Het heft in handen

[p. 67]

7 De overlegeconomie

Op 2 juni 1993 had ik een debat in het Haagse Nieuwspoort met de voorzitter van de Sociaal Economische Raad ir. Th. Quené over de overlegeconomie. Van mijn kant leidde ik dit debat met de volgende woorden in.

De gilden werden in Frankrijk in 1791 afgeschaft. Bij ons gebeurde dat wat later, namelijk op 5 oktober 1798. Het was een goede maatregel, want ‘vooral het stedelijk gildesysteem weerde door zijn exclusiviteit nieuwe en verjongende elementen en belemmerde door zijn starheid de uitgroei en modernisering van de nijverheid’.¹

Op 23 oktober 1818 maakte koning Willem i definitief een einde aan het bestaan der gilden, hoewel velen ten gunste van de gebonden bedrijfshuishouding betoogden.²

Het verdere verloop van de negentiende eeuw liet een gestage liberalisering van de economie zien, zowel hier als elders. Aan die liberalisering kwam een einde met de Eerste Wereldoorlog en de crisis van de jaren dertig. Velen zochten een nieuwe economische orde als uitweg uit de klassenstrijd. De pauselijke encycliek Quadragesimo Anno (1931) koos openlijk voor een corporatieve staat. De staatsmacht diende voor zover mogelijk te worden overgeheveld naar corporaties, dat wil zeggen beroepsgroepen.

Op deze ideeën baseerden de kvp-politici Romme en Van den Brink hun naoorlogse voorstellen inzake de Publiekrechtelijke Bedrijfsorganisatie. Het waren voorstellen die volgens Van den Brink ‘eigenlijk alleen door socialisten en katholieken gedragen werden’.³

De pbo had twee belangrijke bezwaren. Ten eerste was zij onverenigbaar met de parlementaire democratie. Ten tweede stond zij op gespannen voet met de markteconomie.

Bij de algemene beraadslaging over de begroting van 1949 zei mijn grote voorganger prof. P.J. Oud, dat de bedrijfsorganisatie der gilden ten slotte overal op de klip van het groepsbe-

1 H.F.J.M. van den Eerenbeemt, ‘De Patriotse-Bataafse-Franse tijd’, in: Prof. dr. J.H. van Stuijvenberg (red.), De economische geschiedenis van Nederland, Amsterdam 1985, blz. 159.

2 Idem, blz. 175.

3 ‘Gesprek met dr. J.R.M. van den Brink’, in: Arjo Klamer, Verzuilde dromen: 40 jaar ser, Amsterdam 1990, blz. 16 en 19.

[p. 68]

lang was gestrand. Zijn waarschuwing is hoogst actueel.⁴

Buiten de landbouw is de pbo gelukkig nauwelijks van de grond gekomen. Wel is in 1950 de ser opgericht. Evenals de Vestigingswet, die het stichten van bedrijven aan banden legt, is de ser dus een produkt van het corporatisme en de crisis van de jaren dertig. Maar dat is nu zestig jaar geleden. Ondertussen is de wereld veranderd en Nederland met haar. Laat ik proberen die veranderingen in vijf punten samen te vatten:

1.	De geleide loonpolitiek van de jaren vijftig is afgeschaft. Die periode was de bloeitijd van de ser, toen Keynes het economische denken beheerste en het geloof in de macro-economie algemeen was. Menigeen hield de samenleving voor maakbaar en het belang van deskundigen werd breed erkend. Vandaar ook het Centraal Planbureau. De inzichten zijn nu anders. Jelle Zijlstra omschrijft die verandering als volgt: ‘Van voor-Keynesiaans, naar betrekkelijk gelovig Keynesiaans, terug tot structureel of aanbodbeleid.’^5 Het belang van de markteconomie wordt nu door iedereen erkend en dat van loondifferentiatie door bijna iedereen. Quené vraagt zich nu retorisch af: ‘Kun je eigenlijk wel “een onafhankelijke deskundige” zijn op het sociale beleidsterrein?’^6
2.	Meer in het algemeen is er een neiging tot decentralisatie, zowel in de economie als bij de rijksoverheid. ‘Met de decentralisatie van de loononderhandelingen zijn ook de ser-adviezen in betekenis gaan afnemen,’ zegt Wim Kok.^7
3.	Er wordt niet alleen gedecentraliseerd, er wordt ook gecentraliseerd - en wel naar de Europese Gemeenschap. Dat erkent de ser: nationaal handelingsvermogen lekt weg, nationale afspraken worden kwetsbaar voor Europese regelgeving.^8
4.	De individualisering betreft niet alleen de persoonlijke levenssfeer maar ook de economie. De bedrijfsstructuur is sinds de jaren vijftig totaal veranderd. Nog slechts 12% van de beroepsbevolking werkt in ploegendiensten. Veel werk is geprofessionaliseerd.^9
5.	Die individualisering, ten slotte, hangt samen met de deconfessionalisering. De verzuiling bestond bij de gratie van discipline binnen de zuilen en accommodatie aan de top. Zonder zuilen geen discipline; zonder discipline heeft accommodatie aan de top geen zin. Komt de ser daarmee niet in het luchtledige te hangen?

