Het heft in handen

[p. 83]

9 De vooruitzichten voor de Europese integratie

Op 12 maart 1993 belegde het Onderzoekscentrum
Financieel Economisch Beleid van de Erasmus
Universiteit een conferentie over het thema:
‘Nederland en de Europese integratie: Uitdagingen
voor het financieel-economisch beleid’.
Mijn inleiding daar, die in verkorte vorm werd gepubliceerd in NRC Handelsblad en in het
Algemeen Dagblad van dezelfde dag, luidde als volgt:

De Europese integratie is ongeveer veertig jaar oud. De pioniers van het eerste uur zijn ons inmiddels bijna allemaal ontvallen. Velen van de jongere generatie zijn teleurgesteld over het trage tempo en de stroperigheid van het proces. Toch is er historisch gezien weinig reden voor zelfbeklag.

Men kan de doelstellingen van pioniers als Schuman, Monnet, Adenauer en de Gasperi als volgt samenvatten:

1.	Een zodanige gemeenschap van belangen tussen de staten van Europa dat onderlinge oorlog ondenkbaar wordt.
2.	De democratische rechtsstaat als Europese politieke orde.
3.	Economische integratie als basis voor welvaart.

Deze initiële Europese doelstellingen zijn thans min of meer verwerkelijkt. Het point of no return werd in het midden van de jaren tachtig bereikt. Toen ontstond er voor het eerst een brede consensus over de afronding van de marktintegratie die wij ‘Europa 1992’ zijn gaan noemen. De voltooiing van de interne markt is de sluitsteen van de eerste politieke opdracht van de Europese integratie. Het belang van deze prestatie mag niet worden onderschat.

Het is juist het succes van de economische eenwording die de ongeduldige roep om verdere politieke integratie heeft versterkt. Het wankele draagvlak van het Verdrag van Maastricht toont aan

[p. 84]

dat het daarmee nog niet zo erg wil vlotten. Er bestaan tussen de lidstaten fundamentele meningsverschillen over de doeleinden en zelfs de legitimiteit van verdergaande politieke integratie.

Terwijl de Gemeenschap met het prangende vraagstuk van verdere integratie worstelt, is het politieke krachtenveld waarin zij opereert door de ineenstorting van het Sovjet-imperium ingrijpend veranderd.

Paul-Henri Spaak heeft ooit gezegd dat als hij een beeld voor de grootste contribuant aan de integratie mocht oprichten, hij dat aan Stalin zou opdragen. De Sovjet-dreiging dreef eind jaren veertig niet alleen de Westeuropeanen naar elkaar: het bracht ook rechtstreekse Amerikaanse bemoeienis met Europa. De ‘pax americana’ vervulde twee onmisbare voorwaarden:

1.	De veiligheids- en defensiepolitiek werden onder vs-leiding in de navo georganiseerd. Hierdoor kon dit loodzware en controversiële beleidsterrein buiten het Europese integratieproces blijven.
2.	Het Amerikaanse leiderschap resulteerde ook in een brede liberalisatie van het wereldhandelsbestel, die sterk bijdroeg aan de Europese welvaart.

De ‘pax americana’ had voor de Gemeenschap de functie van een broeikas waarin de jonge plantjes van de integratie tot wasdom konden komen. Welnu: deze ‘pax americana’ bestaat niet meer, althans niet in de oude, allesomvattende vorm.

De ontwikkelingen van de laatste jaren in Oost-Europa hebben onze verhouding tot dat deel van de wereld radicaal omgegooid. Containment en afstandelijke behandeling van een gesloten blok zijn niet meer aan de orde: integratie en opvang van een grote economische problematiek staan voorop. Ongetwijfeld zal Amerika blijven waken over essentiële veiligheidspolitieke aspecten, maar over de economische zaken maak ik mij geen illusies: die liggen nu voor een belangrijk deel op het bord van West-Europa.

Wij staan voor een kolossale taak: de integratie van een failliet ex-wereldrijk van 350 miljoen mensen in het westerse economische denken en handelen. Wie stilstaat bij de enorme kosten waarin de integratie van de ex-ddr in de Bondsrepubliek resulteert, begrijpt dat wij ons zorgen moeten maken over de omvang van die opgave.

Het is tegen de achtergrond van deze externe politieke aard-

[p. 85]

verschuiving dat ik enkele opmerkingen wil maken over het Verdrag van Maastricht.

Het Verdrag van Maastricht verdient geen schoonheidsprijzen. Niet voor de wijze van totstandkoming, niet voor de helderheid van perspectief voor de toekomst van het integratieproces, en zeker niet voor constitutionele en bestuurlijke consistentie.

