Logo DBNL
Politiek en historie. Opstellen over Nederlandse politiek en vergelijkende politieke wetenschap (2011)

Politiek en historie. Opstellen over Nederlandse politiek en vergelijkende politieke wetenschap

(2011)–Hans Daalder–rechtenstatus Auteursrechtelijk beschermd

Vorige Volgende

Drees als president van de ministerraad: ervaringen en opvattingen*

Op 7 augustus 1948 trad Drees, 62 jaar oud, voor het eerst aan als ministerpresident. Hij was toen al ruim drie jaar minister van Sociale Zaken en viceminister-president geweest. Ook voor hem zelf onverwacht zou hij nadien ruim tien jaar, tot 22 december 1958, als minister-president in functie blijven. Zijn ambtsvervulling bestreek een aaneengesloten periode langer dan enig premier voor of na hem. De wijze waarop hij zijn ambt vervulde en zijn opvattingen over de manier waarop een ministerraad bij voorkeur zou moeten functioneren, hadden voor de ontwikkeling - anderen zeggen achteraf eerder: de niet-ontwikkeling - van het ministerie van Algemene Zaken onmiskenbaar betekenis.

Drees heeft zich, op de hem kenmerkende lapidaire wijze, in geschriften en interviews frequent geuit over zijn ervaringen met het ambt van ministerpresident en zijn opvattingen dienomtrent.1 Deze bijdrage geeft daarvan een beknopte analyse. Zij biedt eerst een opsomming van de gevarieerde ervaring die Drees had voordat hij in 1945 minister werd. Vervolgens wordt ingegaan op de politieke context van de kabinetten waarover hij presideerde. Daarna komt de wijze aan de orde waarop hij zijn ambt als minister-president uitoefende. Ten slotte worden (onvermijdelijk luttele) bladzijden gewijd aan de betekenis die het ministerie van Algemene Zaken voor hem had, en hij voor de ontwikkeling van dat ministerie. Twee, op zich belangrijke zaken blijven buiten beschouwing. De minister-president vervult een speciale rol in de verhouding tot de Koningin en het hof. Drees heeft dat, meer dart enig minister vóór of na hem, ervaren. Het thema wordt in dit stuk niet behandeld. Dat is evenzeer het geval wat betreft zijn rol als woordvoerder van opeenvolgende

kabinetten in de beide Kamers van de Staten-Generaal - een onderwerp waaraan Drees op hoge leeftijd nog een succesrijk boek heeft gewijd.2

Een ongekend veelzijdige activiteit

Drees had, toen hij voor het eerst als minister in 1945 optrad, een lang leven in de Nederlandse politiek achter zich. Hij was al ruim veertig jaar, sinds 1904, lid van de sdap. Bijna even zovele jaren geleden had hij voor het eerst in de raden van de drie grote steden en de Tweede Kamer debatten tussen politieke prominenten meegemaakt, die hij al stenograferend versloeg. Hij werd zelf in 1913 verkozen als lid van de Haagse gemeenteraad en was daarna veertien jaar wethouder in Den Haag (1919-1933). Hij werd in 1933 gekozen in de Tweede Kamer. Daar werd hij spoedig opgenomen in de leiding van de sdap-fractie en volgde hij Albarda als fractieleider van de sdap op, toen deze in 1939 in het kabinet-De Geer minister werd. Hij ontplooide daarna in de periode van de bezettingstijd een ongekend veelzijdige activiteit, spoedig vooral gericht op de voorbereiding van maatregelen nodig om te komen tot politiek, economisch en sociaal herstel van Nederland na de bevrijding.3 Hij was in 1945 voorzitter van het Vaderlands Comité en het Politiek Convent, Voorzitter van de Contact-Commissie van de Illegaliteit, lid van het College van Vertrouwensmannen en waarnemend voorzitter van de sdap. Hij was bij uitstek een exponent van het vertrouwvol beraad dat tussen politieke leiders van alle partijen in oorlogstijd had plaats gevonden. Ofschoon hij naar het twijfelend oordeel van Koningin Wilhelmina minder ‘vernieuwd’ was dan bijvoorbeeld Schermerhorn, was hij toch van zo'n centrale betekenis, dat de Koningin hem vroeg te zamen met Schermerhorn het eerste naoorlogse kabinet te formeren.

Drees liet in het eerste naoorlogse kabinet het minister-presidentschap met overtuiging aan Schermerhorn over. ‘De Koningin,’ zo zei hij later in een interview, ‘liet aan ons over wie minister-president zou worden. Toen heb ik me erover verheugd dat Schermerhorn bereid was dat te doen. Ik wilde veel liever het ministerie van Sociale Zaken hebben. Daar had ik bepaalde denkbeelden voor ogen, daar waren allerlei dingen al voor besproken. Het was iets dat mij lag, terwijl het minister-presidentschap mij het gevoel gaf dat het me zakelijk minder zou bevredigen. Bovendien voelde ik mij niet zo geroepen als Schermerhorn om op dat ogenblik tot de bevolking te spreken. Daarnaast was ook een representatieve taak, die meer ligt op de minister-president dan op andere ministers behalve Buitenlandse Zaken, iets dat me niet aantrok.’