4 ‘Gesprek met dr. J. Zijlstra’, in: Verzuilde dromen, blz. 47.

5 Idem, blz. 47.

6 Interview met ir. Th. Quené, in: Surplus, mei 1993, blz. 6.

7 ‘Gesprek met W. Kok’, in: Verzuilde dromen, blz. 156. Zie ook het advies van de ser over ‘Convergentie en overlegeconomie’ (92/15), blz. 114.

8 Idem, blz. 112. Zie over de mededingingswetgeving: B.H. ter Kuile, ‘Bommelding voor de overlegeconomie’, Economisch Statistische Berichten, 23 september 1992.

9 ‘Interview met mr. C.J.A. van Lede’, in: Verzuilde dromen, blz. 120.

[p. 69]

De overlegeconomie is afhankelijk van de bereidheid om zich op decentraal niveau te schikken naar centraal gemaakte afspraken. Zie ik het goed dan is die bereidheid nu gering.

De vijf veranderingen die ik heb genoemd, hebben de representativiteit van de vakverenigingen voorts doen dalen. De organisatiegraad van de Nederlandse werknemers is nu gemiddeld ongeveer 25%; 20% in de marktsector. Volgens Albeda is die lage organisatiegraad ‘de ernstigste bedreiging van de overlegeconomie’.¹⁰ Dit rechtvaardigt twijfel aan de pretenties van hen, zoals fnv-voorzitter Johan Stekelenburg, die menen dat de ser een platform is ‘waarop het maatschappelijk draagvlak georganiseerd kan worden’.¹¹ Een maatschappelijk draagvlak kan slechts uit één ding blijken, namelijk een meerderheid van de Tweede Kamer. Dat is het primaat van de politiek.

Niet dat de insiders hun best niet hebben gedaan buitenstaanders in hun knusse overlegcircuit op te nemen om de representativiteit ervan te vergroten. Wie herinnert zich niet het verzet van de gearriveerde bonden tegen de categoriale nieuwkomers? Vandaag verzetten de gevestigde werkgeversorganisaties zich tegen de komst van werkgevers in de gepremieerde en gesubsidieerde sector. Exclusiviteit kenmerkte de gilden: de leden van de ser willen de Raad ook graag exclusief houden.

Representatief of niet, de sociale partners werden belast met de uitvoering van de werknemersverzekeringen als gevolg van de motie van de anti-revolutionair Stapelkamp (1951). Artikel 20 van de grondwet bestempelt de sociale zekerheid als zorgplicht van de overheid. Daarmee wordt de sociale zekerheid een openbare taak. De uitvoering van die openbare taak door werkgevers en werknemers is dus een corporatistisch element in onze staatshuishouding.

Van den Brink zegt nu wel dat de pbo alleen werd gesteund door katholieken en socialisten, aanhangers van de leer der soevereiniteit in eigen kring ondersteunen de huidige wijze van uitvoering van de sociale zekerheid ook van harte. Zo meent H.J. van Zuthem, rector van de kaderschool van het cnv, dat de sociale zekerheid juist het primaat van de sociale partners is omdat ziekte, ongeval en werkloosheid in hun eigen kring plaatshebben.¹² Maar hij vergeet dat deze soevereiniteit in eigen kring externe effecten heeft. Een hoge inactiviteit leidt immers tot een

10 Prof. dr. W. Albeda, ‘De toekomst van de overlegeconomie’, in: drs. N.A. Hofstra en dr. P.W.M. Nobelen (red.), Toekomst van de overlegeconomie, blz. 27. Zie ook anp 24 maart 1993: ‘Albeda: Lage organisatiegraad bedreigt overlegeconomie’.

