Het heft in handen

[p. 192]

18 Groen realisme

Het volgende artikel over milieubeleid werd op 26 oktober 1993 in de Volkskrant geplaatst.
Het is geschreven door mijn collega Jan te Veldhuis en mijzelf.

Vijftien jaar milieubeleid heeft geleid tot een aantal verbeteringen. Dat geeft voldoening. Op die weg moet dan ook worden voortgegaan. Toch heeft het ‘Alders-tijdperk’ erin geresulteerd dat het draagvlak voor een sterk milieubeleid eerder smaller dan breder is geworden. Dat is jammer en geeft aanleiding tot zorg. Daarom is er op het ministerie van Volkshuisvesting, Ruimtelijke Ordening en Milieubeheer (vrom) een trendbreuk nodig. Die moet ervoor zorgen dat het gezag van het milieubeleid wordt hersteld. Er moeten nog grote vraagstukken tegen hoge kosten worden opgelost. Dat kan alleen wanneer wordt gekozen voor Groen Realisme.

vrom moet in de komende kabinetsperiode in een kleiner en doelmatiger departement worden veranderd, belast met kerntaken. De schaarse middelen moeten op de uitvoering van realistisch beleid worden geconcentreerd. Daarmee wordt de beste voedingsbodem voor Groen Realisme geschapen. Die kan ertoe bijdragen dat de geloofwaardigheid van het milieubeleid wordt versterkt.

Het PvdA-rapport Van ecologische kwestie naar ecologische modernisering¹ stelt terecht: ‘De overheid, wil zij een effectief milieubeleid voeren, is aangewezen op de actieve steun van burgers, bedrijven en lagere overheden [....] Daarom moet de overheid [...] meer optreden als netwerkmakelaar en verlener van faciliteiten dan als regelneef en boeman.’ De ironie wil dat in de dagelijkse praktijk PvdA-minister Hans Alders zich eerder ontpopt als regelneef en boeman dan als verlener van faciliteiten.

Dit beeld wordt verduidelijkt door de recente bevindingen van de ‘visitatiecommissie over de coördinatie en uitvoering van het milieubeleid’. Deze commissie-Sint, die uit een zestal topambte-

1 de Volkskrant, 8 juli 1993.

[p. 193]

naren van verschillende ministeries bestond, oefende in haar rapport forse kritiek uit op de chaotische ontwikkeling van het milieubeleid. Men wil alles tegelijk doen, waardoor belangrijke zaken blijven liggen en de inzet van doelgroepen en andere overheden wordt gefrustreerd. ‘Het Directoraat Generaal Milieubeheer stapelt beleid op beleid. Het accent wordt gelegd op verfijning in plaats van op de uitvoering,’ aldus de commissie, die overigens ook op succesvolle aspecten van het beleid wijst. Een ander helder signaal is afkomstig van het Rijksinstituut voor Volksgezondheid en Milieuhygiëne (rivm). In zijn Nationale milieuverkenningen 3 uit juni 1993 wordt geïllustreerd hoe minister Alders zijn ambities, zoals vastgelegd in het nmp-plus, op verschillende beleidsterreinen bij lange na niet verwezenlijkt, zelfs niet als alle aangekondigde maatregelen volledig zouden worden uitgevoerd of nageleefd. Het wordt niet uitgesloten dat de uiteindelijke resultaten van het beleid tientallen procenten lager uitkomen.

Het rivm-rapport leverde binnen vrom de nodige schrikreacties op. Direct stelde minister Alders een ‘tweede kwartje van Kok’ op brandstoffen voor. Een extra heffing, aldus de bewindsman, die nodig zou zijn om alsnog een aantal doelstellingen van zijn nmp-plus te verwerkelijken. Het was een vreemd signaal naar het energie-intensieve bedrijfsleven dat middels een convenant al de inspanningsverplichting was aangegaan voor het realiseren van ambitieuze energiebesparingsdoelstellingen. Niet voor niets is toch in de kabinetsnota Economie met open grenzen vastgelegd dat de overheid zich moet presenteren als een voorspelbare en betrouwbare gesprekspartner? Het past dan niet dat de overheid de convenanten met het bedrijfsleven doorkruist met nieuwe heffingen en wetgeving.

