Het heft in handen

[p. 49]

5 Industriepolitiek

Het Departement Haarlem van de Nederlandsche Maatschappij voor Nijverheid en Handel vroeg mij op 26 maart 1993 een inleiding over industriepolitiek te houden. Die luidde als volgt:

Wanneer het met de economie slechter gaat, wordt de roep om een industriebeleid dat uit meer bestaat dan het vervullen van de juiste randvoorwaarden luider.

De term ‘industriepolitiek’ is in de jaren tachtig een beladen begrip geworden. Toen werden de wonden van de jaren zeventig gelikt. Die jaren waren gekenmerkt door een geloof in de maakbaarheid van de samenleving. De rijksoverheid intervenieerde op grote schaal om de werkgelegenheid in de scheepsnieuwbouw te behouden. Minister Ruud Lubbers, toen op Economische Zaken, bewoog Rijn-Schelde en Verolme tot een fusie en gaf een bruidsschat mee. Daarmee was een beleid van verliesfinanciering geboren, waarmee miljarden guldens verloren zouden gaan.

Bij het ministerie van Economische Zaken konden ondernemers te biecht gaan, vergiffenis krijgen voor hun tekortkomingen, kwijtschelding van straf en zegen voor nieuwe activiteiten. In feite werd een premie gesteld op slecht ondernemerschap. Soms leek het alsof picking the losers doel van het beleid was geworden.

In de eerste helft van de jaren tachtig heeft minister Gijs van Aardenne het defensieve industriebeleid omgebogen in een meer offensieve richting. Hij slaagde erin de miljarden die in de jaren zeventig naar noodlijdende ondernemingen waren toegestroomd, vrijwel tot nul terug te brengen.

Zijn opvolger minister Rudolf de Korte streefde naar netwerkvorming tussen bedrijven, wetenschappelijke infrastructuur en onderzoeksinstellingen. De Korte wilde zich in de eerste plaats op kansrijke nieuwe technologieën richten. Hij meende dat het verminderen van produktiecapaciteit en de herstructurering primair een verantwoordelijkheid van het bedrijfsleven zelf waren. In de Nederlandse politiek begon zich een consensus af te teke-

[p. 50]

nen dat de overheid zich vooral moest beperken tot een voorwaardenscheppend beleid.

Inmiddels bevinden we ons weer in een fikse economische neergang en wordt de roep om een interventionistische politiek luider. Gaat het hier om een Pavlov-reactie? Of moeten we de vraag naar een actief industriebeleid serieus nemen?

Laat ik vooropstellen dat het belang van een gezonde industrie voor de Nederlandse economie niet mag worden onderschat. Nederland is niet louter een distributieland. Een nationale economie die teveel op één sector leunt, is kwetsbaar. Bovendien zijn de industriële en de dienstensector van elkaar afhankelijk.

Maar wat moet de rol van de overheid bij het scheppen van een stevige industriële basis zijn? In oktober 1989 zei de voorzitter van de raad van bestuur van een grote onderneming: ‘Kijkend naar de toenemende internationale concurrentie en de interne markt kies ik voor gerichte ondersteuning van kansrijke eigen industrieën. De overheid ontloopt die keuze.’¹ De ondernemer in kwestie doelde daarbij ook op zijn eigen bedrijf. Zijn naam was Arie van der Padt; zijn kansrijke onderneming heette daf. Als de overheid zijn advies had opgevolgd, had daf waarschijnlijk nog veel langer door kunnen gaan met het lijden van grote verliezen.

Dit voorbeeld schetst in een notedop het grootste probleem dat aan een actief industriebeleid is verbonden. Wanneer zelfs ondernemers de kansen van hun eigen onderneming niet correct beoordelen, waarom zou van de overheid verwacht mogen worden dat zij dat wel kan?

De motieven van de voorstanders van een actief industriebeleid lopen uiteen. Sommigen willen werkgelegenheid behouden, ook wanneer dit steunverlening aan verliesgevende bedrijven betekent. Maar industriebeleid moet aansluiten bij de markt. Een overheid, ongeacht hoe rijk of groot, heeft uiteindelijk nooit voldoende geld in huis om de markt te beteugelen. De winstgevendheid van een onderneming blijft doorslaggevend voor haar voortbestaan.

