Het heft in handen

[p. 58]

6 Het heft in handen

Op 1 september 1992 werd besloten een parlementaire enquête naar de sociale zekerheid in te stellen. Het rapport van die commissie, Parlementaire enquêtecommissie uitvoeringsorganen sociale verzekeringen geheten, kwam op 7 september 1993 beschikbaar. Daarover ontstond een debat in de Tweede Kamer op 25 november 1993, waarover ik als volgt in Liberaal Réveil rapporteerde.

Eind 1993 werd de parlementaire enquête over de uitvoeringsorganen van de sociale zekerheid met een debat in de Tweede Kamer afgesloten. Na afloop van het debat overheerste in de media het beeld dat de enquête - uitgevoerd door de commissie-Buurmeijer - per saldo weinig had opgeleverd. Deze negatieve conclusie was vooral gebaseerd op het ontbreken van een meerderheid in de Tweede Kamer voor de aanbevelingen van de commissie-Buurmeijer inzake de uitkeringssystematiek van de werknemersverzekeringen.

Wat echter uit het oog werd verloren, was het feit dat de enquête in de kern niet om de uitkeringen maar om de uitvoeringsorganisatie ging. Ten aanzien van dat onderwerp werd in de Tweede Kamer wel degelijk een doorbraak bereikt. Bovendien biedt het rapport van de commissie-Buurmeijer juwelen van inzicht in de wijze waarop maatschappij en politiek in Nederland functioneren.

De grondstof van de politiek wordt gevormd door de openbare mening, dat wil zeggen de opvatting die op een bepaald tijdstip als dominant kan worden beschouwd. De dominante ideologie inzake de sociale zekerheid in de jaren vijftig en zestig was die van de zorg. Er werd van uitgegaan dat iedereen uit zichzelf graag zou blijven werken. Indien ook maar ergens reden leek te zijn tot twijfel, kreeg de betrokkene het voordeel daarvan. Verzekeringsdeskundigen kozen daarbij voor de weg van de minste weerstand en conformeerden zich aan de wensen en mogelijkheden van verze-

[p. 59]

kerden. Het resultaat was een systeem waarin individuele rechtvaardigheid ver was doorgeschoten, zodat een weggeef-cultuur kon gedijen.

De onderliggende filosofie was die van de ‘goede mens’, de mens die zich verantwoordelijk gedraagt en geen misbruik van de omstandigheden maakt. Minister De Vries heeft dat ook erkend. In augustus 1985 schreef hij een artikel in het economenblad esb, waarin hij toegaf dat het beleid in de jaren zeventig te zeer door een optimistisch mensbeeld was bepaald. Hoe dat optimistische mensbeeld zich verhoudt tot de Heidelberger catechismus is een vraag die hij zelf mag beantwoorden.

Het is duidelijk dat het beeld van de ‘goede mens’ zich slecht verdraagt met een beleid dat op de opsporing en afdoening van fraude is gericht. Daarvan was bij de bedrijfsverenigingen dan ook geen sprake. Maatschappelijk was fraudebestrijding niet echt aanvaard. Het woord ‘fraude’ zelf was ook zeer belast. De discussie over misbruik, oneigenlijk gebruik en fraude kwam dan ook slechts moeizaam op gang.

Pas in de jaren negentig gingen Sociale Verzekeringsraad en bedrijfsverenigingen een expliciet fraudebeleid ontwikkelen. Dat was na de ontdekking van de zogenaamde calculerende burger. Maar die heeft natuurlijk altijd bestaan. Net zoals water naar het laagste punt stroomt, zoekt immers bijna ieder mens zijn eigen voordeel. De les uit het verleden is dat wij de sociale zekerheid niet moeten baseren op een optimistisch, maar op een realistisch mensbeeld. Gelukkig lijkt dat nu ook ingang te hebben gevonden. Zie de verschillende onderzoeken naar de bijstandsfraude.

