Logo DBNL
De engel en het beest (1990)

De engel en het beest

(1990)–Frits Bolkestein–rechtenstatus Auteursrechtelijk beschermd

Vorige Volgende

Regeren zonder macht

Het is niet alleen de Nederlandse overheid die op grenzen stuit bij het regeren. De onmacht van vele overheden in ontwikkelingslanden is notoir. President Michail Gorbatsjov vindt een conservatieve communistische partij tegenover zich; het staat nog te bezien of hij succes heeft met zijn hervormingspogingen. De Amerikaanse regering is tot nog toe niet in staat verbetering aan te brengen in de wanstaltige tekorten op de handelsbalans van dat land, en de Britse regering weet maar geen einde te brengen aan de strijd tussen de twee gemeenschappen in Noord-Ierland. Minder bekend is de onmacht van de Japanse regering. Die kan niet regeren omdat de Japanse samenleving een systeem vormt dat zichzelf in evenwicht houdt in een consensus van verschillende wedijverende belangengroeperingen.

Het zijn slechts enkele voorbeelden. De gedachte dringt zich op dat regeringen meer níet dan wel kunnen. Men kan de zaak ook van de andere kant bezien en het Franse spreekwoord beamen: à la fin, tout s'arrange, mais mal.

In het vervolg zal slechts de macht van de Nederlandse overheid ter sprake komen, maar ook dan past het, allereerst de internationale samenhang in ogenschouw te nemen. De gebeurtenissen die plaats hebben, zijn niet of moeilijk te voorzien en onttrekken zich aan beïnvloeding door een regering in Den Haag. Wie had de opkomst van Khomeini kunnen voorspellen? Of die van Gorbatsjov? Of de aidsepidemie, die als een zwaard van Damocles boven ons hoofd hangt? Ook de toepassing van nieuwe technologieën onttrekt zich aan overheidsinvloed. In zijn beruchte Nijmeegse toespraak van 1974 mocht J.M. den Uyl, naar eigen zeggen ‘hogepriester van het socialisme’, vragen om ‘democratisch getoetste gemeenschapsbeslissingen’ aangaande zulke toepassingen, in de werkelijke wereld blijft dat fluiten in het donker.1. De invoering van de microprocessoren, met al hun gevolgen voor werkgelegenheid en concurrentiepositie, stoort zich aan geen regering. De opkomst van de nieuwe industrielanden in Oost-Azië, de ruzie met Japan die in een handelsoorlog dreigt te ontaarden, de Latijns-Amerikaanse schulden die een bedreiging inhouden voor het internationale financiële stelsel - het zijn ontwikkelingen die Nederland raken maar waar wij slechts marginale invloed op kunnen uitoefenen.

Een groot deel van de inspanning en tijd van het kabinet Lubbers ii werd besteed aan de gevolgen van de enorme daling van de gasinkomsten in 1987: met 11 miljard gulden of bijna 3% van het nationale inkomen. In 1988 daalden de gasinkomsten met nog eens 2 miljard gulden. Die terugval werd grotendeels veroorzaakt door de olieprijs en de stand van de dollar. Ieder dubbeltje dollardaling scheelt het rijk 500 miljoen gulden aardgasbaten per jaar. Iedere dollar die een vat olie minder kost, scheelt jaarlijks 550 miljoen gulden overheidsinkomsten. Wat kunnen wij daaraan doen?

 

Het zou echter onjuist zijn te concluderen dat de Nederlandse regering niets vermag. Om te beginnen kan zij fouten maken. Een terugblik op de goede bedoelingen van de afgelopen twintig jaar en hun gevolgen maakt dat duidelijk. In de jaren zestig kenden wij een hoge groei en een lage werkloosheid. Men dacht schommelingen in de werkgelegenheid te kunnen bestrijden met Keynesiaans demand management. Andere dan economische doelstellingen kregen de nadruk. De bevordering daarvan ging met nieuwe vormen van regulering en groeiende geldstromen gepaard. De schadelijke effecten van deze lastenverzwaringen werden in het begin van de jaren zeventig ontdekt. Tot en met 1983 nam het aandeel van de collectieve uitgaven in het nationale inkomen echter toe. Het Centraal Planbureau heeft voor de periode 1972-1984 berekend dat bij een gematigder loonontwikkeling en een meer beheerste groei van de collectieve uitgaven er in 1984 ongeveer driehonderdduizend werklozen minder zouden zijn geweest.2. Tegen ongunstige financiële gevolgen van individuele beslissingen en ongevallen is men collectief verzekerd. Maar de opbrengst van extra inspanningen wordt afgeroomd door hoge belastingen en premies. Van alle vierentwintig oeso-landen (waaronder verschillende met een lange socialistische traditie) heeft Nederland de hoogste marginale druk voor de gemiddelde werknemer. Zowel de risico's van verlies als de kansen op winst zijn dus verminderd. Dat heeft de spankracht van de economie aangetast. Het stelsel van sociale voorzieningen beoogt zekerheid en de inkomensnivellering doelt op gelijkheid. Zij zijn ten dele zichzelf vernietigende verlangens gebleken. De welvaartsgroei is negatief beïnvloed en de daardoor ontstane werkloosheid betekent bestaansonzekerheid en ongelijkheid.3.