In hetzelfde interview ging Drees voort: ‘Dus ik stond er vrij negatief tegenover. En dat is eigenlijk zo gebleven, hoewel het natuurlijk wel wat veranderd is naarmate ik het jaren deed. In '48 is het ook mijn wens niet geweest,

had ik liever Sociale Zaken voortgezet. Ik heb het gevoel gehouden ook verder, dat het onbevredigende is in het systeem van de minister-president, zoals dat nu is, zonder een departement van enige omvang (wat ik op zichzelf juist acht), dat je weinig initiatieven kunt nemen om belangrijke dingen tot stand te brengen.’4

Lag tussen 1945 en 1948 Drees' hoofdtaak op het terrein van Sociale Zaken, dat neemt niet weg dat hij tevens als eerste onder de socialisten in het kabinet en als vice-minister-president, ook in zaken van algemeen regeringsbeleid een essentiële rol vervulde.5 Exacte kennis van zaken, niet alleen op het terrein van zijn eigen departement, maar over het hele veld van het regeringsbeleid, had hem al veel eerder gekenmerkt: het was mede die kwaliteit die hem binnen de fractie van de sdap na 1933 zo snel deed opvallen, dat hij met voorbijgaan van anderen eerst tot ondervoorzitter en later tot fractievoorzitter werd gekozen, zoals het opnieuw die eigenschap was die hem in 1944 en 1945 een steeds centralere plaats had gegeven in de vele kringen waarin mede in contact met Londen, beraad over naoorlogse ontwikkelingen werd gevoerd.

De politieke context van de kabinetten-drees

Drees werd minister-president in 1948 in een kabinet waarvan de basis in vergelijking met het voorgaande kabinet-Beel verbreed was. De Partij van de Arbeid had, ondanks haar verlies van enkele kamerzetels, gepoogd vast te houden aan het exclusief Nieuw Bestand met de kvp, zoals dat tussen 1946 en 1948 had bestaan, maar zij was daarin niet geslaagd. De benoeming van Drees als minister-president - in belangrijke mate gevolg van een initiatief van de regentes Juliana, die hem via Martine Tjeenk Willink daartoe persoonlijk liet polsen - vond mede daarin een verklaring, dat een optreden van Drees als premier het voor de pvda gemakkelijker zou maken en een kabinet met ook andere partijen dan de kvp te aanvaarden.6 In 1948 trad de vvd-er Stikker op als minister van Buitenlandse Zaken, terwijl daarnaast enkele wisselende ministers uit de chu lid van het kabinet werden. In 1952 bleef de vvd weer buiten het kabinet, maar maakte de arp voor het eerst na 1945 in de personen van Zijlstra en Algera weer deel van het kabinet uit. In de vier kabinetten waarover Drees presideerde zouden derhalve steeds ministers uit vier partijen zitten. Bijna zou in 1956 zelfs een vijf-partijenkabinet zijn ontstaan. Bij de vorming van kabinetten uit veel partijen ontstond als vanzelf een druk tot uitbreiding van het aantal bewindslieden. Was Stikker tussen 1948 en 1952 nog de enige liberaal geweest, chu en arp insisteerden al spoedig op tenminste twee portefeuilles. Hanteerde men een evenredigheidscriterium, dan veronderstelde dat al gauw kabinetten met vijf of zes ministers

uit pvda en kvp en telkens twee van arp en chu. Drees' kabinetten telden dan ook steeds vijftien of zestien ministers. Dit stond dwars op zijn verlangen zo mogelijk het aantal ministers te verminderen. Toen hem in 1970 door de Commissie Interdepartementale Taakverdeling (Commissie-Van Veen) werd gevraagd of het naar zijn opvatting niet wenselijk was het aantal ministers te verminderen ‘terwille van de bestuurskracht van de ministerraad en het voorkomen van steeds meer scheidingsvlakken binnen de rijksdienst’, verklaarde hij het met die opvatting ‘hartroerend eens te zijn’. Het verslag van dit gesprek geeft zijn visie in de volgende woorden weer: ‘Er zijn (...) twee kanten aan deze kwestie. Ten eerste de grootte van de ministerraad. Ten tweede het aantal scheidingsvlakken binnen de Rijksdienst. Wat het eerste betreft weet spreker uit eigen wethouderservaring dat een college van 6 mensen vruchtbare mogelijkheden tot gesprek biedt. In dit opzicht is er reeds een groot verschil tussen een raad van 6 of een van 14 personen. Dit komt tot uiting in de mogelijkheden tot vlotte uitwisseling en precisering van gedachten.’7

Toch geloofde Drees geenszins in een formeel kernkabinet en was hij voorstander van een ministerraad van louter departementshoofden. Van het tweede bezwaar gaf hij als voorbeeld het instellen van een apart ministerie van Maatschappelijk Werk in 1952 dat, zo betoogde hij, meer coördinatieproblemen had veroorzaakt dan opgelost (de origine van dit departement komt hierna nog ter sprake). Politieke factoren hadden derhalve de overhand in de opeenvolgende kabinetsformaties. Daalde het aantal departementen aan de ene kant door het samenvoegen van Oorlog en Marine en het op den duur inkrimpen van wat ooit Koloniën was, in 1952 kwam het nieuwe departement van Maatschappelijk Werk erbij. Tegelijk was de meet-, weeg- en balanceerkunst in de formaties een van de factoren waardoor steeds weer ministers zonder portefeuille optraden: soms bekleedden aparte vice-minister-presidenten dit ambt, zoals Van Schaik tussen 1948 en 1951 en Teulings van 1951 tot 1952. Maar ook anderen verkregen deze functie, zoals Götzen (1948-1951), Albregts (1951-1952) en de katholieke vakbondsman De Bruyn, die tussen 1952 en 1956 als minister zonder portefeuille belast werd met de Publiekrechtelijke Bedrijfsorganisatie en de Bezitsvorming. Dat laat nog onvermeld de verdubbeling, in 1952, van ministers aan Buitenlandse Zaken; Romme eiste toen dit departement op voor een katholiek (waardoor Luns zijn intree in het kabinet zou doen), maar Drees hield even hardnekkig vast aan een niet-katholiek voor Europa (het werd Beyen). In kabinetten waarin Drees zitting had was het optreden van een minister zonder portefeuille naast de minister van Buitenlandse Zaken overigens niet uitzonderlijk. Al direct in 1945 hadden zowel Van Kleffens als Van Royen deel van het kabinet uitgemaakt en in 1951 was de benoeming van de oud-gouverneurgeneraal van Nederlands-Indië, Tjarda van Starkenborgh Stachouwer, naast minister Stikker bijna rond toen het voorstel op het laatste moment af-