Een tweede algemeen gezichtspunt wordt geboden door de moderne theorie over de bureaucratie die bekend staat als die van de public choice. Volgens die theorie streeft iedere bureaucratie naar maximalisatie van haar eigen produktie. De uitvoeringsorganisaties van de sociale zekerheid vormden een massale bureaucratie. Haar institutioneel belang hing samen met het aantal uitkeringsgerechtigden. De betekenis van de organisatie groeide immers met het aantal cliënten: meer medewerkers, meer en grotere accommodaties, en een voor velen in de samenleving niet meer weg te denken positie. Bedrijfsverenigingen voerden niet een op reïntegratie gericht beleid. Voor hen was er in wezen ook geen enkel belang in het geding om een wao-er te laten uitstromen. Geen

[p. 60]

wonder dat een actief volumebeleid niet van de grond is gekomen. De tweede les uit het verleden is dat wij de institutionele belangen van welke bureaucratie dan ook niet mogen veronachtzamen.

Ziehier twee factoren die ook buiten Nederland opgeld deden. Ten eerste het optimistische mensbeeld dat in de jaren zeventig in de gehele westerse wereld gangbaar was. Ten tweede de institutionele belangen die door elke bureaucratie worden gekoesterd. Maar kenmerkend voor ons land zijn de positie en de invloed van de sociale partners.

Sociale partners hebben herziening van de uitvoering van de sociale verzekeringen lang tegengehouden. Zij konden dat doen omdat het kabinet hen te vriend wilde houden. Het ministerie van Sociale Zaken keek bij alles of het wel goed zou vallen bij de sociale partners. Door zich te beroepen op hun autonomie verzetten deze zich met succes tegen onafhankelijk toezicht - tegen toezicht dat meer dan marginaal was. Gebrek aan daadkracht bij de politiek stelde hen in staat de uitvoeringsorganisaties te beheersen. Zij werden aldus bewakers van de bestaande machtsverhoudingen. Slechts toen sociale partners verdeeld waren over de stelselherziening van 1987 voelde de regering zich vrij om haar plannen te verwerkelijken.

Voormalig cda-kamerlid Steef Weijers heeft dit punt het duidelijkst naar voren gebracht: ‘Als je te veel macht bij een groep legt, in dit geval de sociale partners, en je zet er geen goede macht tegenover, dan wordt die macht zo groot dat die onmachtig wordt om zichzelf te veranderen.’ Macht werd aldus tegelijk machteloosheid. De terreur van de status quo werkt verstarrend en dat zien we niet alleen hier maar op een aantal terreinen, zoals bijvoorbeeld dat van de Hilversumse omroepen.

De les moet zijn dat de politiek niet alleen het primaat moet willen hébben, maar dat ook moet uitoefenen. Het kabinet moet leiden en niet volgen. Het moet het heft in handen nemen. De sociale partners moeten op grotere afstand van de uitvoering van de sociale verzekeringen komen te staan.

Dit geldt te meer daar er zelden sprake was van een belangentegenstelling tussen sociale partners onderling, zoals men misschien zou verwachten. Integendeel. Hun belangen vielen samen en dat kwam de beheersbaarheid van de sociale zekerheid natuurlijk niet ten goede. Het rapport van de commissie-Buurmeijer ge-

[p. 61]

bruikt hier terecht de term ‘gepacificeerde verhouding’. In dit geval was het de pacificatie van de rustkamer.

Het rapport van de enquêtecommissie laat duidelijk zien hoe de overlegeconomie is vastgelopen. Belangenbehartiging, advisering, overleg en uitvoering zijn in de loop van veertig jaar hopeloos verstrengeld geraakt. Sociale partners behartigden hun belangen in de Stichting van de Arbeid en de ser. Zij adviseerden en overlegden in de ser en de Sociale Verzekeringsraad. Zij voerden uit in de bedrijfsverenigingen en hun federatie. De les is dat wij, willen wij Nederland moderniseren en gereed maken voor de internationale concurrentie van de volgende eeuw, die functies uit elkaar zullen moeten halen. De Kamer staat hierover nog een grondig debat te wachten.

