Woorden hebben hun betekenis

[p. 163]

14 Sociale vernieuwing betekent herijking van de verzorgingsstaat

Toen het cda/pvda-kabinet aantrad, voegde het een nieuw begrip toe aan het politieke vocabulaire: de sociale vernieuwing. Maar wat hield dat begrip in? Spoedig hadden velen het over oude wijn in nieuwe zakken. Toch vroeg het om aandacht. Tijdens het lustrum van de Haya van Somerenstichting, op 15 september 1990 in Rotterdam, heb ik het die aandacht gegeven.

‘Sociale vernieuwing’. Het zou een begrip uit de jaren zeventig kunnen zijn, toen het welzijnsdenken de economie overheerste. Het geloof in de maakbaarheid van de samenleving was algemeen. De buurthuizen waren speerpunt van het regeringsbeleid. De verzorgingsstaat werd haastig uitgebouwd. Over de vraag wie die uitbouw moest betalen, werd minder gesproken, laat staan dat men op het idee kwam dat die verzorgingsstaat gevolgen zou kunnen hebben die haaks stonden op zijn doelstellingen.

Eind jaren zeventig werd de rekening gepresenteerd in de vorm van een fikse economische teruggang. De hoge collectieve lastendruk bedreigde het bestaan van vele bedrijven. De recessie had gevolgen voor het welzijnsdenken. De beperkingen van de overheid werden steeds meer ingezien. Een liberaal economisch denken maakte opgang in de wereld. De individuele verantwoordelijkheid werd weer uitgangspunt.

In Nederland werd door twee cda-vvd-kabinetten een begin gemaakt met de herstructurering van de economie. De overheid probeerde haar uitgaven meer in overeenstemming te brengen

[p. 164]

met haar inkomsten. De ombuigingen waren pijnlijk maar succesvol, althans ten dele. Voor het eerst sinds de jaren vijftig werden de collectieve lasten verlaagd. De winsten herstelden zich, de werkgelegenheid groeide snel. Eind jaren tachtig kwam er weer forse economische groei.

In 1989 trad het cda/pvda-kabinet aan. Een nieuw regeerakkoord werd geschreven. Het beeldmerk van dit kabinet was het begrip ‘sociale vernieuwing’. Werd hiermee het einde van de succesvolle herstelpolitiek ingeluid?

In het begin wist niemand waar men aan toe was. Het kabinet had verzuimd haar vlag van een lading te voorzien. Velen gingen dan ook op speurtocht. Verwarrende definities, onduidelijke discussies en ruziënde ministers kenmerkten deze eerste periode. Een leuke tijd voor de journalisten maar het land schoot er niets mee op.

Op 7 maart 1990, vijf maanden na zijn installatie, poogde het kabinet aan de onduidelijkheid een einde te maken door de nota Sociale vernieuwing in zee te sturen. De aap kwam uit de mouw: veel beleidsonderdelen waren niet meer dan een voortzetting van het beleid van de vorige kabinetten. Op zich prima, maar de vernieuwingspretentie verloor wat van haar glans. Vooral de hoofdstukken over een vernieuwde arbeidsvoorziening, de arbeidsmarktpositie van vrouwen en allochtonen, een activerend arbeidsmarktbeleid voor jongeren, een gericht sanctiebeleid en de kwaliteit van de leefomgeving bevatten beleidsvoorstellen die door de vvd-fractie reeds ter tafel waren gebracht.

Voor zover de kabinetsplannen inhaken op eerder vvd-beleid kunnen wij die natuurlijk ondersteunen. Het gaat hier bijvoorbeeld om het concept ‘beleid op maat’. Dat betekent dat algemene plannen ter bestrijding van de werkloosheid moeten worden aangevuld met individuele oplossingen. Daarmee heeft het kabinet onze voorstellen voor heroriënteringsgesprekken verder ontwikkeld.

Ook kunnen wij instemmen met de mening van het kabinet dat de rijksoverheid vaak te ver van de echte problemen afstaat. Daarom kiest het voor decentralisatie. Dat is een belangrijke zaak. Maatschappelijke vernieuwing vereist een vitale en daar-

[p. 165]

mee een efficiënte overheid. In het Haagse beleidscentrum wordt vaak te weinig rekening gehouden met de kennis en ervaring van de uitvoerders van het beleid en met de behoeften van de individuele mens. Met de erkende onderhandelingspartners onderhouden de beleidsambtenaren vaak intensievere contacten dan met de uitvoerders van het beleid. De burgers komen er al helemaal niet aan te pas. Doorgaan op dezelfde weg van centrale sturing en regulering zal leiden tot meer bestuurlijke onmacht, meer misbruik en een grotere kloof tussen het Haagse beleidscentrum en uitvoering op lokaal niveau. Daarom is decentralisatie broodnodig.

