Het heft in handen

[p. 100]

11 Oude wijn in nieuwe zakken

Op 17 mei 1993 debatteerden minister Jan Pronk en ik in het Haagse Institute of Social Studies. Ik opende dat debat met de volgende inleiding.

Is minister Jan Pronk sinds de jaren zeventig van mening veranderd of lijkt dat maar zo? Naar verluidt heeft hij onlangs in Washington gezegd geen tegenstander te zijn van meer particulier initiatief in de Derde Wereld. Regeringen zijn vaak zo corrupt, dat de economie maar beter kan worden overgelaten aan de markt. Dat creëert een middenklasse die stabiliserend werkt, zo meende de minister.

Dit is volledig mijn standpunt, en ik zal dat graag nader uiteenzetten. Vervolgens zal ik minister Pronks laatste uitspraken vergelijken met die, welke hij eerder heeft gedaan, om ten slotte te trachten mijn eerste vraag te beantwoorden.

De vraag is niet: ‘Waarom zijn arme landen arm?’, maar: ‘Waarom zijn rijke landen rijk?’ Oorspronkelijk waren immers alle landen arm. Welnu, ontwikkeling hangt niet alleen af van natuurlijke hulpbronnen en klimaat, maar ook van sociaal-culturele en politieke factoren, waaronder het beleid dat regeringen voeren.

Sinds de jaren vijftig, toen het grootste deel van de Derde Wereld werd gedekoloniseerd, is een groot experiment uitgevoerd, waarin grofweg twee ontwikkelingsmodellen werden gecontrasteerd: een naar binnen gericht en een naar buiten gekeerd model. De balans kan nu worden opgemaakt, want de resultaten zijn binnen.

Het naar binnen gerichte ontwikkelingsmodel was gebaseerd op afscherming van de eigen economie. Dat betekende invoervervangende investeringen en protectionisme, met als resultaat een hoog prijspeil op de thuismarkt en een laag concurrentievermogen op de wereldmarkt. Het model bleek niet succesvol. Zie bijvoorbeeld Latijns-Amerika, waar het tot een crisis leidde.

Daarnaast stond het naar buiten gekeerde ontwikkelingsmodel

[p. 101]

dat wilde concurreren op de wereldmarkt. Omdat de lonen laag waren en de economieën goed georganiseerd, werden de produkten grif verkocht. Vreemde valuta's stroomden binnen, waarmee investeringen werden betaald die weer op de wereldmarkt waren gericht. Zo begon een ‘virtueuze cirkel’ van snelle economische groei. De buitenlandse handel werd relatief vrij gelaten en prijzen werden door de markt bepaald. Zie Oost-Azië, dat snel welvarend werd.

Ontwikkelingssamenwerking moet regeringen er toe brengen hun economische interventies te beperken. Natuurlijk hebben ook die regeringen een belangrijke rol te spelen. Hun macro-economische beleid moet op prijsstabilisatie en kleine financieringstekorten zijn gericht. Verder moeten zij zorgen voor een goede infrastructuur. Daarbij horen een goed functionerend rechtsstelsel, inclusief een duidelijke milieuwetgeving, die ook wordt gehandhaafd. Daar is een krachtige centrale overheid voor nodig. Voor de rest moeten zij de markt zoveel mogelijk haar werk laten doen.

Het Wereldbankrapport The Challenge of Development concludeert dat vier factoren bepalend zijn voor economische ontwikkeling: stabiel intern economisch beleid; vrije interne concurrentie; investeringen in de bevolking (onderwijs, gezondheidszorg, gezinsplanning) en internationale vrijhandel. Ontwikkelingshulp komt in deze rij niet voor. Zij vormt slechts een deel van het kapitaal dat naar de Derde Wereld vloeit. Daarnaast is er particulier kapitaal, dat bestaat uit buitenlandse investeringen en particuliere hulp. De totale instroom van buitenlandse financiële middelen vormt slechts een klein deel van de binnenlandse besparingen in de ontwikkelingslanden zélf. Ontwikkelingshulp is dus geen kritische factor.

Betekent dit dat rijke landen niets kunnen doen om arme landen te helpen? Geenszins!

Allereerst hangt internationale vrijhandel hoofdzakelijk (maar niet uitsluitend) van hen af. Het is niet consequent ontwikkelingshulp te geven en tegelijk de eigen markt af te schermen. De Derde Wereld loopt meer aan inkomsten mis door handelsbelemmeringen die westerse landen hebben opgeworpen, dan zij aan ontwikkelingshulp ontvangt.

Ten tweede kunnen de geïndustrialiseerde landen een goed

[p. 102]

economisch beleid voeren, zodat de inflatie en de rente laag zijn, en de besparingen en de groei hoog.

Ten derde dient te worden bedacht dat groei in de ontwikkelingslanden, behalve door arbeid en kapitaal, vooral door kennis wordt bevorderd. Kennisoverdracht van rijke naar arme landen is dus erg belangrijk. Dat vraagt om internationaal onderwijs.

