Logo DBNL
Politiek en historie. Opstellen over Nederlandse politiek en vergelijkende politieke wetenschap (2011)

Politiek en historie. Opstellen over Nederlandse politiek en vergelijkende politieke wetenschap

(2011)–Hans Daalder–rechtenstatus Auteursrechtelijk beschermd

Vorige Volgende

Politiek bestel en sociale realiteiten*

Men stelle zich voor: een bekwaam buitenlands specialist op het terrein van de politieke wetenschap, die een vijftal jaren geleden het besluit heeft opgevat een studie te maken van de Nederlandse politiek. Hij kent ons land nauwelijks en begint zijn studie van de grond af.

Hij raadpleegt allereerst een aantal gemakkelijk te vinden naslagwerken: diverse encyclopaedieën, The Stateman's Yearbook e.d., en hij vraagt gegevens op bij de Nederlandse ambassade. Hij vindt in deze bronnen een aantal voor de hand liggende gegevens: Nederland is een constitutionele monarchie (en aangezien hij de Engelse situatie kent impliceert dat voor hem, dat de drager van de kroon weinig politieke invloed heeft en dat het land in feite wordt geregeerd door verantwoordelijke ministers). Hij leest over een tweekamer-stelsel, en is niet verbaasd dat het zwaartepunt ligt bij de direct-verkozen kamer (al kost het hem moeite te begrijpen, waarom deze Kamer de Tweede Kamer heet, en niet de Eerste).1 Meer verwondert hem wellicht de extreme vorm van evenredige vertegenwoordiging, die hij in deze vorm alleen kent in Israël. Verder studerende ontmoet hij enkele paradoxen. Zo bijvoorbeeld, dat ministers wel verantwoordelijk zijn aan het parlement en toegang hebben tot de debatten in beide kamers, maar daar niet deel van kunnen uitmaken - een in de wereld van de parlementaire stelsels vrijwel unieke uitzondering.2 Hij is verrast te vinden, dat het parlement weliswaar de wetgevende macht met de kroon deelt, doch zijn rol zo passief interpreteert, dat het wetgevend initiatief voor bijkans 100% bij de regering berust. Maar

hij kent de discussies over the Passing of Parliament3 en is daarom niet te zeer geschokt. Hem treft verder als paradoxaal het feit, dat Nederlanders altijd luide roepen over de waarde van de gemeentelijke zelfstandigheid, doch niettemin een benoemde burgemeester niet alleen tolereren, maar - het is 1962 - zelfs verheerlijken. Doch hij is geïnteresseerd in meer fundamentele aspecten van politieke stelsels, en gaat daarom aan dit soort institutionele aberraties voorbij.

Als een goed political scientist richt hij vervolgens zijn aandacht op de politieke krachten die in en achter de institutionele structuur werken. Hij verdiept zich in het Nederlandse partijstelsel, zich niet storend aan de ietwat gegeneerde lacherigheid, waarmee zijn Nederlandse gastheren hem in dit streven veelal begeleiden.

De helft van het partijstelsel komt hem niet onbekend voor: een stelsel bestaande uit een relatief grote socialistische partij met communistische en links-socialistische dissidenten op de vleugel, tegenover een minder strak georganiseerde, meer op de welgestelden rustende partij, die zich liberaal noemt, doch overwegend conservatief is, kent hij uit tal van Europese landen. Meer moeite heeft hij met de andere helft van het politiek spectrum. Aan de hand van het Franse schema - en wellicht expliciet misleid door Maurice Duverger's Les Partis Politiques - ziet hij in de Nederlandse confessionele partijen vooreerst het traditionele clericale rechts (al kost het hem enige moeite dit politieke etiquet ook toe te passen op de twee grotere protestantse partijen). Dit beeld kan hem, bij verdere bestudering, toch niet bevredigen. Immers, hij vindt wel uit verkiezingsgegevens een zeer duidelijke samenhang tussen politieke keus en kerkelijke (of beter nog: kerkse) gezindte. Maar hij vindt ter linkerzijde weinig terug van het militante anticleralisme, dat hij zou verwachten. Studie van de feitelijke opstelling van de katholieke en protestants-christelijke partijen in sociaal-economische aangelegenheden doet hem anderzijds twijfelen aan de vraag of de zogenaamde ‘rechtse’ partijen inderdaad wel tot het meest traditionele gedeelte van het volk behoren.

Sterker nog. Hoe meer hij studeert, hoe meer hij wordt getroffen door de sterke centristische gerichtheid van al de voornaamste grote politieke partijen. De Partij van de Arbeid en de vvd mogen dan wel wat meer links en wat meer rechts zijn opgesteld. Zij beide ogen naar het midden, en solliciteren om strijd naar de gunst van de drie confessionele partijen. Binnen deze woedt een conflict over de vraag welke niet-confessionele partij het meest voor een tijdelijk liaison in aanmerking komt. Doch voor de partijleiding is dit een uiterst delicate vraag, die men het liefst uit de weg gaat. Onze bezoeker leert de bekende Nederlandse legende kennen van de Kat van de Kinderdijk4, die het evenwicht bewaarde door sprongetjes links en sprongetjes rechts. En hij heeft er begrip voor dat confessionele leiders zich op deze oud-Nederlandse wijze gedragen, wanneer hij kijkt naar het gemengde kiezersbestand dat de confessionele partijen hebben en dat zij maar moeizaam kunnen verdedigen

tegen de begerige ogen van socialisten en liberalen beide. Hij komt dan tenslotte, naar men mag aannemen, tot de conclusie dat er maar weinig concrete strijdpunten in de Nederlandse politiek zijn overgebleven. Partijen zijn kennelijk voornamelijk affectieverschijnselen, families spirituelles met diepe wortels in het verleden, die door de evenredige vertegenwoordiging keurig worden geconserveerd.

