weliswaar de minister (en voor benoemingen van schaal 15 en hoger de Kroon) benoemt, doch voor normale benoemingen de initiatieven en de werkelijke beslissingen relatief laag in de ambtelijke hiërarchie en in belangrijke mate ad hoc worden genomen. Personeelsdiensten hebben meer te zeggen over arbeidsvoorwaarden en procedures dan over de keuze van personen. Als men spreekt van een ‘Republiek van veertien onverenigde departementen’, dan is dat niet alleen omwille van de van oudsher sterke ministeriële autonomie, het willen vasthouden aan eigen zeggenschap, het alleen aanvaarden van interdepartementaal overleg indien men daarin voldoende stevig is vertegenwoordigd, maar ook omdat elk departement in zijn personeelsbezetting een duidelijke eigen ‘smaak’ houdt. En al is de positie van bewindsman of hoge ambtenaar onmiskenbaar verschillend, de scheiding tussen politicus en ambtenaar lijkt in Nederland vaak minder groot dan in tal van andere landen. De bewindsman

[p. 113]

of -vrouw gedraagt zich dikwijls als hoog ambtenaar, veel hoge ambtenaren bewegen zich tamelijk vrij als permanent politicians.²⁵

Waarom deze, van het formeel-bureaucratisch model zo afwijkende, kenmerken? Een belangrijk element daarin is de doorwerking van oude regententradities. Het Nederlands politiek bestel werd geboren als Konglomerat von Munizipalitäten²⁶ en bleef, ondanks de onmiskenbare invloed van het Franse model en de Duitse rechtsleer, ook nadien weinig etatistisch. Een werkelijke nationale bureaucratie ontwikkelde zich, langzaam en laat, in een periode van sterk-aangezette individuele ministeriële verantwoordelijkheid en pluralistische politieke verhoudingen die via de verzuiling institutioneel sterk werden verankerd. Hogere ambtenaren spiegelden zich aan het voorbeeld van regenteske ambtsdragers met de nadruk op eigen recht enerzijds, collegiaal functioneren anderzijds. Vergelijkbare verhoudingen ontwikkelden zich in wat de sociologen ooit aanduidden als de ‘staatschappij’, de verstrengeling van delen van de overheid en delen van de maatschappij, gekenmerkt door eisen van eigen recht en de noodzaak van omstandig overleg.

25 Deze term is onder meer gebruikt door J.D. Kingsley, Representative Bureaucracy, Yellow Springs, 1944, p. 269.

26 Deze uitdrukking is van Friedrich List, eerder geciteerd naar H. Kohn, Nationalism and Liberty. The Swiss Example, London, 1967, p. 57 in mijn uitvoeriger verhandeling ‘Sturing. Het primaat van de politiek en de bureaucratische cultuur in Nederland’, in: M.A.P. Bovens en W.J. Witteveen red., Het schip van staat. Beschouwingen over recht, staat en sturing, Zwolle, 1985, pp. 197-206.

IV Politiek: verkiezing en partij

Bezien wij vervolgens - naast de in origine ‘vroede’ dragers van ambten en de hen wel in aantal, maar niet in aanzien, sterk overtreffende ambtenaren - de politici: zij die een functie verwerven door directe of indirecte verkiezing of door benoeming, als onderdeel van partijpolitieke activiteit.

[p. 114]

Daarbij is het goed om van de aanvang af voor ogen te houden dat verkiezingen, en partijpolitieke rekrutering a fortiori, als bron van politieke legitimering nog lang veel weerstand hebben ontmoet. De hoogheid van de staat leek velen beter gewaarborgd door ambt en ambtenaren, dan door verkiezingen en opdringende partijen. Nog altijd hebben verkiezingen in Nederland een in internationaal-vergelijkend perspectief tamelijk beperkt bereik en wordt door velen de rol van partijen met een zekere beduchtheid bezien.²⁷ Hoever nu strekt de rol van verkiezingen en partijen in Nederland?

Door directe verkiezingen worden 150 leden van de Tweede Kamer aangewezen, 756 leden van Provinciale Staten (in 1991) en 11.464 leden van gemeenteraden (in 1990). In sommige gemeenten kan men daar nog de leden van deel- of wijkraden bij optellen. Op een weinig bekende manier worden ook de bestuurders van waterschappen direct verkozen: maar ik herinner mij niet dat wij voor de 2,74 are grond waar ons huis op staat en waarvoor wij keurig waterschapslasten betalen, ooit een stembiljet hebben ontvangen.

Bij Nederlandse verkiezingen gaat het nauwelijks om een directe persoonskeuze: de kieswet biedt wel een voorkeurstem, maar die heeft behalve in kleine gemeenten vrijwel nooit effect.²⁸ Wie gekozen wordt hangt daarom niet direct van de kiezers af, maar van de lijstvolgorde, vastgesteld op grond van interne besluitvormingsprocessen van de partijen. Deze verschillen per partij en zijn steeds hoogst complex. Er zijn maar weinig politicologen of politici in Nederland die het ons echt kunnen uitleggen.²⁹

27 Zie voor een uitvoeriger analyse van de lang voor kiezers opgeworpen barrières hoofdstuk 6, en voor een analyse van de bronnen van het verzet tegen politieke partijen H. Daalder, ‘A Crisis of Party?’, Scandinavian Political Studies, 15 (1992), pp. 269-288.

28 Zie R.C. Hessing, ‘Bij voorkeur. Een onderzoek naar het gebruik van voorkeurstemmen’, Acta Politica, 20 (1985), pp. 157-176.

29 Zie echter het gedetailleerde onderzoek naar de kandidaatsprocessen voor de Tweede-Kamerverkiezingen van 1986 door R. Hillebrand, De antichambre van het parlement. Kandidaatstelling in Nederlandse politieke partijen, Leiden, 1992.

[p. 115]

Indirect berust het mandaat van de 75 leden van de Eerste Kamer op (provinciale) verkiezingen. Als onderdeel van de electorale cyclus kiezen voorts, bij meerderheid van stemmen, Provinciale Staten de leden van Gedeputeerde Staten (75 personen in 1991) en gemeenteraden de wethouders (1656 personen in 1990). Ministers en staatssecretarissen (te zamen in 1993 26 personen) worden wel na verkiezingen benoemd, maar niet door, en evenmin noodzakelijkerwijze uit verkozen leden.³⁰ Waar Nederland traditioneel een land van minderheden is, heeft de kiezer ook geen dwingende invloed op de uitkomst van de electorale cyclus, in casu de politieke samenstelling van het kabinet en Gedeputeerde Staten, en merendeels ook niet op de keuze van wethouders, laat staan op die van de commissaris van de Koningin in de eigen provincie of de burgemeester van de eigen gemeente, die in het geheel niet van de electorale cyclus afhankelijk zijn.

Aangezien kiezers niet kunnen dwingen, zijn het alleen de gekozen fracties die de bezetting van politieke functies beheersen. De invloed van een bepaalde fractie hangt enerzijds af van de vraag of deze via formele of informele coalitievorming voldoende kracht kan verwerven om mee te tellen en mee te delen. Maar

30 Zoekt men verder naar de rol van verkiezingen in Nederland, dan valt op hoe weinig frequent deze ook in andere maatschappelijke sectoren voorkomen. Leden van de universitaire gemeenschap mogen meekiezen voor faculteitsraden en de universiteitsraad, maar in de faculteiten waarvan ik deel heb uitgemaakt is het oorspronkelijk nog ietwat persoonsvriendelijke systeem van de enkele overdraagbare stem spoedig ter wille van het veronderstelde goed van universitaire partijen ongedaan gemaakt door een opgelegd lijstenstelsel, al hadden A. Lijphart en ik in een rapport aangetoond dat universitaire kiezers in de betrokken faculteiten wel degelijk voorkeuren hadden, dwars door al gepropageerde lijstbindingen heen. Bij reglementair voorziene verkiezingen in maatschappelijke organisaties wordt opvallend vaak gepoogd deze te ontgaan, doordat zittende besturen zelf kandidaten voor hun opvolging stellen. Daarbij wordt veelal rekening gehouden met verschillende stromingen, maar liever dan onberekenbare, controversiële verkiezingen ziet men enkele kandidaatstelling. Vrees voor ‘partijschap’ is een onmiskenbaar onderdeel van de Nederlandse politieke cultuur.