De vraag is op welke wijze. Thorbecke schiep onze gedecentraliseerde eenheidsstaat. Provincies en gemeenten hebben eigen publiekrechtelijke taken en bevoegdheden met een eigen beleidsvrijheid. Deze territoriale decentralisatie is al anderhalve eeuw liberale praktijk. Daarnaast bestaat het concept van functionele decentralisatie. Taken worden daarbij overgedragen aan lichamen van functioneel bestuur. Die wijze van decentralisatie beantwoordt minder aan het liberale ideaal. Al in 1988 sprak de vvd-fractie uit dat zolang er onduidelijkheid over begrippen en doelstellingen bestaat, functionele decentralisatie slechts onder strikte voorwaarden moet worden toegestaan. Alle partijen schaarden zich toen achter het vvd-standpunt, met uitzondering van het cda.

Het cda is namelijk een groot voorstander van functionele decentralisatie. Er moeten daarbij zoveel mogelijk taken worden overgedragen aan het maatschappelijke middenveld. De heer Brinkman heeft in het blad Christen Democratische Verkenningen gepleit voor een extreme vorm van functionele decentralisatie. Hij wil zeer grote bevoegdheden leggen bij de individuele woningcorporatie of het ziekenhuis. Het ziekenhuis moet zelf maar bepalen of het geld gaat naar een dotterbehandeling of naar extra verplegers.

Dit voorstel is naar mijn mening ondeugdelijk. Het geld voor het ziekenhuis of de woningcorporatie komt geheel of gedeeltelijk van de gemeenschap. Dan is het ook de gemeenschap die de besteding van dat geld op democratische wijze moet kunnen con-

[p. 166]

troleren. Natuurlijk niet tot op de laatste cent. Maar de wezenlijke beslissingen moeten worden genomen door democratisch gekozen bestuursorganen. Niet door besturen die slechts een beperkte verantwoordingsplicht hebben. Dat leidt tot regentenpolitiek in besloten kamers. Daar moeten wij niet naar terug.

Brinkmans suggesties op dit punt zijn bovendien onwerkbaar. Extreme functionele decentralisatie leidt namelijk al snel tot ongelijke behandeling. Zodra patiënt X in ziekenhuis Y een minder goede behandeling krijgt dan patiënt Z in een ander ziekenhuis, zal aan de rechterlijke macht een uitspraak worden gevraagd. De toch al overbelaste rechterlijke macht heeft Brinkmans artikel ongetwijfeld met groeiend onbehagen gelezen.

In de nota Sociale vernieuwing wordt geen keuze gemaakt tussen territoriale of functionele decentralisatie. Dat is jammer. Nu ontstaat een ondoorzichtig en verbrokkeld bestuur. De samenhang gaat verloren. Het is nog maar de vraag of het maatschappelijk middenveld, voorzover ingeschakeld bij de sociale vernieuwing, de bureaucratie kan terugdringen.

Waar de regering kiest voor territoriale decentralisatie doet zij dat in de vorm van convenanten. Dat is een bestuurlijke en juridische vormgeving waar ik niet blij mee ben. Met een convenant wordt iets aangepakt dat eigenlijk op een publiekrechtelijke wijze behoort te worden geregeld. Het is een vorm van pseudowetgeving, waarvan de status onduidelijk is. Het is dan ook maar de vraag of Tweede Kamer en gemeenteraden afdoende politieke controle kunnen uitoefenen. Zeker als men beseft dat het kabinet bezig is met iedere gemeente in Nederland een convenant te sluiten! Er dreigt een onoverzichtelijke vloedgolf van convenanten, met als gevolg meer bureaucratie in plaats van minder! Het is misschien te vroeg om nu al te concluderen dat de sociale vernieuwing zal verzanden in bureaucratie. Maar echt gerust ben ik daar niet op.

