Poldergeest

De Nederlandse parlementaire democratie

Dit jaar verschenen twee aardige boeken van sociaal-wetenschappelijk geschoolde journalisten over het functioneren van

[p. 23]

de Nederlandse democratie. In Het platte land heft Parool-journalist Michiel Zonneveld een lofzang aan op onze consensusdemocratie, waarin zaken op zo'n nette manier worden geregeld en burgers in feite weinig te klagen hebben. Herman Vuijsje daarentegen beschrijft in Correct een verstikkend politiek en intellectueel klimaat waarin ten gevolge van een angstvallig conformisme strenge taboes heersen met betrekking tot overheidsdwang, privacy en etnische omgangsvormen.

Beide auteurs belichten een kant van de waarheid. Het is goed dat Zonneveld een tegenwicht biedt tegen doemverhalen over de aftakeling van de democratie. Sinds Van den Berg en Molleman in 1974 hun boek Crisis in de Nederlandse politiek publiceerden, is het min of meer gewoonte geworden over onze democratie te spreken alsof die in een crisis verkeert. Vooral PvdA'ers hebben er een handje van de problemen van de sociaal-democratie te projecteren op de gehele Nederlandse politiek.

Hoewel degenen die voortdurend over crisis en verval spreken zich schuldig maken aan overdrijving, loopt onze consensusdemocratie bepaalde risico's, waarvan Vuijsje er in zijn boek een aantal belicht. In ieder geval lijkt het mogelijk de Nederlandse democratie doelmatiger en slagvaardiger te laten functioneren. Enkele problemen en mogelijkheden tot verbetering wil ik in deze paragraaf behandelen.

Kloof tussen burger en politici?

De afgelopen jaren wordt er veel gesproken over een almaar wijdere kloof tussen burgers en politici, die een weerzin tegen politiek onder de bevolking zou bevorderen. Toch wijzen de meeste indicatoren noch op een grotere kloof noch op een gegroeide weerzin. Het contact tussen politici en burgers is nu veel intensiever dan in de jaren vijftig en het aantal mogelijkheden tot inspraak is navenant toegenomen.

Uit rapporten van het Sociaal en Cultureel Planbureau spreekt voorts een vrij grote tevredenheid van de Nederlandse burger. En als we kijken naar factoren die volgens politicologen

[p. 24]

wijzen op een legitimiteitscrisis van het politieke bestel - zoals massale emigratie, grootscheepse ontduiking van regels, opbloei van extremistische groeperingen en terrorisme - hoeft de vaderlandse politiek zich nauwelijks zorgen te maken. Terrorisme doet zich in ons land praktisch niet voor; de emigratie, het ‘stemmen met de voeten’, is miniem; communistische, fascistische en andere radicale groeperingen leiden een kwijnend bestaan in de marge van de samenleving. Het zorgelijkst is de ogenschijnlijk toenemende neiging van Nederlanders om het met de regels niet zo nauw te nemen. Die ontwikkeling vormt dan ook zeker een reden voor de overheid om kritisch naar de omvang en kwaliteit van haar regelgevende arbeid te kijken.

Dat tegenwoordig zo vaak van ‘de’ kloof tussen burgers en politici wordt gerept, komt vooral doordat burgers hogere verwachtingen koesteren en politici sterker dan voorheen willen inspelen op de verlangens van de bevolking. Niet de afkeer van de politiek is toegenomen, zo schrijven Van Gunsteren en Andeweg terecht in hun boekje Het grote ongenoegen, maar de gevoeligheid van politici en hun beleid ervoor. Waar beleid vroeger een stootje kon velen, is een beetje afkeer ervan nu al snel voldoende om het te doen sneuvelen. Misschien is ‘de’ kloof tegenwoordig eerder te klein dan te groot.