Wat is er nog meer? Ferdinand van Dam, gedurende lange tijd naaste adviseur van achtereenvolgende ministers van Ontwikkelingssamenwerking en thans permanent vertegenwoordiger van Nederland bij de oeso, maakte de volgende indeling van ontwikkelingslanden. In de eerste plaats: landen met een goed bestuur en een goed economisch beleid. Die hebben alleen betalingsbalanssteun nodig want zij kunnen hun investeringsprojecten zelf bepalen. Denk aan de Marshallhulp van na de oorlog. In de tweede plaats: landen met een goed bestuur maar met een inadequaat beleid. Die moeten worden geholpen om tot een goed beleid te komen, want zonder dat beleid hebben projecten geen zin. In landen zonder goed bestuur en zonder goed beleid, ten derde, kan geen economische ontwikkeling plaats hebben. Zij zijn alleen gebaat bij overlevingsprogramma's en onderwijssteun.

De meeste ontwikkelingslanden ontsnappen echter aan de indeling van Van Dam. Het zijn geen landen die een uitgesproken goed of slecht beleid hebben, maar iets er tussenin. Het is belangrijk die landen in hun goede beleid te steunen en ze van slecht beleid af te houden. Ter overreding daartoe is betalingsbalanssteun meer geschikt dan projectsteun want de eerste is (meestal) omvangrijk en jaarlijks wederkerend, terwijl projecten klein zijn en eenmaal ondernomen, moeilijk kunnen worden gestopt. Een verschuiving van projectsteun naar betalingsbalanssteun lijkt dus geboden.

Ziehier in een notedop mijn opvatting over het ontwikkelingsvraagstuk. In één zin samengevat komt die neer op: emancipatie door integratie op de wereldmarkt.

Lang voelde ik mij alleen staan, althans in Nederland, waar veel zogenaamd progressieve ontwikkelingseconomen de ontwikkelingslanden decennia lang het naar binnen gerichte model met een dominante rol van de overheid hebben aangepraat. Daarmee hebben zij die landen op het verkeerde been gezet en hun ontwikkeling eerder gedwarsboomd dan bevorderd. Zie bijvoorbeeld

[p. 103]

Tanzania, waar de welvaart nu minder is dan toen dat land onafhankelijk werd.

Het waren de jaren van de unctad, die door middel van confrontaties bij het Westen aandrong op het verdelen van welvaart, in plaats van zich zorgen te maken over de schepping ervan in de ontwikkelingslanden zélf. Dat was de tijd waarin multinationale ondernemingen werden verketterd, hoewel zij kapitaal, kennis en management-technieken meebrachten, die voor de ontwikkeling van de Derde Wereld van grote betekenis waren.

Minister Pronk stond toen een Nieuwe Internationale Economische Orde voor, die neerkwam op internationaal dirigisme. En dát in een tijd, waarin steeds meer twijfel ontstond over de maakbaarheid van de samenleving binnen de betrekkelijk ordelijke en voorspelbare context van de westerse landen zélf!

Het dirigistische gehalte van die Nieuwe Internationale Economische Orde zonk echter in het niet bij dat van het Wereldwerk-gelegenheidsplan, althans indien het ooit tot de uitvoering ervan zou zijn gekomen. Dit plan was afkomstig van vier van Nederlands meest vooraanstaande socialisten: de heren Kok, Pronk, Tinbergen en Den Uyl. Het werd in 1980 aan de secretaris-generaal van de Verenigde Naties aangeboden. Ik kan slechts enkele elementen in herinnering roepen:

1.	Het wetenschappelijk vaststellen van comparatieve voordelen van landen, en op basis daarvan het bepalen van een optimale internationale arbeidsverdeling;
2.	Een anticiperende herstructurering van de produktie in het Westen;
3.	Intergouvernementele controle op de investeringen van transnationale ondernemingen;
4.	Werkgelegenheids- en investeringsplannen op de lange termijn voor sectoren en misschien zelfs voor afzonderlijke ondernemingen.

Hoe deze doelstellingen zouden moeten worden verwezenlijkt, bleef geheel onduidelijk. Maar er is niet veel fantasie voor nodig om te bedenken dat voor de verwerkelijking ervan een mate van overheidsingrijpen nodig zou zijn geweest die zijn weerga niet kende. De comecon was niets daarbij vergeleken. Het plan zou tot een politisering van de economie en een concentratie van economische macht hebben geleid die zonder pre-

[p. 104]

cedent zouden zijn geweest in de menselijke geschiedenis.

Tien jaar later, in 1990 dus, schreef minister Pronk een opstel: ‘Neo-Realism in Politics’ als bijdrage aan het Liber Amicorum voor oud-ambassadeur Van Gorkom. Daarin behandelt hij de verschuivingen in de internationale beleidsconsensus op economisch gebied. Men kan er lezen dat hij teleurgesteld is over die verschuiving ten gunste van de markt, zoals onder meer bepleit door het imf, de Wereldbank en de ontwikkelingscommissie van de oeso. Volgens hem heeft dit beleid vooral in Afrika de armoede vergroot en de macro-economische positie niet verbeterd.