De rivm-bevindingen illustreren dat het kabinet Lubbers-iii zich in de periode 1989-1990 aan te ambitieuze milieudoelstellingen heeft vertild. De verwachtingen zijn door Alders' ‘plus-operatie’ te hoog opgevoerd. De teleurstellingen zijn nu des te groter.

Illustratief daarvoor is de reactie van Lucas Reijnders van de Stichting Natuur en Milieu in zijn bespreking van het recente Oeso-rapport, waarin de milieuprestaties van de Bondsrepubliek worden geïnventariseerd.² Reijnders concludeert dat het Duitse milieubeleid in dit rapport relatief goed wordt beoordeeld. ‘Wel-

2 NRC Handelsblad, 12 augustus 1993.

[p. 194]

iswaar hangt de Bondsrepubliek minder dan Nederland de milieudominee uit, maar in veel opzichten is het beleid er doortastender,’ zo stelt hij. Over de juistheid daarvan kan worden getwist. Maar het tekent wel de teneur van de beoordeling van het huidige milieubeleid van ons land. Minister Alders had zich beter meteen kunnen concentreren op de uitvoering van het nmp van zijn voorganger. Dat was al erg ambitieus.

Aangekondigd beleid dat mislukt, leidt tot aantasting van geloofwaardigheid. Een nieuw kabinet moet dan ook een andere lijn uitzetten: een duidelijke prioriteitenstelling en uitvoering van realistische beleidsmaatregelen moeten de plaats innemen van de nieuwe, vaak onhaalbare, sterk wisselende en onderling tegenstrijdige beleidsvoornemens van het huidige kabinet. Wij mogen ons in Nederland gelukkig prijzen met een milieubeleid dat ook naar de lange termijn kijkt en dat een integrale benadering voorstaat. Maar de ambities zijn door minister Alders vaak te hoog opgeschroefd, zonder dat hij prioriteiten heeft weten te stellen.

Een markant voorbeeld daarvan is zijn beleid om het gebruik van zwavelarme brandstoffen te stimuleren. Shell moet tien ton extra CO₂ produceren om één ton SO₂ minder uit te stoten. Waar het departement linksom de verzuring probeert tegen te gaan, vliegen rechtsom de broeikasgassen de pijp uit. Dit, terwijl het CO₂-beleid een van de belangrijkste doelstellingen heet te zijn. Tijdens de Algemene Beschouwingen van oktober 1992 werden vragen over dit gebrek aan prioriteitenstelling niet beantwoord.

Minister Alders heeft zijn hand ook op andere terreinen overspeeld. Denk aan de lotgevallen van de opgewerkte Vierde Nota Ruimtelijke Ordening Extra (vinex). Ook dit ‘extra’ beleid, dat minister Alders boven op dat van de Vierde Nota heeft gestapeld, blijft voorlopig steken in papieren voornemens.

Belangrijke vinex-doelstellingen strijden met ander vrom- beleid. Het ruimtelijk beleid wil het wonen, werken en recreëren in een beperkt aantal stedelijke locaties concentreren om het reizen van burgers te beperken. Maar de milieupoot van vrom vindt het niet aanvaardbaar dat bewoners van die vinex-locaties worden blootgesteld aan hinder of risico's en gevaren vanuit nabijgelegen industriecomplexen of spoorwegemplacementen. Dit probleem doet zich voor in Dordrecht, Venlo, Amersfoort en andere gemeenten met spoorwegemplacementen. Het beleid leidt ertoe dat

[p. 195]

buiten de vinex-locaties bouwbeperkingen worden opgelegd in verband met het ruimtelijk beleid en binnen die locaties evenzo, maar dan op grond van het milieubeleid. Geen wonder dat nogal wat instanties het overleg met vrom opschorten, totdat het meer eenheid en samenhang in zijn beleid heeft aangebracht. Om een ‘oplossing’ te vinden wil minister Alders de komende twintig jaar met ontheffingen op zijn eigen beleid gaan werken. Met alle procedurele rompslomp en stroperige processen vandien. Moet Nederland dan ‘ontheffingenland’ worden?