[p. 116]

de partijen stuiten anderzijds ook op zekere obstakels in de vorm van ambtstradities en ambtenarenwetgeving. Wij betreden daarmee een terrein dat men elders, gemakkelijker dan in Nederland, aanduidt met de term politieke ‘patronage’. Daarover bestaat - en eigenlijk is dat typerend - hier te lande weinig goed onderzoek. Ter voorbereiding van dit afscheidscollege vergaarde ik daarom zoveel mogelijk gegevens door ‘actief netwerken’ onder betrokkenen: ook een scheidend hoogleraar moet immers bij de tijd blijven!

Signaleren wij eerst zekere procedurele beperkingen. Een aantal gewichtige benoemingen geschiedt door de Kroon. Binnen de Kroon is er - men vergete dit niet - niet alleen de minister maar ook het staatshoofd. Voor benoemingen van secretarissenen directeuren-generaal van de departementen, van burgemeesters in provinciehoofdsteden en gemeenten boven de 50.000 inwoners, van hoofden van diplomatieke missies en dergelijke, is beraad en besluitvorming in de ministerraad vereist. Dat impliceert althans formeel medezeggenschap van ministers van meer dan één regeringspartij. Dat geldt ook bij de instelling en samenstelling van adviesorganen (cf. artikel 4 R.v.O. Ministerraad). Voor een aantal hoogst belangrijke benoemingen bestaat voorts het recht van zittende colleges of andere hoogwaardigheidsbekleders een aanbeveling dan wel voordracht aan de Kroon voor te leggen: bij de Hoge Colleges van Staat, bij leden voor de Hoge Raad en andere rechters, bij de benoeming van burgemeesters (in een zich dynamisch ontwikkelend samenspel van commissarissen van de Koningin en vertrouwenscommissies van gemeenteraden), en zo meer. Soms zijn deze dermate bindend dat een praktijk van coöptatie door de zittende leden van een college de mogelijkheid van externe politieke benoemingen feitelijk uitsluit. Voordat een benoeming kan plaatsvinden in bestaande functies moet eerst een vacature ontstaan. Indien benoemingen ‘voor het leven’ zijn gedaan, is politieke pressie formeel uitgesloten. Ten aanzien van het vervangen van ambtenaren geldt de verwachting dat functies tot de pensioengerechtigde

[p. 117]

leeftijd kunnen worden uitgeoefend, al bieden ‘horizontale promoties’, vut, ziekteverlof, en als het moet incompatibilité d'humeur-procedures kennelijk verstolen mogelijkheden voor ongewilde vervanging.

Wat nu zijn politieke benoemingen? Ook dat is bij nader inzien een verre van eenvoudige vraag. Daar is allereerst de opvatting dat voor (bepaalde) benoemingen partijpolitieke overwegingen geen rol mógen spelen. Die norm geldt in brede kring voor de benoeming van rechters. Zij zou, wil men premier Lubbers geloven, evenzeer gelden voor (hoge) ambtenaren. Naar aanleiding van klachten over een veronderstelde oververtegenwoordiging van cda-sympathisanten in de hoogste ambtelijke regionen verklaarde hij ooit categorisch:

Bij de benoeming van topambtenaren op departementen wordt uitsluitend uitgegaan van bekwaamheid voor de functie. Bij het profiel speelt de politieke gezindheid geen rol. Een mogelijke over- of ondervertegenwoordiging van een bepaalde politieke kleur is dan ook geen zaak van beleid.³¹

De norm is duidelijk, de praktijk minder. Bij politieke benoemingen zijn tal van modaliteiten denkbaar. Een bepaalde kleur kan een ‘aangename bijkomstigheid’ zijn, bijvoorbeeld in het geval van het PvdA-lidmaatschap van oud-minister Duisenberg, die de vertrekkende president van de Nederlandsche Bank J. Zijlstra bij voorkeur als zijn opvolger zag.³² Een zekere partijpolitie-

31 Antwoord d.d. 8 november 1988 op een vraag van het Tweede-Kamerlid J. Kohnstamm, Handelingen Tweede Kamer 1988-1989, Aanhangsel, Kamervraag nr. 100.

32 Dat het Zijlstra om de persoon ging en niet om de politieke kleur van zijn opvolger moge blijken uit het volgend citaat uit zijn memoires: ‘Het is overigens een groot voordeel dat ministers met een grotere frequentie komen en gaan dan bankpresidenten. Dat geeft rust. Ter illustratie moge ik vermelden dat in de vijftig jaar tussen 1931 en 1981 de Bank maar drie presidenten heeft gehad, te weten Trip, Holtrop en ikzelf. Het toenmalige lid van de PvdA-fractie Thijs Wöltgens had dit goed in de gaten. Hij bepleitte in oktober 1980 voor de radio: “Wanneer de kleur van het kabinet verandert moet de benoeming van de president van de Nederlandsche Bank daarop worden afgestemd.” Hij bedoelde dus dat met de wisseling van de minister zo nodig van president moet worden gewisseld, een noodlottige gedachte waarvan later trouwens nooit meer iets is vernomen.’ J. Zijlstra, Per slot van rekening. Memoires, Amsterdam, 1992, p. 216.

[p. 118]

ke spreiding kan het onbewust gevolg zijn van een in een bepaalde samenleving bestaand pluralisme: verscheidenheid kan dan een teken zijn dat géén discriminatie in een bepaalde richting heeft plaatsgevonden. Maar een zeker wikken en schikken naar politieke kleur kan ook zijn ingegeven door de wens het verwijt van eenzijdigheid of zelfs discriminatie te ontgaan (wat in bepaalde gevallen tot token benoemingen kan leiden van een of meer vertegenwoordigers van specifieke minderheden). Expliciete evenredigheid kan worden nagestreefd om mogelijke conflicten op een bepaald politiek-gevoelig terrein te depolitiseren. Maar zij kan ook het resultaat zijn van harde onderhandelingen tussen partijen die alleen via pakket-benoemingen oplosbaar blijken. Daarbij moet men niet alleen aan gelijktijdige, maar ook aan volgtijdige transacties denken: partij A schikt zich nu in een benoeming van een lid van partij B, op voorwaarde dat B in de toekomst een evenwaardige claim van partij A erkent. Dit alles sluit niet uit dat bepaalde partijen er voor bepaalde posten in slagen benoemingen door te zetten zonder daarvoor compensatie te moeten betalen. Naast partijpolitieke criteria spelen natuurlijk ook andere overwegingen een rol: zoals een insider in mijn netwerk het formuleerde: ‘wie als partij geen kwaliteit levert, heeft geen kans.’ En in de dichte pakking van ons land geldt ook dat men bepaalde posten wel aan andere partijen kan gunnen, maar inspraak blijft eisen over de daarbij te benoemen personen.

Wat kan men tegen de achtergrond van zoveel genuanceerde mogelijkheden zeggen over de mate waarin partijpolitieke criteria benoemingen in Nederland zijn gaan beheersen? Ik ga daartoe vier categorieën na: 1. het alom erkend politiek personeel; 2.

[p. 119]

hoge ambtsdragers zoals de leden van Hoge Raad, van Hoge Colleges van Staat en vergelijkbare functionarissen; 3. de hoge ambtenaren; en 4. de oud-politici.