Het is van groot belang dat politici rekening houden met de meningen van de kiezer. Maar een zekere afstand dient altijd te blijven bestaan. Dit is ook eigen aan de representatieve democratie. De taal van de straat mag niet de taal van de staat worden, ook al dienen de onderwerpen van de straat door de politiek serieus genomen te worden. In deze kwestie is het zaak het juiste midden te houden. Een te grote afstand leidt tot een kaasstolp boven het Binnenhof, een te kleine leidt tot een te smalle blik op de samenleving.

Algemeen belang

Politici hebben tot taak het algemeen belang te dienen. De bereidheid hiertoe ontbreekt nogal eens en de ontwikkelingen zijn niet altijd even gunstig in dit opzicht. Het gevaar komt van

[p. 25]

drie kanten. Ten eerste viert de belangendemocratie hoogtij. Sommige partijen laten hun oren hangen naar luidruchtige belangengroeperingen. Nu moeten belangen van kiezers uiteraard een rol spelen bij de politieke besluitvorming, maar politici horen wel te beseffen dat dezen een eigen verantwoordelijkheid hebben. De kiezer wordt geacht eenmaal in de vier jaar te oordelen over het hele pakket, niet iedere week over elke willekeurige maatregel.

Een tweede gevaar komt uit een hoek die op het eerste gezicht veel sympathieker is. Het gaat om de zogenaamde single-issue organisaties, zoals Amnesty International en Greenpeace. Deze hebben een groeiende - en zeker ook waardevolle - invloed op de politiek, maar aan een bredere afweging komen ze niet toe. Hetzelfde geldt doorgaans voor lokale politieke partijen die vaak gericht zijn op één (deel)belang. Daarom mag hun rol niet te groot worden. De politiek dient een algemener belang en moet zich daarvan terdege rekenschap geven. Het verdient in dit verband aanbeveling de invloed van allerlei geïnstitutionaliseerde overlegorganen die in het verleden onder de noemer van harmoniemodel zijn opgericht, te beperken. Ze maken de overheid tot partij, terwijl de overheid boven de partijen dient te staan. Dit laat onverlet dat een goede samenspraak tussen enerzijds werkgevers- en werknemersorganisaties en anderzijds overheid, op basis van duidelijk afgebakende taken en verantwoordelijkheden, van grote waarde is. Overleg verkleint de kans op conflicten en vergroot het draagvlak voor overheidsmaatregelen.

Een derde gevaar is de opkomst van vormen van directe democratie, in het bijzonder het referendum. Er zijn verschillende bezwaren tegen het referendum. Ik noem er drie. Ten eerste wordt de kiezer de mogelijkheid van een veto geboden ten aanzien van een bepaald onderdeel van beleid. De samenhang van de beslissingen ontbreekt dus. Ten tweede werkt het referendum behoudend. Degenen die de samenleving echt willen veranderen, vragen niet om een referendum. Ten derde leidt het referendum niet tot grotere betrokkenheid van burgers bij de

[p. 26]

politiek. Geen van de onlangs gehouden lokale referenda in Nederland had een opkomstcijfer boven de vijftig procent. Dat is ook niet verwonderlijk. De oorzaak van de kloof tussen burger en politiek is namelijk geen legitimiteitscrisis, maar een effectiviteitscrisis. De burger ligt niet wakker van de vraag of er een referendum komt maar van het feit dat zijn fiets steeds gestolen wordt. Het is dan ook goed dat de drempels voor het correctief referendum zeer hoog zijn gelegd.

Slagvaardig bestuur

Goed beleid is nodig om de geloofwaardigheid van de politiek en de overheid in stand te houden. Vandaar ook dat het kabinet eerst en vooral moet worden aangesproken op de oplossing van problemen die burgers demotiveren, zoals criminaliteit en werkloosheid. Er is te lang gepraat over staatsrechtelijke procedures. De burger eist resultaten en wil dat de politiek met daden spreekt en duidelijkheid verschaft. Politici hebben de taak knopen door te hakken, ook al zijn zij nog zo moeilijk.