Zorgwekkend is de verwarde wijze waarop de Gemeenschap op verschillende gebieden nieuwe bevoegdheden toebedeeld krijgt, die zij vervolgens met de lidstaten moet delen: onderwijs, gezondheidszorg, milieu en sociaal beleid. Hier mag de Gemeenschap ‘ter ondersteuning en aanvulling van het nationale beleid optreden’. Afgezien van een nog groter circus van reizende en vergaderende ministers en ambtenaren biedt dit weinig perspectief op vooruitgang van de Europese integratie.

De uitbreiding van de Europese bevoegdheden op sociaal gebied heeft hoofdzakelijk te maken met politieke luchtfietserij en weinig met echte noodzaak. Waarom zou Brussel zich met de arbeidsvoorwaarden in Meppel bemoeien? Juist hier is er een neiging tot decentralisatie naar bedrijfstak en bedrijf. Het zijn zaken die in beginsel dicht bij de burger moeten worden geregeld. Harmonisatie van sociale zekerheden acht ik uitgesloten. Het optrekken naar een hoog niveau van sociale zekerheid is voor de armere eg-landen financieel en qua concurrentiepositie niet op te brengen.

Een ander dubieus onderdeel van ‘Maastricht’ is de enorme uitbreiding van de ontwikkelingshulp aan de armere lidstaten. Lage-lonenlanden als Spanje en Portugal hebben ook zonder deze hulp enorm geprofiteerd van de vrije toegang tot de Europese markt. Over enige jaren zal de eg-hulp aan Ierland bijna 10% van het bnp van dat land beslaan. Dat creëert geen ontwikkeling maar hulpverslaving. De politieke schaduwzijde van deze explosie van interne ontwikkelingshulp is duidelijk: voor de echt arme Oosteuropese landen is de koek praktisch op.

Uit deze voorbeelden blijkt dat de opname van het subsidiariteitsbeginsel in het Verdrag van Maastricht niet garandeert dat Europa alleen doet wat echt nodig is.

Een verdragsonderdeel dat ik wel tot de kerntaken van Europa reken, is de totstandkoming van een Economische en Monetaire Unie. De creatie van een Europese munt sluit naadloos aan bij de

[p. 86]

interne markt. Het gaat hier behalve om het wegnemen van wisselkoersrisico's ook om het onmogelijk maken van devaluaties teneinde de concurrentiepositie van het nationale bedrijfsleven te verbeteren. Sinds de valutacrisis van september 1992 weten veel bedrijven weer hoe hinderlijk dit soort aanpassingen is.

De wisselkoersherschikkingen van najaar 1992 hebben ook aangetoond dat monetaire integratie met een groot aantal landen niet snel succesvol zal zijn. In de eerste plaats is gebleken dat er nog steeds grote onenigheid bestaat over het te voeren monetaire beleid. De ruzie over de rentepolitiek van de Bundesbank heeft duidelijk gemaakt dat tussen Duitsland en de meeste andere lidstaten een fundamenteel verschil van opvatting bestaat.

Daarnaast maken de toestand van de overheidsfinanciën en de politieke problemen in vele lidstaten het praktisch onmogelijk, dat een aantal landen nog deze eeuw aan de criteria voor toetreding tot de emu zal voldoen. Het Verenigd Koninkrijk wil het niet, Italië kan het niet.

Ik kom nu bij de tweede pijler van ‘Maastricht’: samenwerking op het punt van justitie en politie, overwegend op intergouvernementele basis. Ook die heeft bestaansrecht en een redelijke kans van slagen.

De gemeenschappelijke markt betekent onbelemmerd verkeer van personen en goederen. Het ligt voor de hand dat elementen van rechtshandhaving en politieel toezicht internationaal worden georganiseerd om misbruik van dat onbelemmerde verkeer tegen te gaan. Denk aan bestrijding van grensoverschrijdende criminaliteit en het beleid tot toelating en behandeling van vreemdelingen.

Ik teken hierbij aan dat het niet vanzelfsprekend is dat deze vorm van samenwerking zich ook Gemeenschapsbreed zal ontwikkelen. Het Verdrag van Schengen toont aan dat Nederland en andere landen niet aarzelen op dit gebied een politiek van twee snelheden te aanvaarden. Gezien de kwaliteit van de rechtshandhaving in een land als Griekenland is dat ook volledig te billijken.