De paradox is echter dat die machtige sociale partners niet alleen onmachtig waren zichzelf te veranderen, maar even weinig in staat waren de uitvoeringsadministraties hun wil op te leggen. Want met strategische zaken hielden de besturen van de bedrijfsverenigingen, die door de sociale partners werden gedomineerd, zich niet bezig. Zij gingen akkoord met begrotingen op basis waarvan zij onvoldoende beleidsmatig konden sturen. Samenwerking met de gmd, het volume der wao-ers, hun toekomstige positie in de uitvoering, de stelselwijzigingen van 1986 - dat alles kreeg weinig of geen aandacht. Wat wél aandacht kreeg, was de uitkeringsverzorging, dat wil zeggen de rechtmatigheid. De doelmatigheid schoot erbij in. Volgens het rapport werden de besturen bestuurd door de administraties, die natuurlijk hun institutionele belangen scherp in de gaten hielden.

Het beeld dat aldus oprijst, is - enigszins vereenvoudigd - het volgende. Het kabinet volgde de sociale partners; de sociale partners volgden de uitkeringsbureaucratie. Niemand had derhalve greep op een sector waarin in 1991 32 miljard gulden omging en waarmee het wel en wee van talloze mensen was gemoeid. We mogen de enquêtecommissie dankbaar zijn dat zij ons met deze onaangename maar belangrijke feiten heeft geconfronteerd. De les hieruit moet zijn dat besturen hun administraties nauwkeurig geformuleerde prestatiebegrotingen moeten opleggen, en dat zij daar stevig de hand aan moeten houden door middel van een goed doordacht management-informatiesysteem.

Het rapport van de enquêtecommissie is weinig vleiend voor

[p. 62]

het departement van Sociale Zaken. Dat wist niet wat er feitelijk in het veld gebeurde noch hoe het daar werkte. Volgens de commissie hebben ambtenaren van dat departement nog steeds geen systematisch beeld van de uitvoering. Er bestond ook weinig belangstelling voor de uitvoering van het beleid en dus voor de toepassing van wetten. Men was daar immers bezig met het maken van beleid en het formuleren van wetten.

Hieruit volgt een waarschuwing voor kerndepartementen, zoals het ministerie van szw er een was. Wordt de uitvoering niet geprivatiseerd maar slechts verzelfstandigd, dan moet de overheid een stevige controlemogelijkheid bedingen en ook uitvoeren. Anders ontstaat het gevaar dat dit drama zich op andere terreinen herhaalt.

Volgens ser-kroonlid Dick Wolfson was het ministerie van Sociale Zaken wel erg buddy-buddy met de sociale partners. Minister Dales, toen staatssecretaris, bevestigde dit. ‘De banden die door de regering werden aangelegd, de beperkingen en de belemmeringen, waren gigantisch. Ik wist toen niet wat ik hoorde.’ Volgens haar had Den Uyl gezegd: ‘Wat hebben wij ervan gemaakt.’

Het is moeilijk aan de indruk te ontsnappen dat de bewindslieden van Sociale Zaken in de jaren zeventig en tachtig meer politieke moed hadden moeten tonen en dat zij zich minder snel bij de opvattingen van sociale partners hadden moeten neerleggen. Consensus is een schone zaak maar goed beleid is beter.

Hoe stond het met de Kamer? Het oordeel van de enquêtecommissie over de rol die de Kamer heeft gespeeld, is even weinig mals als dat over de regering. De Kamer was óf verdeeld óf passief óf eensgezind in het blokkeren van wijzigingen. Het duurde lang voordat zij doordrongen was van de ernst en de omvang van het groeiende aantal uitkeringen. De Kamer oefende ook weinig druk op de regering uit om met voorstellen te komen. Kortom, er werd veel geroepen maar er gebeurde niets. Dit alles is zonder twijfel waar. Toch moet de hoofdoorzaak van de teleurstellende rol van de politiek worden gezocht bij de regering, die te weinig daadkrachtig was. Het is immers de regering die regeert en de Tweede Kamer die bekritiseert.