sprong. Drees zou zich later duidelijk negatief over het instituut van ministers zonder portefeuille uitlaten: ‘Een minister zonder portefeuille voor de coördinatie zal de neiging hebben zich met een eigen staf te omringen voor zijn coördinatie-arbeid. Dit kan uitgroeien tot een eigen departement’, verklaarde hij voor de Commissie-Van Veen.8 Politieke verhoudingen dwongen hem niettemin steeds weer ministers zonder portefeuille te accepteren.

Een nieuw soort bewindslieden

Het jaar waarin Drees voor het eerst minister-president werd, was ook het jaar van de grondwettelijke invoering van het ambt van staatssecretaris. Drees had tegen deze figuur minder bezwaar dan tegen uitbreiding van het aantal departementen of de benoeming van ministers zonder portefeuille. Zij schiep onder meer de mogelijkheid de politieke leiding over concrete deelgebieden binnen bestaande departementen te versterken en kon een oplossing geven voor bepaalde coördinatietaken. Zo prefereerde Drees bij verre een staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, belast met de coördinatie van de besluitvorming in Europese organisaties, boven een extra minister aan dat departement. Maar echt enthousiast leek hij over deze nieuwe soort bewindslieden niet. Hij zag er nadrukkelijk op toe dat deze niet anders dan bij zeer specifieke zaken op hun eigen terrein zittingen van de ministerraad bijwoonden en signaleerde met ongenoegen de tendentie tot een onnodige uitbreiding van hun aantal. Men kan zijn irritatie proeven ten aanzien van de ontwikkelingen op en rondom zijn eigen vroegere departement van Sociale Zaken. Had hij de leiding daarvan zelf gecombineerd met een actief viceminister-presidentschap, zijn opvolger Joekes bleek behoefte te hebben aan een staatssecretaris op het gespecialiseerde terrein van de sociale verzekeringen. Joekes vond Van Rhijn (ooit zelf minister, daarna weer secretaris-generaal) bereid hem als staatssecretaris bij te staan. Maar dit leidde tot ongenoegen bij Muntendam, directeur-generaal van de Volksgezondheid, die evenzeer het ambt van staatssecretaris begeerde (en vervolgens, zij het nog zonder succes, aandrong op de vestiging van een apart departement voor Volksgezondheid). Was zo de politieke top aan Sociale Zaken al spoedig uitgegroeid tot een minister en twee staatssecretarissen, druk van de kvp zou in 1952 tot gevolg hebben dat voornamelijk ten koste van Sociale Zaken (en in mindere mate van Binnenlandse Zaken en Onderwijs en Wetenschappen) een nieuw departement van Maatschappelijk Werk zou worden gecreëerd. Drees verzette zich sterk daartegen, maar ging uiteindelijk met de instelling van een nieuw departement akkoord toen Beel te kennen gaf zelf als viceminister-president en minister van Maatschappelijk Werk te willen optreden. Het nieuwe departement vormde een sluitstuk van de formatieperikelen

en Beel was, zo wist Drees uit ervaring, zuinig en zakelijk. Maar kort daarna bleek Beel toch liever minister van Binnenlandse Zaken te zijn. Van Thiel volgde hem op als minister van Maatschappelijk Werk. Deze was, ervoer Drees, minder zuinig, om van diens opvolger, de eerste vrouwelijke minister Klompé, niet te spreken. Zij zou rusteloos streven naar uitbreiding van haar taken en verantwoordelijkheden. Toen zij daarin succes had, werd de vergrote omvang van het departement vervolgens reden een aparte staatssecretaris te benoemen, voor: Maatschappelijk Werk!

Gemengde kabinetten, dualisme en regeerakkoorden

Partijpolitieke verhoudingen hadden ook anderszins invloed op de kabinetten die Drees voorzat. Ooit formuleerde hij het kernachtig: ‘Romme kon wel zonder mij. Ik niet zonder Romme.’ Ook al belette dit hem niet een krachtig veto uit te spreken over Romme's mogelijke benoeming tot minister voor Overzeese Gebiedsdelen in 1948 en hield hij meer algemeen een grote afstand tot Romme, het dwong hem wel in de formulering van regeringsprogramma's toe te geven aan een aantal specifiek Rommeaans-katholieke desiderata. Het versterkte Drees' opvatting, dat gedetailleerde regeerakkoorden hoogst onwenselijk waren. Hij werd, en bleef, een uitgesproken kampioen van een dualisme tussen de regering enerzijds en de kamerfracties, ook van de regeringspartijen, anderzijds. Hij spiegelde zich daarbij aan de ontaarding van Weimar, waar ministers steeds meer tot mandatarissen van hun fracties in het kabinet vervielen. Opeenvolgende pvda-fractieleiders, als Van der Goes van Naters en Burger, zouden stuiten op Drees' afweer tegen overleg met de fractie over belangrijke twistpunten, voordat het kabinet tot besluitvorming kwam. Die weigering van Drees kwam voort uit zijn welbewust verlangen in een kabinet van gemengde samenstelling zo veel mogelijk een vrije besluitvorming te behouden. Zou hij zelf intensief contact onderhouden met kamerleden van de pvda, dan zou dit gemakkelijk leiden tot even hechte contacten van ministers van andere partijen met hun fracties. Dat zou tot onmogelijke bindingen en patstellingen leiden.