 

Het is belangrijk de mechanismen te onderkennen waardoor een autonome - dat wil zeggen politiek bepaalde - eenmalige stijging van de overheidsuitgaven als een uitdijende spiraal door de economie heenwerkt. Een dergelijke stijging heeft vroeg of laat een verhoging van de

inkomstenbelasting tot gevolg. Wanneer deze extra last wordt afgewenteld op de bedrijven is het resultaat een verandering in de relatieve beloning van kapitaal en arbeid. Het aandeel van het kapitaal daalt en dat van de arbeid stijgt. De als gevolg hiervan gestegen arbeidskosten per eenheid produkt veroorzaken werkloosheid, die wordt verzacht door uitkeringen. Zo wordt een verdere stijging van de collectieve sector veroorzaakt. Wanneer bovendien de salarissen van overheidspersoneel en trendvolgers gelijke tred houden met die in de particuliere sector - de koppeling - worden de overheidsuitgaven (die voor 80% uit lonen en salarissen bestaan) nog verder opgedreven. Dit effect wordt versterkt door de nivellering van inkomens, die de arbeidsmarkt doet verstarren en de frictiewerkloosheid doet toenemen, terwijl de belastingopbrengst terugloopt omdat lagere inkomens minder zwaar worden belast dan hogere. Ook deze effecten vergroten de collectieve sector want de lagere opbrengst moet worden gecompenseerd door hogere tarieven.4.

Deze spiraalbeweging wordt veroorzaakt door twee belangrijke verschijnselen. Het eerste is de mogelijkheid voor werknemers lasten af te schuiven op het bedrijfsleven. Het tweede is de zogenaamde negative balanced budget multiplier: overheidsuitgaven hebben een positief effect op de werkgelegenheid, maar de grotere fiscale last die zo ontstaat (aangenomen dat het financieringstekort niet oploopt) vernietigt meer werkgelegenheid. Dit is een hoofdpunt van economische kritiek op de verzorgingsstaat.5.

Voor zover men geneigd zou zijn te denken dat hier niets mee loos is omdat het gevolgen zijn van ‘democratisch getoetste gemeenschapsbeslissingen’ en dus klaarblijkelijk wat de meerderheid heeft gewild, moet er op worden gewezen dat er althans in het economische vlak twee indicatoren zijn die harde grenzen stellen aan het overheidsbeleid, te weten het financieringstekort en de betalingsbalans. Iedereen kan inzien dat de betaling van rente en aflossing op de nationale schuld gelijk een koekoeksjong andere begrotingsposten in de verdrukking brengt zodra zij groter worden dan wat kan worden bijgeleend. En indien zij jaar in jaar uit toenemen als percentage van de rijksbegroting betekent dat op termijn een bankroet. Duurzame betalingsbalansproblemen zouden betekenen dat wij onder curatele komen te staan van het imf.

 

Veel problemen zijn weerbarstiger van aard geworden. De milieuvervuiling wordt grotendeels ingevoerd maar het internationale overleg schiet tekort. Tegen de groei van ons autopark valt nauwelijks op te bouwen door de ingenieurs van Rijkswaterstaat. Nergens in de Westerse wereld weet men een antwoord op het drugsprobleem. Soms ook ver-

andert de kwantiteit in kwaliteit. Zo is de kleine criminaliteit door haar massale karakter een grote geworden. Toch wordt de overheid op al deze problemen aangesproken. Minister-president Lubbers heeft in dit verband gesproken over de ‘overbelaste democratie’.6.