Wat de Kamer zich overigens zeker moet aantrekken, is dat veel amendementen verfijning van de wetgeving beoogden met het

[p. 63]

oog op de belangen van specifieke groepen. Hier blijkt het perfectionisme en de hang naar steeds subtielere onderscheiden van rechtvaardigheid die ons volk van dominees en advocaten zo dierbaar zijn. Hoe begrijpelijk ook, dit streven eindigt in een zo fijnmazig netwerk van regelingen dat de uitvoering er zwaar door wordt belemmerd. De les hieruit moet zijn dat de Kamer altijd de uitvoerbaarheid van wetten in het oog moet houden, ook al is de rechtvaardigheid daardoor iets minder volmaakt dan wij graag zouden willen.

Het rapport beschrijft ‘een klein wereldje van deskundigen die elkaar bij naam en toenaam kennen, en die elkaar altijd weer weten te vinden’. Moeten leden van de Tweede Kamer tot dat old boys-netwerk behoren? Deze vraag raakt aan de wenselijkheid dat kamerleden nevenfuncties vervullen. Het is nu mode dit aan te moedigen. Het kamerlid verlaat dan immers de kaasstolp van het Binnenhof en leert in ieder geval één aspect van de samenleving kennen. Die redenering valt goed te verdedigen. Toch kunnen nevenfuncties ertoe leiden dat kamerleden zich te veel gaan identificeren met deelbelangen, zodat hun onafhankelijkheid in het gedrang komt. Mij dunkt dat kamerleden toch ook afstand moeten kunnen bewaren, zodat zij kunnen opkomen voor het algemeen belang door hun oordeel zonder vrees of blaam te geven.

Oud-minister-president Willem Drees sprak een voorkeur uit voor een waarborgende staat, waarin de overheid op het terrein van de sociale zekerheid slechts de bestaanszekerheid van de burger moet garanderen. Dezelfde visie blijkt uit de adviesaanvraag die de bewindslieden van Sociale Zaken en Werkgelegenheid in augustus 1980 naar de ser stuurden, waarin het twee-trajectensysteem werd geschetst. Dat zou bestaan uit een sociaal minimum met, in geval van loonderving, een bovenbouw. De prioriteit zou aldus liggen bij de waarborgfunctie van de overheid. Ook het rapport van de werkgroep-Lamers van juni 1981 stelde een twee-trajectensysteem voor.

In augustus 1984 verscheen het rapport Om een werkbare toekomst van de heren Van Kemenade, Ritzen en Wöltgens. Ook dat rapport stelt een algemene basisvoorziening voor, ten bedrage van 50% van het wettelijk minimumloon. Wat betreft de bovenbouw stond in dit voorstel de eigen verantwoordelijkheid van het individu en van de sociale partners voorop, terwijl de overheid daar-

[p. 64]

bij een terughoudende rol zou spelen. Dus ook genoemde heren wilden een waarborgstaat.

Helaas achtte de PvdA-fractie de gedachte om bij een stelselherziening de boven-minimale uitkeringen buiten de sfeer van de verplichte sociale verzekering te brengen, niet overtuigend. Niemand is profeet in eigen land, moet de heer Wöltgens hebben gedacht. Maar in de beruchte ‘blauwe brief’ uit september 1989 van staatssecretaris De Graaf aan de minister-president, duikt weer de gedachte op om de uitkeringsniveaus te beperken tot het individuele sociale minimum.

Ook de enquêtecommissie stelt de vraag naar de grenzen van de wettelijke waarborgfunctie van de overheid. Haar antwoord luidt dat er onvoldoende redenen voor de overheid zijn ‘om op het gehele terrein van de werknemersverzekeringen waarborgen te geven op het huidige niveau’.

De vvd kan dus waarlijk niet worden beschuldigd van nieuwlichterij als zij het basisstelsel voorstaat: de overheid waarborgt daarin een basisuitkering, en het individu zorgt zelf, of via zijn bedrijf, voor wat hij daarenboven nog wil ontvangen. Dat betekent een andere en helderder toedeling van verantwoordelijkheden dan nu. De samenleving kan dat aan. Waarom zouden we het dan niet doen?

Er zijn immers al twee grote groepen in de samenleving die met een basisstelsel te maken hebben: de zelfstandigen, die geen ww, zw of wao hebben; en de 65-plussers die de aow als basisvoorziening hebben en voor een aanvullend pensioen daarbovenop zelf moeten zorgen. Waarom zouden werknemers niet kunnen waartoe zelfstandigen wel in staat worden geacht?