Het uitgesproken ‘politiek personeel’ van bewindslieden, commissarissen van de Koningin en burgemeesters

Bij de benoeming van ministers en staatssecretarissen is het expliciet partijpolitieke element onmiskenbaar toegenomen. Partijloze ministers komen niet meer voor. Het aantal bewindslieden zonder parlementaire ervaring voor hun optreden is sterk gedaald.³³ De invloed van kamerfracties neemt toe, zowel bij het vaststellen van een regeringsprogramma als bij de keuze van personen die in de regering daaraan uitvoering moeten geven. Het oude adagium: hoe dichter bij de Kroon, hoe minder partijman, is steeds meer vervangen door: gaarne dicht bij de Kroon, maar wel als partijman. Evenredigheid is niet de hoogste norm, het streven is gericht op een zo groot mogelijk aantal bewindslieden van de eigen kleur.

De rol van partijen bij de benoeming van commissarissen van de Koningin en burgemeesters is evenzeer toegenomen: ‘aanzienlijken zonder partij’ treft men in hun gelederen nauwelijks meer aan. Niet voor niets hebben partijen erkende lobbyisten in hun kamerfracties en ‘prominentenbanken’ met gegevens van gegadigden en voor benoemingen mogelijk geschikten. Het systeem van vertrouwenscommissies ziet erop toe dat de commissaris van de Koningin en de minister van Binnenlandse Zaken bij burgemeestersbenoemingen ook lokale partijpolitieke factoren

33 Zie W.P. Secker, t.a.p., hoofdstuk 12. Het percentage ministers dat bij eerste benoeming parlementaire ervaring had, was 36% tussen 1918 en 1940, 43% tussen 1946 en 1967 en 68% tussen 1967 en 1990, ibidem, p. 198. Van de na 1948 benoemde staatssecretarissen was oorspronkelijk het grootste deel niet van parlementaire herkomst, maar de omslag zou daarna des te groter worden: van de 52 voor 1967 benoemden had 71% geen, 29% wel parlementaire ervaring bij eerste optreden; van de 82 na 1967 benoemden had 42% geen, 58% wel parlementaire ervaring (mededeling W.P. Secker).

[p. 120]

danig wegen.³⁴ Daarbij treden overigens spanningen op: lokale dominantie en nationale evenredigheid leiden in concrete situaties niet noodzakelijk tot dezelfde partijpolitieke kleuring. Over de benoeming van commissarissen van de Koningin en burgemeesters in grotere gemeenten wordt nationaal gewikt en besloten.³⁵ Een zekere toedeling van posten naar evenredigheid speelt wel een rol, maar voornamelijk als middel om een soms harde politieke strijd te beslechten, vaak via het instituut van gelijktijdige of volgtijdige pakketbenoemingen.

Politiek begeerde posten zijn ook die van de kamervoorzitters. Daarbij speelt de grootte van de fracties een rol, maar tevens de sinds 1950 toegepaste informele regel dat de beide kamervoorzitters niet tot dezelfde partij behoren. Dat kan te zamen soms tot ingewikkelde vervangingen en verschuivingen leiden.³⁶

34 Zie o.m. W. Derksen, Tussen loopbaan en carrière. Het burgemeestersambt in Nederland, Den Haag, 1980; M.A.P. Bovens, Wie het profiel past Een analyse van tien jaar inspraak van de gemeenteraad bij de benoeming van de burgemeester, Deventer, 1983; W. Derksen e.a., De gekozen burgemeester benoemd. Succes en falen van vertrouwenscommissies bij burgemeestersbenoemingen, Leiden, 1983; J.W. Janssens, t.a.p., in het bijzonder de hoofdstukken 3 en 5.

35 Weinig valt te zeggen over de aanwijzing van wethouders en gedeputeerden: zij zijn gezien de modus van hun aanwijzing door en uit leden van raden en staten, politieke functionarissen bij uitstek. De op nationaal niveau nog steeds reële mogelijkheid bewindslieden te rekruteren buiten de fracties om heeft geen pendant op de lagere niveaus, al hoort men steeds weer pleidooien om een benoeming van gedeputeerden buiten de staten, c.q. wethouders buiten de raden mogelijk te maken.

36 Zowel Kortenhorst als Van Thiel bleven de Tweede Kamer voorzitten, ook toen hun partij de op een na grootste in deze Kamer werd. Datzelfde gold in 1982 en 1986 voor Dolman. Deze moest echter in 1989 wijken voor Deetman, met als gevolg dat Steenkamp op termijn de voorzitterstoel van de Eerste Kamer moest vrijmaken voor een lid van de PvdA.

De Hoge Raad, de leden van de Hoge Colleges van Staat, en vergelijkbare functionarissen.

Laat ons nu de benoemingen in de Hoge Raad, de Algemene Rekenkamer en de Raad van State vergelijken, aloude colleges

[p. 121]

waarvan de leden op grond van wettelijk omschreven procedures voor het leven worden benoemd. Partijpolitieke factoren spelen bij de rekrutering van rechters geen rol.³⁷ De storm die het kamerlid Vincent van der Burg over zijn hoofd kreeg toen hij in juni 1991 gewaagde van ‘een oververtegenwoordiging’ onder hogere rechters van personen met een ‘nieuw-liberale levenshouding met een voorkeur voor d'66,’ bewees nog eens hoezeer het in Nederland anathema is om rechters langs een politieke meetlat te leggen.³⁸ Wat in Nederland vanzelfsprekend lijkt, is het daarom nog niet. Tal van buitenlandse ervaringen, niet alleen in de Verenigde Staten, leren anders. Er is in Nederland in het verleden wel degelijk gerucht geweest omtrent de verondersteld eenzijdige levensbeschouwelijke kleuring van rechters. Katholieken kampten tot voor enkele decennia nog met een achterstand, waarbij zij niet ten onrechte bewuste achterstelling vermoedden. Denkbaar zou geweest zijn dat de verzuiling tot een bewuste spreiding over volksgroepen zou hebben geleid. En naarmate ontzuiling en deconfessionalisering kerkelijke gezindte of levensbeschouwing een minder duidelijke aanwijzing van opvattingen en voorkeuren maakten, bestond de gerede mogelijkheid dat partijpolitieke factoren belangrijker zouden zijn geworden. Sterker nog: de rechterlijke macht wordt steeds meer

37 Voor gegevens zie P.J. van Koppen en J. ten Kate, t.a.p.; P.J. van Koppen, ‘Decisionmaking versus Non Political Appointments’, Law and Society Review, vol. 24 (1990) nr. 3, pp. 748-785; L.E. de Groot-van Leeuwen, t.a.p. Zie voorts M.G. Rood red., Rechters en politiek. Nationale en internationale beschouwingen, Zwolle, 1993, met daarin voor Nederland in het bijzonder J.Th.J. van den Berg, ‘De rechter als derde macht’, pp. 25-40.

38 Een uitvoerige door Vrij Nederland met steun van de Nederlandse Vereniging voor Rechtspraak gehouden enquête wees een halfjaar na Van der Burgs geruchtmakende uitspraken inderdaad op een zeer hoge politieke voorkeur voor d66 onder leden van de rechterlijke macht: van de leden van de Hoge Raad en de gerechtshoven sprak 37% een politieke voorkeur uit voor d66, 23% voor de vvd, 19% voor het cda, 14% voor de PvdA en 11% voor geen enkele partij, zie Vrij Nederland, 2 november 1991. Ik laat de mogelijkheid onbesproken dat d66, beter dan andere, scherper getekende politieke partijen, een apolitieke houding reflecteert waarbij de rechterlijke macht zich wel bevindt.