Bij directe overheidssteun gedraagt de overheid zich als een ondernemer, terwijl zij het niet is. Zij heeft onvoldoende inzicht in de krachten, zwaktes, kansen en risico's van individuele ondernemingen. Als manager laten haar kwaliteiten te wensen over.

Wanneer de overheid speerpunt-bedrijfstakken aanwijst, ver-

1 Het Financieele Dagblad, 19 oktober 1989.

[p. 51]

stoort zij marktsignalen. Die aanwijzing is een impliciete belofte van overheidssteun. Het gevaar is groot dat nationale overheden ‘mode’-industrieën gaan stimuleren, waardoor in prijsgevoelige marktsegmenten overcapaciteit ontstaat.

Veel classificaties van industrieën - zoals high tech versus low tech, groeiende of volwassen industrieën, fabricerende of dienstverlenende industrieën - zijn niet relevant. De implicatie dat de ene goed is en de andere niet, is onjuist. De welvaart van Duitsland, Zweden en Zwitserland is in niet geringe mate gebaseerd op volwassen industrieën, zoals die van auto's en trucks of machinebouw.

Subsidies voor individuele bedrijven kunnen leiden tot vertraging van aanpassing in plaats van de bevordering daarvan. Duurzame subsidiëring van investeringen schept afhankelijkheid. Staatssteun maakt het moeilijker bedrijven tot investeringen te bewegen en risico's te laten nemen zonder de overheid. De aandacht gaat dan uit naar het verkrijgen van nieuwe subsidies in plaats van naar concurrentieel voordeel. Subsidies aan de ene zieltogende onderneming moedigt de andere aan er ook om te vragen. Overigens zijn belastingvoordelen dan nog te verkiezen boven subsidies, omdat ze bedrijven dwingen alleen investeringsprojecten aan te pakken die een winstperspectief hebben.

Sinds lang hebben verschillende bedrijven gepleit voor een industriefonds. Op de vraag waarom ondernemingen als daf, Océ-Van der Grinten, Stork en Fokker niet gewoon naar een bank zouden gaan voor financiering van nieuwe projecten, antwoordde de voorzitter van de raad van bestuur van Océ dat een onderneming haar winst in de gaten moet houden. Als zij zelf meer geld voor research & development zou reserveren, zou de koers/winstverhouding zakken en daarmee de koers van het aandeel. Dat zou haar entree tot de markt van het risicokapitaal verkleinen.

Maar als een onderneming zo zwak is, dat zij haar eigen r&d niet kan opbrengen, is zij kennelijk niet in staat om voldoende geld in de markt te verdienen. Subsidies zijn in dat opzicht slechts uitstel van de executie.

Bovendien is de ervaring met het aanbieden van risicokapitaal door de overheid weinig bemoedigend. Begin jaren tachtig werd de Maatschappij voor Industriële Projecten opgericht. Waar de financiële markten hun werk niet goed zouden doen, kon de mip

[p. 52]

die taak wel voor haar rekening nemen om zo grote, risicovolle maar kansrijke projecten van de grond te krijgen. Deze mip is binnen vijf jaar - op initiatief van de vvd - opgeheven bij gebrek aan belangstelling: er waren onvoldoende projecten en er verdrongen zich geen hordes ondernemers voor haar poort. De particuliere sector bleek voldoende risicodragende financiering voor innovatieve projecten beschikbaar te stellen.

Onlangs heeft minister Koos Andriessen de oprichting van een nieuw industriefonds wereldkundig gemaakt. Samen met de institutionele beleggers zal de overheid een kleine miljard gulden voor risicodragende financieringen ter beschikking stellen. Tegen de achtergrond van een totale marktkapitalisatie van beursgenoteerde ondernemingen in Nederland van 200 miljard gulden gaat het hier om een peuleschil.

Eén argument voor staatssteun is het tegengaan van de ‘uitverkoop van de Nederlandse industrie aan het buitenland’, of het streven naar behoud van corporate control. Maar corporate control is geen garantie voor behoud van hoogwaardige werkgelegenheid. Als internationaal gezien onze belastingdruk te hoog is, ons opleidingsniveau te laag is of onze kennisinfrastructuur achterloopt, zullen ondernemingen hun activiteiten verplaatsen, ook al berust de corporate control hier.