Ik kom vervolgens bij het symposium ter gelegenheid van het tienjarig bestaan van het instituut Clingendael, dat in januari van 1993 is gehouden en waar minister Pronk zich heeft uitgelaten over de betekenis van de vn op sociaal-economisch gebied. Hij gaf hierbij hoog op van de rol van deze organisatie in de jaren vijftig, zestig en zeventig, die ‘tot een zekere mate van overeenstemming had geleid, die op een of andere manier vertaald werd in beleid, waardoor internationale economische conflicten konden worden voorkomen’. Mijn waarneming is toch een andere. Naar mijn mening werd er weliswaar veel in de vn gepraat, maar heeft dit toch een beperkte invloed gehad op de werkelijke economische betrekkingen tussen de Eerste en Derde Wereld.

In de jaren zeventig is de reeds bescheiden positie van de vn ernstig geërodeerd, omdat die organisatie zich opwierp als pleitbezorger voor economische concepten die als wereldwijd dirigisme kunnen worden bestempeld. Een voorbeeld is de uiterst dubieuze idee van het ‘recht op ontwikkeling’. In de tijd van groeiende twijfel aan de maakbaarheid van de samenleving in nationale context ging de vn nog uit van de maakbaarheid van de samenleving op internationaal niveau. Daarbij werden de grenzen aan de bestuurlijke capaciteit van dat systeem geheel uit het oog verloren. Daarmee heeft deze organisatie zich op sociaal-economisch gebied in de ogen van vele westerse beleidsmakers volstrekt gediskwalificeerd.

Als ik minister Pronk nu goed begrijp, neigt hij nog steeds naar een zwaardere rol voor de vn. Hij pleit immers voor een sociaal-economische Veiligheidsraad.

Ik heb mij afgevraagd wat zo'n Veiligheidsraad zou moeten doen. Minister Pronk schijnt te suggereren dat die raad zich zou

[p. 105]

moeten bezighouden met internationaal overleg over kapitaalstromen, investeringen, handel en natuurlijke hulpbronnen. Toen ik hiervan hoorde, meende ik de echo te horen van de Conferentie inzake Internationale Economische Samenwerking (de cies) uit de jaren zeventig, die een soortgelijke samenstelling en agenda had en die, zoals bekend, weinig tot niets heeft opgeleverd. Wat bedoelt de minister precies?

Voorts is er het voorstel van minister Pronk het vn-secretariaat extra-nationale bevoegdheden te geven om regeringen te verplichten tot het voeren van onderling overleg. Men kan zich afvragen waar een dergelijke bevoegdheid op zou berusten. In ieder geval niet op het mandaat van de kiezer. Men kan zich voorts afvragen waarop een dergelijke bevoegdheid betrekking heeft. Minister Pronk geeft aan dat het hier gaat om het mede bepalen van de agenda van overleg. Maar dan rijst de vraag: op welke manier en in welke richting? En over welke thema's? En met welk doel?

Minister Pronk geeft ook aan dat, indien intergouvernementeel overleg tot een bepaalde uitkomst heeft geleid, het secretariaat de bevoegdheid zou moeten krijgen om de uitvoering daarvan zelfstandig te ondernemen. Wanneer het om de uitvoering van nationaal beleid gaat, zou dat secretariaat regeringen ter verantwoording kunnen roepen wanneer deze in gebreke blijven. De vraag blijft alleen in welke situaties een dergelijk optreden mogelijk of zinvol zou zijn.

Minister Pronk stelt verder voor dat regeringen weer greep op transnationale ondernemingen en banken dienen te krijgen. In dit verband suggereert hij particuliere economische actoren bij het internationale overleg over kapitaalstromen, investeringen, handel en natuurlijke hulpbronnen te betrekken. Ik vrees dat dergelijke mammoetbijeenkomsten veel verwarring zonder enige concrete follow-up zouden opleveren, zodat wij de vergissingen van de jaren zeventig zouden herhalen.

Ik kom nu toe aan de beantwoording van de vraag die ik aan het begin heb gesteld. Is minister Pronk sinds de jaren zeventig van mening veranderd of lijkt dat maar zo?

Op het Clingendael-symposium van januari heb ik zijn betoog, waarvan ik zojuist de hoofdelementen heb genoemd, getypeerd als een nieuwe vorm van internationaal dirigisme en gekenschetst als oude wijn in nieuwe zakken.

[p. 106]

Maar nu komen zijn uitspraken in Washington daar overheen. Minister Pronk wil ‘in ieder land een vn-ambassadeur met grote politieke bevoegdheden’. Dat riekt naar de oude centralistische aanpak en rijmt met zijn idee van een sociaal-economische Veiligheidsraad. Maar hij wil tegelijk meer markt en meer privatisering. Hoe strookt het een met het ander? Het doet denken aan de kruising van een ezel met een paard. Zoals bekend, is het produkt daarvan onvruchtbaar.