Logo DBNL
Politiek en historie. Opstellen over Nederlandse politiek en vergelijkende politieke wetenschap (2011)

Politiek en historie. Opstellen over Nederlandse politiek en vergelijkende politieke wetenschap

(2011)–Hans Daalder–rechtenstatus Auteursrechtelijk beschermd

Vorige Volgende

Staatsvorming, bureaucratie en partijpolitiek: de noodzaak van vergelijkend onderzoek*

I Inleiding

In deze bijdrage aan een afscheidsbundel leg ik een problematiek voor die meer analyse behoeft: de vraag waarom de Nederlandse bureaucratie in vergelijkend perspectief een zo speciale structuur is gaan vertonen, dat zij nauwelijks aan enig ‘internationaal’ model beantwoordt, en tegen die achtergrond in het bijzonder de vraag in welke mate partijpolitieke elementen in het functioneren van de bureaucratie als deel van het politieke stelsel een rol spelen. Vragen, die naar ik hoop aan te tonen onderzoek en denkkracht van tal van disciplines behoeven voordat zij een bevredigend antwoord zullen vinden. Ik schets daartoe eerst kort de speciale trekken die het Nederlands bestuur vertoont (paragraaf 2). Dan wijd ik een aantal pagina's aan wat ik het dominante paradigma noem van Europese staatsvorming en de rol daarin van nieuw gevormde bureaucratische organisaties, een paradigma vooral ontwikkeld aan de hand van ervaringen in Frankrijk en Pruisen (paragraaf 3). In de daaropvolgende paragraaf 4 ga ik na welke andere Europese landen mogelijk aan dat paradigma beantwoorden, om daarna in de paragrafen 5 en 6 in te gaan op stelsels die dat in genen dele doen. In de laatste twee paragrafen 7 en 8 tenslotte bied ik een schets van tenminste een vijftal verschillende manieren waarop staatsvorming en de opbouw van een bureaucratie zich historisch kunnen verhouden, om aan de hand daarvan de vraag te stellen wat men zo al niet zou moeten analyseren om aan de Nederlandse casus in vergelijkend perspectief recht te doen.

2 De Nederlandse bureaucratie: speciale trekken

Poogt men aan buitenlandse waarnemers de structuur en het functioneren van de Nederlandse bureaucratie duidelijk te maken, dan vervalt men al spoedig vooral in negatieve kenmerken: er zijn geen vergelijkende examens voor vacatures in de rijksdienst; er is nauwelijks iets van een centrale recrutering van hogere rijksambtenaren; er is weinig sprake van loopbaanplanning, laat staan van bewuste rotatie van ambtenaren tussen de verschillende departementen; kortom: er is geen centrale bestuursdienst. Er zijn nauwelijks beperkingen aan de partijpolitieke activiteiten van ambtenaren. Politiek en bestuur vertonen op tal van plaatsen een zo vloeiende overgang dat geen duidelijke scheiding bestaat tussen politieke leiding en bestuurlijke uitvoerders. Het woord ‘bestuurder’ wordt veelal gebruikt voor bij uitstek politieke functionarissen (zeker op locaal niveau) en heeft daarom een klankkleur die niet gemakkelijk vertaalbaar is. Er is alle mogelijkheid voor persoonlijke en partijpolitieke patronage, en er zijn zeker tal van tamelijk particularistische netwerken, maar er is toch geen duidelijk-gepolitiseerde bureaucratie. De Overheid heeft wel een duidelijk maatschappelijk prestige, maar dat lijkt zich nauwelijks uit te strekken tot het ambtenarendom, of individuele hogere ambtenaren.

De vraag rijst: hoe deze speciale trekken, die tal van buitenlandse waarnemers als paradoxaal ervaren, te verklaren? Dat eist tweeërlei: een (in het kader van deze bijdrage noodzakelijkerwijs beknopte) analytische schets van de historische ontwikkelingen die de structuur en de rol van de bureaucratie binnen verschillende politieke systemen hebben bepaald (en, kan men daaraan toevoegen, ook het modelmatig en normatief denken van deze buitenlandse waarnemers in belangrijke mate sterk beïnvloeden!), en tegen de achtergrond van dit internationaal-vergelijkend decor een specificatie van vragen die bij het bezien van de Nederlandse casus rijzen.