Daargelaten of het nu wel de democratie is die is overbelast: het is buiten kijf dat burgers, zoals Lubbers zei, ‘veel, soms te veel, verwachten van de overheid’. Sociale groeperingen zijn veel actiever en veeleisender geworden. Hun verlangens zijn vaak begrijpelijk maar lopen uiteen. Bijstandsmoeders, tweeverdieners, meerjarige echte minima, randgroepjongeren: voor iedere categorie wordt een beleid ontworpen. De vele waarden die alle gerechtvaardigd moeten worden geacht, hoewel zij met elkaar strijden, bemoeilijken de coördinatie van het beleid maar de roep om ‘geïntegreerde planning’ is nog nooit zo sterk geweest als nu. De combinatie van overspannen verwachtingen en conflicterende eisen garandeert stress en frustratie. De wens naar coördinatie en integratie leidt tot een soort analysis paralysis die de effectiviteit van het beleid ernstig ondermijnt.

 

Beleid wordt geformuleerd voor de toekomst. Daarbij baseert men zich meestal op het verleden. Het verleden leert echter dat het voorspellen van de toekomst een hachelijke zaak is.

In een boeiend artikel7. maakte prof. F.W. Rutten, destijds secretaris-generaal van het Ministerie van Economische Zaken, gewag van een onthutsende vergelijking tussen de voorspellingen van de Macro-economische verkenningen voor de periode 1962-1982 en een ‘naïeve’ voorspellingsmethode. Deze laatste komt neer op de voorspelling dat een bepaalde grootheid voor het komende jaar gelijk is aan de realisatie in het lopende jaar.

‘De mev-fouten blijken door de bank genomen niet veel geringer dan de fouten die ontstaan bij deze naïeve methode,’ schreef Rutten. Ligt dat aan het Centraal Planbureau? Nee, want volgens hem scoort het cpb goed in vergelijking met soortgelijke instellingen in binnen- en buitenland. Het ligt aan de macromodellen. Zij ‘expliciteren niet de flexibiliteit en het aanpassingsvermogen van het marktmechanisme en evenmin de economische schade die optreedt door aantasting van de marktwerking als gevolg van centralistische overheidsregulering respectievelijk van misvorming van financiële prikkels’. De zaken lopen niet zoals men denkt, vooral niet als de regering fundamentele economische wetmatigheden veronachtzaamt.

Zelfs het heden is onvoldoende bekend. In maart 1988 was het officiële aantal werklozen 684.000. Hanteert men echter de definitie: on-

middellijk beschikbaar en bereid tenminste twintig uren per week te werken, dan blijkt dat aantal met ongeveer een derde te dalen. Het aantal werklozen is een kernvariabele in de Nederlandse politieke discussie. De Partij van de Arbeid eiste een ‘tijdpad’ voor de vermindering ervan. Minister-president Lubbers heeft het voortbestaan van zijn kabinet zelfs afhankelijk gesteld van het verwerkelijken van bepaalde cijfers. Maar het blijft schaatsen in yoghurt.

 

Te midden van snel veranderende omstandigheden moet het kabinet trachten althans enige greep op de gang van zaken te krijgen. Het wordt in zijn bewegingsvrijheid belemmerd door een aantal factoren die eigen zijn aan ons politieke bestel. Om te beginnen heeft een Nederlandse minister-president lang niet de macht van de Britse premier, de Franse president of zelfs de Bondskanselier met zijn Richtlinien-Kompetenz. Premier Lubbers heeft onlangs erkend dat hij in ons bestel ten hoogste ‘primus inter pares’ is, geen regeringsleider.8. De minister-president is voorzitter van de ministerraad. Hij moet zijn macht dus langzamerhand opbouwen door het respect dat hij afdwingt. Zelfs dan is een vastberaden minister of staatssecretaris in staat hem te dwarsbomen, wanneer het onderwerp op het terrein van die bewindspersoon ligt. Dat geldt vooral wanneer deze laatste behoort tot een andere partij dan die van de minister-president.

Dat komt doordat coalitieregeringen - onvermijdelijk in een land met evenredige vertegenwoordiging - berusten op een moeizaam bereikt compromis dat gewoonlijk alleen de oppositie wil verstoren. Het regeerakkoord beperkt de vrijheid van regering en parlement maar bevordert de voorspelbaarheid en de stabiliteit van het beleid. Het werkt verstarrend maar geeft tegelijk houvast. Hier, eindelijk, is een factor die de regeerbaarheid vergroot.