Thans werken in Nederland zo'n 320.000 mensen voor buitenlandse bedrijven; 40% van de werkgelegenheid in onze high tech-industrie wordt door buitenlandse bedrijven geleverd. Uiteindelijk gaat het er niet om wie eigenaar van een onderneming is, maar of die onderneming bepaalde activiteiten in Nederland uitvoert. Het ‘Oranjegevoel’ hoort thuis in het voetbalstadion, niet op de marktplaats.

Een ander argument voor overheidssteun is de concurrentie met de door overheden gesteunde ondernemingen in andere eg-landen. Dit matching-argument kan steekhoudend zijn. Op dit punt heeft Nederland nogal eens de neiging roomser dan de paus te willen zijn.

Ook moet de regering snel en daadkrachtig optreden in geval van dumping door landen als Japan en Korea. Japanse ondernemingen behalen oligopoloïde winsten binnen Japan en financieren daarmee de penetratie van buitenlandse markten. Waarom zouden wij dat toestaan?

[p. 53]

Maar het idee dat lage arbeidskosten beslissend zijn voor het bereiken van concurrentievoordelen is te simpel. Die factor is alleen beslissend in arbeidsintensieve industrieën met eenvoudige technologieën. In de meeste industrieën met een hoge produktiviteit is innovatie de beslissende factor. Het kunstmatig verlagen van factorkosten vermindert de druk om te innoveren en stuurt bedrijven naar marktsegmenten waar concurrentievoordelen minder goed zijn te handhaven omdat ze gemakkelijker zijn na te bootsen. (Zie bladzijden 37 en 38 hierboven.)

Genoeg argumenten pleiten dus tegen een actieve industriepolitiek van de overheid. Maar dat betekent geenszins dat de overheid passief moet toezien hoe de schatkist wordt gevuld door vennootschapsbelasting. Het is de taak van de overheid een omgeving te scheppen waarin alle industrieën kunnen gedijen als ze maar innovatief en produktief zijn. Het scheppen van een dergelijke omgeving vereist een actief overheidsbeleid op ten minste vijf terreinen.

Ten eerste moet de overheid zorgdragen voor een soepel functionerende arbeidsmarkt. Op de Nederlandse arbeidsmarkt heerst rust. Maar het is de rust van het kerkhof. In geen ander Europees land wordt door zo weinig mensen gewerkt als hier. Vooral onder laaggeschoolden is de toestand dramatisch. Op elke laaggeschoolde werkende zijn er vier inactief.

Versoepeling van de arbeidsmarkt is van de hoogste urgentie. De aanzuigende werking van ons stelsel van sociale zekerheid moet sterk worden verminderd. Ook de wigproblematiek moet dringend worden aangepakt. De brutoloonkosten in Nederland behoren tot de hoogste ter wereld. Maar het nettoloon van de Nederlandse werknemer behoort tot de laagste in Europa. Geen wonder dat er in ons land zo weinig wordt gewerkt.

Ten tweede moet de overheid zorgdragen voor een goede fysieke infrastructuur. De concurrentiekracht van een nationale industrie is afhankelijk van een moderne infrastructuur die constant wordt verbeterd. Daarbij gaat het vooral om telecommunicatie, logistiek en geavanceerde vormen van vervoer. De hsl speelt daarin een belangrijke rol, maar de uitbreiding van Schiphol en de verbetering van ons wegennet ook. In de periode 1991-2010 is 83 miljard gulden bestemd voor exploitatiesubsidies voor het

[p. 54]

openbaar vervoer, maar slechts 13 miljard voor de aanleg voor nieuwe hoofdwegen.

Ten derde moet de overheid zorgen voor een goede kennisinfrastructuur. Dat betekent een adequaat technologiebeleid en goed onderwijs. Nederland geeft relatief 50% meer belastinggeld uit aan onderwijs dan Duitsland en Japan, en zelfs meer dan de sociaal-democratische modelboerderij Zweden. Aan de financiële inspanning ligt het dus niet. Wél kunnen we ons afvragen of al dat geld goed wordt besteed. Het Nederlandse onderwijs moet meer prestatiegericht worden en meer financiële verantwoordelijkheid aan de studerenden geven. We hebben minder spookstudenten nodig en meer technici.