3 Staatsvorming en bureaucratie: het dominante paradigma

In de moderne staat vormt de nationale bureaucratie een zo belangrijk instituut dat de volgende stelling een truïsme lijkt: nationale bureaucratieën ontwikkelen zich in processen van staatsvorming, en worden daardoor blijvend getekend. Het probleem rijst, omdat men veelal een te simplistisch beeld heeft van historische staatsvormingsprocessen, en daarom onvoldoende aandacht besteedt aan de vraag welke rol bureaucratische organen in verhouding tot andere politieke actoren volgtijdig in staatsvormingsprocessen hebben gespeeld.1

Er is zoiets als een dominant paradigma dat in belangrijke mate een simplistische stylering van de Franse ontwikkeling ten grondslag heeft. Volgens dat paradigma ontwikkelde de moderne staat zich toen krachtiger wordende monarchen met succes aanspraak maakten op absolute soevereiniteit en daardoor rivaliserende claims van feodale machten enerzijds, externe machthebbers zoals Keizer en Paus anderzijds, met succes weerstreefden. Dit vereiste militaire kracht waarvoor voldoende greep op onafhankelijke middelen noodzakelijk was. Deze verwierven koningen zich door mercantilistische politiek enerzijds, rechtstreekse belastingheffing zonder tussenkomst van parlementen anderzijds. Daartoe behoefden zij de steun van eigen apparaten: niet een zelfstandige adel, maar een noblesse de robe en een noblesse d'épée, en tal van organen die in het 18e eeuwse Frankrijk voor het eerst de naam ‘bureaucratie’ voor het uitoefenen van ‘eigenmacht’ door onpersoonlijke bestuursorganen deden ontstaan.

Ondanks alle aanspraken van een droit divin, van het L'Etat c'est Moi, was in de 17e en 18e eeuw in de praktijk eerder sprake van een claim dan van een effectieve greep van de soeverein op het plaatselijk gezag. Maar, zo luidt de these, toch ontstond allengs het bondgenootschap van koning en bourgeoisie, waarbij deze laatste zo sterk zou worden dat in de Franse revolutie het koningschap ten onder zou gaan, en de bourgeoisie onder de vaan van de volkssoevereiniteit de werkelijke macht kon grijpen. Maar toen werd dan ook in de naam van die ene en ondeelbare soevereiniteit van de Franse Nation door het product van de Franse Revolutie, Napoleon, de basis gelegd voor de eenheid van rechtspraak onder een geünificeerde rechterlijke macht, en voor machtige bestuurlijke organen zoals de grote departementen, de Conseil d'Etat, de Inspection des Finances, de prefecten, e.d. De Franse geschiedenis van de 19e en 20e eeuw mocht in belangrijke mate geschreven worden in termen van een spanning tussen Etat en Paris enerzijds, de realiteiten van een over provincies verspreid volk anderzijds - spanningen die in tal van veranderingen van politiek regime uitbarstten -, het waren deze staatsinstellingen die de continuïteit van de Franse staat duurzaam zouden waarborgen. En daarmee kwamen de nieuwe bureaucratische organisaties voor velen van hen die deze bemanden, als het ware boven en naast de politiek te staan.

Het Franse paradigma leek, indirect, te worden bevestigd door de ontwikkeling in twee andere Europese staten: Pruisen enerzijds, Engeland anderzijds. Bevestigde de uitbouw van de Pruisische bureaucratie, zo leek het, het heersend paradigma, de Engelse ontwikkeling daarentegen verschafte een bewijs a contrario.

Vergeleken immers met de continentale staat die Frankrijk bij uitstek was - om niet te spreken van de versplinterde politieke verhoudingen in Mitteleuropa - vormden de Britse eilanden een duidelijk afgebakend territoir, dat goede voorwaarden schiep voor een al vroeg gevestigde politieke eenheid.