Drees markeerde een dergelijk verlangen ook binnen het kabinet, waar hij zich zo weinig mogelijk liet leiden door partijpolitieke bindingen. Dat trok hij tot in het sociale vlak door. Zijlstra heeft daarvan een typerende karakteristiek gegeven. Lunchten tijdens de pauzes van de ministerraad ministers in groepjes, geestverwanten bij geestverwanten (‘Ik lunchte in Corona met Staf, Algera en Kernkamp, arp en chu dus. In een andere hoek zaten de pvda-ministers. De kvp lunchte in een ander etablissement, ietsje weelderiger denk ik!’), Drees schorste om kwart voor één precies de vergadering, liet zich naar

zijn huis in de Beeklaan rijden en hoorde als enige van de ministers het anp-nieuws van 13.00 uur.9

Minister-president en president van de ministerraad

Als minister-president toonde Drees een duidelijk respect voor de eigen ministeriële verantwoordelijkheden van zijn medeministers: hij heeft het zelf zo geschetst, maar de herinneringen van ministers die in zijn kabinetten hebben gediend stemmen met zijn beeld overeen.10 Hij had weinig sympathie in 1945 voor het experiment met een grote staf, zoals die korte tijd rond Schermerhorn was gevormd, al had hij begrip voor de noodzaak dat in de chaos en verwarring van dat jaar een poging gedaan was om althans op één punt te komen tot een krachtig regeringscentrum. Ook zelf had hij, tot zijn ergernis, ervaren dat een dienst als Oog en Oor zich op terreinen had begeven waarvoor zijn eigen departement bij uitstek bevoegd was. Wel miste hij als minister-president de mogelijkheden van direct handelen, die een gewoon minister wel had. Een minister-president had - wij signaleerden het al - weinig gelegenheden om zelf initiatieven te nemen, of het nu om wetgeving ging of om ander beleid. Hij zou blijven getuigen vaak meer voldoening te hebben gevonden in zijn wethouderschap, waar men de vruchten van zijn werk direct in de eigen omgeving van mensen kon zien, en in zijn periode aan Sociale Zaken dan in het schijnbaar meer prestigieuze ambt van minister-president.

Dat wil niet zeggen dat hij de betekenis van de ministerraad onderschatte. Drees was zich sterk bewust van de groei van het aantal staatstaken, die steeds meer in elkaar grepen. Dit maakte de betekenis van het overleg in de ministerraad van veel groter betekenis dan vroeger. Respect voor individuele verantwoordelijkheden kon niet inhouden dat ministers volledig vrij waren hun gang te gaan. Daarom zorgde hij ervoor het overleg in de ministerraad reëel inhoud te geven. Daartoe droeg hij zelf vooral in twee opzichten bij.

Drees zag er in de eerste plaats op toe dat zaken zoveel mogelijk in grondige schriftelijke stukken werden voorbereid, voordat hij deze op de agenda van de ministerraad wilde plaatsen. Dit soort procedurele geboden hield de garantie in van stevig vooroverleg op ambtelijk niveau en dus vooral ook van reëel overleg van vakdepartementen met Financiën. Pogingen deze procedures te doorbreken door directe mondelinge interventies in de ministerraad sneed hij zo hardnekkig mogelijk af. (Wel vermeldden velen dat een minister als Luns in zijn gebruikelijk exposé in de ministerraad over buitenlandspolitieke kwesties verhoudingsgewijs veel tijd en ruimte kreeg, maar dat dan wel voor zaken die gewoonlijk geen formele besluiten van de ministerraad eisten!)

In de tweede plaats zag Drees het als de taak van de minister-president zich bovenal zelf grondig in te werken in aangelegenheden die besluitvorming in de ministerraad behoefden. Drees' kennis van zaken, zijn vermogen zich snel de essentie van tal van kwesties eigen te maken, op elk moment de direct relevante informatie paraat te hebben, was spreekwoordelijk. Men kon, aldus vertelde ooit Van Nispen aan de schrijver van dit artikel ‘om half elf een vrachtauto met papier bij Drees binnen zenden en al die stukken om drie uur weer laten ophalen. Zij waren dan niet alleen van een paraaf voorzien, maar het was ook zeker dat Drees wist wat in de stukken stond’.11 Dit vermogen een grote verscheidenheid aan informatie te verwerken en daarbij tot de kern door te dringen, placht andere ministers steeds weer te imponeren. Men kan zich afvragen of de reden hiervoor, naast een combinatie van common sense, intelligentie en een haast nimmer falend geheugen, niet mede in Drees' vroegtijdige training in de stenografie moet worden gezocht. Dwong niet juist het weergeven van complexe vertogen in kortschrift tot zowel snelheid als exactheid en alertheid? Zeker is dat de stenografie voor Drees een heel leven lang een essentieel instrument is gebleven voor de verwerking van schier eindeloos materiaal.