En dan de derde pijler van Maastricht: de Europese Politieke Unie. Een belangrijke factor in het succes van de integratie is gelegen in de omstandigheid dat het gevoelige terrein van veiligheids- en defensiebeleid juist buiten het integratieproces is gehouden. Wij konden dit onderbrengen bij de navo onder infor-

[p. 87]

mele aanvaarding van Amerikaans leiderschap. Het is meer dan een toeval dat na het opbreken van de traditionele Oost/West-tegenstelling een nieuwe poging wordt gedaan veiligheidssamenwerking weer in het integratieproces onder te brengen.

Maar ik denk dat een gemeenschappelijk buitenlands beleid nog lang op zich zal laten wachten. De ervaring tot nog toe is immers slecht. Twintig jaar politieke samenwerking heeft weinig meer dan procedurele succesjes opgeleverd. Bij de Golfcrisis, waar het belang van het eg-collectief eenduidig was, was er geen sprake van eendrachtig optreden. Sterker nog: een betrekkelijk ernstige crisis als Joegoslavië drijft de partners eerder uit elkaar. Denk aan de Duitse eigengereidheid rond de erkenning van Kroatië.

De werkelijkheid is dat de meeste lidstaten volledige zeggenschap over hun buitenlands beleid willen behouden. Voor hen is dat onverbrekelijk met de nationale soevereiniteit verbonden. Dat geldt zeker voor de Fransen, die altijd de mond vol hebben over de federale roeping van Europa. Het is onrealistisch dit middel van nationale expressie te onderdrukken.

De vorming van een gemeenschappelijk defensiebeleid is in ‘Maastricht’ naar de toekomst verschoven. De veiligheids- en defensiepolitieke vragen zijn voorlopig bij de Westeuropese Unie gestald, die daartoe onder politieke sturing van de Europese Raad komt te staan. Uitdrukkelijk is vastgelegd dat de weu zich dient te ontwikkelen tot een instrument ter versteviging van de Europese pijler van de navo. De weu zal zich dus moeten aanpassen aan de navo en niet omgekeerd.

De politieke agenda van de Gemeenschap zal de komende jaren worden beheerst door twee onderwerpen die geen deel uitmaken van het Verdrag van Maastricht, namelijk de verhouding met de Oosteuropese landen en de uitbreiding van de Gemeenschap met nieuwe leden.

De politieke omwenteling in Oost-Europa zal ons in de komende jaren politiek, economisch en emotioneel diep blijven raken. Drie aspecten zijn hierbij te onderscheiden. Ten eerste zal Europa tegen wil en dank bij conflicten tussen en binnen de Oosteuropese staten worden betrokken. Ikzelf ben echter geen voorstander van een formele rol van de Gemeenschap bij de oplossing daarvan. Als Joegoslavië ons iets heeft geleerd dan is het dat, zo-

[p. 88]

wel politiek als institutioneel, de tijd nog niet rijp is voor een leidende rol van de eg in dit soort zaken. Intern blijven de meningen en de emoties verdeeld en het ontbreekt de Gemeenschap aan discipline en procedures om zich snel en slagvaardig in politieke mijnenvelden te bewegen.

Ik voorzie dan ook een blijvende leidende rol van de vs en de andere permanente leden van de Veiligheidsraad. Om praktische redenen is de militaire organisatie van crisisbeheersingsoperaties op te dragen aan de navo: daar krijgt de samenwerking met de vs vorm, daar treft men een geïntegreerde militaire structuur aan, daar spreekt men elkaars taal. Ik besef dat dit tegen het zere been van Frankrijk is, maar alles is beter dan de pretentie dat eg of weu effectief kunnen optreden.

De Oosteuropese staten verkeren nu in een veiligheidsvacuüm. Zij streven naar lidmaatschap van de navo. Dat zou alleen kunnen plaatshebben bij gelijktijdige vervulling van drie voorwaarden:

1.	Binnen de navo moet overeenstemming over een dergelijk lidmaatschap bestaan;
2.	Het democratische gehalte van de toetredende staat moet blijken uit lidmaatschap van de Raad van Europa;
3.	Er moet een zekere mate van afstemming met Rusland over de gewenste veiligheidsstructuur van Europa zijn.

Het is duidelijk dat vooral de derde voorwaarde niet gemakkelijk in vervulling zal gaan.

De economische reïntegratie van de Oosteuropese landen, ten tweede, zal ons voor aanpassingsproblemen plaatsen. Vandaag kan Hoogovens daar al over meepraten; morgen zal zich dat in andere sectoren voordoen. Om voor de hand liggende redenen pleit ik voor een zo liberaal mogelijke opvang van dit probleem. Snelle verruiming van de handel met West-Europa is praktisch de enige uitweg uit de economische crisis voor die landen.