Mogelijke buitenlandse bedreigingen konden gekeerd worden door de vloot, een staand landleger was niet noodzakelijk. Dat had grote betekenis voor de binnenlandse verhoudingen. In de woorden van Lord Esher: de vloot was ‘a constitutional force’, in tegenstelling tot een leger dat van nature ‘a Royal force’ was.2 Niet militaire of bureaucratische organen vormden de belangrijkste machtsinstrumenten van het koninklijk gezag maar 's-Konings rechters. Daarnaast ontwikkelden zich al vroeg de representatieve organen van de ‘Lords Temporal and Spiritual’ enerzijds, de ‘Commons’ anderzijds. Onder de Tudors en de Stuarts ontbrak het niet aan pogingen van de zijde van de Koningen om de eigen macht te versterken, door het zoeken naar zelfstandige financiële middelen, eigen wetgevende bevoegdheden, meer volgzame rechters en eigen leger. Maar anders dan in Frankrijk of Pruisen zou een absolutistische machtsgreep stranden op het gezamenlijk verzet van parlement en rechters. Eén Koning verloor zijn leven op het schavot (1649), een tweede dolf veertig jaar later het onderspit. De Glorious Revolution van 1688 leidde tot een consolidatie van ‘the sovereignty of Parliament’ en onafhankelijke, voor het leven benoemde rechters. In de 18e eeuw zou zich daarenboven het beginsel van ministeriële verantwoordelijkheid en kabinetsregering ontwikkelen, zodat een constitutioneel systeem ontstond lang voordat uitbreiding van overheidsactiviteiten zou leiden tot de ontwikkeling van bureaucratische organen. Toen eenmaal na de bekende hervormingen van 1855 en 1870 de Civil Service zich ontwikkelde, was deze van de aanvang af ondergeschikt aan politieke leiders die hun macht dankten aan kiezers en parlement, niet aan een persoonlijk Koning of een abstracte Overheid.

Hoe anders was de ontwikkeling in Pruisen, die het ‘Franse’ paradigma in de overtreffende trap leek te bevestigen! Daar een absoluut Koning die er wel in slaagde zijn macht te vestigen in een hecht verknoopt stelsel van leger, ambtenaren, en een Junker-stand, met een sterke Agrarwirtschaft als economische basis. Daar de ontwikkeling van een archetype van bureaucratie als een onpersoonlijk stelsel van functies in absolute loyaliteit aan het daarboven gestelde absolute gezag. Daar ook de uitwerking van een ‘droit divin’ tot het beginsel van staatssoevereiniteit, een Obrigkeit, die er oorzaak van was dat zelfs het begrip Rechtsstaat eerder een regeling van bevoegdheden binnen de staat en van de staat tegenover de Untertanen werd dan een instrument van rechtsbescherming voor maatschappelijke groepen en individuen tegenover de staat. Hegel's opvatting van de Staat, als de hogere synthese van Gemeinschaft en Gesellschaft, verschafte een stevige politieke formule voor een proces van collectivistische integratie waartoe op hun manier zowel autoritaire regeerders als Bismarck, als socialistische leiders als Lassalle konden bijdragen. In Pruisisch-Duitse staatsopvattingen was het logisch dat een parlement slechts een vertegenwoordigend lichaam vormde bij de Overheid, niet een onderdeel van de Staat. Ook de zo democratische constitutie als die

van Weimar zou theorieën en attitudes als deze niet weten te elimineren. In kringen van militairen, ambtenaren en rechters zou de opvatting blijven bestaan dat zij de Staat vertegenwoordigden die eigen, hogere claims had dan parlement, partijen en kiezers. Weimar ging mede ten onder aan de onmacht van de democratische politieke krachten dergelijke oude tradities te breken. Het zou - paradoxaal - pas de nationaal-socialisten gelukken door een proces van bewuste politisering en penetratie de geslotenheid van militaire, ambtelijke en justitiële machten te doorbreken, niet het minst omdat zij behalve een nieuwe revolutionaire kracht nog altijd nationalistische en autoritaire tradities vertegenwoordigden.

Als gevolg van de nationaal-socialistische hervormingen eerst, de denazificatie en herbouw van een Duitse bondsrepubliek na 1945 later, werd de continuïteit van een in hoge mate ambtelijke Staat in Duitsland verbroken. ‘Bonn is niet Weimar’ representeert een waarheid die zowel historisch-geo-grafische als institutionele betekenis heeft. Parlement, partijen, kiezers werden sterker, de rechterlijke macht meer onafhankelijk, de bureaucratie bewust opgebroken in kleinere, voornamelijk beleidsvormende instanties in de hoofdstad, en grote, onder de Länderregierungen ressorterende organisaties anderzijds. Sinds 1945 staat de Duitse Verwaltungswissenschaft meer in het teken van vraagstukken van organisatie en vervlechting tussen bureaucratische organisaties dan van een abstracte Staat. Het heersend paradigma past daarom eerder op Pruisen en het tot 1918 door Pruisen gedomineerde Keizerrijk dan bij het moderne Duitsland.