En toch - vergeet U niet dat wij hier te maken hebben met een bekwaam beoefenaar van de politieke wetenschap - bevredigt dit pastorale beeld hem niet volledig. Immers, hij kan niet voorbij aan het fenomeen van de sterk organisatorische verzuiling, die dwars door alle lagen van het maatschappelijk leven loopt. Hij herinnert zich diverse geschriften op het gebied van de democratische theorie, die betogen dat er voor het goed functioneren van een democratie zoiets moet zijn als crosscutting cleavages. Wanneer alle leden van een maatschappij zich eens voor al in een rigide groepsvorming samenvoegen, waarbij alle functionele bindingen ertoe bijdragen antagonistische blokvormingen te versterken in plaats van te doorbreken, dan, zo leert deze theorie, kan men een stijgende vijandigheid verwachten tussen deze blokken, met als laatste consequentie burgeroorlog.5 Het is onze waarnemer niet onbekend, dat deze situatie zich in de praktijk ook heeft voorgedaan, bijvoorbeeld in Oostenrijk in de dertiger jaren. Waarom, zo vraagt hij, zijn in Oostenrijk de diverse Lager wel uitgebarsten in strijd, terwijl men in Nederland het oude woord schotjes door zuilen verving om aan te geven, dat een maatschappelijk segmenteringsproces een staatsgebouw ook kan stutten en niet alleen terneer doen storten?

Zo gesteld wordt de vraag voor hem moeilijker, maar ook interessanter. Hij kan daarbij in twee richtingen pogen een oplossing te vinden.

Hij kan, in de eerste plaats, te rade gaan bij moderne coalitietheorieën. Uitgaande van het feit, dat er in Nederland anders dan in Oostenrijk ten minste drie vrijwel evenwaardige blokken waren (van orthodox-protestanten, katholieken, en niet-confessionelen - zelf weer onderverdeeld in socialisten en liberalen), kan hij poneren dat het voor geen van de groepen afzonderlijk mogelijk was zich alleen van de staatsmacht meester te maken. Dientengevolge kon elk der groepen zich slechts geldend maken via enerzijds het compromis, anderzijds het zich afzonderen in autonomie. Een interessante verklaring, doch wel wat constructionistisch-rationalistisch gedacht. Want is niet mede juist de vraag, die hij zich moet stellen, deze waarom in Nederland ondanks de sterk dogmatisch-ideologische instelling van de strijdenden toch een dergelijk rationalisme zich kon doorzetten?

Hij richt zich daarom naar een tweede groep theoretische veronderstellingen: zij die uitgaan van begrippen als political style6 of political culture7, door Almond en Verba gedefinieerd als ‘the particular incidence of patterns of political orientation in the population of a political system’.8 Dit maakt van een mechanische vraag een sociologische en sociaal-historische. Want

alleen via sociologisch en historisch onderzoek kan hij de ontwikkeling van deze speciale predisposities verklaren, die op hun beurt de reden vormen van de afwezigheid van al te militante conflicten.

In zijn nu op de Nederlandse geschiedenis gerichte studiën ontmoet onze onderzoeker een aantal belangwekkende variabelen:

a. de vanouds bestaande ‘pluralistische elite-structuur’, stammend nog uit de dagen van de Republiek, toen het mislukken van de Bourgondisch-Habsburgse centralisatiepogingen leidde tot een staatsbestel met ‘vele humeuren’. Uit de doorwerking van deze zeer speciale structuur, waarin steden, staten, staten-generaal en stadhouder allen in hoge mate hun eigen recht opeisten, en waarin besluiten slechts tot stand konden komen via ‘persuasie’ en collegiaal beraad van onderling-gelijken, zou hij wellicht tal van ook nu nog aanwijsbare attitudes en gewoonten van Nederlandse regeerders kunnen verklaren: dogmatiek én compromis-zucht, Prinzipienreiterei én het erkennen van de noodzaak van practische verdraagzaamheid, het insisteren op collegiaal overleg én het jaloers vasthouden aan eigen bevoegdheden.9

b. de uiterst langzame democratisering, die in Nederland plaats vond. Concreet onderzoek zou onze waarnemer spoedig doen inzien hoe onhoudbaar de stelling is, dat er in Nederland was een vroege en continue democratisering. Het tegendeel is waar. Er was in Nederland, in vergelijking met tal van andere West-Europese landen een langdurig pogen de politieke macht te behoeden tegen ‘schadelijke volksinvloed’, en niet zelden volgde op een tijdelijke uitbreiding van rechten spoedig weer een inkrimping: dit zag men vanaf 1600 geschieden in de Republiek10; men zag het opnieuw na de snelle politieke mobilisatie van 1795-1798; men kan het in mindere mate constateren tussen 1848 en 1880; en zelfs na 1918 is het verschijnsel niet geheel afwezig. Het 19e-eeuwse staatsbestel muntte uit in het opwerpen van verdedigingsmiddelen waardoor men de ‘kostelijke instelling van de staat’ zocht te beschermen tegen ‘de experimenten van ongeoefenden’11: handhaving van de koninklijke macht - openlijk vóór 1848, wat bedekter daarna - (rondom de ministeriële verantwoordelijkheid heeft immers veel langer een schemertoestand geheerst dan men in later liberalistisch perspectief wel heeft doen geloven); vasthouden aan getrapte verkiezingen tot 1848; daarna handhaving van een uiterst beperkt stemrecht (tijdens de eerste grote kiesrechtbetogingen in 1885 had in Amsterdam hoogstens 1 op de 15 mannelijke volwassenen stemrecht verworven)12; het behoud van barrières van leeftijd en vermogen voor het passief kiesrecht; en het slechts zeer gedeeltelijk toelaten van het element van verkiezingen in de recrutering voor belangrijke politieke posities. Men bedenke immers, dat niet alleen burgemeesters en commissarissen van de Koningin, doch ook ministers vallen buiten enigerlei electorale legitimering. In géén periode van onze parlementaire geschiedenis is de meerderheid der ministers ooit van parlementaire afkomst geweest (zie tabel 1); even typerend is het, dat het parlement dit anders dan elders in Europa ook gerede aanvaard heeft.