Krachtig en helder overheidsbeleid is overigens iets anders dan veelomvattende overheidsinterventie. Nederlandse bestuurders wekken soms de indruk hun gebrek aan besluitvaardigheid met betrekking tot belangrijke onderwerpen te willen compenseren door een hyperactieve opstelling ten aanzien van details. Ondanks de alom gegroeide twijfel over de maakbaarheid van de samenleving, denken sommige politici in Den Haag nog vaak dat ze veel dingen in het land tot in de puntjes kunnen en moeten regelen. Maar het uitvaardigen van te veel regels leidt slechts tot een verlies van dynamiek in de samenleving en tot gevoelens van frustratie en vervreemding bij de burgers.

De slagvaardigheid en kwaliteit van de rijksoverheid kunnen toenemen wanneer de mobiliteit van de rijksambtenaar wordt vergroot. Er valt veel te zeggen voor het Engelse stelsel van de civil service. Hogere beleidsambtenaren zijn daar niet in dienst van een ministerie, maar van de hele rijksoverheid. Ze worden gedurende hun loopbaan in verschillende functies geplaatst,

[p. 27]

waardoor de dynamiek toeneemt en de hokjesgeest afneemt. Een directeur-generaal mag niet langer dan acht jaar op dezelfde post blijven. De algemene bestuursdienst vormt een goede aanzet tot vergroting van de mobiliteit.

Mobiliteit komt niet alleen ambtenaren, maar ook bewindslieden ten goede. Bewindslieden moeten beslissingen nemen en keuzes maken op basis van gegevens die door deskundigen zijn aangereikt. Ze dienen te beschikken over bestuurlijke vaardigheden en inzichten die hen inzetbaar maken op verschillende departementen. Ofwel men is geschikt als bewindsman of -vrouw, maar dan ook op meer dan één terrein, ofwel men is niet geschikt. Een bewindspersoon langer dan vier jaar op zijn post laten, is in het algemeen onverstandig. Dat brengt het risico van een departementale ‘tunnelvisie’ met zich mee. Een tweede risico is dat de bewindspersoon zich te zeer met zijn topambtenaren vereenzelvigt. Ook hier is een zekere mate van afstand belangrijk.

Bij mobiele beleidsambtenaren en besluitvaardige bewindspersonen past niet het verschijnsel van de politieke ambtenaren, zoals we dat in Frankrijk, België en de Verenigde Staten zien. Aangezien in genoemde landen de beleidsmakende top van het ministerie wijzigt zodra de bewindspersoon verandert, veroorzaakt dit verschijnsel bij kabinetswisselingen een grote discontinuïteit en doet daarmee afbreuk aan de kwaliteit van de overheid.

Bestuurlijke daadkracht vereist een kleine maar kwalitatief hoogstaande overheid. Dat betekent natuurlijk ook een goede beloning voor overheidsdienaren. Politici moeten beseffen dat het onvermogen overbodige overheidstaken af te stoten en subsidiestromen te verminderen als gevolg heeft dat er onvoldoende ruimte is voor een betere beloning van het personeel van de overheid en in de collectieve sector. Een kleinere overheid die minder subsidieert, kan beter worden betaald.

Goed en krachtig overheidsbeleid betekent in ieder geval handhaving van de regels. Het vertrouwen in de politiek neemt sterk af als overtredingen onbestraft blijven. Dat is ook het gro-

[p. 28]

te nadeel van het zogenaamde gedogen, dat sinds de jaren zeventig helaas een bekend verschijnsel is geworden. Een overheid lijdt gezichtsverlies in een gedogende samenleving. Normen moeten kenbaar zijn uit de wet. De praktijk zal zich daaraan moeten aanpassen. Het is noodzakelijk dat de overheid regels stelt en dat de burger weet dat hij zich daaraan heeft te houden. Een overheid die overtredingen toelaat op de door haarzelf gestelde regels, ondermijnt daarmee haar eigen gezag. Bovendien tast het gedogen van wetsovertredingen de rechtszekerheid en gelijkheid van burgers aan.