4 Andere Europese landen en het paradigma

Frankrijk en Pruisen waren niet de enige landen waarin staatsvorming plaats vond onder de auspiciën van een absolutistische dynastie. Spanje was evenzeer een duidelijk voorbeeld van een vroege, centralistische staat, waarin zich militaire en bureaucratische organisaties ontwikkelden. Ook daar vond men duidelijke trekken van een autoritaire staatsleer en een wijdverbreid legalisme. Maar tradities als deze stuitten ten dele op tegenstrevende krachten: de greep van het centrum op de periferieën, zowel rijke (als Catalonië en Baskenland) als arme (Galicia, Andalusië, etc.) bleef onvolledig. Revolutionaire krachten vormden een autochtoon alternatief in de 19e en 20e eeuw in een omvang die in Duitsland ontbrak. Als in Frankrijk, toonde Spanje daarom in de laatste twee eeuwen sterke legitimiteitsconflicten en wisselende politieke regimes. Madrid bleef daarbij het onmiskenbaar politiek centrum met een eigen bureaucratisch machtsapparaat, doch stond als centrum duidelijk ten achter bij Frankrijk zowel in de kracht van haar bureaucratische organisatie als in de effectieve greep op land en bevolking.

Naast Spanje vormden Denemarken en Zweden oude dynastieke rijken. Denemarken heeft de oudste, ononderbroken dynastie van Europa, en kende in Kopenhagen een dominant centrum dat minstens zo sterk is in relatie tot de rest van het land als Berlijn ooit was, en Parijs nog altijd is. Denemarken is wel beschreven als de meest Pruisische van de Scandinavische staten, en had met Pruisen zowel de aanwezigheid van een sterke bureaucratie als de lange afwezigheid van effectieve ministeriële verantwoordelijkheid gemeen. Men vindt in Denemarken ook bepaalde trekken van het paradigma: een sterk legalisme bijvoorbeeld en een conceptie van een overheid die buiten en boven de partijen staat. Niettemin ontwikkelde Denemarken zich na 1900 zonder duidelijke caesuren tot een van de uitgesproken democratische landen van West-Europa. Hoe dit proces verliep verdient analyse in comparatief perspectief.

Dat geldt evenzeer voor Zweden, een in de Middeleeuwen wortelende dynastieke staat met sterk-imperialistische trekken in de 16e tot 18e eeuw, en een zo sterke koninklijke macht, dat evenzeer als in Denemarken pas laat sprake was van effectieve ministeriële verantwoordelijkheid. Zweden kende al evenzeer een vroege uitbouw van bureaucratische organen, maar behield tegelijk elementen van een stevige standenvertegenwoordiging. In vergelijkend perspectief lijkt het proces van staatsvorming in Zweden toch meer op dat van Engeland dan van Frankrijk of Pruisen. Is dit te verklaren door de afwezigheid van militarisme en expansionisme in de 19e en 20ste eeuw, de in vergelijking met Pruisen grotere autonomie van steden, adel en boeren, of de specifieke structuur van de Zweedse overheidsorganisatie zelf, met haar kleine beleidsvormende ministeries en hun daarvan onafhankelijke uitvoerende organen?

In vergelijking met Denemarken en Zweden zijn Noorwegen en Finland ‘nieuwe staten’. In beide landen stond de staatsvorming mede in het teken van autochtoon verzet tegen heersende machten die ten dele hun basis buiten de grenzen hadden: de Deense, later de Zweedse koning in het geval van Noorwegen, het Zweedse establishment en de Russische Tsaren in het geval van Finland. Parlementarisme en democratisering kwamen daarom mede tot stand via processen van uitgesproken massamobilisatie, waarbij de tegenstelling tussen modernistische centra en periferieën een blijvende rol speelde. Meer dan in de beide oudere Scandinavische landen vormde de beheersing van het staatsapparaat de inzet van politieke strijd. Maar als gevolg van de effectieve massamobilisatie werd het gezagsmonopolie van autoritaire heersers in het centrum doorbroken, waardoor het centrum, en de initiële bureaucratie als instrument van het centrum, uiteindelijk een pluralistisch karakter kregen.

5 Staatsvorming in ‘city-state Europe’

Hoe anders waren staatsvormingsprocessen in de laat-middeleeuwse handelsgordel, die de Noor Stein Rokkan aangeduid heeft als ‘city-state Europe’!3 Tussen de Middellandse Zee enerzijds, de Noordzee en de Baltische Zee anderzijds ontwikkelde zich in de Middeleeuwen een handelsroute die van Noord-Italië via de passen van de Alpen en het Rijnland naar het Noorden liep. Langs deze route ontwikkelden zich sterke handelssteden, die over voldoende economische middelen beschikten om zich, door het aanleggen van versterkingen en het aantrekken van huurtroepen, teweer te kunnen stellen tegen de machtsaanspraken van machtige dynastieën. Sterke dynastieke rijken ontstonden, typerenderwijze, dan ook alleen terzijde van deze handelsgordel. Beziet men pogingen tot staatsvorming binnen deze handelsgordel, dan kwamen duurzame verbanden slechts op een van twee wijzen tot stand: of door vrijwillige associatie in min of meer vaste confederaties of federaties, of door een late verovering van buitenaf.