Tabel 1 Parlementaire ervaring van nieuw optredende Nederlandse Ministers 1848-1967 (percentages; absolute aantallen tussen haakjes)

1848-1888 1888-1918 1918-1939 1939-1946 1946-1967 Totaal Percent
Minister had zitting in Tweede Kamer vóór optreden 28.5% 38.4% 27.8% 11.1% 24.7%    
  (35) (28) (15) (4) (19) 101 27.8
Minister had zitting in Eerste Kamer vóór optreden 0.8 4.1 5.6   11.7    
  (1) (3) (3)   (9) 16 4.4
Minister had zitting in beide Kamers vóór optreden 1.6 6.8 3.7   2.6    
  (2) (5) (2)   (2) 11 3.0
Minister kreeg na optreden zitting in Tweede Kamer 14.6 11.0 14.8 19.4 6.5    
  (18) (8) (8) (7) (5) 46 12.7
Minister kreeg na optreden zitting in Eerste Kamer 2.4 4.1   13.9 3.9    
  (3) (3)   (5) (3) 14 3.9
Minister had nimmer in parlement zitting 52.0 35.6 48.1 55.6 50.6    
  (64) (26) (26) (20) (39) 175 48.2
  100% 100% 100% 100% 100%    
Totaal (123) (73) (54) (36) (77) 363 100.0

c. de specifieke aard van de opbouw van massaorganisaties in de Nederlandse politiek. Massaorganisaties kwamen laat in de Nederlandse geschiedenis, enerzijds doordat het uiterst beperkte stemrecht tot tenminste 1887 deze voor electorale actie niet eiste, anderzijds omdat door een relatief late industrialisering ook de doorbreking van de traditionele maatschappelijke structuur slechts laat plaats vond. Onze political scientist zal aan dit laatste bijzondere aandacht wijden, omdat hij uit vergelijkend onderzoek weet, dat doorbreking van een traditionele maatschappelijke structuur zonder gelijktijdig openstellen van effectieve middelen tot politieke beïnvloeding vervreemding en rebelse anarchie in de hand werkt.13 Uit deze late politieke en maatschappelijke modernisering zal onze onderzoeker kunnen verklaren, waarom de opbouw van massaorganisaties én voor een groot deel van bovenaf plaats vond én vooral voor katholieken en socialisten nog tamelijk lang een timide karakter droeg.

Maar dan wordt de totale analyse van ons politieke bestel voor de buitenlandse onderzoeker nog interessanter. Want hoe zou hij dat nu typeren? Wellicht als volgt:

Hij zou, in de eerste plaats, de verzuiling beschouwen als een zeer specifiek proces van democratisering en integratie in een reeds voordien bestaande pluralistische structuur van tot dien politiek nog niet geïntegreerde lagen en sectoren van ons volk. Verzuiling, met andere woorden, zou voor hem sociologisch zijn een specifieke vorm van modernisering van wat eens een traditionele maatschappij was.

Hij zou, in de tweede plaats, constateren, dat als gevolg van de verzuiling een schijnbare tegenspraak ontstond tussen enerzijds de noodzakelijke pluriforme openheid van het bestel als geheel - alsmede in het gedrag van de leiders aan de top - en de hoge mate van isolering van de grote massa's aan de basis. Maar bij enig doordenken zou hij deze situatie wellicht als sociologisch zeer functioneel zijn gaan beschouwen. Historisch isolement schiep immers cohesie. Cohesie maakte het mogelijk enerzijds om nieuwe lagen van de bevolking zonder schokken in het politieke bestel te absorberen; anderzijds een hoge mate van vrijheid te bewaren voor de leiding die slechts te maken had met volgelingen in eigen kamp, die ook werkelijk volgden. En de leiders behoefden deze volgzaamheid, juist om voldoende manoeuvreerbaarheid te behouden in het constante overleg aan de top, dat door de gescheidenheid der zuilen noodzakelijk was. Vandaar ook de paradox, dat de verzuiling kon leiden enerzijds tot een sterke ideologisering (aan de basis), anderzijds tot een sterke mate van zakelijkheid (in het topoverleg).