11 ‘Gesprek met J. Stekelenburg’, in: Verzuilde dromen, blz. 109.

12 Prof. dr. H.J. van Zuthem, ‘Gezond corporatisme van groot belang voor sociaal-economische orde’, Zeggenschap, september/oktober 1990.

[p. 70]

stijging van de sociale premies die weer werkloosheid veroorzaakt.

Wanneer de overheid zich mag bemoeien met de kwalijke uitstoot van een chemische fabriek, waarom dan niet met de kwalijke uitstoot van de uitkeringsfabriek? Aan die laatste uitstoot kan niemand die de enquête-Buurmeijer volgt, nog twijfelen.

Maar voordat ik daar iets over zeg, nog een blik op de toestand twee eeuwen geleden. De staatsregeling van 1798 bracht het beginsel van overheidsbemoeienis met de armenzorg met zich mee. Wij vinden dat terug in het huidige artikel 20 van de grondwet. Op 15 juli 1800 kwam daardoor een algemene armenwet tot stand. De staat kreeg toezicht op de verschillende instellingen die op het terrein van de armenzorg werkzaam waren. ‘De wet wekte echter zowel van kerkelijke als van particuliere zijde veel tegenstand op, omdat men vreesde voor een aantasting van de aloude armenfondsen. Vooral de kerkelijke instellingen waren beducht voor een secularisatie van de fondsen waaruit de bedeling van arme geloofsgenoten plaatsvond.’¹³ Door het grote verzet kwam de wet nooit tot uitvoering. Alles bleef bij het oude. De chaos in de armenzorg bleef bestaan.

Dit debat gaat dus niet alleen over de ser en de overlegeconomie maar ook over diepgewortelde Nederlandse tradities.

Terug naar het heden. Jelle Zijlstra zegt: ‘Je kunt aan samengebalde belangen geen publiekrechtelijke bevoegdheden geven. Je geeft een aap geen scheermessen.’¹⁴ De beeldspraak is misschien wat cru maar herkenbaar voor wie de recente verhoren van de enquêtecommissie heeft gevolgd.

Zeker, die verhoren zijn niet compleet. Het rapport van de commissie is nog lang niet geschreven. Elk oordeel nu is voorbarig. Maar de indruk die de verhoren tot nu toe hebben gemaakt, is eenduidig. Ik beperk mij nu tot de rol van de sociale partners.

Bedrijfsverenigingen waren liever te soepel dan te streng. Er heerste een ‘weggeef-cultuur’. Districtsdirecteuren van het gak moesten aandacht voor volumebeleid ‘voor de poorten van de hel wegslepen’. Begeleiding van zieke werknemers was ‘ongelooflijk vertragend, stroperig en verstarrend’. gmd-artsen hebben jarenlang moeten meewerken om werknemers de wao in te sluizen. Bedrijfsverenigingen weigerden jarenlang mee te werken aan een centrale registratie van uitkeringsgegevens. Zij wilden ‘met paard

13 De economische geschiedenis van Nederland, blz. 195.

14 ‘Gesprek met dr. J. Zijlstra’, in: Verzuilde dromen, blz. 48.

[p. 71]

en wagen de volgende eeuw binnenrijden’. Bestuurders in de uitvoeringswereld hielden elkaar de hand boven het hoofd. Minister Dales voelde zich als staatssecretaris bedreigd: ‘Men wist wel raad met mensen die aan hun eigen ideeën vasthielden.’ Dat is geen soevereiniteit in eigen kring, dat is soevereiniteit tout court. Hoezo: primaat van de politiek?