Het eerste proces deed zich voor in Zwitserland en in de Nederlanden (waarbij als uitkomst van de Tachtigjarige oorlog het Noorden zich tot een volkenrechtelijk zelfstandige factor ontwikkelde, doch het Zuiden tot de Franse Revolutie uiteindelijk ondergeschikt bleef aan Spaanse landsheren eerst, Oostenrijkse landsheren later). Van deze landen bleef Zwitserland het meest zuivere voorbeeld van staatsvorming van onder af, door de in beginsel vrijwillige aaneensluiting van kantons die een hoge mate van autonomie behielden (ondanks de Helvetische Republiek van de Franse tijd, de Sonderbund-oorlog van 1847, en de versterking van federale bevoegdheden in grondwetsherzieningen later in de 19e en 20e eeuw). Het Zwitserse politieke systeem behield daardoor overwegend een collegiale structuur, met nauwelijks een sterke eigen plaats voor de hoofdstad en de daar werkzame bureaucratie. Oorspronkelijk was de structuur van de Republiek der Verenigde Nederlanden weinig anders. Maar daar zou in de Franse tijd wel duurzaam een eenheidsstaat worden gevestigd, met een concentratie van gezag bij een centrale overheid. Ook daarna zouden in de praktijk echter particularistische tradities een grote invloed behouden, en bijdragen tot de vroege komst van ministeriële verantwoordelijkheid in institutioneel opzicht, een sterk verzuilde samenleving in maatschappelijk opzicht. Ondanks het verschil in formele staatsstructuur met Zwitserland kon Nederland daarom toch voor Lijphart bij uitstek het model worden waardoor deze tot zijn typologie van ‘consociational democracy’4 kwam. Dat gold ook voor België, zij het dat in België het verzet tegen vreemde soevereinen, waaronder Willem i, in de 19e eeuw radicalere vormen aannam, en Brussel eerder dan Den Haag of Bern tot een eigenstandig politiek centrum werd - een centrum echter dat in belangrijke mate een tertium zou worden in een systeem dat sterk verdeeld zou raken door ideologische en taalkundige scheidslijnen. Vergelijkt men de drie lan-

den, dan zijn Zwitserland en Nederland voorbeelden van geleidelijke staatsvorming, met handhaving van tradities van pluralisme en accommodatie in de besluitvorming, terwijl België dat ook is maar tegelijk sterker bleef kampen met problemen van legitimatie en politieke strijd. Daarin werd Brussel naast arena ook partij. De in Brussel zetelende bureaucratie bleef omstreden én gespleten, volgens politiek-ideologische lijnen eerst, taalgroepen later.

Waren confederatie en beginselen van consociatio typerend voor een aantal van de kleinere landen in ‘city-state Europe’, staatsvorming op basis van militaire verovering vanuit politieke centra die aanvankelijk een ietwat perifere plaats hadden ingenomen ten opzichte van de ‘central trading belt’ (Pruisen en Piemonte), vond men in het geval van respectievelijk Duitsland en Italië. (Helaas biedt het Nederlands niet een zo retorisch-gelukkige alliteratie als het Engels tussen ‘confederation’ en ‘consociationalism’ enerzijds, ‘conquest’ anderzijds!). Van deze 19e eeuwse staten vertoonde Italië aanvankelijk de meest kunstmatige structuur, met sterk verzet tegen de nieuwe staat door de Kerk en de lang autonome regio's. Dit maakt de Italiaanse casus onvergelijkbaar met bijv. de Franse of de Spaanse, hoezeer ook staatsdoctrines en bureaucratische structuren tot ontwikkeling kwamen met veelal aan genoemde landen ontleende legalistische vormen en ideeën. De Italiaanse bureaucratie, en in feite het gehele politieke systeem, behield bepaalde karaktertrekken van trasformismo, en bleek vatbaar voor penetratie door regionale en partijpolitieke krachten in een mate die zich in de andere Latijnse landen niet voordeed, maar wel associaties oproept met processen in de landen die Lijphart brengt onder zijn model van consociationalism.