Recent is in een naar het lijkt apocrief verhaal het beeld verspreid dat Drees, al voor de vergaderingen van de ministerraad plaatsvonden, de te nemen besluiten in steno klaar had liggen. Na dan eerst anderen te hebben laten praten, zou Drees vervolgens ‘zijn’ samenvattingen avant la lettre als besluiten van de ministerraad hebben gepresenteerd. Het verhaal symboliseert eerder de afstand tussen de mate van voorbereiding van de ministerpresident en vele van zijn ministers dan de werkelijke gang van zaken. Drees' grote kwaliteit - in kabinetten en in vrijwel alle besturen waarvan hij deel heeft uitgemaakt - was zijn bekwaamheid hoofdzaken en bijzaken gescheiden te houden en mede langs de weg van vereenvoudiging en depolitisering te komen tot ‘besluiten’ in de letterlijke zin van het woord. Besluiten waarbij zoveel mogelijk recht gedaan werd aan de essentie van de discussies zonder in vage compromissen te vervallen. Drees leek altijd weer in het midden te staan. Men kan dit niet alleen toeschrijven aan een frappant vermogen te voorzien wie welke standpunten in de discussies zouden innemen, maar ook van een unieke gave complexe zaken tot de kern terug te brengen en tot een zo aanvaardbaar mogelijke synthese te komen. Ook Drees kon niet altijd oplossingen vinden. Hij kon bovendien duidelijk ‘grenzen’ stellen. Wanneer een minister te zeer aan de opvattingen van de minister-president raakte, kon Drees soms, ongewoon, een sigaret opsteken; ‘dan werd het spannend’, aldus Van Nispen.12 Mansholt, die als wel zeer geprononceerd ressortminister van Landbouw vaak met Drees in de slag ging, formuleert het harder en persoonlijker: ‘Drees was iemand die wist dat het in Nederland noodzakelijk is compromissen te bereiken, omdat we buiten een coalitieregering niets kunnen verwezenlijken. Maar compromissen en compromissen zijn twee din-

gen. Bij Drees wist je precies waar de grens van het compromis lag, dat voelde je aan als het ware. Hij liet dat eigenlijk al direct blijken, wanneer er een moeilijk vraagstuk aan de orde was. Dat had tot gevolg dat hij grote duidelijkheid creëerde. Hij gaf al aan waar en in welke geest een compromis bereikt kon worden, en hij deed dat dan altijd op een manier van: laat eerst anderen maar praten, dan weet ik hoe de kaarten liggen. Daarna nam hij het woord en dat werd dan eigenlijk geen samenvatting, maar hij gaf al direct de grenzen aan van wat mogelijk was, waardoor hij een grote invloed op de beslissing had. (...) Drees was rechtlijnig, en hij was een typisch nationale figuur. (...) Er was een schijnbare tegenstelling. Aan de ene kant: Vader Willem, de vertrouwenwekkende, eenvoudige figuur van de Beeklaan, met een diepe bewogenheid. En aan de andere kant een keihard politicus. (...) Als Drees werkelijk iets wilde en hij zag het fout lopen, dan zag je die felle prikogen, dan verstarde dat gezicht (...) en dan wist je wel: nou is het afgelopen, daar is de grens.’13

De punt van een wig

Met alle respect dat hij andere ministers toonde, kon Drees zeer ver gaan in zijn interventies. Hoe ver, kan worden toegelicht aan de volgende twee ervaringen, die de jonge, intelligente minister van Onderwijs Cals ooit opdeed. Drees achtte het de taak van de minister-president, evenzeer als die van de minister van Financiën, toe te zien op een zuinige besteding van overheidsgelden en ontzag zich niet de begrotingen van andere ministers met een stofkam door te nemen. Cals heeft in een gesprek met Puchinger uiting gegeven aan zijn ergernis dat Drees ooit op zijn begroting een subsidie aan een Vereniging van mondharmonicaspelers had geschrapt.14 Drees zag dit, anders dan Cals, niet als een voorbeeld van een onmogelijk detaillisme: ‘Men zou het bespelen van mondharmonica's wel actieve vrijetijdsbesteding kunnen noemen, en die is mij zeker sympathiek. Ik was echter overtuigd dat de liefhebbers deze weinig kostbare vorm van ontspanning zelf zouden kunnen betalen, zoals ze altijd gedaan hadden, en dat hier geen taak voor het rijk lag. Een dergelijke subsidie is de punt van een wig: gaat men eenmaal deze weg op, dan komt men er toe, zoals ook gebeurd is, tal van verenigingen te steunen omdat wat ze doen sympathiek is, terwijl rijkssteun niet werkelijk noodzakelijk is.’15

De punt van een wig ... Drees gaf zich daarvan steeds weer rekenschap, zoals blijkt uit een tweede ervaring die Cals opdeed. Toen hij zijn ontwerp van de Mammoetwet aan de ministerraad voorlegde, onderwierp Drees in drie lange kabinetszittingen, onder ademloos toezien van de andere ministers, de volledig in het wetsontwerp geverseerde minister van Onderwijs

punt voor punt aan een waar kruisverhoor.16 Hij dwong hem op tal van punten - niet zelden in het licht van te verwachten financiële consequenties - tot concessies, voordat hij instemde met indiening van het wetsontwerp bij de Tweede Kamer. De kamerbehandeling vond pas plaats na Drees' aftreden. Bevriende kamerleden dienden tal van amendementen in, die Cals des te gretiger overnam naarmate zij meer met zijn oorspronkelijke bedoelingen correspondeerden. De gebeurtenissen tonen zowel de potentie als de grenzen van de invloed van een minister-president. Drees in de ministerraad vermocht veel. Tegenover een minister die tijdens een volgend kabinet samen met betrokken kamerleden een eigen beleid voert, was, zo zou hij spijtig constateren, geen kruid gewassen.