Zo zou onze onderzoeker huiswaarts gaan met een geheel nieuwe blik op ons politieke bestel. Hij zou een ander inzicht hebben verworven op de realiteiten van de Nederlandse instellingen: verkiezingen bij evenredige vertegenwoordiging zou hij taxeren als een middel tot het regelmatig trekken van een publieke census der onderlinge krachtsverhoudingen. Hij zou weten, dat dit wat anders is dan het kiezen van een regering. Maar dit zou hem niet verwonderen, omdat de realiteit van het Nederlandse regeren voor hem zou bestaan uit het duurzaam overleg van de leiders van alle blokken, waarin de specifieke belangen van elk, en het zakelijk belang van allen, met een hoge mate van deskundigheid en verantwoordelijkheidsbesef zou worden behartigd in een duurzaam pluralistisch elite-overleg. Hij zou met een verwijzing naar Glastra van Loon poneren, dat Nederlandse politiek meer iets is van delen dan van kiezen.14 Hij zou zelfs op de democratische winst- en verliesrekening een redelijk winst-saldo boeken: vrijheid voor velen, goede resultaten van regeerbeleid, een hoge mate van verantwoordelijk elite-gedrag. Daartegenover zou hij misschien als debetpost afboeken: de belijdende lijdelijkheid van de kiezers. Maar hij zou deze zien enerzijds als vooronderstelling voor het succesvol functioneren van het bestel, anderzijds als geen al te groot probleem. Immers, leert niet elk onderzoek, dat ‘de’ massa's niet in politieke zaken zijn geïnteresseerd? Beweegt niet een belangrijk brok van moderne democratische-theorievorming zich naar de opvatting, dat elk bestel hoogstens een ‘polyarchie’ kan vormen?15 Heeft niet Kornhauser in zijn The Politics of Mass Society juist als voorwaarde van een goed politiek bestel gesteld dat er niet zou zijn een ‘direct accessibility of political elites’?16 En bewees de zwakte van de extremistische bewegingen - behaalden de vijf grote partijen in 1959 nog niet 91,6% van de geldende stemmen? - in Nederland niet een hoge mate van feitelijke legitimiteit van het bestel?

II De opgetreden veranderingen

Onze onderzoeker - ik breng het U in herinnering - deed zijn onderzoek tijdens de gemoedelijke dagen van het kabinet-De Quay. Stel eens, hij ware een langzaam schrijver, en zou zijn analyses tot vandaag aan de dag nog niet hebben gepubliceerd. Hij zou in Nederland terugkomen in dit jaar, post-1966. Wat zou dat betekenen voor zijn analyse? Hij zou het rustige beeld dat Nederland in zijn eerder onderzoek vertoonde, niet langer aantreffen en zou moeten verklaren waarom niet.

Hij zou zich in een post scriptum kunnen beperken tot een analyse van de gebeurtenissen tussen 1962 en nu, en deze als retouches op zijn beeld kunnen aanbrengen. Wat zou hij al zo als aanleiding van de onzekerheden van vandaag aanwijzen? Ik noem U:

a. de beginnende doorbraak van de Boerenpartij in 1963 - symptomatisch voor een nog onduidelijk gericht antisysteem verzet;

b. het conflict om het radio- en televisiebestel: duidelijke toetssteen voor de vraag of de beheersing der moderne electronische communicatiemiddelen in handen moet liggen van hetzij niet-ideologisch bepaalde commerciële belangen, hetzij een onduidelijk gedefinieerde ‘nationale omroep’, hetzij de oude ideologische families, die tezamen de grote meerderheid van ons volk plachten te vormen. Hij zou hieraan niet voorbij kunnen gaan, enerzijds omdat in dit conflict het gebrek aan feitelijke binding van de grote massa met de verwante omroepen aan de dag trad, anderzijds omdat de volte-face van de kabinetswisseling van 1965 nogmaals het feit zou illustreren dat katholieken, antirevolutionairen en socialisten als het er op aan komt de zekerheid van de ‘zuilen-autonomie’ prefereren boven een nationaal bestel op krediet. Leiding en volgelingen begonnen hier wellicht voor het eerst uit elkaar te raken.

c. de gebeurtenissen rondom het huwelijk van Prinses Irene eerst, Prinses Beatrix later. Onze buitenlandse waarnemer zou constateren, dat gerucht rondom de monarchie een veel dieper aardbeving teweeg kon brengen, dan in het stereotype constitutioneel-koningschapsverhaal zou passen. Want in hun houding ten opzichte van het Hof legden vele politici een grote onzekerheid aan de dag. Dit betekende een fundamentele schok, zowel voor ‘the dignified institution of the monarchy’17 als voor het gezag van de politici zelf. Het betekende een doorbreken van een aantal taboes, die de totdien levende politieke rust konden schragen. En toen daarna politici zowel als politie nerveus gingen aarzelen tussen repressie en het toestaan van vrije expressie van protest, ontstond een fundamentele vertrouwenscrisis, die tegelijk was een crisis in het zelfvertrouwen van de politici en in het vertrouwen van vele totdien zo passieve kiezers.

d. Een en ander ging gepaard met een snelle slijtageslag onder de diverse politieke leiders, die nog tot 1965 als sterke mannen hadden gegolden. Dit

activeerde de opkomst van nieuwe pretendenten, die zich anders dan vroeger door de aandacht van pers en televisie ook buiten de traditionele ideologische kaders om een nationaal publiek konden verwerven - een nieuw verschijnsel, dat bij kiezers en leiding verdere onzekerheid teweeg bracht.

Onze onderzoeker zou daarom constateren, dat de onrust van vandaag mede het gevolg is van de rust van gisteren: toegenomen beweeglijkheid immers was een enerverend verschijnsel voor een bestel dat zorgvuldige procedures had uitgewerkt juist op basis van vaste verhoudingen. Politieke onzekerheid heeft daarom een te sterker effect, omdat deze cumulatief werkt. Politieke onzekerheid brengt politieke onzekerheid voort, zonder dat een zo aangroeiende lawine vooreerst beletselen ontmoet in stevige structuren en stabiele reacties. Waarbij te bedenken valt, dat veel politici al gauw vervallen in het misverstand zich vrijwel uitsluitend te oriënteren op een luttel aantal medepolitici en kranten- en televisie-verslaggevers, en daarom veelal het zicht verliezen op diepergaande maatschappelijke feiten.