Naast de bestuurlijke, is er ook een belangrijke financieel-economische randvoorwaarde voor het welslagen van de sociale vernieuwing. Door de vele vraagstukken die onze politieke aandacht vragen dreigt het gevaar dat het door de vorige kabinetten gevoerde herstelbeleid naar de achtergrond verdwijnt. Het lijkt

[p. 167]

immers beter te gaan. Maar het zal alleen maar beter blijven gaan als Nederland zijn financiële en economische basis verstevigt. Maatschappelijke noden kunnen alleen worden weggenomen als daar de middelen voor beschikbaar zijn. Die middelen komen alleen vrij als de economie goed draait en de overheid haar financiële huishouding op orde heeft. Daarom zullen verkleining van het overheidstekort, vermindering van de staatsschuld en verlaging van de collectieve lasten prioriteit moeten blijven houden. Zijn die taken veilig in de handen van een kabinet dat twee weken lang zijn energie verkwist aan de verdeling van een half procentje koopkracht? En dat terwijl er in de Verenigde Staten een recessie dreigt en de Duitse eenwording tot financiële ontwrichting kan leiden?

Ten slotte komen we dan op het belangrijkste vraagstuk, namelijk de inhoudelijke invulling van de sociale vernieuwing. Wie denkt dat de vraagstukken van isolement en desintegratie identiek zijn aan de begrippen ‘nieuwe armoede’ en ‘tweedeling in de samenleving’ concludeert misschien dat het voornamelijk om een inkomenskwestie gaat.

Het kabinet zit dicht tegen die opvatting aan. Men is van mening dat indien de werkloosheidsbestrijding faalt de uitkering dan maar omhoog moet. Centraal daarbij staat de koppeling tussen lonen en uitkeringen, het laatste strijdpunt waar de pvda zich nog hard voor maakt. Sociale vernieuwing is dan teruggrijpen op een instrument dat in de jaren zeventig tot sociale destructie heeft geleid. Nu al blijkt deze inkomenspolitiek zich tegen de sociale vernieuwing zelf te keren. In de bezuinigingsvoorstellen van het kabinet werd de koppeling geheel ontzien. Wel wordt er bezuinigd op de stadsvernieuwing, die door de grote steden als een essentieel onderdeel van de sociale vernieuwing wordt gezien. Om het inkomensbeleid te redden wordt er aan de sociale vernieuwing geknaagd.

Wie meent dat het probleem eerder sociaal-cultureel van aard is dan financieel-economisch volgt een andere analyse. In mijn visie komen deze problemen vooral voort uit een gebrek aan scholing, ontwikkelingskansen en zelfrespect. De kenmerken van deze ‘armoede’ zijn onzekerheid, pessimisme, weinig kan-

[p. 168]

sen, een laag aspiratieniveau en sociaal isolement. Vaak zijn de gemarginaliseerde groepen ingekapseld in een voorzieningenstructuur. Doorbreking van dat maatschappelijke isolement is een eerste vereiste.

De sociale vernieuwing is in wezen een vraagstuk van emancipatie. Emancipatie in de zin van: voor jezelf op kunnen komen, eigen keuzen kunnen maken en daarvoor zelf de verantwoordelijkheid kunnen en willen dragen. Het iets hogere loon of de iets hogere uitkering maken de mens niet echt vrij. Iedereen moet zijn eigen boontjes kunnen doppen. Onafhankelijkheid maakt vrij en verschaft maatschappelijk respect. Onafhankelijkheid geeft de geestelijke kracht om het isolement te doorbreken en weer volop aan de samenleving deel te nemen.

Naar mijn mening is arbeid nog steeds de beste preventieve medicijn tegen armoede en een gebrekkige maatschappelijke integratie. Een activerend arbeidsmarktbeleid moet dan ook het kernstuk van de sociale vernieuwing zijn. De koppeling van de uitkeringen aan de cao-lonen in de marktsector staat haaks op zulk arbeidsmarktbeleid. De koppeling drijft de minimumloonkosten op en vernietigt dus arbeidsplaatsten. Zo is sociale vernieuwing niet meer dan dweilen met de kraan open. Niet alleen de pvda is hiervoor verantwoordelijk. Ook het cda heeft getekend voor de koppeling, in zijn verkiezingsprogramma en in het regeerakkoord. Nu al nemen de christen-democraten voortdurend afstand, in de hoop de zwarte piet bij de pvda te kunnen leggen als het mis gaat met die koppeling. Zo makkelijk zullen ze er echter niet vanaf komen.

Ook de hoge belasting- en premiedruk in ons land kost arbeidsplaatsen. De enorme wig tussen het bruto- en het nettoloon verkleint de prikkel tot werk en verhoogt de loonkosten voor de werkgever. Alle banenpools, heroriënteringsgesprekken, werkervaringsplaatsen en intensieve scholing veranderen daar niets aan. Helaas komt het woord lastenverlichting weinig voor in het vocabulaire van dit kabinet.