Die regeerbaarheid kan echter weer worden verkleind door persoonlijke factoren. Niet alle bewindspersonen zijn tegen hun taak opgewassen. Sommigen illustreren het ‘Peter Principle’, anderen lijden aan metaalmoeheid. De kans van slagen lijkt het grootst wanneer de minister zowel de Staten-Generaal alsook zijn ambtsgebied kent, maar zelfs die combinatie biedt geen garantie. Meestal kent hij één van beide. Soms kent hij noch het een noch het ander. Dat vraagt om moeilijkheden.

Zoals overal elders aan de top van een organisatie loopt ook een bewindspersoon het risico dat hij zich laat overstelpen door routinewerk zodat hij aan de essentie van het regeren niet toekomt.9. Dan neemt efficiency de plaats in van effectiviteit.10. Het management van het ministerie behoort echter niet tot zijn eigenlijke taak: daarvoor is de ambtelijke

top. De bewindspersoon moet zich beperken tot de politiek relevante hoofdzaken, die in de gewenste richting sturen, ze verdedigen in de Staten-Generaal en uitdragen via de media. Dat lijkt echter gemakkelijker dan het is.

In dit verband is een vergelijking met de top van een grote onderneming relevant. De afstand tussen Raad van Bestuur en de laag daaronder is meestal geringer dan die tussen bewindspersoon en ambtelijke top. Managers van verschillende niveaus behoren tot eenzelfde categorie maar bewindslieden en ambtenaren verschillen in hun essentie.11. Het is het voorrecht van ministers alleen te beslissen; het is ook hun lot.

Overigens hebben de woorden ‘leider’ en ‘leiderschap’ in Nederland een negatieve lading. Dat bleek enige jaren geleden toen de Nederlandsche Maatschappij voor Nijverheid en Handel haar jaarvergadering aan dat thema wijdde.12. Geen der inleiders (Dolman, Wagner, Zijlstra, Kok en Rutten) waagde zich aan een beschouwing over dit onderwerp. De toenmalige voorzitter van de Tweede Kamer was van mening dat het woord ‘leider’ sinds 1922 (het jaar van de Duce) wantrouwen verdient. Hij lichtte die stelling als volgt toe: ‘Leiders behoren ondergeschikt te zijn. Het is hun taak knopen door te hakken, wegen te wijzen, keuzeproblemen te formuleren. Zij maken niet de dienst uit.’ Volgens W. Kok (toen nog voorzitter van de fnv) zouden er in de ‘versterkte participatiemaatschappij’, waar het in zijn visie naar toe ging, geen leiders meer zijn. Toch heeft iedere organisatie - een departement, een onderneming, een vakvereniging, een fractie in de Tweede Kamer - leiderschap nodig. Maar het onderwerp als zodanig blijkt onbespreekbaar.

 

Over macht en functioneren van de ambtenarij, de vierde macht, is veel geschreven dat geen herhaling behoeft. Het is ontegenzeggelijk waar dat ambtenaren veel doen en ook moeten doen waar hun bewindspersoon geen weet van heeft. Toch zou het onjuist zijn deze laatste niet verantwoordelijk te stellen voor ambtelijke fouten. R.B. Andeweg schrijft in dit verband over een ‘clausulering van de doctrine van de ministeriële verantwoordelijkheid. Een minister wordt slechts verantwoordelijk gehouden in zoverre hij ook daadwerkelijk heeft kunnen sturen.’13.

In het debat over de visquotering van juni 1987 heeft minister-president Lubbers prof. D. Simons geciteerd: ‘De Tweede Kamer mag een bewindsman slechts heenzenden indien hem een zeer ernstig verwijt wegens zijn eigen handelen of eigen nalaten treft, dat ook het vertrouwen in zijn mogelijkheid tot correctie of tot een aan de Kamer in de toekomst welgevallig beleid te zeer ondermijnt.’ In het debat over de inlichtingen- en veiligheidsdiensten, gevoerd in de Eerste Kamer op 1 december 1987,

zei de minister-president over de uitspraak van de heer Simons: ‘Persoonlijk vind ik die stelling wat te absoluut.’ Nu heeft de minister-president, wanneer hij in de Staten-Generaal spreekt, natuurlijk nooit een persoonlijke mening en uitsluitend die van de premier. Maar dit terzijde. Prof. Elzinga heeft de minister-president naar aanleiding van deze uitspraken verweten van het staatsrecht een ratjetoe te hebben gemaakt. Dat gaat echter wat ver, want in datzelfde debat over de inlichtingen- en veiligheidsdiensten heeft hij erkend dat bewindslieden geen schuldaansprakelijkheid maar een risicoaansprakelijkheid dragen, om de termen van een ander terrein te lenen.

