Logo DBNL
Woorden hebben hun betekenis (1992)

Woorden hebben hun betekenis

(1992)–Frits Bolkestein–rechtenstatus Auteursrechtelijk beschermd

Vorige Volgende

15 Corporatisme, de overlegeconomie en de soevereiniteit in eigen kring

Tijdens de Algemene Beschouwingen van oktober 1991 uitte ik het voorstel tot herstructurering van de ser. Onderstaand artikel, dat op 26 oktober 1991 in Het Financieele Dagblad werd gepubliceerd, bespreekt dit voorstel in breder verband.

 

Liberalen hebben altijd moeite met een corporatieve samenleving gehad. Corporatisme is volgens de wijsheid van het woordenboek een staatsordening op grondslag van samenwerkende corporaties. Het is verweven met onze sociaal-economische orde, dat wil zeggen met de overlegeconomie die wij thans kennen. Deze verwevenheid heeft gevolgen die de ‘corpora’ zelf ruimschoots te buiten gaan.

Het corporatisme is terug te voeren tot de tijd waarin de gilden een wezenlijke functie vervulden.1 Maar ook toen was onmiskenbaar dat het groepsbelang zich moeilijk met het algemeen belang verdroeg. Bij de oprichting van de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie, aan het eind van de jaren veertig, zei de toenmalige voorzitter van de Tweede Kamerfractie van de vvd mr. P.J. Oud: ‘De bedrijfsorganisatie der gilden is tenslotte overal op de klip van het groepsbelang gestrand. Men heeft er tegen te waken dat dit ook niet met de op te bouwen pbo zal geschieden.’2

Dat deze uitspraak niet uit de lucht kwam vallen bewijst de volgende stelling van het wetenschappelijk bureau van de kvp bij de ‘Proeve van ontwerp van wet op de Bedrijfsschappen en den Sociaal Economischen Raad’: ‘Inschakeling van het bedrijfsleven, ook in de toezichthoudende taak, ligt in de lijn van de ont-

wikkelingen en doet recht wedervaren aan het subsidiariteitsbeginsel.’3

Hiermee is het verband gelegd met de functie van de sociale partners als toezichthouders en uitvoerders van de sociale zekerheidswetgeving. Waar de christelijk-sociale beweging is geporteerd voor subsidiariteit en soevereiniteit in eigen kring zijn liberalen, en in groeiende mate ook sociaal-democraten, voorstanders van het primaat van de politiek.

Prof. H.J. van Zuthem, rector van de Kaderschool van het cnv, meent dat de sociale zekerheid juist het primaat van de sociale partners is omdat ziekte, ongeval en werkloosheid in hun eigen kring plaatshebben.4 Maar hij vergeet dat deze soevereiniteit in eigen kring externe gevolgen heeft. Een hoge inactiviteit leidt immers tot een stijging van de sociale premies, die op haar beurt de loonkosten, de collectieve lastendruk en daarmee de werkloosheid opdrijft. Is prof. Van Zuthem van mening dat dit louter een zaak van sociale partners blijft, zelfs wanneer de inactiviteitsspiraal zich verder neerwaarts beweegt?

Bovendien zou de logische consequentie van de redenering van Van Zuthem zijn dat de sociale verzekeringswetten moeten worden afgeschaft. De overheid houdt zich in dat scenario afzijdig en de sociale partners zijn dan pas echt soeverein in eigen kring. Maar zonder wettelijke grondslag van de ziekte- en arbeidsongeschiktheidsregelingen zouden de sociale partners meer soevereiniteit in eigen kring krijgen dan ze zouden aankunnen.

De grenzen van het ‘gezonde corporatisme’ dat Van Zuthem zo ‘van belang acht voor onze sociaal-economische ordening’ zijn vroeg in zicht. De arbeidsongeschiktheidsproblematiek laat dit zien.