[p. 122]

betrokken bij het oplossen van conflicten met een onmiskenbare politieke lading. Men zou daarom kunnen verwachten dat politieke partijen zekerheden zouden wensen door de benoeming van personen naar eigen snit. Maar neen. ‘Dem is nicht so,’ om de woorden van Tucholsky te citeren. Indien men zegt dat nu juist 's lands Hoge Rechters een probleemoplossende rol kunnen spelen, omdat zij buiten de partijpolitiek staan, zegt men eigenlijk: het bereik van partijen strekt in Nederland niet ver, en dat is maar goed ook. Oude regententradities en de wereld van het recht passen traditioneel beter bij elkaar dan elk van beide bij partijpolitiek (maar dat was een van de thema's van mijn oratie Leiding en lijdelijkheid in de Nederlandse politiek, dertig jaar geleden; er is bij alle verandering in sommige sectoren nog heel wat continuïteit in Nederland).

De procedure voor de benoeming van leden van de Algemene Rekenkamer is exact dezelfde als die van leden voor de Hoge Raad. Beide colleges zenden een ‘bij besloten briefjes en met meerderheid van stemmen opgemaakte aanbevelingslijst van zes kandidaten in waarop de Tweede Kamer bij het maken van haar nominatie zodanig acht zal slaan, als zij dienstig zal oordelen’ (artikel 85 Wet op de Rechterlijke Organisatie; cf. artikel 49 Comptabiliteitswet). Aanbeveling en voordracht zijn echter duidelijk minder dwingend in het geval van de Algemene Rekenkamer dan in het geval van de Hoge Raad. Toen het zo uitkwam, kon oud-staatssecretaris H.E. Koning de als nummer één door de Rekenkamer aanbevolen kandidate op de voordracht van de Tweede Kamer passeren, waarna het kabinet hem vervolgens met voorbijgaan van de anciënniteitsregel direct tot president benoemde. Partijpolitieke afweging ging onmiskenbaar voor emancipatiebeleid: in beide gevallen werd een vrouw gepasseerd.

De politiek beheerst sinds lang de benoemingen van de leden van de Raad van State, in het bijzonder die van de Nederlandse onderkoning (de vice-voorzitter van de Raad van State). De samenstelling van de Raad geschiedt nauwkeurig naar evenredig-

[p. 123]

heid uit de grotere partijen op basis van de laatste Tweede-Kamerverkiezingen. Daarbij doet de Raad een aanbeveling waarbij het initiatief in eerste instantie berust bij de groep staatsraden van de kleur waarin de vacature valt. Dwingend is die voordracht niet. Ooit was, naar het woord van Oud, het lidmaatschap van de Raad van State ‘een bezoldigd emeritaat voor verdienstelijke Nederlanders’.³⁹ Dat is na de komst van de Algemene Pensioenwet Politieke Ambtsdragers (1969) enerzijds, de sterke uitbreiding van taken op het terrein van de administratieve rechtspraak anderzijds, nu minder het geval. Gold eens het gezegde dat ‘Vader nog veel te goed en te jong is voor de Raad van State,’⁴⁰ deze kent nu een formele leeftijdsgrens en ook een informele leeftijdsdrempel.⁴¹

In dit verband nog een enkel woord over een functionaris die met de Hoge Colleges van Staat hoofdstuk III van de Rijksbegroting deelt: de nationale ombudsman. Op basis van twee benoemingen kan men moeilijk tot een gevestigde regel concluderen. De ombudsman wordt benoemd door de Tweede Kamer en staat dus dicht bij de politiek. Zijn benoeming geschiedt voor zes jaren, niet voor het leven. Bij de laatste ronde was de politieke kleur van de kandidaten bekend. Maar de ombudsman moet wel de zwaarste selectiecommissie passeren die Nederland kent. Krachtens artikel 2 van de Wet op de Nationale Ombudsman bestaat deze uit de vice-president van de Raad van State, de president van de Hoge Raad en de president van de Algemene Rekenkamer. De Kamer achtte het dienstig nummer één te benoemen.

Ten slotte in dit verband nog één ander belangrijk college, de

39 P.J. Oud, Het constitutioneel recht van het Koninkrijk der Nederlanden, Zwolle, 1947, I, p. 398.

40 Deze woorden werden ooit opgevangen door de bijzonder hoogleraar parlementaire geschiedenis in Leiden tot 1968, L.W.G. Scholten (persoonlijke mededeling).

41 Een berekening op basis van 24 benoemingen in de Raad van State tussen 1946 en 1957 (anders dan de vice-voorzitters) levert een gemiddelde leeftijd bij benoeming op van 60,8 jaar. Dat was 25 jaar later voor eenzelfde aantal benoemingen tussen 1973 en 1982 gemiddeld vijf jaar jonger (55,8 jaar).

[p. 124]

Sociaal-Economische Raad, ofschoon dit een orgaan is op het grensgebied van overheid en maatschappij waarvoor het rijk niet eens de kosten draagt. Het voorzitterschap van de ser geldt in Den Haag als hoge politieke prijs, voldoende relevant om informeel te worden meegewogen bij de toedeling van andere belangrijke functies als die van de vice-voorzitter van de Raad van State en het presidentschap van de Algemene Rekenkamer. Wie dat aanvoert, onderstreept de kracht van tradities van machtsdeling en verdelende rechtvaardigheid in de Nederlandse politiek, maar bevestigt ongewild het onmiskenbaar verschil tussen de Hoge Raad en de Hoge Colleges van Staat: niemand brengt de mogelijke kleur van de president van de Hoge Raad op deze wijze in rekening. Bij de benoeming van de kroonleden van de ser wordt onmiskenbaar gelet op een spreiding naar politieke kleur. Maar de zittende leden hebben formeel noch informeel een voordrachtsrecht, en hebben een formele zittingsduur van niet meer dan twee jaren. Dit moge het lidmaatschap bijkans voor het leven van een D.B.J. Schouten of een W.C.L. van den Grinten niet hebben verhinderd, er zijn geluiden dat naar een sterkere afwisseling wordt gestreefd.

De hoge ambtenaren

Waar staan nu - in vergelijking met het onmiskenbaar politiek personeel van bewindslieden en de bezetters van de bestuurszetels op provinciaal en gemeentelijk niveau enerzijds, de zeer onafhankelijke ambtsdragers en leden van de Hoge Colleges anderzijds - de hogere departementsambtenaren?⁴²

Men kan die vraag van twee kanten benaderen. In internationaal-vergelijkend perspectief is duidelijk wat níet het geval is: er is geen echt spoils system en evenmin een merkbare wisseling van de wacht indien een nieuwe regering optreedt, zoals in de Verenigde Staten. Er is geen formele Proporz. Er is evenmin een si-

42 U. Rosenthal en M.P.C.M. van Schendelen, ‘Ambtelijke top in Nederland’, Bestuurswetenschappen, 31 (1977), pp. 383-401; U. Rosenthal, ‘De secretaris-generaal: politisering of verambtelijking’, Acta Politica, 14 (1979), pp. 343-377; S.J. Eldersveld, J. Kooiman en Th. van der Tak, Bestuur en beleid. Politiek en bestuur in de ogen van kamerleden en hoge ambtenaren, Assen, 1980; G. Gerding en B. de Jong, De politieke en ambtelijke top, Achtergrondstudie nr. 6, Commissie Hoofdstructuur Rijksdienst, Den Haag, 1981; U. Rosenthal, ‘De mandarijnen van de rijksdienst. Modieuze stellingen en harde feiten over de Nederlandse topambtenarij’, Bestuurswetenschappen, 37 (1983), pp. 302-315. L.J. Roborgh en U. Rosenthal, ‘Van rechts naar links. De politieke voorkeuren van rijksambtenaren’, Namens, 6 (1989), pp. 12-17, bevat een aantal gegevens uit een in 1988 verricht, zeer gedetailleerd enquêteonderzoek onder ambtenaren. Deze zijn na het uitspreken van deze rede veel uitvoeriger gepubliceerd in het dubbelproefschrift van F.M. van der Meer en L.J. Roborgh, Ambtenaren in Nederland. Omvang, bureaucratisering en representativiteit van het ambtelijk apparaat, diss. Leiden, 1993.