Het belang van dit aspect van de ministeriële verantwoordelijkheid is goed verwoord door de secretaris-generaal van het Departement van Binnenlandse Zaken, J.J. van Aartsen. Op 7 december 1987 zei hij: ‘Verwijtbaarheid wordt in Nederland niet snel aangenomen. De ontsporing moet ernstige vormen aannemen wil een minister gedwongen worden zijn positie op te geven. De laatste tijd is er zelfs sprake van een verregaande lankmoedigheid.’ Van Aartsen wilde daarover geen oordeel uitspreken, maar hij wees er wel op ‘dat een dergelijke handelswijze doorwerkt in de ambtelijke ethiek’. De marge voor ambtenaren om fouten te maken wordt groter. De minister hoeft toch niet op te stappen voor door zijn ambtenaren gemaakte fouten? Het komt hem misschien zelfs wel goed uit dat zijn ambtenaren risico's nemen die hij zelf moeilijk kan dragen.

Het is duidelijk dat deze vervaging van verantwoordelijkheden onaanvaardbaar is. Hoe meer ministers zich kunnen verontschuldigen, des te groter wordt de ambtelijke macht. Verkieslijker is het Britse systeem, waarin de bewindsman na een ernstige beleidsfout de laan wordt uitgestuurd, ook al had hij - strikt genomen - part noch deel aan de beslissing of nalatigheid. In dat stelsel zouden leden van regeringsfracties iets minder krampachtig aankijken tegen moties van afkeuring. Ook past behoedzaamheid met het horen van ambtenaren door de Tweede Kamer. Waar de gevraagde inlichtingen van ondergeschikte en strikt feitelijke aard zijn, kan een dergelijk gesprek nut hebben, maar ook dan moet de ministeriële verantwoordelijkheid recht overeind blijven. De regeerbaarheid van Nederland wordt gediend door heldere verhoudingen. Waar de politieke leiding erin slaagt de verantwoordelijkheid door te schuiven naar de ambtelijke top of zelfs de niveaus daaronder, ontstaan troebele toestanden die het nemen van corrigerende maatregelen bemoeilijken. Een minister fouten aanwrijven die hij niet persoonlijk heeft begaan moge logisch noch rechtvaardig zijn, hij is nu eenmaal de enige die aanspreekbaar is. Gelukkig heeft het debat over de bouwsubsidie-

enquête helderheid terzake gebracht en de staatsrechtelijk zuivere verhoudingen hersteld.14.

 

De regeerbaarheid wordt eveneens belemmerd door de ambtelijke loopgravenoorlog, die vaak en in levendige kleuren is geschilderd. Een voorbeeld was de paspoortoorlog, die gepaard ging met ambtelijke scheldpartijen, interventies van de minister-president en inschakeling van een extern adviesbureau. De oorzaak lag in een botsing van twee werelden: die van Buitenlandse Zaken en die van Binnenlandse Zaken. De coördinatie tussen die twee departementen was slecht. Buitenlandse Zaken richtte zich zonder vooroverleg met Binnenlandse Zaken tot een adviesraad; Binnenlandse Zaken gaf zonder medeweten van Buitenlandse Zaken een opdracht aan de Staatsuitgeverij; Buitenlandse Zaken hield vast aan een centrale paspoortadministratie, in verband met snelle raadpleging van de gegevens, maar had dienaangaande geen overleg gevoerd met Binnenlandse Zaken. Eindeloos getouwtrek was het gevolg. Het is jammer dat Nederland geen geïntegreerde overheidsdienst zoals de Britse Civil Service kent, en waarschijnlijk ook nooit zal krijgen.

Er is geen reden aan te nemen dat ambtenaren een uitzondering vormen op de regel dat mensen in het algemeen zo veel mogelijk willen verdienen. Hun inkomen en status staan dikwijls in direct verband met de hoogte van de begroting van hun departement en het aantal van hun ondergeschikten. Men kan daarom redelijkerwijs veronderstellen dat ze er op uit zijn hun ‘produktie’ te verhogen, dat wil zeggen, van de diensten die ze verlenen, en zo dus eveneens hun functie en invloed. Bij dit streven wordt de ambtenaar geholpen door de belangengroepering waarmee zijn dienst te maken heeft, terwijl adequate tegenkrachten ontbreken. Parlementsleden zijn voor informatie over kosten en baten van een overheidsdienst afhankelijk van bureaucraten en belangengroepen die er vaak belang bij hebben de situatie te handhaven, terwijl de hogere echelons van de ambtenarij soms aarzelen tussenbeide te komen daar ze om goed te kunnen functioneren verzekerd dienen te zijn van de medewerking van hun ondergeschikten.