Het bedrijfsleven had, in de woorden van Wolfson, ‘wel de lusten van een publiekrechtelijke afdekking maar niet de lasten van wezenlijke rekenschap over de uitvoering aan de gemeenschap als geheel’.¹⁵

Op 31 maart 1992 publiceerde de Algemene Rekenkamer een vernietigend rapport over de Sociale Verzekeringsraad, die toezicht moet uitoefenen op de uitvoering van de sociale verzekeringen. Zijn toezicht was niet in overeenstemming met de bedoelingen van de wetgever. Planning en verantwoording vertoonden ernstige gebreken. Het bestuur van de svr besteedde geen aandacht aan deze gebreken. De staatssecretaris legde zich hierbij neer, aldus de Rekenkamer.

De Sociale Verzekeringsraad was in feite de spreekbuis van de sociale partners en vormde een buffer om de politiek op afstand te houden. Niettemin verzette het cda zich in september 1991 tegen onafhankelijk toezicht. Ook de ser komt niet verder dan autonoom toezicht maar zonder aanwijzingsbevoegdheid van de regering. Waarom toch die afkeer van openbare controle?

In juni 1992 heeft de vvd, tezamen met Groen Links en d66, een voorstel ingediend voor een andere uitvoering van de sociale zekerheid. Volgens dat voorstel zou één uitvoeringsorgaan worden opgericht: het Zelfstandig Bestuursorgaan Sociale Verzekering. Dat orgaan zou in de plaats komen van het gak, de bedrijfsverenigingen en de gmd. Het zwaartepunt van de uitvoering zou liggen in de regio's. Het centraal bestuur zou bestaan uit vijf leden die voor vijf jaar door de kroon zouden worden benoemd. De Sociale Verzekeringsraad zou worden opgeheven. Daarvoor in de plaats zou een onafhankelijke Sociale Verzekeringskamer komen met jaarlijkse rapportageplicht aan regering en Staten-Generaal.

Dit voorstel gaat terug op een onderzoek dat de directeur-generaal van Sociale Zaken Lamers in de jaren zeventig heeft laten uitvoeren. Hij concludeerde dat de bedrijfstaksgewijze uitvoering

15 Prof. dr. D.J. Wolfson, ‘De sociaal-economische context waarin de svr functioneert’, in: De svr 40 jaar, Deventer 1992, blz. 19.

[p. 72]

was achterhaald; arbeidsbureaus en uitkeringsfabrieken moesten per regio samenwerken. Staatssecretaris De Graaf confronteerde de ser in 1980 met een dienovereenkomstig voorstel. Maar de sociale partners maakten korte metten met zijn idee. Het was onbespreekbaar. De zogenaamde kleine commissies zouden bijvoorbeeld worden onthoofd en ‘dat vonden ze naar’, zei Lamers.

Tot dusver bevatten de getuigenissen die zijn afgelegd voor de enquêtecommissie veel materiaal dat belastend is voor de overlegeconomie. Het hart daarvan is de vermenging van advies en overleg: de regering overlegt met belangenbehartigers door wie zij zich tevens laat adviseren.

Er is niets tegen overleg. Er is ook niets tegen advisering. Maar een vermenging van de twee leidt tot schimmige toestanden waarbij verantwoordelijkheden vervagen. Het rapport Raad op maat merkt op: ‘Adviezen zijn veelal het resultaat van overleg.’ Wanneer over adviezen met deelbelangen moet worden onderhandeld, ontstaat het risico dat teveel wordt toegegeven aan ‘maatschappelijke weerstand’ - die juist moet worden doorbroken - zodat het algemeen belang in de verdrukking komt.

Luister naar de getuigen. Directeur-generaal Lamers: ‘Achteraf [beschouwd] hadden we misschien het circus van onze adviescultuur moeten doorbreken.’ Hoofddirecteur van Sociale Zaken Pierik: ‘Elke keer moest er eerst advies worden gevraagd aan de ser en de svr en dan kende ik al bij voorbaat de uitkomst.’ Een andere getuige, Ruys: ‘De Staatssecretaris wilde graag in consensus met de sociale partners regeren. Bij werkgevers en werknemers houdt dat in: alles bij het oude laten.’ Ten slotte minister Dales: ‘Het adviescircuit maakte de regering zo afhankelijk dat je je afvroeg: wie is hier eigenlijk de regering?’