Het veel te hoge aantal arbeidsongeschikten in ons land is mede het gevolg van het misbruik van de wao door de sociale partners. Werkgevers zagen in deze wet een maatschappelijk aanvaardbare manier om werknemers te laten afvloeien en hadden hier bovendien minder ontslagtechnische belemmeringen. Voor werknemers was de wao aantrekkelijker dan de werkloosheidsregelingen. Werkgevers en werknemers hebben dit misbruik ook volmondig toegegeven. Voorzitter Michielse van de vakbond

Unie-bhlp zei in september 1991: ‘Natuurlijk hebben wij jarenlang mensen in de wao gestopt. En zolang er geen betere regeling is voor oudere werklozen, ga ik daarmee door’.5

Dezelfde sociale partners hebben een meerderheidspositie in de ser bij het adviseren van de regering krachtens artikel 41 eerste lid van de Wet op de bedrijfsorganisatie. Het feit dat als gevolg van deelbelangen in nog engere zin (werkgevers versus werknemers) unanieme of meerderheidsadviezen steeds minder voorkomen, doet hier niets aan af. Dat de doelmatigheid van het bestuur hierdoor in het gedrang kan komen vormt geen aansporing tot wijziging van de wetgeving. Waar de minister-president in 1990 sprak over het verbeteren van de procedurele adviesrondes en ‘schijnvertoningen’,6 zijn concrete voorstellen ter verbetering daarvan nog niet gedaan.

Het kan toch nauwelijks verbazing wekken dat adviezen van een orgaan waar sociale partners, ieder redenerend vanuit eigen belang, een meerderheid van uitmaken, stroef tot stand komen? De regering lijkt hier misbruik van te maken door besluitvorming uit te stellen en, zoals in 1991 met de wao gebeurde, een praktisch geheel open adviesaanvraag aan de ser voor te leggen. De ser heeft zich laten misbruiken als schuilkelder van de politiek. Het had de ser gesierd als hij deze adviesaanvraag had teruggestuurd in plaats van zich voor het karretje van het kabinet te laten spannen.

Zuiverder zou het zijn als de dubbelrol van de sociale partners in de ser, als belangenbehartigers en als regeringsadviseurs, zou worden gesplitst. De vakbeweging adviseert over maatschappelijke en macro-economische vraagstukken die een ieder aangaan, hoewel zij zelf nog geen derde deel van de werknemers vertegenwoordigt. Het zou beter zijn als de ser slechts uit onafhankelijke kroonleden zou bestaan, die op basis van deskundigheid door de Kroon worden benoemd, wat natuurlijk niet uitsluit dat ieder een affiniteit met bepaalde maatschappelijke groeperingen heeft.7 Het overleg tussen sociale partners en de overheid kan uitstekend in de, in 1945 door de liberaal mr. D.U. Stikker opgerichte, Stichting van de Arbeid plaatshebben.

Het zou vervolgens niet onlogisch zijn de ser met de Weten-

schappelijke Raad voor het Regeringsbeleid (wrr) te fuseren, gelet op de minder grote verschillen die dan tussen deze organen resteren. Ook H.A.P.M. Pont, directeur-generaal management en personeelsbeleid van het ministerie van Binnenlandse Zaken, lijkt gecharmeerd te zijn van een samenvoeging van ser en wrr.8

De verplichting van het kabinet op grond van artikel 41 tweede lid van de Wet op de bedrijfsorganisatie advies te vragen aan de ser, als het gaat om belangrijke sociaal-economische vraagstukken, kan strijden met een slagvaardige overheid. Advies is uitstekend, en vaak ook noodzakelijk, maar een regering moet zelf beslissen wanneer en waarover zij van advies gediend is. Men regeert niet per adviesorgaan. Bovendien kan de ser altijd spontaan een advies geven. Afschaffing van die verplichting ligt dan ook voor de hand.

De regering heeft overigens zelf de knuppel in het hok van de overlegeconomie gegooid door daags nadat de ser advies over de wao had uitgebracht tot maatregelen te besluiten die er in het geheel geen onderdeel van uitmaakten. Was de werkelijke reden van het uitstel van de besluitvorming over de wao en van de open adviesaanvrage misschien de verkiezingen van Provinciale Staten van maart 1991?