Zonder deze puur-politieke verklaring van het verschijnsel van de huidige onrust komt men er niet uit. Echter, ook een beoefenaar van de politieke wetenschap is voldoende socioloog om de invloed van diepergaande maatschappelijke veranderingsprocessen op de politiek te beseffen. De buitenlander mag, vermoeid, met zijn post scriptum volstaan - wij niet. Wat is in wezen aan de hand met het ogenschijnlijk nog zo stabiele bestel, dat in 1962 nog zo onschokbaar leek? Men zou, globaal, de volgende factoren kunnen noemen.

a. De analyse, die de buitenlander van de verzuiling gaf, lijkt geslaagd maar is onvolledig: zij vergat de invloed te verdisconteren, die van het slagen van het verzuilingsproces zelf uitging. Dit bracht inderdaad integratie, emancipatie, gelijkgerechtigdheid, zelfvertrouwen. Maar juist hierdoor komt er iets van een kater. De leiding van elke zuil benart de vraag, of men van de eigen zekerheden uit wel of niet door moet stoten naar een grotere openheid; bij de diverse organisatorische apparaten groeit de twijfel of alle organisatorische inspanning nog wel gerechtvaardigd is; bij tal van volgelingen blijkt telkens weer een lauwe, verzadigde apathie. De banden worden losser, de zekerheden verdwijnen, politieke reacties worden minder van te voren berekenbaar, en door dit alles neemt de onduidelijkheid in de Nederlandse politiek, ook voor de meest-geïnvolveerde politici, sterk toe.

b. Er groeit een probleem, dat men zou kunnen aanduiden als dat van een stijgende spanning door een toenemende heterogeniteit van de gezagstypen. Door de Amerikaanse auteur, Harry Eckstein, is de stelling geuit, dat de stabiliteit van een (democratisch) politiek bestel zou afhangen van de mate waarin gezagspatronen in de diverse sectoren van de maatschappij ‘congruent’ met elkaar zijn. Instabiliteit, daarentegen, zou noodzakelijk volgen uit een ‘discongruentie’.18 Snelle maatschappelijke veranderingen stellen traditionele gezagstypen en -vormen aan stijgende spanning bloot. Zij eisen een

creatiever gezagsuitoefening, dan het eerdere traditionele, relatief paternalistische type.19 Afbraak van gezag in één sector van de maatschappij (bijv. kerk of gezin) zou daarom onvermijdelijk repercussies hebben elders in het maatschappelijk en politiek bestel. Misschien kan men hierin een sleutel vinden tot de paradox, dat veelal zonen en dochters uit oud-calvinistische, en in mindere mate van traditioneel-katholieke milieus in sterke mate op de voorgrond treden in militante afwijzing van het bestaande - of dit nu is in de literatuur of in de politiek?

c. Minder speculatief is een derde maatschappelijke ontwikkelingstendentie, die men de paradox zou kunnen noemen van de gelijktijdige ‘personificatie’ en ‘depersonificatie’ van het gezag.

Aan de ene kant hebben televisie - en in reactie daarop ook dagbladen en weekbladen - tot gevolg, dat politieke leiders veel meer zichtbaar worden voor de gewone kiezer: veelal op uiterlijkheden gebaseerde, vluchtige indrukken over personen komen zo de vroeger bestaande eerbied voor het ambt uithollen; het oude spreekwoord, dat niemand een held is voor zijn kamerdienaar, verwerft nu plotseling, oneindig vergroot, gelding in de politieke verhoudingen. En dit te sterker, naarmate een oudere, niet op televisie ingespeelde leidersgeneratie het nieuwe medium soms met wantrouwen en onzekerheid tegemoet treedt.

Maar tegelijk is er ook een sterke depersonificatie van het gezag. De sterke uitbreiding en specialisatie van de staatstaak leidt tot de vorming van talloze, onoverzienbare bureaucratische apparaten, zowel bij de overheid als bij belangengroepen en het bedrijfsleven. In plaats van een in enkele personen gesymboliseerd beleid (‘Colijn en de gave gulden’, bijv.) komt hierdoor een sterke verbrokkeling tot stand, met deelbeleidjes, die een eigen leven gaan leiden in een doolhof waarin zelfs ingewijden het spoor verliezen, en dat voor buitenstaanders soms een Kafka-esk beeld gaat vertonen. Traditionele politieke organen: het parlement, de partijen, en zelfs de ministers verliezen daarom hun directe greep, ten bate van anonieme apparaten van belangengroepen, gespecialiseerde ambtenaren, en nietgebonden deskundigen. Tegenover de personificatie van enkele politieke leiders staat daarom de ondoorzichtigheid van het gedepersonaliseerde bestuur. Beide leiden er echter toe, dat de kiezer een wrevelige gooi wil doen naar invloed, wellicht mede uit wrok tegen zijn innerlijke overtuiging van eigen machteloosheid.

d. Dit brengt ons, vanzelf, tot een vierde paradox, die van de participatie. Ieder weet het - en het verkiezingsonderzoek van de Vrije Universiteit heeft het met harde cijfers opnieuw bevestigd20: de feitelijke deelname van Nederlanders aan het politieke leven ligt op een laag niveau. Zelfs de door alle commentatoren unaniem tot belangrijkste verkiezingen sinds 1946 uitgeroepen stembusslag van 1967 bracht slechts weinigen ertoe hun rol van passief toeschouwer in te wisselen voor die van actief deelnemer. In wijde kringen heerst bovendien de indruk dat actieve deelname toch niets uitricht.