[p. 125]

tuatie als in België of Italië, waar partijpolitieke benoemingen binnen departementen leiden tot erkende interne groepsvorming en waar ambtenaren van een bepaalde kleur en bloc in invloed stijgen of dalen naar gelang van de politieke partij van een zittend minister. Nederland kent evenmin cabinets du ministre, politiek verkozen, tijdelijk in de omgeving van de minister werkzame vertrouwelingen die de minister schutten en stutten.⁴³ Er is bij enkele kabinetsformaties afgesproken dat de ministers een of enkele politieke adviseurs mochten benoemen. Sommigen hebben dat ook gedaan, maar het instituut is omstreden gebleven en heeft zich niet werkelijk ontwikkeld. Negatief omschreven: er is geen directe partijpolitieke rekrutering van hoge ambtenaren. Kan men daarmee volstaan?

Er is historisch gezien wel degelijk sprake geweest van eenzijdige kleuring van ambtelijke benoemingen: katholieken en socialisten hebben lang barrières voor zich gezien, die pas door en na de Tweede Wereldoorlog werden weggenomen. De particularistische aard van benoemingen liet en laat het benoemen van ‘eigen mensen’ toe. Er is ook wel sprake van een bewust ‘veelkleurenbeleid’ voor speciaal politiek gevoelige delen van het ambtelijk apparaat: om kritiek voor te zijn, maar ook wel uit

43 Hoe groot de verschillen tussen België en Nederland bijvoorbeeld zijn, blijkt overduidelijk uit hoofdstuk 10 van de belangwekkende studie van W. Dewachter, Besluitvorming in politiek België, Leuven/Amersfoort, 1992.

[p. 126]

overwegingen van politiek nut en billijkheid. Goede waarnemers in mijn netwerk stemmen in het algemeen in hun indruk overeen dat partijpolitieke kleur een factor is die meer dan vroeger gewogen wordt en dat niet alleen in de allerhoogste benoemingen van secretaris-generaal of directeur-generaal, maar in toenemende mate ook op posten onder dat niveau. Een ervaren ambtelijk zegsman signaleerde dat in zijn jongere jaren beginnende ambtenaren met het oog op hun carrière hun partijsympathieën niet gaarne ventileerden, maar dat tegenwoordig soms van het omgekeerde sprake is: ambitieuze jonge ambtenaren zorgen nogal eens voor ‘een klein politiek profieltje’, als zouden zij de bliksemcarrière van de jonge politicoloog Elco Brinkman willen evenaren.⁴⁴ Meer en meer ziet men de ontwikkeling van eigen bureaus van secretarissen-generaal, met een personele bezetting van wat andere dan traditioneel ambtelijke snit. Voorlichting en communicatie krijgen een sterker accent. Niet alleen de openbaarheid, de publieke informatie en berichten tellen, maar evenzeer het verlangen ‘het’ beleid en de bewindsman daarachter te profileren. Hogere ambtenaren gedragen zich veelal als eerstaanwezend politiek adviseur van de minister waar zij eerder de rol aanhielden van primair ambtelijk chef van het departement. Ministers geven daar ook van hun kant soms aanleiding toe. De afgelopen jaren ontstonden in enkele Haagse departementen conflictueuze situaties tussen ministers en hoge ambtenaren, die ‘opgelost’ werden door het al dan niet ‘verguld’ vertrek van de laatsten naar andere posten; daarop volgden nieu-

44 U. Rosenthal en L.J. Roborgh schrijven op p. 24 van hun rapport Administrative Trends in the Netherlands. Paper submitted to the Conference on Administrative Modernisation in Europe, Perugia, 12-13 June 1992: ‘The politicization of society worked its way to the administration, civil servants noticing that party membership had turned from an impediment to a career incentive’ [cursivering H.D.]. Rosenthal schreef eerder in Trouw (25 juni 1991): ‘De aantallen en categorieën functies waarbij de politieke kleur van de kandidaten mee bepalend is nemen toe; en de politieke beïnvloeding is sterker geworden. Dit geldt voor de recrutering en bevordering van burgemeesters, ambtenaren (al op schaal 13-14 begint dit te spelen), leden van adviescommissies en commissies (inclusief commissies van deskundigen of van wijze mannen).’

[p. 127]

we, ‘eigen’ benoemingen door de zittende minister, niet zelden van personen van buiten het departement, soms rechtstreeks uit het politieke circuit afkomstig.

Gezien de dominante rol van het cda in opeenvolgende kabinetten zou men verwachten dat cda-sympathisanten in de hogere regionen van de Haagse departementen zouden domineren, zij het dat de vvd en de PvdA bij hun veel tijdelijker bezetting van Haagse ministeries bewust compenserende benoemingen zouden hebben doorgezet. Men signaleert een onmiskenbaar hoog percentage secretarissen-generaal met duidelijke cda-sympathieën en wijst tegelijk op enkele opvallende benoemingen van ex-kamerleden in hoge ambtelijke posten: een verschijnsel dat te meer commentaar uitlokt omdat dit in vroeger jaren nauwelijks voorkwam.⁴⁵

Maar voor wie te gemakkelijk incidentele voorvallen tot wetmatigheden zou willen verheffen, bestaat wel een puzzel. Enquêtegegevens over de politieke voorkeur van hogere ambtenaren in de verschillende departementen wijzen uit: 1. dat in alle departementen een relatief grote spreiding van politieke voorkeuren bestaat; 2. dat daarin niettemin opmerkelijke verschillen bestaan tussen de onderscheidene departementen; 3. dat die verschillen geenszins duidelijk wijzen op een opvallend sterke positie van bijvoorbeeld het cda in departementen waar men dat op basis van stereotiepe opvattingen zou verwachten; en 4. dat bij de ministeriële bezetting van departementen evenmin sprake lijkt te zijn van een zeer gericht verlangen van partijen bepaalde posten, bijvoorbeeld in departementen met een hoog subsidie- of benoemingspotentieel, systematisch bezet te houden.⁴⁶ Er is meer wisseling in politieke kleur in de departementen dan men gezien het

45 Zie bijv. nog de categorische uitspraak van Rosenthal en Van Schendelen in hun beschrijving van de rekrutering van hoge ambtenaren in 1977 (t.a.p., p. 387): ‘Eén sector blijkt geen betekenis te hebben, die van de politici. Zoals [...] geconstateerd eindigen veel politieke carrières in openbare bestuursfuncties. Zelden gaat het hierbij om posities in de ambtelijke top op rijksniveau.’

46 Zie L.J. Roborgh en U. Rosenthal, t.a.p.

[p. 128]

continu-regeren van de grotere confessionele partijen zou verwachten. Veronderstelde patronen die in een bepaalde periode opgeld deden, golden voor een latere periode geenszins. Zou iemand die de cijfers niet in detail heeft bezien vermoeden dat na 1946 het departement van Defensie slechts voor 33 procent van de tijd in handen was van een confessioneel minister, Financiën voor slechts veertig procent van de tijd, en Binnenlandse Zaken alleen voor de helft van de periode? Betoogt men dat men dan toch wel andere departementen weet die eerder zouden zijn begeerd, dan zit men nog met de vraag hoe het wisselend gedrag in de tijd te verklaren. Onderwijs leek zoiets als een christen-democratisch reservaat tot 1971, maar nauwelijks daarna, Landbouw daarentegen is sinds 1959 het sterkst door confessionele ministers bezette departement, wat ook geldt voor Sociale Zaken, maar in het geheel niet voor Economische Zaken en evenmin voor wvc.

Sommigen hebben eenvoudige oplossingen voor deze schijnbare anomalieën. Het cda zou zich tevreden stellen met een relatief sterkere bezetting van posten op het hogere echelon (ofschoon de aanwezigheid van veel cda-gezinden daar ook het gevolg kan zijn van de omstandigheid dat nu eenmaal de ontzuiling pas werkelijk toesloeg toen hogere, in doorsnee oudere, ambtenaren hun jeugd al achter zich hadden). Men hoort ook de stelling dat het cda de bezetting van departementale posten niet zo nodig heeft, gezien de greep van deze partij op het maatschappelijk middenveld. Ik houd het erop dat pluralistische tradities en aloud respect voor ambt en ambtenaar nog altijd een tegenwicht vormen tegen al te eenzijdige politieke benoemingen.