Het voorval illustreert een meer algemene ervaring die Drees opdeed en die hij helder heeft beschreven. De minister van Financiën en de ministerraad, gesteund door formele bevoegdheden en de werking van de collectieve ministeriële verantwoordelijkheid, kunnen in een bepaald jaar grenzen stellen aan de omvang van de begroting. Dat weerhoudt noch ministers van spending departments, noch gespecialiseerde kamerleden ervan om te zamen en in interactie met elkaar te pleiten voor meer overheidsgelden voor specifieke sectoren - een samengaan dat de positie van de vakminister tegenover de minister van Financiën bij volgende begrotingsronden politiek versterkt. Drees sr. zou dit verschijnsel in kamerdebatten en in latere geschriften hekelen, terwijl Drees jr. zou spreken van ‘gesloten circuits’17 in een beeldspraak die aan latere stellingen over het bestaan van ‘de ijzeren ring’18, ‘het sectorbeleid’19, de ‘verkokering’ of een ‘neocorporatisme’ vooraf ging.

De kracht van deze gesloten circuits schuilt mede in de omstandigheid dat, zoals Drees evenzeer heeft gesignaleerd, de minister van Financiën in vergaderingen van de ministerraad veelal alleen staat in zijn strijd tegenover een naar verhoging van uitgaven strevende vakminister. Dit is het gevolg van wat men het ‘non-interventie beginsel’ is gaan noemen - de aarzeling van veel ressortministers partij te kiezen tegenover een andere vakminister uit een begrijpelijke vrees dat men zelf in een vergelijkbare situatie geen medestanders zou vinden.20 Het lijdt geen twijfel dat Drees als minister-president normaliter naast opeenvolgende ministers van Financiën stond. In het besef dat ook een dergelijke steun onvoldoende kon zijn, heeft hij voor de Commissie-Van Veen daarnaast voorzichtig beraad buiten de ministerraad bepleit. ‘Het is zijn ervaring,’ aldus het verslag, ‘dat vooral bij de begrotingsvoorbereiding relatief onbelangrijke zaken veel discussie kunnen uitlokken. In dergelijke gevallen zou afhandeling door bijvoorbeeld een commissie van vijf ministers (de minister-president, de vice-minister-president, de minister van Financiën, de betreffende vakminister en eventueel een andere minister) nuttig kunnen zijn.’21

Coördinerende taken

Niet alleen de minister-president, maar ook andere ministers vervullen coördinerende taken; de minister van Financiën bovenal, maar ook de minister van Buitenlandse Zaken voor de coördinatie van het in contact met andere landen te voeren beleid en de minister van Binnenlandse Zaken wat betreft de algehele apparaatszorg en de contacten tussen rijk en gemeenten. Dat houdt niet in dat de minister-president op dergelijke terreinen geen functie heeft. De minister-president zit niet alleen de ministerraad voor, maar ook de meer gespecialiseerde onderraden. En zijn optreden kan verder gaan. Drees had vooral speciale bemoeienis met de coördinatie van het buitenlands beleid. Als vice-minister-president placht hij al meer stukken op dit terrein te ontvangen dan de overige ministers. Eenmaal minister-president verving hij de ministers van Buitenlandse Zaken tijdens hun verblijf buitenslands. Hij presideerde de Raad voor Europese Zaken van de ministerraad. Een onderraad was echter een te log lichaam voor bijna dagelijks rijzende coördinatieproblemen. Veel werd daarom bepaald in een ambtelijke coördinatiecommissie, waarbinnen frequent tegenstellingen bleken tussen Buitenlandse Zaken en andere departementen met belangen in internationaal overleg. In het bijzonder namen de tegenstellingen tussen de beb (het directoraat-generaal voor Buitenlandse Economische Betrekkingen van Economische Zaken) en Buitenlandse Zaken sterk toe, waarbij ook andere ministers partij waren. Drees beschrijft deze problemen onder meer in zijn boek De Vorming van het Regeringsbeleid: ‘In het kabinet is in de tijd toen ik minister-president was, zoals bekend, groot meningsverschil ontstaan over de vraag wie de leiding moest hebben bij de interdepartementale coördinatie. Volgens de pers, klaarblijkelijk ingelicht door ambtenaren, zou zelfs over en weer de portefeuillekwestie worden gesteld, waarvan in de Ministerraad nog niets was gebleken. Intussen vergemakkelijken dergelijke publikaties het vinden van een oplossing niet. Overwegend gaat het natuurlijk om economische kwesties, die echter ook sterke politieke elementen hebben ook met betrekking tot derde landen.’ En hij schetst de dilema's van sterke inhoudelijke betrokkenheid van meer en meer departementen. Andere departementen dan Economische Zaken toonden ‘de neiging (...) de coördinatie liever toe te vertrouwen aan Buitenlandse Zaken, dat geen eigen economische taak heeft’. Maar op zich was Buitenlandse Zaken niet goed toegerust voor een inhoudelijke coördinatietaak. ‘Wil Buitenlandse Zaken nu kunnen coördineren, dan moet het op verschillende gebieden goed georiënteerd zijn. Dat leidt er toe dat Buitenlandse Zaken op die terreinen deskundigen aantrekt. Dat mag weer niet zover gaan, dat men zich in gaat richten alsof men zelf de belangrijke economische vraagstukken, landbouwvraagstukken, enzovoort volledig wenst te behandelen. Er moet worden voorkomen, dat die afdelingen meer bezet worden dan voor de coördinerende taak nodig is. Men begrijpt dat hier de stof voor conflicten opgehoopt ligt.’22