De ‘public choice’-theorieën over de bureaucratie behoren nu tot de standaardinventaris van politiciologen. Toch geeft het weer een schok te lezen15. dat het gebruik van door de kwartaire sector verleende diensten tussen 1975 en 1983 is toegenomen met 12% maar de kosten met 17% (in reële termen) en het personeelsbestand met 18%. Daardoor stegen de reële kosten per verleende dienst in die periode met 5%

 

Politici hebben niet altijd een gunstige reputatie gehad. Gladstone zei

dat de kwaliteit van toespraken in het Lagerhuis ‘soms steeg tot het peil der middelmatigheid’. Het Hogerhuis is een ‘bewijs van leven na de dood’ genoemd. De Japanse minister van Justitie zei een paar jaar geleden: ‘Een eerlijke politicus zoeken, is als het vragen naar vis in een groentewinkel.’

Niemand zou dergelijke opmerkingen durven maken over het Nederlandse parlement. Niettemin lijdt de kwaliteit van de Tweede Kamer onder de weerzin van veel oud-bewindslieden om erin zitting te nemen. Ten dele als gevolg daarvan hebben leden van dat college betrekkelijk weinig ervaring. Aan het begin van 1988 bedroeg hun gemiddelde anciënniteit zeven jaar en één maand. De samenstelling van de Tweede Kamer is voorts onevenwichtig. In 1980 kwam 70% der leden uit de kwartaire sector (waaronder 25% uit het onderwijs) terwijl slechts 13% een achtergrond in het bedrijfsleven had.

Daarnaast is het werk sterk toegenomen. Tussen 1976 en 1987 is het aantal officiële stukken gegroeid van 21.000 tot 45.000 bladzijden per jaar. Ingekomen brieven namen toe van 6200 tot 15.000; het aantal demonstraties op het Binnenhof verdubbelde tot 59. In reactie op deze werklast nemen kamerleden soms hun toevlucht tot incidenten. Een motie-inflatie heeft de waarde van dit wapen gedevalueerd. In het parlementaire jaar 1963/1964 werden er 12 ingediend; in 1971/1972 waren het er meer dan 242, terwijl in 1979/1980 over 1376 moties werd gestemd. Vele zijn vergeten zodra ze zijn aangenomen.

Natuurlijk veroorzaken kamerleden voor een deel elkaars werk. Daarom is wel voorgesteld hun aantal terug te brengen tot het oude, tot 1956 gehandhaafde getal van honderd. Het ligt voor de hand dat ten minste een derde der leden tegen dat voorstel zal zijn, zodat de vereiste tweederde meerderheid buiten bereik blijft. Om dezelfde reden past terughoudendheid bij het verlenen van persoonlijke ondersteuning aan kamerleden. Voor een grotere ambtelijke commissiestaf valt daarentegen veel te zeggen: hun werkzaamheden worden in commissievergaderingen besproken en zullen dus meestal beperkt blijven tot wat zinvol is.

Kamerleden koesteren de begrijpelijke wens herkozen te worden. Daarom ontplooien zij veel activiteit, bijvoorbeeld door beleid te ontwikkelen in antwoord op problemen die door bepaalde sectoren van de samenleving worden gesignaleerd. Besteden bewindslieden soms meer tijd aan beheer dan aan beleid, voor kamerleden geldt vaak het omgekeerde - althans tot voor kort. Thans is er meer aandacht voor de uitvoering van de overheidstaak, en dat is een gunstige ontwikkeling.

 

In zijn studie Regeren in een dubbelrol beschreef H.D. Tjeenk Willink

drie beelden van het politiek bestel: de pacificatiepolitiek, de gesloten circuits en het staatsrechtelijke model. Het Nederlandse bestel lijkt thans het meest op dat van de gesloten circuits: ‘Zeer nauwe bindingen die per sector bestaan tussen specialisten in de Kamer, vertegenwoordigers van belangenorganisaties, gespecialiseerde ambtenaren en vakministers. Informatie-uitwisseling en keuzen vinden plaats binnen de circuits; de circuits laten elkaar zo veel mogelijk met rust.16. De Tweede Kamer heeft kennelijk gebrek aan generalisten.17.