Bij de uitgang van het Binnenhof⁴⁷

De gedachte dat ‘voor een fatsoenlijk man een convenabele post’ moet worden gevonden gold niet alleen aan het begin van de negentiende eeuw toen A.R. Falck deze woorden sprak. Zij geldt nog: Andeweg kwam in gesprekken met oud-ministers gevallen

47 Deze parafrase op de gelukkige titel van J.Th.J. van den Bergs dissertatie (t.a.p.) werd eerder gebruikt door P.L. de Vos, De uitgang van het Binnenhof. Een onderzoek naar het vertrek van kamerleden, Arnhem, 1990. Helaas bevat dit boek voornamelijk gegevens over het retrospectief wel en wee van het kamerwerk van ex-kamerleden, maar nauwelijks materiaal over hun maatschappelijke carrière daarna. Wel hierover ging M.P.C.M. van Schendelen en R.N.G. van der Paardt, ‘De Tweede Kamer als carrièrekanaal’, Beleid & Maatschappij, 2 (1975), pp. 50-58, dat overigens de gramschap wekte van de toenmalige kamervoorzitter A. Vondeling; zie de discussie ibidem, pp. 172-176.

[p. 129]

tegen waar vertrekkende ministers het hen volgend kabinet expliciet herinnerden aan hun plicht passende functies voor vertrekkende bewindslieden te vinden.⁴⁸ Maar welke mogelijkheden heeft een kabinet dat een zorgende hand wil uitstrekken ten behoeve van aftredende bewindslieden of verdienstelijke kamerleden die nog wel eens iets anders willen?

Sommige daarvan zijn bij uitstek hoog en begeerd. Dat geldt voor enkele posities bij internationale organisaties waarbij de zeggenschap bij het Nederlandse kabinet alleen berust (zoals het Nederlandse lid van de Europese Commissie), dan wel Nederland met meer of minder zekerheid althans een kandidatuur kan stellen. Andere hoge posten noemden wij al: vacant komende plaatsen voor commissaris van de Koningin of het lidmaatschap van de Raad van State, het burgemeesterschap (waarbij de maat van het inwonertal naast de erkende claims van partijen voor specifieke gemeenten een mogelijk indice vormt van het ‘gewicht’ dat een bepaalde kandidaat heeft, of als ietwat aangeschoten wild nog heeft). Maar verder? Hoge posten in de diplomatieke dienst? Niet zo maar, getuige de nauwelijks in diplomatieke taal verwoorde protesten van de ‘carrière’ die, lijkt het, effectiever zijn dan de geluiden van onmin die men ook wel aantreft in het korps van burgemeesters. Men komt, het spoor volgend naar patronagemogelijkheden, al gauw in grijzer zones terecht. Bij de voorzitters van belangrijke adviescolleges bijvoorbeeld, naast de Raad van State of de ser. Een enkele post in die sector is kennelijk hoog genoeg voor leden van het koninklijk huis, al was dat vast niet wat het cda-kamerlid G. de Jong in de geest had toen

48 Mededeling R.B. Andeweg.

[p. 130]

hij onlangs als voorzitter van de Bijzondere Commissie Vraagpunten Adviesorganen opriep tot een kruistocht tegen de radenmonarchie.⁴⁹ Maar verder? Het voorzitterschap van de Wetenschappelijke Raad voor het Regeringsbeleid? De Ziekenfondsraad? De Nationale Raad voor de Volksgezondheid of een van haar commissies? De Sociale Verzekeringsraad? De Raad van de Ruimtelijke Ordening? De nos? Het College van Commissarissen van de Media? Als het dan moet: de Kampeerraad? Er zijn andere mogelijkheden: het lidmaatschap van belangrijke, soms ad hoc ingestelde besturen en commissies in de economische sector, de organen van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie, functies bij door de staat gecontroleerde diensten of bedrijven en dergelijke.⁵⁰

49 De Jong gebruikte deze term die ooit eerder door de econoom C. Goedhart was gebezigd, bij het ten doop houden van het rapport Raad op Maat, zie Trouw, 18 februari 1993; Handelingen Tweede Kamer 1992-1993, Bijlage 21.427, nr. 30.

50 Het Parlementair Documentatiecentrum van de Rijksuniversiteit te Leiden registreert, zij het incidenteel, in zijn biografisch archief functies die kamerleden en ministers aanvaardden na hun vertrek van het Binnenhof. Van 464 ex-leden van de Tweede Kamer sinds 1967 overleden 9 in functie, hadden 86 bij hun vertrek een leeftijd bereikt waarop zij niet noodzakelijk een andere functie aanvaardden en ontbraken voor 84 anderen gegevens. Van de 285 resterende ex-kamerleden werden, al of niet na andere functies (waaronder die van minister of staatssecretaris), uiteindelijk 22 benoemd tot lid van de Raad van State, 14 tot commissaris van de Koningin, 4 tot lid van de Algemene Rekenkamer en 51 tot burgemeester. Daarnaast verwierven 28 ex-leden een andere belangrijke functie bij provincie, gemeente, gewest of waterschap. In een hoge ambtelijke functie bij het rijk werden 24 personen benoemd. Twee ex-leden verwierven een functie in de diplomatieke dienst, 13 vertrokken naar het Europees Parlement en 19 verkregen een functie bij een internationale organisatie. In de leiding van adviescolleges kwamen 15 ex-leden terecht, bij het (veelal hoger) onderwijs 33 personen (waarbij ten minste 10 leden in bestuursfuncties). Tien personen keerden terug naar hun eigen bedrijf en ten minste 32 ex-leden vonden een functie in het bedrijfsleven (voor een deel in organisaties van het bedrijfsleven, voor een ander deel in raden van bestuur of van commissarissen). Aangezien deze laatste cijfers niet berusten op een systematisch onderzoek naar beklede commissariaten en dergelijke, is het werkelijk aantal van deze laatste categorie waarschijnlijk hoger. Bij de beoordeling van deze gegevens moet rekening worden gehouden met tal van dubbeltellingen. Ik ben het pdc erkentelijk voor de verstrekking van het materiaal dat door drs. J.G. Gosman verder werd bewerkt. Hoe aantrekkelijk zittende kamerleden eventuele functies na hun kamerlidmaatschap oordelen, blijkt uit enquêtegegevens uit 1990 vergeleken met 1979 in: J.J.A. Thomassen e.a. red., De geachte afgevaardigde. Hoe kamerleden denken over het Nederlandse parlement, Muiderberg, 1992, pp. 48-50.

[p. 131]

Het is echter de vraag of men wel in termen van convenabele posten moet denken. W.J. Geertsema had althans, zo sprak hij eens, ‘nog nooit een oud-minister met veters langs de deur zien gaan.’⁵¹ Politici geven in de vervulling van hun politieke functies veelal blijk van kwaliteiten die hen tot gerede kandidaten maken voor invloedrijke functies, ook buiten en los van de politiek. Lagere overheden, maatschappelijke organisaties of bedrijven kunnen baat zien in de goede contacten die ervaren politici hebben met de wereld van Den Haag. Maar dan hebben wij niet te maken met patronage van de zijde van de politiek, maar met wat de Fransen noemen pantouflage, wat nog wel iets meer betekent dan ‘slofje onder’ tussen particuliere belangen en personen met entree in de overheid.

51 Geciteerd naar A. Hoogerwerf, Vanaf de top gezien. Visies van de politieke elite, Amsterdam, 1986, p. 171. Voor een eerdere opmerking in dezelfde zin van W. Drees, zie J.W. Janssens, t.a.p., p. 92.