De rol van politieke partijen

De Nederlandse politieke partijen hebben aanzienlijk minder leden dan vroeger: in 1960 nog 730.000, nu iets meer dan 300.000. Die achteruitgang komt voor het overgrote deel voor rekening van de drie voorlopers van het cda en hangt samen met bredere maatschappelijke verschijnselen. De periode na de jaren vijftig werd gekenmerkt door een ongekende sociale mobiliteit en emancipatie. Onze manier van leven onderging toen enorme veranderingen. Wat een verzuilde gemeenschap was, is in betrekkelijk korte tijd een geïndividualiseerde samenleving geworden. Vrijheid en ongebondenheid, binnen tamelijk algemeen aanvaarde morele grenzen, werden binnen korte tijd als natuurlijk beschouwd.

Die vrijheid en ongebondenheid vindt men ook terug in de politiek. Het tijdperk van stemmen uit gewoonte is voorbij, en ‘de zwevende kiezer’ is een gevleugeld begrip geworden. De burger is tegenwoordig in staat zelf de ideeën en daden van politieke partijen te beoordelen en zelf zijn keuze te maken, niet gehinderd door een traditie van verzuiling. Het huidige kabinet telt zelfs een aantal ministers dat ooit van partij is veranderd. Waar sociale barrières worden geslecht, worden politieke voorkeuren veel meer een kwestie van overtuiging dan van gewoonte en afkomst. Dat juichen liberalen toe, want om die emancipatie is het hun te doen.

Het slinkend ledental van politieke partijen heeft journalis-

[p. 29]

ten en politicologen inmiddels doen spreken van een decline of the parties. The Party's Over luidde zelfs de titel van een in 1971 verschenen boek over de Amerikaanse politiek. De auteur verdedigt hierin de stelling dat politieke partijen uit de tijd zijn in een moderne samenleving van geëmancipeerde en geïndividualiseerde burgers. Hun makelaarsrol zou overbodig zijn geworden nu kiezers via belangenorganisaties en de media in contact met beleidsmakers staan of zélf directe contacten kunnen leggen. De politieke partij is in deze - door meer politicologen onderschreven - gedachtegang niet meer geweest dan een schakel in een democratisch systeem dat zich nog in een primitief stadium bevond.

Maar de auteur van The Party's Over loopt wel erg hard van stapel. Nog steeds vervult de politieke partij een aantal belangrijke functies die haar praktisch onmisbaar maken voor het goed functioneren van een democratie. Politieke partijen rekruteren potentiële volksvertegenwoordigers van voldoende niveau, vormen en scholen hun kader, zijn een platform voor inhoudelijke discussies en vergemakkelijken de communicatie tussen de overheid enerzijds en de burgers (individueel of verenigd in maatschappelijke organisaties) anderzijds. Terecht is opgemerkt dat politieke partijen het voorportaal van de Staten-Generaal vormen.

Politieke partijen mogen niet verworden tot wat Jacques van Doorn in hp/De Tijd ‘campagneorganisaties die deelbelangen bijeenvegen om er de politieke markt mee op te gaan’ noemde, dat wil zeggen tot ‘hulpstukken van machtsgroepen die voor enige extra steun wel willen betalen en tot aanbieders van carrières in politiek en bestuur’. Ze dienen hun bestaansrecht te bewijzen door een helder politiek programma te ontwikkelen, waarbinnen keuzes samenhang en logica krijgen. Het zal ook duidelijk moeten worden gemaakt dat niet elke wens van de kiezer kan worden gehonoreerd. Als mensen hun stem laten horen en vervolgens niet krijgen waarom ze hebben gevraagd, vinden sommigen dat politieke partijen niet hebben geluisterd. Natuurlijk horen partijen de noodkreet wel, maar ze wegen

[p. 30]

deze af tegen andere wenselijkheden, zoals de vermindering van het schatkisttekort. Dat is nu juist de integrerende taak van politieke partijen en de verantwoordelijkheid van de gekozen volksvertegenwoordiging.