Hierboven is gewezen op de ernstige mate waarin de fluctuaties van de aardgasbaten de overheidsfinanciën hebben verstoord. De ontdekking van dat aardgas doet denken aan een antieke gedachte: de goden straffen de mens door hem te geven waarnaar hij verlangt. Natuurlijk hadden wij die aardgasbaten opzij kunnen zetten in een fonds, bijvoorbeeld ter investering in onze infrastructuur. Dat is destijds ook voorgesteld, onder anderen door de voorzitter van de ser, J.W. de Pous. Maar wij hebben alles potverteerd. Een democratisch verkozen politicus blijkt net zo min in staat te zijn tot een gezond begrotingsbeleid als een hond tot het aanleggen van een worstvoorraad. De aard van het parlement is daardoor veranderd. Vroeger was het een rem op de uitgaven van de koning, die zijn oorlog maar een jaar moest uitstellen, of slechts een halve vloot mocht bouwen. Tegenwoordig is er geen geval te vinden waarbij het parlement minder wil uitgeven dan de regering.

Daarnaast staan politici bloot aan de voortdurende druk van de media. Volgens sommigen zijn er geen aanwijzingen dat de media opinies bepalen, hoewel zij wel invloed hebben op de politieke agenda, algemene indrukken bevestigen en de tendens van openbare meningen versterken. Zelfs indien dit waar zou zijn, dan nog vormen de media nauwelijks een factor die de stabiliteit vergroot. Zij bloeien door de aphrodisiac der confrontaties. Politieke meningen die vandaag dringend worden verlangd, halen morgen de achterpagina niet. Televisie is meer geschikt om een atmosfeer te suggereren dan om feiten vast te stellen. Meningen zijn goedkoop, feiten duur, want men heeft tijd, energie en geld nodig om erachter te komen.

Analyse van de feiten is zeldzaam; synthese nog zeldzamer. Televisie communiceert niet want de kijker antwoordt niet. Hoe weet een tv-verslaggever of hij zijn werk goed doet? Hij valt terug op de meningen van zijn collega's en van politici met wie hij omgaat. Zo ontstaat het risico van een soort semi-intellectueel narcisme - een gesloten circuit van aanvaarde opvattingen, die te zamen de heersende intellectuele mode bepalen. Die mode beperkt de mogelijkheden van het beleid.

Woodrow Wilson zei in zijn inaugurele rede van 1913: ‘De hechte basis voor regeren is rechtvaardigheid, niet medelijden.’ Een vergelijkbaar Engels gezegde luidt: ‘Hard cases make bad law.’ Die uitspraken zijn in de traditie van de utilitaristische ethiek. Door de invloed van Marx en Freud is de utilitaristische oriëntatie op de toekomst verlegd naar een oriëntatie op het verleden. Deze nieuwe oriëntatie heeft geleid tot een therapeutische benadering: ‘De overheid als motor van georganiseerd medelijden,’ in de woorden van de Amerikaanse socioloog en senator D.P. Moynihan. Hij voegde daaraan toe: ‘De maatschappij is schuldig tot haar onschuld is gewezen.’

De therapeutische benadering is in wezen elitair. Zij wordt in praktijk gebracht door ‘hen die weten’. Deze nieuwe elite is omstandig beschreven door de Duitse socioloog Helmut Schelsky in zijn boek Die Arbeit tun die Andere.18. Schelsky zet de producerende klasse, die zorgt voor het functioneren van de maatschappij, af tegen een nieuwe charismatische klasse die een sociaal evangelie verkondigt: eensgezindheid, rechtvaardigheid en een totaal bevredigend bestaan voor iedereen. De nieuwe klasse van Heilsvermittler is gebaat bij gevoelens van ontevredenheid; daarom moet zij die gevoelens propageren waar zij nog niet bestaan. Bovendien voelt zij zich boven de wet verheven omdat het wettelijke stelsel wordt beschouwd als concurrerend met en van lagere orde dan het sociale evangelie. De Heilsvermittler streven niet zozeer naar een verbetering van het huidige kwaad - dat wordt geringschattend afgedaan als ‘meliorisme’ - alswel naar het blootleggen van de ‘corruptie en onmenselijkheid van het gehele systeem’. De spanningen en frustraties die in elk leven voorkomen, worden veralgemeend tot een basaal lijden teneinde emotionele ruimte te scheppen voor de doctrine van moeiteloze eensgezindheid in futuristische situaties.