V De overheid verpacht

Richten wij tot slot onze aandacht op de vierde categorie, naast de oude regenten, de bureaucraten en de politici: de particuliere bestuurders en ondernemers die maatschappelijke functies vervullen op basis van subsidies, opdrachten of contracten van de overheid. Ik noem hen de calculerende contractanten.

Daarbij gaat het deels om oude verschijnselen. De Nederlandse verzorgingsstaat ontwikkelde zich immers in de vorm van hecht verstrengelde organisaties van overheid en particulieren, met tal van invloedrijke adviesorganen als instrument van overleg en beleidsvorming. Daarbij is het al decennia lang een belangrijke taak van bestuurders overheidssteun voor de eigen sector en de eigen instelling te verkrijgen en te behouden.⁵² Niet

52 Daarbij ga ik verder niet in op de omstandigheid dat besturen in de private sector zich in recente tijd veelal hebben ontwikkeld van oude regentencolleges tot moderne bestuurders, met daarbij passende emolumenten die vaak niet langer gebaseerd zijn op bij de overheid gebruikelijke betalingen, maar op een toerekening op basis van veronderstelde marktprijzen.

[p. 132]

voor niets kennen wij immers tal van discussies over ‘gesloten circuits’,⁵³ corporatisme en ‘neocorporatisme’,⁵⁴ ‘ijzeren ringen’⁵⁵ en ‘ijzeren driehoeken’,⁵⁶ het belang van netwerken en zo meer.⁵⁷ Daarbij hoort men veelal de suggestie dat sommigen in deze circuits vaardiger handelen dan anderen. Het middenveld, zo zegt men, dat is het cda, met als ondertoon het verwijt - wat soms een zelfverwijt inhoudt - dat liberalen of socialisten daar niet zo goed in zijn. Dat is wat te eenvoudig. Eventuele verschillen tussen bevolkingsgroepen vinden hun bron eerder in langjarige verzuilingsprocessen dan in een specifiek, superieur machtsstreven. Het cda hoedt de nalatenschap van de twee belangrijkste zuilen, de PvdA en de vvd erfden daarentegen te zamen alleen het ‘algemene’ deel, dat is wat overbleef na aftrek van katholieken en orthodox-protestanten. Daarbij kwam dat de socialisten al lang bewust ontzuilden en historisch gezien de liberalen nauwelijks in organisatorische zin aan de verzuiling deelnamen. Maar dat neemt niet weg dat ook liberalen en socialisten hun vertakkingen in het middenveld hebben, getuige enerzijds de vanouds bestaande congruente levenssferen van liberalen van alle gading met de ‘burgerlijke’ media, bepaalde universiteiten en het bedrijfsleven, en anderzijds de prominente aanwezigheid van al wat progressief heet in de wereld van de vakverenigingen en wat in nieuw-Nederlands de softe sector heet (waaronder de ‘derde wereld’ in Nederland). En in het georganiseerd overleg in

53 Cf. W. Drees, On the Level of Government Expenditure in the Netherlands after the War, Leiden, 1955.

54 Hierover bijv. I. Scholten red., Political Stability and Neo-Corporatism. Corporatist Integration and Societal Cleavages in Western Europe, London, 1987, in het bijzonder hoofdstuk 5.

55 Zie J.Th.J. van den Berg en H.A.A. Molleman, Crisis in de Nederlandse politiek, 2de druk, Alphen aan den Rijn, 1975, pp. 38-39.

56 Cf. J. de Vries, Grondpolitiek en kabinetscrises, diss. Leiden, 1982, hoofdstuk 2.

57 Zie voor een heldere, beknopte analyse R.B. Andeweg, ‘Beleidsvorming’, in: Th. L. Bellekom e.a. red., Inleiding staatkunde, Leiden/Alphen aan den Rijn, 1991, pp. 351-364.

[p. 133]

arbeidszaken en de wereld van de sociale zekerheid hebben alle groeperingen sinds decennia hun directe deelnemers.

Het condominium van overheid en particuliere sectoren staat echter sinds een aantal jaren onder druk van de wens de collectieve lasten terug te dringen, de overheid slanker en efficiënter te maken en de markt waar mogelijk zijn heilzaam werk te laten doen mede, zo zegt men, om het primaat van de politiek te herstellen.⁵⁸

Dat streven leidt tot veranderingen op ten minste een drietal terreinen: de privatisering van overheidsdiensten, reorganisaties van de adviessector, en het optreden van talrijke adviseurs-op-contract.

Over privatiseringsoperaties zal ik weinig zeggen omdat zij nog in volle gang zijn. Hoogstens moet het mij van het hart dat daarbij niet zelden sprake is van ‘optische’ operaties, waarbij het aantal ‘gewone’ ambtenaren en de overheidsuitgaven afnemen, maar de diensten via de markt toenemende lasten voor de burger inhouden. De markt eist nu eenmaal winst en ook bedragen aan salariëring van het management in geprivatiseerde raden van bestuur, die een veelvoud bedragen van wat hoofdambtenaren werkzaam in overheidsdienst traditioneel verwachtten.

De kruistocht tegen de traditionele adviesorganen vindt zijn oorsprong in het verlangen naar een meer autonome politiek en een meer slagvaardig bestuur. Daarbij heet het noodzakelijk een duidelijke scheiding aan te brengen tussen onafhankelijk advies en overleg met betrokkenen. Het belang dat oude adviesorganen juist door de combinatie van advisering en overleg voor de legitimering van het overheidsbeleid kunnen hebben, wordt onder-

58 De ‘kroniek’ van deze omslag moet nog worden geschreven. Behalve aan rijkelijk aanwezige buitenlandse invloeden moet men in het bijzonder denken aan onvermoeibare pleidooien van E. van Thijn, het werk van de commissie-Vonhoff, de rapporten van de regeringscommissaris H.D. Tjeenk Willink, degenen die het debat hebben gevoerd over de fiscale crisis van de verzorgingsstaat, en de bewust aangezette no nonsense-stijl van het eerste kabinet-Lubbers. Typerend is ook de toonzetting van het Rapport Bijzondere Commissie Vraagpunten. Over staatkundige, bestuurlijke en staatsrechtelijke vernieuwing Handelingen Tweede Kamer 1990-1991, Bijlage 21.427, nr. 3.

[p. 134]

schat. Zelden wordt ingegaan op de waarschijnlijkheid dat men belanghebbenden die men in het volle licht de voordeur uitjaagt, terugvindt in de schemering van de antichambre, zonder het tegenwicht van contraire belangen en onafhankelijke adviseurs in een en hetzelfde adviesorgaan. Er zijn tekenen dat nieuwe adviesstructuren veel kostbaarder uitvallen dan eerder bestaande adviesorganen: waar ooit de kosten bestonden uit een bescheiden toelage voor een voorzitter en een zuinig vacatiegeld van de leden, wordt in de nieuwe wereld van de economische toerekening geteld in dagdelen, zo niet in uren of minuten, tegen een hoog tarief.