Voor zijn dagelijks handelen heeft een politicus een aantal richtsnoeren. Die zijn de logica en de geschiedenis en een visie op het algemeen belang. Politici mogen niet uitgaan van de waan van de dag. Zij zijn verplicht onaangename maatregelen te nemen als het algemeen belang op lange termijn dit vergt.

De durf om noodzakelijke impopulaire maatregelen te nemen ontbreekt overigens weleens. In vroeger eeuwen was het parlement een rem op de uitgaven van de Koning. Die moest zijn oorlog maar een jaar uitstellen of mocht slechts een halve vloot bouwen. Tegenwoordig is het anders. Het komt nauwelijks voor dat de meerderheid van de Tweede Kamer minder wil uitgeven dan het kabinet. Toch weet iedereen die het zonde vindt jaarlijks dertig miljard gulden aan rentelasten weg te smijten, dat de staatsschuld omlaag moet.

Dualisme

Vooral onder de kabinetten-Lubbers heeft zich de praktijk ontwikkeld dat indien de regering een wens heeft waarin het regeerakkoord niet voorziet, die wens bindend wordt geacht voor de fracties die de regering in de Tweede Kamer steunen. Maar daarmee wordt het dualisme tussen Staten-Generaal en regering ondergraven en ingeruimd voor een dualisme tussen aan de ene kant kabinet en de regeringsgezinde fracties en aan de andere kant de oppositie. Die ontwikkeling is strijdig met ons staatsrecht.

Kamer en kabinet hebben ieder hun eigen verantwoordelijkheid. Het kabinet regeert, de Kamer controleert. Het zwaartepunt in de democratie dient in de Staten-Generaal te liggen. Per slot van rekening heeft de kiezer geen directe invloed op de samenstelling van het kabinet. Hij wijst de Tweede Kamer aan en indirect de Eerste. De volksvertegenwoordiging moet - gemachtigd door de kiezer - vier jaren lang haar mening geven.

[p. 31]

Als ze dit niet doet, verzaakt ze haar plicht.

Een regering heeft zich in Nederland uiteindelijk te schikken naar de volksvertegenwoordiging. Van een gelijkwaardige verhouding tussen regering en Staten-Generaal is dan ook geen sprake. De regering heeft het algemeen vertrouwen van de Staten-Generaal nodig. De Staten-Generaal hebben niet het vertrouwen van de regering nodig. De regering kan de Tweede Kamer ontbinden als ze meent dat de opvattingen van de kiezers niet meer overeenkomen met die van de Kamer. Dat is het wapen van de regering.

De behoefte om de monistische praktijken terug te dringen en zo de burger meer inzicht te verschaffen in het functioneren van het politieke bedrijf, heeft bij het aantreden van het paarse kabinet tot een roep om herstel van het dualisme geleid. Het gevolg van die dualistische verhouding is dat het zwaartepunt weer naar de volksvertegenwoordiging verschuift. Het kabinet moet de Kamer overtuigen. Het dualisme zal op deze wijze bijdragen aan een verlevendiging van de politiek en meer openlijke discussie opleveren. Voor de burger worden de verschillen tussen de politieke partijen zo zichtbaar en ook de democratie wordt vitaler.

De vaak wat verbaasde en soms zelf schrikachtige reacties op een onafhankelijke opstelling van regeringsgezinde fracties laten overigens zien dat het dualisme nog niet echt is ingeburgerd in de Haagse politieke cultuur.