Nederland verdient een overheid die nuchter is en niet méér belooft dan haalbaar is. Een overheid die berekenbaar en voorspelbaar is, met heldere normstellingen en duidelijke prioriteiten. Door de schaarse middelen kunnen niet alle voornemens tegelijk worden verwerkelijkt. Daarom moeten prioriteiten worden gesteld. Waar mogelijk moeten ze wetenschappelijk zijn onderbouwd. Daarbij gaat de voorkeur uit naar maatregelen, die zowel het milieu verbeteren als de economie versterken. Energiebesparing en warmte-krachtkoppeling zijn daarvan goede voorbeelden. Een nuchtere overheid zal ook aangeven waar problemen doeltreffender in internationaal verband kunnen worden opgelost. Eenzijdige nationale maatregelen kunnen het draagvlak van onze economie immers aantasten. En dat is des te ernstiger als het milieurendement gering is.

Elke gulden die wordt gereserveerd voor het milieu, moet een zo groot mogelijk rendement krijgen. Verder moeten milieuheffingen voor daadwerkelijke milieuverbeteringen worden aangewend. De lotgevallen van de wabm-heffing, later omgedoopt tot een belasting op milieugrondslag, blijven illustratief. Om financiële tegenvallers op de rijksbegroting op te vangen, worden bedrijven en burgers nu geconfronteerd met forse heffingen op milieugrondslag (zoals op energie, grondwater en afval), terwijl de opbrengsten vervolgens voor andere doeleinden dan voor het milieu worden gebruikt. Zo vervallen milieuheffingen tot ordinaire belastingverhogingen.

Minister Alders kan zijn hoge ambities regelmatig niet waarmaken. Vooral hapert de verwerkelijking van het lange-termijn-beleid dat zijn voorgangers hem hebben aangereikt. Hij is te ver gaan verfijnen en heeft te lang vastgehouden aan onhaalbare doelstellingen, zoals de energiebelasting die hij tot heilig doel heeft

[p. 196]

verheven terwijl er nauwelijks kans op invoering is. Het eerder vastgestelde beleid moet dus duidelijker in resultaten worden omgezet. Theoretisch loopt Nederland vaak voorop maar praktisch worden wij soms door verschillende landen ingehaald.

Op milieuhygiënisch gebied kunnen wij aan de volgende nationale prioriteiten denken: oplossing van het afvalprobleem, vooral van de gevaarlijke componenten daarin; het tegengaan en saneren van ernstige gevallen van bodemverontreiniging en het oplossen van het mestprobleem. Op deze terreinen kunnen we merkbare milieuresultaten behalen.

Maar andere milieuproblemen kunnen vaak alleen effectief in internationaal verband worden aangepakt. Bijvoorbeeld de verzuring en het broeikaseffect. Dat zijn grensoverschrijdende problemen. Het broeikaseffect is zelfs een mondiaal probleem. Het ammoniakprobleem moeten wij natuurlijk in Nederland zelf oplossen. Maar door het geven van milieuhulp aan vooral Oost-Europa, kan op verschillende terreinen met dezelfde milieugulden een veel hoger rendement dan hier in Nederland worden behaald.

vrom moet kleiner en doelmatiger worden en zich concentreren op zijn kerntaken. De Inspectie Milieuhygiëne zou zich nadrukkelijker, en op afstand van vrom, moeten bezighouden met evaluatie van het beleid. Op dit moment zijn de verschillende directies zelf verantwoordelijk voor zowel het bepalen als het evalueren van hun eigen beleid. Zo ontstaat het risico van zelfbevestiging.

Het kerndepartement zal problemen glashelder in beeld moeten brengen; de te bereiken doelstellingen nauwkeurig en realistisch moeten aangeven; de keuze van de beleidsinstrumenten moeten rechtvaardigen; en de uitvoering zo breed mogelijk moeten decentraliseren. De bewindspersoon moet de volgende werkwijze bezigen: eerst een beter milieubewustzijn door betere voorlichting en sociale prikkels; dan oplossingen binnen specifieke branches door zelfregulering; ten slotte geboden en verboden van de overheid. Zo ontstaat vanzelf een bescheidener opstelling van vrom. En zo zal het beleid ook veel ‘Groen Realistischer’ worden.