Bovendien verschaft het basisstelsel meer rechtszekerheid. Zoals de laatste tijd maar al te duidelijk is gebleken, kan de uitkeringsgerechtigde wat betreft hoogte en duur van zijn uitkering niet van de overheid op aan. Maar een privaatrechtelijke verzekering voor een aanvullende uitkering zal door een verzekeringsmaatschappij worden uitbetaald, op straffe van een proces bij de rechter.

Hoe moet het basisstelsel worden uitgevoerd? De enquêtecommissie constateert dat er weinig of geen bedrijfstakeigen elementen in de uitvoeringspraktijken schuilen, en dat er van de Federatie van Bedrijfsverenigingen een belangrijke uniformerende

[p. 65]

werking is uitgegaan. De commissie constateert ook dat bedrijfsverenigingen en arbeidsbemiddeling zo moeilijk samenwerkten omdat de eerste sectoraal en de tweede regionaal zijn georganiseerd. Gezien het grote belang van de arbeidsbemiddeling ligt het voor de hand dat wordt overgestapt op een regionale organisatie. Het kabinet vindt dat nu ook.

In zijn adviesaanvraag aan de ser uit 1980 koos het kabinet ook voor een regionale uitvoeringsorganisatie waarin de sociale zekerheid geïntegreerd met de arbeidsvoorziening, de bedrijfsgezondheidszorg en de arbeidsinspectie zou worden uitgevoerd.

Een soortgelijk voorstel hebben vvd, d66 en Groen Links op 6 juli 1992 gedaan. Kortheidshalve roep ik slechts een paar hoofdpunten daarvan in herinnering:

1.	De uitvoering van de sociale zekerheid dient niet meer plaats te hebben langs de lijnen van de bedrijfstakken, maar langs die van de regio's.
2.	Die uitvoering wordt ter hand genomen door een zelfstandig bestuursorgaan, dat in de plaats komt van de bedrijfsverenigingen in hun publiekrechtelijke functie en de gmd.
3.	Op lokaal niveau komt één loket voor sociale zekerheid, arbeidsbemiddeling en scholing.
4.	Jaarlijks sluit het zelfstandig bestuursorgaan een contract af met de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid over de in overleg met het parlement voorgestelde taakstelling voor de sociale zekerheid en het daarbij behorende budget.
5.	Er komt een sterk onafhankelijk toezicht met jaarlijkse rapportage aan regering en parlement. De svr verdwijnt.

Dit voorstel loopt goeddeels parallel met wat de enquêtecommissie heeft aanbevolen. De commissie wil het onafhankelijk toezicht opdragen aan een Sociale Verzekeringskamer, die ook de premies moet vaststellen zonder inmenging van de minister van szw, zoals in het verleden maar al te vaak heeft plaats gehad. De vvd is het daarmee eens. Wij geven dan de voorkeur aan een privaatrechtelijke Federatie van Bedrijfsverenigingen zonder wettelijke basis. Voor die bedrijfsverenigingen resteert dan de privaatrechtelijke taak om, in concurrentie met andere marktpartijen, in cao's overeengekomen bovenwettelijke verplichtingen uit te voeren.

Die bovenwettelijke verplichtingen behoren niet algemeen verbindend te worden opgelegd, zoals wij sinds lang hebben betoogd

[p. 66]

en zoals ook de enquêtecommissie meent. Het kabinet heeft zich daar nu eindelijk akkoord mee verklaard. Aldus zal het publiekrechtelijke domein afnemen en het privaatrechtelijke domein toenemen, nadat jaar in jaar uit het omgekeerde is gebeurd. Wij juichen die vermindering van het corporatistische gehalte van onze samenleving toe.

In haar rapport schrijft de enquêtecommissie: ‘Het bouwwerk dat decennia eerder was opgetrokken, werd niet gerenoveerd.’ Ik ben ervan overtuigd dat deze hoognodige renovatie kan beginnen. Als de enquêtecommissie die mogelijk heeft gemaakt, zijn wij haar allen zeer veel dank verschuldigd.