Competente politici en burgers

De representatieve democratie is meer dan alleen het algemeen kiesrecht. Ze vereist bepaalde hoedanigheden van zowel de kiezer als de gekozene. Zo heeft een krachtige parlementaire democratie competente politici nodig. De gedachte dat politici geen specifieke competentie nodig hebben omdat ze slechts de samenleving dienen te weerspiegelen, is fundamenteel onjuist. Ze gaat er ten onrechte van uit dat de directe democratie het ideaal is en dat de representatieve democratie dit zoveel mogelijk dient te benaderen. Maar politici zijn meer dan doorgeef-

[p. 32]

luiken voor de verlangens van bevolkingsgroepen. Politici moeten leiding geven en zo nodig, in het algemeen belang, afstand nemen van de vox populi.

Intensievere kaderscholing door politieke partijen kan een bijdrage leveren aan vergroting van het inzicht in de geschiedenis, de bronnen en hoofdlijnen van onze beschaving, het staatsrecht en de belangrijkste politieke wereldbeschouwingen. Tevens kan zij aankomende politici ondersteunen bij het ontwikkelen van relevante praktische vaardigheden, zoals welsprekendheid.

Anders dan in een directe democratie behoeven in een parlementaire democratie aan burgers geen onmogelijke eisen te worden gesteld, maar dit betekent niet dat voor hen in het geheel geen eisen gelden. Een representatieve democratie vereist een min of meer welwillende en op hoofdlijnen redelijk accuraat geïnformeerde burgerij. In dit verband moet iets gezegd worden over de rol van de massamedia en van het onderwijs.

De massamedia spelen een grote rol in het verschaffen van informatie over politiek. Het is van het grootste belang dat die informatieverschaffing degelijk en nauwkeurig is. Indien de nadruk te zeer komt te liggen op het amusementsgehalte van de politiek, zullen politici steeds meer cabaretiers worden, wat een slechte ontwikkeling zou zijn.

Daar komt nog een risico bij dat vooral betrekking heeft op radio en televisie. Vrijwel alle politieke zaken, tot de meest complexe toe, worden op radio en televisie in vereenvoudigde vorm aan het publiek voorgeschoteld. Dit heeft onmiskenbaar zijn weerslag op de politiek. Een goed getimede kwinkslag garandeert aandacht, een degelijke analyse van een ingewikkelde problematiek komt veel minder aan bod.

Beperking van de consumentensoevereiniteit om dit probleem te bestrijden, is niet de aangewezen weg. Een publieke zender met kwalitatief hoogstaande politieke programma's waar vrijwel niemand naar kijkt, kost alleen maar geld. Een uitweg moet niet worden gezocht in het opleggen van beperkingen aan voorkeuren, maar in de vorming van voorkeuren. Mas-

[p. 33]

samedia reageren slechts op de vraag, net als andere aanbieders op een markt.

Hier belanden we bij het onderwijs. Vaak wordt goed onderwijs genoemd als voorwaarde voor burgerschap. Dat is volstrekt terecht. In tegenstelling tot het onderwijs in een directe democratie kan en moet het onderwijs in een representatieve democratie in hoofdzaak worden afgestemd op de eisen van de arbeidsmarkt. Men dient eerst en vooral een beroep te leren, om later zelfstandig en productief te kunnen zijn. Het toekomstige beroep mag echter niet tot exclusief criterium worden. Een deel van het onderwijs dient te zijn gericht op de kennis en de vaardigheden die noodzakelijk zijn voor een goed burgerschap. Hierbij valt in het bijzonder te denken aan het onderwijs in de geschiedenis, de staatsinrichting en de maatschappijleer.

Overigens heeft de ontzuiling, die zulke duidelijke gevolgen heeft gehad voor de media en het onderwijs, de zelfstandigheid van burgers vergroot. Steeds minder burgers volgen automatisch de opvattingen van de voorlieden van een bepaalde stroming. Steeds meer goed opgeleide burgers vinden ergens iets van en roeren zich. Deze toegenomen mondigheid van de bevolking valt zonder meer toe te juichen.