Het is te verwachten dat de toenemende invoer uit Oost-Europa zal plaatshebben in de wat rijpere industriesectoren, die in West-Europa al niet zonder problemen zijn. De roep om bescherming valt dus te verwachten. Maar de bekende protectionistische reflex van de Gemeenschap moet worden onderdrukt. Handelsverruiming met Oost-Europa betekent aanpassing en herstructurering in West-Europa. Dat zal in sommige gevallen

[p. 89]

kunnen leiden tot structuur- of crisismaatregelen van Brussel. Maar kwantitatieve beperkingen zijn zelden van tijdelijke aard. Iedereen weet welke archaïsche quota-regelingen thans nog gelden voor de textiel.

Ten derde pleit ik voor een actieve rol van de Gemeenschap in de economische en technische hulpverlening aan Oost-Europa. Wat wij nu zien, is de bekende wildgroei van bilaterale verdragen van lidstaten met de vele nieuwe partners ten oosten van de Oder. Dit soort gedoe staat garant voor veel ambtelijk reiswezen en nieuwe subsidiepotjes. Met de markt en het scheppen van voorwaarden voor marktconform opereren van bedrijven heeft dat weinig van doen.

De uitbreiding van de Gemeenschap zal ons voor enige cruciale vragen plaatsen. De minste problemen verwacht ik met de interne markt. In beginsel zullen Noorwegen, Zweden, Finland en Oostenrijk op basis van wat al tot stand is gebracht in het kader van de Europese Economische Ruimte weinig moeite hebben zich aan te passen.

Maar hoe zit het met de landbouw? Gaan wij grote aantallen bergboeren en andere deeltijdlandbouwers in het huidige Gemeenschappelijk Landbouwbeleid accommoderen? Gaan wij over nieuwe subsidies en verdere verfijningen van quota's praten? Krijgen Nederlandse exporteurs nu echt onbelemmerde toegang tot de noordelijke markten? Zien wij Zweden met zijn opgeblazen publieke sector en lange traditie van concurrerende devaluaties toetreden tot de emu? Zien wij Finnen deelnemen in samenwerking op defensie- en veiligheidsgebied?

Centraal stel ik de gemeenschappelijke markt: thans twaalf, straks zestien of zeventien leden. Het gaat hier om de kerntaak van de Gemeenschap. De basis is sterk want de markt stoelt op gemeenschappelijke, marktconforme belangen.

Maar de uitbreiding zal de bestuurlijke en institutionele problematiek, die met twaalf lidstaten al ingewikkeld genoeg is, verder compliceren. Zo betwijfel ik of wij deze eeuw een emu tot stand zullen brengen met een brede basis. Slechts een kleine groep landen rond de kern van Duitsland, Frankrijk en de Benelux zal zich kwalificeren of de keuze tot toetreding willen maken. Dat mag niet tot uitstel van de emu leiden. De ‘harde munt’-landen moeten gewoon het tijdschema van ‘Maastricht’

[p. 90]

volgen en de zwakke broeders buiten houden zolang zij niet aan de criteria voldoen. Beter een kleine emu met een sterke munt dan een grote met inflatie.

Een dergelijke kerngroep zie ik ook ontstaan voor de samenwerking op de gevoelige terreinen van politie en justitie. Het beginsel van twee snelheden is al aanvaard met het Verdrag van Schengen. Als er straks zestien in plaats van twaalf lidstaten zijn, worden verschillende snelheden noodzakelijk. We moeten vooruitgang op het terrein van de grensoverschrijdende rechtshandhaving niet afhankelijk maken van de illusie dat alle lidstaten deze effectief kunnen meemaken.

Ten slotte de veiligheid. Het heeft weinig zin essentiële veiligheidsvraagstukken los van Amerika aan te pakken. Ik zie dan ook geen brood in afzonderlijke Europese organisaties voor veiligheids- en defensiesamenwerking die het werk van de navo doubleren of - erger nog - concurrentie aandoen.

Als ik het geheel overzie - de gemeenschappelijke markt, de emu, de samenwerking op het gebied van rechtshandhaving en de vragen op het gebied van veiligheid en defensie - vraag ik mij af of ‘Maastricht’ wel de grote politieke noemer zal zijn waarop de verdere Europese integratie zich zal grondvesten. Ligt een Europa van wisselende samenstellingen en van meer dan één snelheid niet meer voor de hand?