Een echte oplossing kon ook Drees niet bereiken. Het voorzitterschap van de coördinatiecommissie kwam formeel te liggen bij de minister van Economische Zaken, maar zou bij diens afwezigheid worden uitgeoefend door de vice-voorzitter, de staatssecretaris van Buitenlandse Zaken, belast met Europese aangelegenheden; het secretariaat kwam te berusten bij Buitenlandse Zaken. De problematiek zou ook na Drees' aftreden zowel opeenvolgende kabinetten als commissies, zoals de Commissie-Van Veen, blijven bezighouden. Soms heeft Drees met de gedachte gespeeld dat de minister-president zelf, ook anders dan in zijn functie van voorzitter van de rez (Raad voor Europese Zaken), tot een coördinerende rol op dit terrein geroepen zou zijn. Zeker is dat hij, gewoonlijk te zamen met de vice-minister-president, over standpunten die ingenomen moesten worden door buitenslands verblijvende onderhandelaars beslissingen heeft moeten nemen die hoogstens achteraf dekking van de ministerraad konden krijgen. Het groeiende probleem van afwezige ministers maakte het nodig de tijdelijke vervanging van afwezige ministers duidelijk te regelen. Daarbij stond vast dat alleen andere ministers als vervangend minister konden optreden, hoe veel ook in de praktijk kon worden overgelaten aan staatssecretarissen van de betrokken departementen. Drees zelf was daarbij vooral vervanger van de minister van Buitenlandse Zaken en de minister van Defensie. Bij Koninklijk Besluit van 27 september 1950 werd meer algemeen bepaald dat de minister-president bij ontstentenis van een minister voor deze kon contrasigneren.

De afwezigheid van veel ministers had gevolgen voor de kabinetsnotulen. Drees' voorkeur was op dit punt duidelijk: notulen dienden vooral zakelijk te blijven, zonder onnodige uitweidingen over persoonlijke opvattingen van ministers. Zij waren van belang voor de besluitvorming, niet voor de geschiedschrijving. En dan nog dienden zij alleen maar in uiterst beperkte kring, als zeer vertrouwelijke documenten, te circuleren. Toch kon ook Drees de notulen niet volledig naar zijn hand zetten. Notulen vormden een essentiële bron van informatie, juist voor afwezige ministers. En als gevolg van diezelfde afwezigheid konden zulke ministers niet in persoon de noodzakelijke functie van trait d'union tussen ministerraad en het eigen departement vervullen. Notulen werden daardoor telkens weer langer en in breder kring verspreid dan Drees voor wenselijk hield.

Sceptisch ten aanzien van omvangrijke ambtelijke staven

Als minister, en lang daarvoor, gaf Drees steeds weer blijk van een sceptische houding ten aanzien van de rol van omvangrijke ambtelijke staven. Er zijn daarvan talrijke voorbeelden. Al tijdens zijn wethouderschap in Den Haag

had hij maatregelen genomen om de groei van het gemeentelijk apparaat in te dammen. Hij doet daarvan verslag in een typerende passage. ‘De neiging tot uitbreiding is bij openbare lichamen bijna altijd aanwezig. Bij tijdelijke drukte wordt personeel aangesteld dat gehandhaafd wordt ook als de omvang van het werk afneemt. Afdelingchefs willen soms liever veel dan weinig personeel, omdat ze menen dan grotere kans op promotie te hebben. Men wil soms ook familie en kennissen aan een baan helpen. [Drees deed daarom als wethouder het voorstel vacatures bij de gemeente alleen te vervullen nadat deze eerst bij de arbeidsbeurs waren aangemeld, h.d.] (...) Er was medewerking van het gehele college van b en w, en in het bijzonder van de actieve gemeentesecretaris, maar mijn waakzaamheid droeg er toch toe bij dat in tien jaar, van 1920 tot eind 192,9, het gemeentepersoneel buiten het onderwijspersoneel, terugliep van 8800 tot 8400, terwijl de bevolking met 84.000 toenam, en de gemeentelijke bemoeiingen aanzienlijk werden uitgebreid.’23

Ook was Drees' zuinige hand merkbaar in de terugloop van het personeel van Sociale Zaken. ‘Als minister had ik voor de aan een talrijk personeel verbonden kosten evenzeer aandacht als indertijd als wethouder. De aantallen [ambtenaren van Sociale Zaken en daaronder werkende diensten, h.d.] liepen als volgt terug: 1 januari 1945: 6430; 1 januari 1946: 5702; 1 januari 1947: 4075; 1 januari 1948: 3960. Voor het departement zelf heb ik alleen de cijfers over 1947. De sterkte liep in dat jaar terug van 564 tot 520. Het werk heeft er niet onder geleden.’24 De Gaay Fortman, onder Drees op Sociale Zaken werkzaam in die tijd, schetst het beeld van de andere kant. Drees, zo beschrijft hij, begon op het departement met een duidelijk wantrouwen ten aanzien van zijn naaste medewerkers, maar raakte spoedig overtuigd van de loyaliteit van de meeste Nederlandse ambtenaren jegens de zittende bewindsman. Maar hij was niet altijd overtuigd van de ijver van zijn ambtenaren. ‘Wanneer je hem in de gang tegen kwam, zag je hem denken: waarom zit die man niet achter zijn bureau?’ En van één ding moest hij al helemaal niets hebben: de door Van Rhijn ingevoerde wekelijkse stafvergadering van hoofden van afdelingen. ‘Drees vond dat voor de betrokkenen en in de eerste plaats voor hem zelf tijdsverspilling. Hij kwam er nooit. Ieder afdelingshoofd kon hem zijn problemen voorleggen, en aangezien hij met de leiding van het departement was belast, was dat voldoende.’25