Nog duidelijker is dat het geval bij het ad hoc inhuren van adviseurs en adviesbureaus. Den Haag, en ook de lagere overheden, kennen een snel groeiend leger van particuliere adviseurs en adviesbureaus - in stijgende mate mede bemand door voormalige hogere ambtenaren en politici - die op contractbasis deskundigheid aanbieden, ten aanzien van zowel beleidsvragen als reorganisaties. Wat vroeger algemeen en nu nog in sommige sectoren werd aangeleverd door mensen uit het eigen apparaat of permanente adviesorganen, komt thans, apolitiek maar hooggeprijsd, van buiten. ‘Ambt’ wordt ‘markt’, publieke plicht wijkt voor advies-op-rekening, het ambtelijk memo wordt vervangen door het extern onder een speciaal logo gepresenteerd rapport. Werd er eerder van uitgegaan dat departementen uit de aard van hun werk bij uitstek zelf duurzaam deskundig waren, nu wordt advies ad hoc aan de top ‘ingestoken’. Contracterende adviseurs dragen geen andere verantwoordelijkheid dan die voor het uitbrengen van een advies, niet gelouterd door ervaringen in het verleden noch door de noodzaak dat de adviseurs zelf verantwoordelijkheden dragen. Tegelijkertijd kunnen dergelijke adviezen tot alibi worden van gewenst beleid, waarbij niet uitgesloten is dat in de keuze van de adviseurs en de richting van het door hen uitgebracht advies al op bestaande wensen wordt geanticipeerd. Soms ziet men zelfs de merkwaardige figuur dat externe adviseurs voor langere tijd normale overheidstaken overne-

[p. 135]

men als ‘interim-managers-op-markttarief’, terwijl reguliere ambtenaren opzij worden geschoven tegen hoge kosten die versluierd blijven als ziekteverlof, wachtgeld of vut-betalingen.

Het kan, zo u wilt, nog zwartgalliger. Het nieuwe klimaat van management en flinkheid, van efficiency en doelgericht beleid, leidt er soms toe dat ambtelijke normen van zorgvuldigheid, en van respect voor procedures, ontwikkeld ter wille van overwegingen van rechtmatigheid, door beleidsmakers en hun adviseurs als hinderlijk ervaren en kortgesloten worden.

In een rechtsstaat zijn er dan gelukkig nog ambtsdragers, in casu de burgerlijke en de administratieve rechters, die de overheid via een steeds indringender toetsing aan algemene rechtsbeginselen en algemene beginselen van behoorlijk bestuur op het recht(matig)e pad pogen te houden.

VI Slot

Samenvattend. Wij bespraken vier groepen van oude en nieuwe regenten: de onafhankelijke ambtsdragers, de hogere ambtenaren, de politici en de calculerende contractanten. Dat zijn, het moge duidelijk zijn, in werkelijkheid geen gescheiden categorieën. Het is juist de dooreenstrengeling van deze groepen en hun in origine verschillende politieke culturen, die het onderwerp van dit afscheidscollege zo complex maken. Het oude regentenambt liet zowel een status van onafhankelijkheid als een voorkeur voor collegiaal regeren na. Dit hielp de ontwikkeling van een autoritaire Beamtenstaat voorkomen en gaf aan de Nederlandse bureaucratie de brokkeligheid en het particularisme die haar kenmerken. Deling van macht kenmerkt ook vanouds de wereld van de politiek en van de talloze maatschappelijke organisaties die in interactie met een groeiend overheidsingrijpen ontstonden. Dat relativeert de betekenis van verkiezingen, maar verzekert tal van groepen van een ingang bij de overheid. Het maakt het mogelijk dat partijpolitieke benoemingen in tal

[p. 136]

van sectoren plaatsvinden, zonder dat één partij een monopolie verwerft. De ambten- en ambtenarentraditie is bovendien sterk genoeg om de loyaliteit van politiek-benoemden te verzekeren: zij identificeren zich over hêt algemeen met ambt of functie, eerder dan dat zij zich horig achten aan de eigen partij.⁵⁹ Als tegenbeweging is er telkens weer het verlangen naar een eenduidig politiek primaat. Dat neemt de vorm aan van de roep om politieke vernieuwing, om meer invloed voor verkiezingen (en voor sommigen ook een referendum), om een centrale bestuursdienst, om een afgeslankte en slagvaardiger staat, om het terugdringen van traag overleg, om het op maat snijden van adviesorganen. ‘Krachtdadige’ politiek zoekt daarbij soms een nieuwe legitimatie in een nieuw ‘onafhankelijk’ advieswezen op declaratiebasis. Vraag is of de markt - of wat al genoemd is het ‘nieuwe Slochteren’ van het Haagse advieswezen⁶⁰ - politiek en bestuur meer biedt dan de combinatie van ambtelijk advies en multilateraal overleg met betrokkenen in het veld traditioneel verschafte.

Er zat iets moois in de oude regententradities, zoals ik die aan het begin van dit afscheidscollege schetste. Als zodanig beschouw ik zelfrespect, de bereidheid het eigen recht van de ander te erkennen, ambtseer ook in die zin dat zaken gedaan dienen te worden, als het moet - in Max Webers woorden - ‘nebenamtlich und ehrenamtlich’, zonder aparte betaling.⁶¹ Maar historici ver-

59 Cf. de strijdvraag of politieke partijen het recht hebben speciale financiële bijdragen te heffen van hen die ‘een [...] functie in het openbaar bestuur bekleden [...] waarvan het lidmaatschap van de partij geacht mag worden te hebben bijgedragen’ (deze formulering is van de PvdA, zie Statuten en huishoudelijke reglementen van de Partij van de Arbeid, pp. 27-28). Onduidelijk in de analyse van partijpolitieke benoemingen blijft de vraag wie in elk concreet geval ‘de’ partij vormt. De voorzitter (of vandaag de dag in één partij: de twee voorzitters)? Het dagelijks bestuur? Een hoofdbestuur? De fractie? De fractieleiders of fractielobbyisten? De naast-betrokken minister? De bewindslieden-ministers van één partij? De ministers bijeen in de ministerraad, of een kleinere groep daaruit? Ik houd het maar op een wat onbestemd ‘netwerk’.

60 De term is van H. Wigbold, NRC Handelsblad, 27 februari 1993.

61 Max Weber, ‘Politik als Beruf’, in: Idem, Gesammelte Politische Schriften, München, 1921, p. 420.

[p. 137]

tellen ons ook dat tijdens de Republiek het bekleden van publieke ambten meer mogelijkheden tot verrijking bood dan de commercie. Er waren vele ambtenaren van de ‘Grabbelariteyt’, zo heette het in een anoniem pamflet in de zeventiende eeuw.⁶² Is dat nu anders? Het ware een lief ding te weten dat bij het aantrekken van adviseurs sprake is van zorgvuldige procedures en zuinig beheer, en niet van een wildgroei op gemene kosten, van ‘contracten van correspondentie’ in een twintigste-eeuwse vorm. Misschien zou de Algemene Rekenkamer eens een vergelijkende studie kunnen verrichten naar de ook onderling nogal uiteenlopende kosten van de traditionele adviesorganen enerzijds, de aanbesteding en betalingen in het woud van het nieuwe advieswezen anderzijds? Daarbij zou zij zich vooral niets moeten aantrekken van een verzuchting van premier Lubbers. Toen deze in 1991 de scheidende president van de Algemene Rekenkamer, F.G. Kordes, het grootkruis van Oranje-Nassau omhing, deed hij dat met ‘de bede vanuit het kabinet dat het goede werk voortgezet wordt, maar dat het nu wel even genoeg is.’⁶³ Dát nu betwijfel ik.

Wat mijzelf betreft: het is mij een vreugde te weten dat ik in de komende jaren vooral tijd kan besteden aan het beschrijven van het politieke leven zonder weerga van W. Drees, een Nederlands politicus die zich de waarde van de vele door hem beklede ambten bewust was, maar ook die van de eenvoud; die onophoudelijk betoogde - Zijlstra heeft ons er nog onlangs aan herinnerd⁶⁴ - dat ‘niet alles kan, en zeker niet alles tegelijk’; en die zorgvuldig beheer van overheidsgelden plicht en noodzaak achtte, juist voor een overheid die rechtvaardig en beschermend behoort op te treden voor de waarlijk zwakken in de samenleving.

62 A.Th. Van Deursen, t.a.p., p. 189.

63 Toespraken [...] bij [het] afscheid van de heer F.G. Kordes als president van de Algemene Rekenkamer in de Ridderhaal dd. 31 oktober 1991, p. 9.

64 NRC Handelsblad, zaterdags bijvoegsel, 20 maart 1993, p. 1.