Maar dan staan daarmee tegelijk in tegenspraak de gebeurtenissen van 1966 toen slechts een handvol Provo's het Nederlandse gezag voor onoplosbare problemen leek te stellen, en van het jaar 1967 waarin nog altijd relatief kleine groepen van journalisten en wetenschappelijke ambtenaren van universiteiten het partijstelsel via d66, Nieuw Links, of Christen-Radicalen uit hun voegen lijken te lichten; paradox in optima forma: zij die het meest overtuigd klagen over de afwezigheid van ‘volksinvloed’ bewijzen zelf dat uiterst kleine groepen zich tot woordvoerders van het vermeend-uitgesloten volk kúnnen opwerpen.

Zo is er een duidelijke contradiction sociale tussen een geringe participatie en rijke mogelijkheden tot participatie. Het sociaal onderzoek poogt reeds - en zal nog verder moeten pogen - een sleuten voor dit paradoxale verschijnsel te vinden. Is het een onvermijdelijk gevolg van de langzame en slechts partiële democratisering, die Nederland heeft ondergaan? Wreekt zich nu de invloed van de duidelijke social control, die met de verzuilingsintegratie samenhangt?21 Heeft de burger inderdaad een juist gevoel voor de ontoegankelijkheid van wat Robert Dahl genoemd heeft, de nieuwe democratische Leviathan?22 Is het heersend pessimisme een reflectie van een juist inzicht in het feit, dat wezenlijk belangrijke beslissingen zich in werkelijkheid buiten onze grenzen afspelen?

e. Zo komt men tenslotte onvermijdelijk tot de ook door Brugmans behandelde vraag naar de verhouding van ‘nationale’ en ‘internationale’ kaders. Lange tijd heerste in Nederland de neutraliteitspolitiek, die een bewust isolement van de wereld inhield. De invloed daarvan speelt nog door in de neiging tot het niets-verplichtend commentaar, dat zo vaak onze ‘buitenlandse’ kronieken kenmerkt. Toch doet zich recentelijk een sterke stijging gevoelen van de belangstelling voor internationaal-politieke aangelegenheden, in Vietnam niet alleen, doch in de gehele wereld buiten ons - en daarbij tevens een grotere bereidheid tot effectief participeren. Maar tegelijk is er zo weinig dat ‘Nederland’ in feite kan doen. Er is daarom soms een bijna groteske afstand tussen de verbeten ernst en de emotionaliteit waarmede in Nederland buitenlands-politieke vragen worden behandeld, en het luttel effect, dat dit alles heeft in de werkelijke beslissingscentra in de wereld van vandaag.

 

Samenvattend komt men tot de volgende constateringen over bestaande sociale realiteiten, waarmee het politiek bestel wordt geconfronteerd:

 

1. De geslaagde verzuiling leidt, paradoxaal, tot groeiende twijfel en onzekerheid.

 

2. Snelle sociale veranderingen breken traditionele gezagstypen af. Er is, tegelijkertijd, een toenemende personifiëring in de rol van enkele top-politici, en een depersonifiërende bureaucratisering in de realiteiten van de besluitvorming.

3. Er is weinig participatie bij toenemende participatiekansen: de zin van politieke participatie wordt als dubieus ervaren; zij die het meest roepen om actieve volksparticipatie, zijn zelf kleine minderheden.

 

4. Stijgende aandacht voor internationale gebeurtenissen gaat samen met een krimpende invloed die Nederland en Nederlanders daarop kunnen uitoefenen.

 

5. Er is onlust, doch weinig zekerheid of men behoud dan wel wezenlijk verandering zou ambiëren. Deze onzekerheid leeft sterker bij de politieke elitekringen, dan bij de gewone man; en dat juist omdat Nederlandse politici ontwend waren in termen van onzekerheid te leven.

III Hervormers en hervormingen van het politieke bestel23

De heersende politieke onzekerheid voedt de plotseling opgekomen hervormingsdrang. Terwijl vroeger de invloed van de kiezer door sterke dammen was ingedijkt, verschijnt nu plotseling de autonome kiezer. Zijn wrokkige afwijzing van de oude partijen doet de roep opgaan om nieuwe instellingen en een ander partijstelsel. De voor het eerst gebleken labiliteit van traditionele gezagsvormen doet naarstig zoeken naar nieuwe vormen van gedrag en legitimering van gezagsdragers. Alom wordt aandacht besteed aan de problemen, die het moderne regeren in een ingewikkelde samenleving biedt.

Veel van het hervormingsstreven is nog onzeker, zonder duidelijke richting, vol onverplichtende aarzelingen. De materie zelf is complex. In het kader van deze voordracht kan ik daarom weinig doen dan enkele kanttekeningen plaatsen. Zij betreffen eerder de politieke werkelijkheid dan de theoretische wenselijkheid van de verschillende geproclameerde oplossingen.

Daartoe zal ik de hervormers kunstmatig indelen in twee groepen: a) die van de institutionele hervormers, en b) die van de hervormers van het partijstelsel.