Stimulering van r&d kan niet aan het bedrijfsleven alleen worden overgelaten, omdat de voordelen voor de economie als geheel die van individuele bedrijven overtreffen. Dat geldt vooral voor fundamenteel onderzoek en onderzoek op gebieden waarvoor toepassingen in verschillende industrieën zijn te vinden.

Nederland investeert veel in fundamenteel onderzoek en we hebben een netwerk van uitstekende onderzoeksinstellingen. Dat leidt ertoe dat grote buitenlandse bedrijven hun onderzoek in Nederland doen. Buitenlandse ondernemingen kunnen hun r&d afdelingen in Nederland relatief klein houden omdat altijd een beroep kan worden gedaan op de onderzoeksinstellingen.

Technologiebeleid is in Nederland voornamelijk subsidiebeleid. Wordt dat geld voldoende efficiënt en effectief uitgegeven? daf en Océ-Van der Grinten zijn grote ondernemingen die hun weg naar de technische ontwikkelingskredieten hebben gevonden. Kleine ondernemingen die ook r&d verrichten, kunnen hun weg naar de tok's veel minder goed vinden.

Het instrument van het technische ontwikkelingskrediet is belangrijk. Wij moeten daarmee doorgaan. Daarbij moet er wel op worden gelet dat het midden- en kleinbedrijf meer kansen krijgt om ervan te profiteren. Veel kleine projecten is beter dan een paar grote.

Ten vierde heeft het bedrijfsleven belang bij een soepele politieke besluitvorming. Hieraan mankeert het in ons land. Door een procedurefout kan de tweede Coentunnel in Amsterdam jaren vertraging oplopen.

Het vergunningenstelsel voor kerncentrales is dermate gecom-

[p. 55]

pliceerd dat uiteindelijk een zware maatregel als een gedoogvergunning nodig is om Dodewaard open te houden. De bestuurlijke procedures in ons land schieten op die manier hun doel van zorgvuldigheid voorbij. Zij zijn dringend aan stroomlijning toe. De balans tussen deelbelangen en het algemeen belang is uit evenwicht geraakt.

De vijfde en zeker niet minst belangrijke taak van de overheid is het voeren van een gezond macro-economisch beleid. Nederland scoort hoog met zijn monetaire beleid, maar op het budgettaire vlak moet nog veel worden verbeterd. De collectieve uitgaven zijn te hoog en de staatsschuld stijgt nog steeds. De noodzakelijke inkrimping van de collectieve sector zal nog harde maatregelen vergen. De politiek mag die keuzes niet langer uitstellen. Voor zover er in ons land sprake is van een kloof tussen burger en politiek, wordt die vooral veroorzaakt door het contrast tussen de bezuinigingsretoriek en de daadwerkelijk bereikte resultaten.

Ten slotte moet het bedrijfsleven niet alleen verlanglijstjes naar de overheid sturen, maar ook de hand in eigen boezem steken. Er zijn talloze ondernemers - grote en kleine - die hard knokken voor hun positie in de markt en die niets van overheidssubsidies willen weten. Daarover dus geen kwaad woord. Toch vind ik dat het Nederlandse bedrijfsleven teveel is gehecht aan het verschijnsel van de overlegeconomie. Ik vermoed dat het gebrek aan dynamiek van onze economie mede valt te wijten aan een overmaat van risicomijding, aan kartelvorming en aan de ‘ons-kent-ons’-mentaliteit in de top van het bedrijfsleven. Die oud-Hollandse gezelligheidscultuur past niet meer in het Europa zonder grenzen.

Een praktijk die dringend moet worden herzien, is het algemeen verbindend verklaren van cao's, het zogenaamde avv-en. Deze praktijk houdt in dat bedrijfstak-cao's verplicht worden opgelegd aan bedrijven die niets met het cao-overleg hebben te maken. Dat verzekert werkgevers ervan dat er geen concurrenten in hun bedrijfstak rondlopen die met lagere loonkosten werken. Het geeft natuurlijk een warm gevoel van binnen maar het beperkt wél de concurrentie. Bovendien is het avv-en een van de oorzaken van de veel te hoge inactiviteit in ons land. Al doen werkgevers veel te dure concessies inzake de lonen, de vut en de wao, ze leven in de geruststellende wetenschap dat al hun concurrenten met dezelfde brokken zitten.