Een zelfde scepsis kon Drees ten toon spreiden toen hij minister-president was. Drees stelde hoge eisen aan de mate van voorbereiding van ministers voor vergaderingen van de ministerraad en onderraden. Daarbij konden ambtenaren een duidelijke rol spelen. Maar in het eigenlijk ministerieel beraad hadden zij geen plaats. Toen onderraden naar zijn gevoel door te veel ambtenaren werden bijgewoond, was dat voor hem een reden van een actief benutten van deze raden af te zien. Hij haatte de sfeer van wat Engelsen een bear garden noemen en had tegen het onnodig vergaderen en voorvergaderen een even groot bezwaar als tegen de grote tros Nederlandse ambtenaren

die meenden ‘hun’ departement toch vooral te moeten representeren bij internationaal overleg.

Drees en Algemene Zaken

Het wekt dan ook geen verbazing dat Drees weinig gedaan heeft aan de uitbouw van het ministerie van Algemene Zaken. Behalve een kamerbewaarder en de onvermijdelijke statige marechaussee, iemand die zijn gewoonlijk korte brieven kon typen, de zekerheid van een telefoon, en zo nu en dan advies (vooral van iemand als Van Nispen in juridische zaken) leek hij voor zijn eigen werk weinig nodig te hebben. Natuurlijk, er was een klein apparaat nodig voor het werk van de ministerraad, waarbij zowel de secretarisgeneraal van het departement als de secretaris van het kabinet elk een eigen inbreng hadden. De minister van Algemene Zaken was voorts direct verantwoordelijk voor enkele diensten: de Regeringsvoorlichtingsdienst, die in zijn tijd de minder pretentieuze naam Rijksvoorlichtingsdienst kreeg, en enkele diensten op het gebied van de binnenlandse veiligheid en de buitenlandse inlichtingen. Maar al bleef de minister-president wel voorzitter van de coördinatiecommissie van de vier inlichtingendiensten, Drees ontdeed zich binnen een jaar na zijn aantreden van de Centrale Veiligheidsdienst (later bvd), die overging naar Binnenlandse Zaken. In een interview in 1968 verklaarde Drees deze ontwikkeling als volgt: ‘Ik was er niet op gesteld dat te houden en Binnenlandse Zaken stelde er wel veel prijs op, die zag dat in verband met de binnenlandse veiligheid wat de politie betreft. De Binnenlandse Veiligheidsdienst werkte ook voor een groot deel op basis van politierapporten, dus het was wel logisch (...) Ik had het liever niet, en ik denk dat Einthoven [één van de drie leden van het Driemanschap van de door Drees in 1940 sterk bestreden Nederlandse Unie, na 1945 directeur van de latere bvd, h.d.] ook wel van mij afwilde.’26 De omvang van het werk en van de staf van de bvd, zo voegde Drees er in het zelfde interview aan toe, zou nadien veel sterker groeien dan hij zelf wenselijk achtte!

Stootte hij de Binnenlandse Veiligheidsdienst af, er bleef steeds weer druk bestaan andere diensten bij de minister-president onder te brengen. Drees noemde zelf de gedachte dat het Centraal Planbureau en de Rijksdienst voor het Nationale Plan bij Algemene Zaken zouden worden ondergebracht ‘verleidelijk’.27 Maar hij bood daar toch weerstand aan. Om twee, elkaar versterkende redenen: ‘Het is beter dat de minister-president zich niet in allerlei vraagstukken tevoren op grond van contacten met zijn diensten heeft uitgesproken, maar dat hij wel de tijd heeft zich zoveel mogelijk in alle problemen te verdiepen om goed te kunnen presideren, op verschillend gebied suggesties te kunnen geven, waar nodig te kunnen bemiddelen, ook afwezige

ministers te kunnen vervangen.’28 Wel was hij van mening, dat de begrotingen van het Koninklijk Huis en de Hoge Colleges van Staat onder de minister van Algemene Zaken behoorden te ressorteren. Hij wilde daarop tijdens zijn minister-presidentschap niet insisteren, maar liet bij zijn vertrek in 1958 een aantekening in deze zin voor zijn opvolgers achter. Hij zou het punt opnieuw naar voren brengen voor de Commissie-Van Veen in 1970, die het voorstel overnam. Daarna werd uiteindelijk de door Drees gewenste regeling getroffen.

Voor het overige was Drees zichzelf als minister-president genoeg. Aan persoonlijke adviseurs, noch aan een uitgebreid departement, noch aan een omvangrijke staf toonde hij ooit behoefte.

De ambtenaren van Algemene Zaken hebben het geweten, toen zij bij de komst van minister-president De Quay voor het eerst opdracht kregen het antwoord van de minister-president te schrijven op opmerkingen gemaakt tijdens het debat over de regeringsverklaring van het nieuwe kabinet!


Vorige Volgende

Over dit hoofdstuk/artikel

auteurs


datums