 

1. De institutionele hervormers: Institutionalisten zijn zij, die wijzigingen in de politieke verhoudingen nastreven door grondwettelijke of wettelijke veranderingen in de organisatie van regering en bestuur, het parlementair bestel, en/of het kiesrecht. Zij pogen door institutionele wijzigingen de politieke verhoudingen te reguleren. Zij blijven gewoonlijk binnen staatsrechtelijk kader, en delen daardoor in de normatieve instellingen en de politieke onschuld, die het staatsrecht vanouds eigen is. Dit geeft hun beschouwingen een bovenpartijdig, objectivistisch karakter. Zij zoeken hun kracht vooral in

overtuiging op het niveau van specialistische elites. Hoe groot is hun kans op succes?

Institutionalisten ontmoeten allereerst op hun pad de tegenstand van tal van staatsrechtsgeleerden. Deze zijn veelal sterk gehecht aan de subtiele nuances van het geldend recht, en komen spoedig ertoe geldend recht met goed recht gelijk te stellen. Haastige heelmeesters ontmoeten daarom tal van vroede experts op hun weg, die zich tegen chirurgische experimenten verzetten. Zij hanteren daarbij gewoonlijk het gerede argument, dat toekomstige ontwikkelingen veilig kunnen worden overgelaten aan de staatkundige praktijk, waarin immers gemakkelijk nieuwe conventies kunnen ontstaan. Het staatsrechtelijk kader, waarin zich veel van het hervormingsstreven afspeelt is daarom tegelijkertijd een bron van politieke kracht (het is een typische elite-discussie) en van politieke zwakte (veel van de technici houden niet van drastische hervormingen).

Daarbij komt, als tweede probleem, dat de gedane voorstellen veelal onvoldoende worden doordacht. Een vitium originis van elk institutionalisme is, dat het de werking van institutionele factoren te geïsoleerd beziet. Daarom worden al spoedig patentmiddelen aanbevolen, die in de praktijk een geheel andere uitwerking kunnen hebben dan hun voorstanders voorzien. Men koppelt een bepaalde buitenlandse institutionele regeling los uit het geheel van de politieke en maatschappelijke structuur, waarvan deze deel uitmaakt, schrijft aan deze instelling een bepaalde werking toe, en proclameert zonder meer, dat deze werking gelijk zal blijven in een land met een geheel verschillend politiek en maatschappelijk bestel. Zowel door voorstanders als tegenstanders van bepaalde institutionele hervormingen wordt op dit gebied een demagogie bedreven, die niet minder gevaarlijk is, omdat zij veelal te goeder trouw wordt bedreven.

Een derde complicatie is, dat men dikwijls tot tweeslachtige voorstellen komt. In de discussie over de gekozen minister-president, het parlementair stelsel en het kiesstelsel bijv. ontmoet men bij enige nadere analyse twee niet gemakkelijk te verenigen constructies: ten eerste de gedachte, dat men zou moeten koersen in de richting van een gekozen premier, met daarnaast een parlement, dat niet tot taak heeft de regering te vormen of af te zetten, maar hoogstens kritisch te begeleiden via medewetgeving, medebegroting, en onderzoek via gespecialiseerde commissies; en ten tweede de gedachte aan een zodanige bundeling van politieke krachten, dat duidelijke parlementaire meerderheden voor normale parlementaire kabinetten zouden kunnen ontstaan.

Het eerste model is ‘kort-Amerikaans’, het tweede Engels van inspiratie. Zij gaan onderling van zeer verschillende veronderstellingen uit en stellen dan ook zeer verschillende eisen aan kiesstelsel, parlementaire structuur, en partijstelsel. Dit wordt niet altijd duidelijk, omdat men volstaat met niet nader geanalyseerde begrippen als ‘tweepartijensysteem’, ‘het leggen van een

directe band tussen regering en kiezers’ e.d. In werkelijkheid bestaan achter deze façaden zeer grote politieke verschillen en men zou hopen dat deze eerst systematisch zouden worden geanalyseerd voordat specifieke oplossingen worden geproclameerd.

Van fundamenteler betekenis is echter een vierde probleem, dat van de mogelijkheid van politieke verwezenlijking. Institutionalisten wensen de politieke verhoudingen te wijzigen. Doch zij behoeven daartoe steun bij het zittend parlement (indien zij met wetswijziging kunnen volstaan), of ook het volgend parlement (indien zij grondwetswijziging nastreven). Voorgestelde wijzigingen, hoe goed ook doordacht, zullen derhalve staan of vallen met de instemming van tenminste de helft van de huidige, eventueel van twee-derde van de toekomstige parlementsleden. Zij kunnen derhalve nimmer in vacuo worden beschouwd, doch zullen moeten worden getoetst aan de huidige en toekomstige politieke krachtsverhoudingen.

 

2. Wijzigingen in het partijstelsel: Ook na hun recente verliezen bezetten de traditionele vijf grote partijen nog 82% van de zetels van de Tweede Kamer, ruim voldoende om hervormingen naar eigen trant door te voeren, of door anderen geproclameerde hervormingen te beletten, indien zij onderling voldoende overeenstemming weten te bewaren.

Hervormingsstrategen hebben daarom slechts drie opties:

- ofwel zij moeten hopen met kracht van louter zakelijke argumenten ook de gevestigde politieke krachten te winnen voor hun stelling, dat moderne sociale verhoudingen een modern politiek bestel vereisen;

- ofwel zij dienen de bestaande partijen te verzwakken via electorale acties;

- ofwel zij dienen hun voorstellen in feite af te stemmen op de bestaande politieke krachtsverhoudingen.