De vvd heeft een motie in stemming gebracht om de verplichting van de adviesaanvrage aan de ser uit de wet te schrappen.9 Deze motie heeft de steun van de regeringspartijen moeten ontberen. Dat de pvda deze motie niet steunde is opmerkelijk, omdat ook haar fractievoorzitter van het overbodige karakter van de verplichte adviesaanvragen lijkt te zijn doordrongen. Zo zei de heer Wöltgens over het primaat van de politiek: ‘Het eerste dat opvalt is het bestaan van een wettelijke verplichting voor het kabinet om in veel gevallen bij wetgeving op sociaal-ecomisch terrein de ser om advies te vragen. Bij deze verplichting kunnen zeker vraagtekens worden geplaatst.’10 In zijn stemverklaring over de vvd-motie zei hij ‘dat de motie op zijn lijf geschreven was’.11 Dat de pvda vervolgens om procedurele redenen toch tegen deze motie stemde was jammer.

De vvd heeft nu een initiatief-wetsvoorstel ingediend om een einde te maken aan deze verplichting. Het is te hopen dat de pvda

de inhoudelijke kant boven de procedurele zal stellen en het initiatief-wetsvoorstel zal steunen.

Ook bij de rol van de sociale partners in de uitvoering van de sociale zekerheid stelt de heer Wöltgens vraagtekens. Hij heeft het over de noodzakelijke ‘cultuuromslag’. Deze cultuuromslag is zeker nodig, maar er speelt meer.

Sociale partners dragen zeker medeverantwoordelijkheid voor de sociale zekerheid. Maar ook hier spelen deelbelangen een rol die vaak niet rijmt met het algemeen belang. Zoals prof. Eduard Bomhoff het onlangs stelde: ‘In de obscure vergaderzalen van de bedrijfsverenigingen kunnen de bondsbestuurders heel andere standpunten innemen, niet meer vanuit het belang van de gehandicapten, maar vanuit het enge bondsbelang.’12

De huidige constructie houdt in dat zij die de sociale zekerheid uitvoeren, er ook toezicht op houden en er bovendien over adviseren. De uitvoeringsorganen sociale zekerheid, de bedrijfsverenigingen en de Gemeenschappelijke Medische Dienst worden bestuurd door de sociale partners. De Sociale Verzekeringsraad (svr) heeft de taak hier toezicht te houden. Hoe zinvol is dit, nu de svr in meerderheid bestaat uit diezelfde sociale partners die moeten worden gecontroleerd?

Bovendien is de svr een zelfstandig bestuursorgaan, zodat de democratische controle erop slechts indirect van aard kan zijn. De door Bomhoff geschetste ‘machteloosheid van regering en parlement, omdat toezicht op deze soevereine organisaties in handen is van de svr, waar diezelfde bedrijfsverenigingen een meerderheidspositie hebben’13 is dan ook onaanvaardbaar voor allen die het algemeen belang boven het groepsbelang verdedigen.

Het zou beter zijn het toezicht op de uitvoeringsorganisatie van de sociale zekerheid bij de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid te leggen, zodat ook hier geen belangenvermenging plaatsheeft en de rol van de Staten-Generaal gewaarborgd is. Deze mogen er niet in berusten dat bevoegdheden die hun toekomen door de sociale partners zich worden toegeëigend.