Daarin verschilt Italië substantieel van de Duitse casus, waarin na 1870 wel in hoge mate een proces van integratie en natievorming plaats vond naast het opleggen van een vooral op Pruisen geënte staatspraktijk. Wel bleven in Duitsland tijdens het Keizerrijk, en opnieuw na 1945, bepaalde federale tradities in stand, en was het mogelijk te komen tot een structuur waarin afzonderlijke Länder een nieuwe betekenis konden hebben, zowel in de besluitvorming van de nieuwe Bondsstaat, als in de vorming en beheersing van nieuwe bureaucratische structuren.

6 De Verenigde Staten

Kan in dit globale overzicht ook een bepaalde plaats worden toegekend aan de Verenigde Staten - het land dat uiteindelijk zo'n belangrijk gewicht zou krijgen binnen de sociale wetenschappen, waaronder de politieke wetenschap en de bestuurskunde?5 Amerika ontstond als gevolg van een vrijheidsstrijd, waarin vooral Engelse politieke tradities het wapen vormden van verzet tegen de Engelse kroon. Het belang van representatie en verkiezing, het

verlangen naar een ‘scheiding der machten’ en geïnstitutionaliseerde checks and balances - binnen de federale overheid, maar ook tussen federatie en deelstaten - vonden daarin hun bron. De schepping van een nieuw Amerika bewees de praktische mogelijkheid van het vestigen van een politiek systeem van onder af, door en uit het volk, dat de legitimatie vormde niet van een één en ondeelbare staat maar juist van van elkaar onafhankelijke, maar ook elkaar controlerende, organen. In een dergelijk stelsel was geen plaats voor een transcendente soeverein. Met enig recht is betoogd dat men eigenlijk niet van een Amerikaanse staat kon en kan spreken, zoals men dat in het geval van Europese staten vrij moeiteloos doet. Er waren en zijn eerder tal van overheden op plaatselijk, deelstaat en federaal niveau, alle toegerust met eigen bevoegdheden en hun mandaat rechtstreeks ontlenend aan volk of verkiezing. Een dergelijk systeem verdroeg zich moeilijk met de gedachte van een permanente bureaucratie die zich elders bij uitstek de blijvende vertegenwoordiger van een abstracte Staat wist. Verkiezing bleef een belangrijker bron van legitimering dan benoeming, het geloof in de verkies- en benoembaarheid van een ieder welke ook de kwalificaties van de betrokkene mochten zijn, bleef sterker dan dat in career of merit appointments. Het Amerikaanse politieke stelsel, ooit geboren in de relatief eenvoudige verhoudingen van een dun bevolkt Amerika met een overwegend mercantiele en rurale bevolking, later verder ontwikkeld in de tijd van een bewegende frontier, bood daarom lang en hardnekkig verzet tegen de gedachte dat een moderne regering de steun behoeft van professionals. Een permanente bureaucratie, in steden, deelstaten of de federale overheid, ontstond daarom pas langzaam, in een hervormingsbeweing die sterke politieke weerstanden ontmoette, en die slechts partieel resultaat had, in een systeem waarin de politieke leiders en door hen uitgeoefend patronage invloed behielden. In die hervormingsbeweging was hoogstens de Engelse Civil Service een duidelijke inspiratie. Franse hauts fonctionnaires of Pruisische bureaucraten kenden geen pendant in de Verenigde Staten, de career bureaucrats bleven duidelijk ondergeschikt aan politieke leiders. Wel zou de hervormingsbeweging ruim baan bieden aan hen, die het bestuur bij voorkeur zetten in het teken van ‘organisatie’ en ‘management’, verondersteld ‘objectieve’ technieken van een a-politiek (en bij nadere analyse soms anti-politiek) karakter.

7 Modellen van staatsvorming en bureaucratie

Beziet men de bovengegeven, summiere schetsen van de ontwikkeling van de bureaucratie, als onderdeel van processen van staatsvorming in een groot aantal landen die met al hun verschillen zich alle beroepen op de demoncratie, dan kan men tenminste een vijftal categorieën onderscheiden:

1. staatsvorming in het teken van een absolutistisch koning die een onafhankelijke macht verwierf via in beginsel alleen aan hem ondergeschikte organisatie van leger en bureaucratie (met Frankrijk en Pruisen als voornaamste voorbeelden).