[p. 56]

De bouwnijverheid levert een goed voorbeeld van dit afwentelingsproces. Mede dankzij het verplicht opleggen van de bouw-cao lijkt de loonkostenontwikkeling voor de bouwondernemers nauwelijks een bron van zorg. De laagste loonschalen in de bouw-cao liggen nu 25% boven het wettelijk minimumloon. Zo wordt juist hier veel werkgelegenheid voor laaggeschoolden vernietigd. De overheid werkt niet alleen via het avv-en aan de kostenopdrijving mee, ze draait via de bouwsubsidies ook nog eens ten dele voor de extra kosten op. Voor de vvd is het doorbreken van de loonkartelvorming in de Nederlandse economie een belangrijke beleidsprioriteit.

Dan de ‘ons-kent-ons’-mentaliteit van het Nederlandse bedrijfsleven. Het is moeilijk aan de indruk te ontsnappen dat in een aantal gevallen topondernemers elkaar teveel de hand boven het hoofd houden. Ondernemers krijgen vaak hoge salarissen omdat ze veel risico's zouden lopen. Waarom krijgen ze dan ook nog een gouden handdruk als het misloopt?

De heer Wisse Dekker heeft onlangs in een ochtendblad voorgesteld dat er een zakenkabinet moet komen.² Doelt hij daarmee op een kabinet van zakenlieden die hebben gepresideerd over miljardenverliezen zonder dat ze er persoonlijke consequenties aan hebben verbonden? Wij zien in de politiek nu gelukkig een trend dat bestuurders eerder tot aftreden bereid zijn of worden gedwongen. In het bedrijfsleven zou men ook wat minder aan het pluche moeten hechten.

De Vereniging van Effectenbezitters heeft onlangs een rapport uitgebracht waaruit blijkt dat de verstrengeling in het bedrijfsleven toeneemt.³ Aan de top van het bedrijfsleven is een toename te bespeuren van het aantal mensen dat bij verschillende bedrijven een functie vervult. Dat is geen gezonde ontwikkeling. Als men elkaar overal tegenkomt, wordt de neiging elkaar te ontzien groot. Ik denk daarom dat er een limiet moet worden gesteld aan het aantal functies dat één persoon in het bedrijfsleven mag vervullen. Dat zal het toezicht ten goede komen.

Voorts moet de zittingsduur van een commissaris aan een maximum worden gebonden. Een beperking tot twee termijnen van vier of vijf jaar geeft meer doorstroming. Dan is het risico dat commissarissen zich teveel met bestuurders vereenzelvigen minder groot. In de Tweede Kamer is het overigens om dezelfde re-

2 ‘Het ethisch reveil van dr. Wisse Dekker’, in: De Telegraaf, 17 februari 1993.

3 P.P.F. de Vries, Relaties tussen ondernemingen en de invloed van personen. veb, Den Haag, 12 maart 1993.

[p. 57]

den aan te raden dat leden zich niet langer dan twee termijnen over een bepaalde portefeuille ontfermen.

Ook moeten wij ons afvragen of het niet tijd wordt dat aandeelhouders in ons land meer invloed krijgen. Ik wil er niet voor pleiten dat aandeelhouders op de stoelen van bestuurders en commissarissen gaan zitten. Maar zou het geen goede zaak zijn als zij meer te zeggen kregen over de benoeming van de hoogste leiding? De huidige coöptatiepraktijk leidt er te vaak toe dat de leiding zichzelf controleert.

PvdA-voorzitter Felix Rottenberg vindt dat wij moeten streven naar een krimpende economie. In dat opzicht doet het kabinet Lubbers-iii het voortreffelijk. Maar mijn partij maakt zich grote zorgen over het ontbreken van een gevoel van urgentie in de Nederlandse politiek. Het gaat niet goed met het bedrijfsleven en daar moet snel iets aan worden gedaan. Onze overheid doet te veel zaken te slecht. Zij moet dus niet weer halfbakken beleidinstrumenten scheppen, maar zich concentreren op haar kerntaken en die beter doen. Het bedrijfsleven moet zelf ook meewerken aan een vrijere markt en een minder gesloten ondernemingscultuur. Ondernemers moeten kortom: meer durven ondernemen.