Zonder twijfel hadden de onderscheiden bewindslieden van Sociale Zaken de oren niet moeten laten hangen naar de sociale partners. Zonder twijfel hadden zij de maatschappelijke weerstand - dat wil zeggen de onwil van werkgevers en werknemers - moeten breken. Zonder twijfel hadden zij afstand moeten nemen van de overlegeconomie die de ser verdedigt.

Een eerste maatregel daartoe is de afschaffing van artikel 41 lid 2 van de Wet op de Bedrijfsorganisatie. Daar staat dat het kabinet over alle belangrijke maatregelen op sociaal of economisch gebied de ser om advies moet vragen, tenzij het landsbelang zich

[p. 73]

daartegen verzet. Die laatste zinsnede is een dode letter. In de praktijk wordt altijd om advies gevraagd.

Op 11 oktober 1990 heb ik bij motie voorgesteld, dit tweede lid van artikel 41 te laten vervallen. De regering diende van geval tot geval af te wegen of het vragen van een advies gewenst was. Zij zou op die afweging door de Tweede Kamer kunnen worden aangesproken. Dan zou de ser ook niet kunnen dienen als schuilkelder van de politiek. Die motie is natuurlijk verworpen. Maar zie: op 3 mei 1993 stuurde de minister van Sociale Zaken een concept-wetsvoorstel naar de Stichting van de Arbeid met verzoek om advies over precies diezelfde afschaffing van artikel 41 lid 2. Of dit voornemen is ingegeven door de wens, zoals de Vakcentrale voor Middelbaar en Hoger Personeel veronderstelt, zich de kaas niet van het brood te laten eten door de oppositie, laat ik hier buiten beschouwing.

De scheiding van advies en overleg, die overigens al in 1977 door de commissie Van der Ploeg werd voorgesteld, zou betekenen dat de ser uitsluitend uit kroonleden zou bestaan, en dat met sociale partners uitsluitend zou worden overlegd in de Stichting van de Arbeid, waar ook het baanbrekende akkoord van 1982 is gesloten. Dat zou leiden tot een revitalisering van de Stichting van de Arbeid, die niet voor niets door de liberaal Stikker na de Tweede Wereldoorlog is opgericht. Daar de ser dan een doublure van de wrr zou worden, zou hij net zo goed kunnen worden opgeheven. Zou dat erg zijn?

Buiten de eigen kring heeft de ser weinig overtuigde verdedigers. Premier Lubbers noemt hem ‘een baal hooi die alles afremt’.¹⁶ Minister Kok zegt: ‘Het belang van de ser is de afgelopen vijf tot tien jaar stevig verminderd.’¹⁷ De minister-president-in-spe heeft het over de rituele dansen van de ser. Toen de voormalig directeur van het Centraal Planbureau Van den Beld werd gevraagd wat de ser had gedaan, antwoordde hij: ‘Gewoon niks.’¹⁸ Zelfs de voorzitter van het vno, Rinnooy Kan, noemde de ser een ‘onderaardse rustkamer’.¹⁹ Ik bedoel: Waar doen de leden van de ser het nog voor?

Tot slot keer ik een derde en laatste keer terug naar het einde van de achttiende eeuw. De huidige tijd doet mij daaraan denken. In het zicht van de revolutie wisten de saletjonkers van toen hun sociale immobiliteit niet te doorbreken. Wij staan nu weer op de

16 ‘Gesprek met drs. R.F.M. Lubbers’, in: Verzuilde dromen, blz. 146.

17 ‘Gesprek met W. Kok’, in: Verzuilde dromen, blz. 155.

18 Idem, blz. 180.

19 Dr. A.H.G. Rinnooy Kan, ‘De Nederlandse overlegeconomie in de jaren negentig’, in: Toekomst van de overlegeconomie, blz. 51.

[p. 74]

drempel van een nieuwe tijd. En ook nu dreigen conservatieve krachten sociale innovatie tegen te houden.

De overlegeconomie is wel als volgt gekenschetst: Buiten waait het, binnen is het gezellig. Maar als wij de luiken niet openzetten om ons door die wind te laten opfrissen - als wij het provincialisme niet van ons af weten te schudden - wordt ons hele kaartenhuis weggeblazen. Consensus is een schone zaak maar goed beleid is beter.