Ten tijde van het vaststellen van het ser-advies over de uitvoe-

ringsorganisatie sociale zekerheid zei prof. dr. D.J. Wolfson: ‘Als sociale partners zich aan een toetsing door derden onttrekken door de eigen kring waarover zij soevereiniteit eisen zo ruim te formuleren dat zij zich in de sociale zekerheid als hoeder van het algemeen belang opwerpen, eigent het corporatisme zich bevoegdheden toe die in een zorgvuldige structuur van “checks en balances” aan de parlementaire democratie toebehoren.’14 De vvd heeft in het kader van de herziening van de uitvoeringsorganisatie sociale zekerheid dan ook voorgesteld het toezicht van de svr naar de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid te verleggen.15 Bij de Algemene Beschouwingen van 1991 heeft zij dat pleidooi herhaald. Dat vervolgens een door alle partijen, behoudens het cda, gedragen motie16 over de wenselijkheid van een onafhankelijk toezicht op de uitvoeringsorganisatie sociale zekerheid niet lijkt te worden uitgevoerd, tekent de onwil van het kabinet dit probleem aan te pakken.

Overleg met de sociale partners om onafhankelijk toezicht te bewerkstelligen levert weinig op. Natuurlijk zullen zij hun positie in de svr niet zomaar afstaan. Zoals T. Snelders, vertegenwoordigster van het vno in de svr, zei: ‘Wij kiezen voor een onafhankelijker toezicht, niet voor een onafhankelijk toezicht.’17

In het algemeen zal de kwaliteit van de democratische controle bij territoriale decentralisatie (dus naar de lagere overheden) beter gewaarborgd zijn dan bij functionele decentralisatie zoals we die kennen bij de arbeidsvoorziening, de uitvoeringsorganisatie sociale zekerheid en de publiekrechtelijke bedrijfsorganisatie.

Dat de huidige regering het niet zo nauw neemt met een gebrek aan democratische controle blijkt uit het onlangs in de Tweede Kamer behandelde wetsvoorstel betreffende de wijziging van de Wet op de bedrijfsorganisatie.18 Zij stelt voor de preventieve ministeriële goedkeuring van bepaalde verordeningen van bedrijfslichamen te vervangen door goedkeuring door de ser. Dat de ser niet aan het algemeen belang toetst maar slechts aan ‘het belang van het Nederlandse volk dienende werkzaamheid van het bedrijfsleven’19 scheen voor de regering van ondergeschikt belang. Ook gaat zij eraan voorbij dat de ser geen democratisch verkozen controlerend orgaan is.

De vvd heeft een amendement ingediend om deze voorgestelde wijziging terug te draaien.20 Dat minister De Vries de wijziging voorstelde en de cda-fractie hierover goedkeurend zweeg, is nauwelijks verbazingwekkend. Maar dat de pvda-fractie aan deze wijziging geen aanstoot nam, is merkwaardig.

Bij functionele decentralisatie moet aan een aantal voorwaarden zijn voldaan om de kwaliteit van de democratie te waarborgen en het gevaar van het corporatisme te ondervangen. Het budgetrecht van de Kamer, waar overheidsgeld in het geding is, moet onaangetast blijven. De verantwoordelijke bewindspersoon moet de besluiten van functioneel gedecentraliseerde organen met regelgevende bevoegdheden toetsen en eventueel door dat orgaan opgelegde heffingen goedkeuren, zodat de Kamer hem ter verantwoording kan roepen. Ook de Algemene Rekenkamer zal in alle gevallen waarbij overheidsgeld wordt besteed controle-bevoegdheid moeten hebben.

De soevereiniteit in eigen kring gaat uit van een nevenschikking van de overheid aan andere organen en legitimeert overheidsingrijpen slechts als het gaat om rechtshandhaving en de bescherming van zwakkeren of bij plichtsverzaking. Zij veronderstelt voorts dat werkgevers- en werknemersorganisaties hun bevoegdheid niet aan de overheid maar aan zichzelf ontlenen.21 Zij past slecht in een maatschappij waarin democratische controle, het algemeen belang en het primaat van de politiek voorop staan.

Wie verantwoordelijkheid en soevereiniteit claimt, zal in eigen kring te rade moeten gaan wanneer er grote maatschappelijke problemen uit voortspruiten. Natuurlijk geldt dit ook voor de politiek, maar politieke macht wordt tenminste op basis van ideeën en beleid middels openbare verkiezingen verdiend.


Vorige Volgende

Over dit hoofdstuk/artikel

datums