Het is na de gebeurtenissen van het laatste jaar duidelijk, dat d66 en het intellectueel debat hervormingen op de agenda hebben geplaatst. Het is evenzeer duidelijk, dat gedane voorstellen zorgvuldig zullen worden gekeurd door gevestigde politieke belangen.

Welke dynamiek is in het partijstelsel vooreerst te verwachten? De twee meest duidelijk levende idealen zijn: (a) de wens via een polarisatie der politieke krachten te streven naar iets, dat op een tweepartijensysteem zou gaan lijken, en (b) het verlangen door samenwerking tussen de Christelijke partijen te komen tot een Christen-democratisch blok.

De polarisatiegedachte vindt zijn theoretische en politieke voorstanders vanouds bij sommige liberalen en vele socialisten. Zij is een natuurlijk gevolg van het voornamelijk sociaal-economisch criterium, waarop deze groeperingen hun politieke identiteit baseren. Zij zoeken hun inspiratie vooral in Engeland en de Verenigde Staten en hopen te meer op een polarisatie, omdat deze hen zou kunnen verlossen uit hun afhankelijkheid van een onberekenbaar confessioneel centrum.

Daartegenover staat het verlangen te komen tot een groot Christen-democratisch blok, hetzij radicaal, hetzij centristisch, hetzij meer behoudend gericht, doch in ieder geval erop bedacht zoveel mogelijk stemmen uit verscheiden sociaal-economische groeperingen onder een gemeenschappelijk Christelijk vaandel te verenigen. Model is niet het Angelsaksische tweepartijenstelsel, maar een continentale constructie als de Duitse cdu of de Italiaanse Democrazia Cristiana.

Lopen deze twee strevingen parallel? Beide hebben gemeen het verlangen naar een samenbundeling van nu veelal nog over diverse partijen gespreide kiezers. Dat impliceert dat zij elkaar zouden kunnen vinden ten aanzien van die hervormingen van het kiesstelsel, die samenwerking tussen nu nog gescheiden groepen zouden bevorderen en tegelijkertijd onwelgevallige kleinere concurrenten zouden uitschakelen. Maar voorstanders van een gepolariseerd systeem en van een Christen-democratisch blok stemmen niet overeen ten aanzien van andere hervormingsvoorstellen zoals een gekozen premier of een verplicht stembusaccoord: dergelijke instellingen dwingen immers tot een gepolariseerde keuze en zijn daarom moeilijk accepteerbaar voor de nog altijd machtige groepen, die een vrij manoeuvrerend centrum verkiezen boven een afgedwongen samengaan.

In de huidige politieke situatie komt daar nog een andere paradox bij. Veel van het hervormingsstreven is links-gedacht. Men wil mogelijkheden scheppen voor een linkse concentratie, die de huidige feitelijke zwakte van ‘links’ in de politiek teniet zou doen. Het streven vindt voorlopig nog geen duidelijk pendant ter rechterzijde, en stuit ongetwijfeld op verzet bij bestaande centrumgroeperingen. Gezien de feitelijke verbrokkeldheid van de ‘radicalen van alle gading’, gezien de concrete politieke kracht vandaag nog van ‘centrum’ en ‘rechts’, lijkt het vooreerst weinig waarschijnlijk, dat ‘links’, - of het nu is ‘nieuw links’ of ‘nieuw-progressief’, of ‘Christen-radicaal’ - voldoende politieke macht zal weten te ontwikkelen om enigerlei hervorming door te voeren zonder gelijktijdige steun van ‘centrum’ en ‘rechts’. En dat biedt zo zijn eigen beperkingen.

Men kan daarom voor de toekomst de volgende alternatieve ontwikkelingsmogelijkheden zien:

a. Er komt een fundamentele wijziging van het kiesrecht tot stand, die kleinere politieke partijen hun kansen ontneemt, en de bestaande politieke partijen tot samengaan dwingt. Het te verwachten resultaat van een dergelijke hervorming zal eerder een driepartijensysteem zijn, bestaande uit een Christen-democratisch blok geflankeerd door niet-confessionele concurrenten ter linker- en rechterzijde, dan een tweepartijensysteem. Geen van deze partijen zou waarschijnlijk een duidelijke meerderheid verwerven, zodat het bestaande systeem met coalitieregeringen van centrum-links of centrumrechts zou worden gehandhaafd.

b. Er komt in het geheel geen belangrijke wijziging tot stand. Het hervor-

mingsstreven ebt af door de weerstand van de bestaande partijen. Mede als gevolg hiervan vindt opnieuw een sterke depolitisering plaats. De rebelse kiezer van 1967 voegt zich weer in het gareel. Naast de vijf bestaande partijen wordt ook d66 een langzaam vergrijzend deel van het systeem, als een laat-belegen soort Vrijzinnig-Democratische Bond.

c. Er vindt een versnelde afbraak van de bestaande partijen plaats ten gunste van diverse nieuwe concurrenten. Hierdoor ontstaat een versterkte verbrokkeling, die tot verdere onduidelijkheid en gefrustreerde onmachtsgevoelens voert.

Vooral in het laatste geval kan een vicieuze cirkel ontstaan, waaruit een stijgend aantal Nederlanders zal willen wegbreken achter het vaan van een nieuwe ‘sterke man’. Wellicht dat dan plotseling hervormingen mogelijk worden, die voordien werden afgewezen? - Een zwart perspectief, dat een prikkel zou moeten zijn voor hervormingen nu het nog tijd is.


Vorige Volgende

Over dit hoofdstuk/artikel

datums