2. staatsvorming waarbij weliswaar het koningschap een grote betekenis had, maar daarnaast rechters en representatieve organen (en daarbinnen later politieke partijen) voldoende tegenkracht ontwikkelden om tot zelfstandige machten uit te groeien. Voorzover deze zich sterker en eerder vestigden dan centrale bureaucratische organen, kon zich later een civil service ontwikkelen, die weliswaar stond in het teken van dienst aan de Crown, maar dan wel een Crown die op haar beurt in het teken stond van het machtsbereik van vertegenwoordigende lichamen die het beginsel van ministeriële verantwoordelijkheid wisten af te dwingen. Het voornaamste voorbeeld is Engeland, doch daarnaast zijn trekken daarvan ook in diverse Scandinavische landen aan te wijzen.

3. Staatsvorming van onder af via confederaties en federaties. Als gevolg van de effectieve autonomie van deelstaten, en een overwegend accent op blijvende spreiding van macht binnen het centrum door institutionele checks en balances, waaronder ook het prevaleren van collegiale besluitvormingstradities, was er in aanleg nauwelijks plaats voor de ontwikkeling van een centralistische, sterk hiërarchisch aangezette bureaucratie. Voorzover deze zich uiteindelijk ontwikkelde, behield zij zozeer pluralistische karaktertrekken, dat tal van elementen van bijv. het Weberiaans ‘bureaucratie-model’ niet, of slechts onvolkomen, tot ontwikkeling konden komen.

4. Staatsvorming door verovering, zoals die zich voordeed bij de totstandkoming van de Duitse en Italiaanse eenheid. Voor de analyse van de rol van de bureaucratie in de vestiging van een nieuwe eenheidsstaat zal men daarbij zowel aandacht moeten geven aan de bureaucratische systemen zoals die zich in Pruisen, resp. Piemonte, hadden ontwikkeld, als aan de processen van integratie in de regeringsmachinerie van de hun opgelegde staat van personen en bestuurlijke tradities van de oorspronkelijk onafhankelijke gebieden.

5. Staatsvorming in verhoudingsgewijs ‘nieuwe’ staten, die tot stand kwamen via afscheiding van eerder ontwikkelde staten: de voornaamste voorbeelden daarvan zijn België, Noorwegen, Finland en Ierland. Voor een goed begrip van de plaats van hun bureaucratieën in het politiek bestel, is in deze gevallen zowel aandacht nodig voor de doorwerking van bureaucratische tradities zoals deze eerder waren gevormd in de staten waarvan zij zich afscheidden, als van de invloed die autochtone nationalistische en/of partijpolitieke krachten ontwikkelden in de verovering van de politieke macht in de eerder door anderen beheerste regeringscentra.

 

Beziet men aan de hand van deze vijf modellen de vraag welke politieke positie de bureaucratie in politieke stelsels in de voornaamste democratische

landen kwam in te nemen, dan kan men opnieuw tenminste een viertal gevallen onderscheiden:

1. systemen waarin autoritaire tradities zozeer in het proces van staatsvorming domineerden, dat een vereenzelviging plaats vond van bureaucratie en staat. Dit kon leiden tot een blijvend anti-democratische instelling bij de hoge ambtenaren, die zich een eigen betekenis toekenden als wakers van de staat, als het moet ook tegen partijen en door partijen gedomineerde vertegenwoordigende lichamen in. Voorzover deze laatste uiteindelijk toch kwamen te domineren, bleef een probleem bestaan van de politieke loyaliteit van ambtenaren. In de latere ontwikkeling kon vrees voor mogelijke deloyaliteit leiden tot het introduceren van bewuste partijpolitieke interventies in de benoeming van hoge ambtenaren, of tot de institutionalisering van partijpolitieke controleorganen, zoals ministeriële kabinetten.

2. systemen waarin de bureaucratie zich pas ontwikkelde nadat het gezag van parlement en rechters zich duidelijk had gevestigd. De opvatting dat een bureaucratie bovenal had te zijn een dienst, ondergeschikt aan hen die in politieke processen van verkiezing en regeringsvorming tijdelijk met het staatsgezag bekleed werden, impliceerde een geloof in de noodzaak van politieke loyaliteit aan wisselende partijgroeperingen, en dus ook een conceptie van politieke neutraliteit.

3. systemen waarin pluralistische krachten in de staatsvorming zozeer de overhand behielden, dat nimmer sprake was van een ongedeelde loyaliteit aan een onomstreden centrale actor. Ofschoon de uitbreiding van de moderne overheidstaken ook hier dwong tot invoering van bureaucratische organisatievormen, bleef bij de recrutering van ambtenaren en het functioneren van de besluitvorming een duidelijk pluralisme in stand, waardoor ook tussen (partij )politiek en ambtenaren geen rigide scheiding ontstond.