Een activerend arbeidsmarktbeleid wordt niet alleen gefrustreerd doordat mensen te duur zijn. Het kan ook zijn dat zij over onvoldoende scholing beschikken. Juist deze mensen lopen het

[p. 169]

risico los te geraken van het economische produktieproces. Ook hier moeten oude taboes worden doorbroken. De stelling ‘óf men werkt óf men studeert’ moet centraal komen te staan.

Culturele verscheidenheid is voor een land een prachtig bezit. Het behoud van de eigen culturele identiteit van minderheden mag echter niet ten koste gaan van hun kansen op de arbeidsmarkt. De werkloosheid onder minderheden is ronduit catastrofaal. De nota Sociale vernieuwing blijft vaag op dit punt. Maar wanneer buitenlanders zich op de Nederlandse arbeidsmarkt willen begeven, moeten zij worden verplicht de Nederlandse taal te leren. Wanneer men deze eis niet stelt, neemt de kans toe dat mensen uit etnische minderheden blijvend tot de rand van de samenleving worden veroordeeld. Het gevaar van een sociaal isolement gecombineerd met toenemende rassendiscriminatie doemt dan op.

Een derde factor waarop het activerende arbeidsmarktbeleid kan stranden is een te grote oriëntatie op inkomen boven werk. In De Volkskrant van 25 mei 1990 konden wij lezen over de arbeidspools in de proefgemeenten. De experimenten waren geslaagd, maar 75% van de opgeroepenen kon niet deelnemen. Sommigen zeiden dat ze het vrijwilligerswerk of de verzorging van familieleden niet wilden opgeven voor een baan die slechts een paar jaar duurde. Anderen zeiden dat ze er financieel te weinig op vooruit gingen. Vooral deze laatste reden wijst op sociale gewenning, die voortkomt uit een afhankelijk uitkeringsbestaan.

Wie dergelijke berichten leest, beseft dat de regels van de verzorgingsstaat zelf verantwoordelijk zijn voor de veel te lage arbeidsparticipatie. Abram de Swaan concludeerde in zijn boek Zorg en de Staat dat door de verzorgingsstaat de openbare moraal is veranderd. Burgers zijn in de verzorgingsstaat volgens hem gaan opereren als berekenende ondernemers. Ik citeer: ‘De verzorgingsstaat, als een anoniem en grotendeels “waardevrij” stelsel dat zoveel winstkansen voortbrengt en op ondoorgrondelijke wijze zoveel beperkingen en heffingen oplegt, vraagt erom te worden uitgebuit en bedrogen.’

Bij elke sociale vernieuwing moet de eigen verantwoordelijkheid van de mens voor zijn positie voorop staan. Dat is wat ik mis

[p. 170]

bij de aanpak van het huidige kabinet. Het is toch de zorggedachte die overheerst. Het gevaar van een anoniem overheidsbeleid, dit keer op lokaal niveau, doemt weer op. Een slechte zaak, want het stelt burgers in staat zich aan hun verantwoordelijkheid te onttrekken. Sociale vernieuwing moet bevorderen dat sociale problemen als werkloosheid, arbeidsongeschiktheid en ziekteverzuim verbeteren door inspanningen van de individuele mens zelf! Daarvoor is nodig dat de systematiek van de werkloosheidsen arbeidsongeschiktheidsverzekeringen wordt aangepast, waarbij de eigen verantwoordelijkheid voorop moet staan. Alleen door een grondige herziening van de wao kan het drama van de vlucht in de arbeidsongeschiktheid tot stand worden gebracht. Er moet een einde komen aan het lankmoedige sanctiebeleid van de uitvoerende instellingen. De overheid moet wat vaker ‘nee’ durven zeggen.

Ik sluit af. We moeten toe naar een concept van sociale vernieuwing dat dieper graaft dan dat van de regering. Sociale vernieuwing moet meer zijn dan stadsvernieuwing en banenpools. Heroriënteringsgesprekken, werkervaringsplaatsen, jeugdwerkgarantieplannen, loonkostensubsidies, intensivering van de scholing: het zijn allemaal maatregelen en constructies die nodig en belangrijk zijn. Aan de sociaal-economische structuur van de verzorgingsstaat zelf veranderen zij echter weinig. Deze maatregelen repareren het systeem, zij herordenen het niet. En zo blijft die verzorgingsstaat, ondanks de sociale vernieuwing, verantwoordelijk voor de slechte maatschappelijke integratie van velen. Het is de overheid zelf die pas op de plaats moet maken. Laat de verzorgingsstaat zijn grenzen duidelijker stellen. Dan kan de individuele mens de zijne verleggen.