4. systemen waarin conflicterende partijen zich om strijd wierpen op verovering van de staatsmacht, en niet schuwden het wapen van politieke benoemingen te gebruiken om hun eigen macht in de staat veilig te stellen. Dit kon zowel volgtijdig geschieden (door wisseling van partijen in de macht die zich tijdelijk omringden met getrouwen die met hen kwamen en gingen zoals in de Verenigde Staten), als gelijktijdig door een meer permanente opdeling van sleutelposities tussen aanhangers van verschillende partijen (zoals in Italië of België).

8 De Nederlandse casus: vragen ter beantwoording

Kan men Nederland enigszins inpassen in bovenstaand ‘raamwerk’? Het is aannemelijk dat Nederland historisch past in de categorie van (con)federale

staatsvorming, en qua mate van politisering in die van een blijvend pluralisme, eerder dan van hetzij autoritaire staatsbureaucratie, civil service, of sterkgepolitiseerde bureaucratie. Maar wij weten te weinig van de historische ontwikkeling van de bureaucratie in Nederland om uitspraken vol vertrouwen te doen, en staan daarnaast voor het feit, dat naast autochtone tradities ook buitenlandse voorbeelden hun invloed op de Nederlandse ontwikkeling hebben gehad. Daarom kan men enerzijds wijzen op autochtone factoren die het pluralisme hebben bevorderd:6 ik noem de tradities van de Republiek die eerder dragers van ‘ambten’ dan ambtenaren kende, waarin zich een uitgesproken politieke cultuur van ‘schikken’ en ‘plooien’ zou ontwikkelen; de invloed van ‘individuele’ ministeriële verantwoordelijkheid die zich in het elitebestel na 1848 nog lang kon handhaven en daarom bijdroeg tot een hoge mate van departementale autonomie; de ook in de 19e en 20e eeuw weinig scherpe scheiding van recrutering van politici en hogere ambtenaren; het samenvallen van ‘democratie’ en ‘verzuiling’, die paradoxaal kon bijdragen tot de opvatting dat een zekere - in potentie zelfs: evenredige - spreiding van benoemingen tussen verschillende politieke families noodzakelijk was wilde men niet ten gunste van een daarvan discrimineren; het condominium tussen ‘overheid’, ‘semi-overheid’ en particuliere groepen dat kenmerkend bleef in de uitbouw van tal van nieuwe staatstaken, e.d.

Maar daartegenover staan ook (historische) momenten die in een andere richting wijzen. Zo is er de duidelijk ruptuur tussen Republiek en eenheidsstaat na 1795, en een periode van verlaat verlicht despotisme onder Willem i, die een belangrijke invloed hadden op de vorming van de Nederlandse overheidsorganisatie. Voor een goed begrip is daarom onderzoek naar het begin van de opbouw van de overheidsorganisatie in de Bataafs-Franse tijd, de invloed van het Napoleontisch model, en de realiteiten van Willem i's greep op de overheid noodzakelijk. Daarnaast is er, vooral in de ontwikkeling van juridische concepties, een belangrijke invloed geweest van Franse én Duitse doctrines, die zowel in de organisatie van het overheidsoptreden, als in de attitudes van overheidsfunctionarissen, een sterke invloed hebben gehad. Ook die receptie van buitenlandse invloeden behoeft een nauwkeurige analyse. Tenslotte is er de invloed van in het buitenland geïnitieerde bestuurskundige en organisatiekundige modellen, die niet altijd gemakkelijk passen op bestaande structuren en de heersende politieke cultuur, maar wel van betekenis zijn voor daadwerkelijke hervormingen en zo niet daarvan, dan toch in het denken over de overheidsorganisatie. Maar dan zullen die ook moeten worden geanalyseerd op de daaraan ten grondslag liggende ‘politieke theorieën’ en politieke veronderstellingen.

Kortom, er is nog veel historisch onderzoek te doen. En ofschoon bestuurskundigen de eerstgeroepenen zijn dat onderzoek te verrichten, zijn bijdragen van historici, juristen, deskundigen op het terrein van de politieke theorie en de algemene staatsleer, en specialisten op het terrein van de ver-

gelijkende politicologie en sociologie, zo lijkt het, onmisbaar.


Vorige Volgende

Over dit hoofdstuk/artikel

datums