Omdat dit basale lijden in tegenstelling is met de alledaagse werkelijkheid van de verzorgingsstaat, besteedt de nieuwe elite veel tijd en energie aan pogingen die staat te ontluisteren. Dat kan alleen in een samenleving waarin het leven gemakkelijk en verzekerd is geworden - in het bijzonder voor hen die zich geen zorgen hoeven te maken over de produktie van goederen en diensten die op een markt moeten concurreren. Vandaar ook de afkeer der nieuwe elite van de prestatiemoraal. Het is kenmerkend dat dit sociale evangelie niet is ontstaan in landen waar werkelijk wordt geleden, zoals in de Derde Wereld of onder het communisme, maar in het welvarende Westen. De nieuwe elite streeft naar overwicht door een waardesysteem te scheppen dat bepaalt wat goed is en wat slecht, wat bevrijdend is en wat vervreemdend, wat progressief is en wat reactionair. Zoals Marx zei: ‘Die klasse heerst die de waarden bepaalt.’

In Nederland was de heersende intellectuele mode een tijd lang in hoge mate het produkt van de kwartaire sector. Hoofdkenmerk was afkeer van economische activiteiten, waarbij winst werd gezien als symbool van een maatschappij die bereid is alles te offeren op het altaar van de materiële welvaart. Zij die in de kwartaire sector werken, hebben vaak een hoge opleiding maar deze heeft gewoonlijk een theoretisch karakter. Ze hebben zelden verantwoordelijkheid voor werkgelegenheid gedragen. Ze hebben zelden oog in oog gestaan met een loonlijst. Er bestaat daardoor een kloof tussen de produkten van maatschappijkritische ideeën en van goederen en diensten voor een markt. Met het inzetten van de recessie in het begin van de jaren tachtig is de heersende intellectuele mode duidelijk milder geworden ten opzichte van economische activiteiten, maar de gevolgen van de hier beschreven geestesgesteldheid voor de collectieve sector, de regulering en de arbeidsmarkt zullen ons nog lang begeleiden.

 

Een klein land met een relatief grote bevolking en een grote communicatiedichtheid blijkt erg modegevoelig te zijn. Dat wordt duidelijk uit het economische debat in Nederland. Enige jaren geleden stond de arbeidsplaatsenovereenkomst in het midden van de belangstelling. Sommigen spraken zelfs over het ‘Jaar van de apo’. Nu weet niemand meer wat die afkorting betekent. Vervolgens kwam het werkgelegenheidsplan. Wie spreekt daar nog over? De ‘duale economie’ kende een korte vogue. En de arbeidstijdverkorting werd voor sommigen een sjibbolet waaraan men progressiviteit toetst. Wil men 36 uur per week werken in 1992? Nee, 34 uur. Nee, al in 1990. Op naar een 25-urige werkweek! Hoe korter, des te progressiever.

Toch is het een bekend feit dat de gemiddelde arbeidsduur in Nederland 20% geringer is dan die in Japan. En het is evenzeer bekend dat het concurrentievermogen van de Nederlandse industrie minder is dan die van de Japanse. Het ligt dus voor de hand te veronderstellen dat atv inderdaad banen schept - alleen niet hier maar in Oost-Azië. Tegenwoordig wordt dan ook weinig meer over dit wondermiddel vernomen. In het pvda-discussiestuk Schuivende panelen wordt het afgewezen. Niettemin heeft het de economische discussie een tijdlang beheerst.

Ideeën beperken het waarnemingsvermogen want there is none so blind as he who does not want to see. Het ligt voor de hand dat de plaatsing in West-Europa van kernwapens die de Sovjetunie kunnen treffen de onderhandelingsbereidheid van dat land eerder vergroot dan verkleint. Het is onaannemelijk dat de geïndustrialiseerde landen verantwoordelijk zijn voor de onderontwikkeling van Argentinië. Het is waar-

schijnlijk dat een werkloze die er slechts weinig op vooruitgaat wanneer hij een baan aanvaardt, aarzelt zijn vrije tijd (plus eventuele inkomsten uit zwart werken) op te geven voor geen of een magere beloning. Toch hebben velen lange tijd in het tegendeel van deze stellingen geloofd.

Lange tijd hebben wij essentiële prikkels in de economie verwaarloosd. In de Tweede Kamer is het voorstel dat in geval van ziekte het loon gedurende de eerste twee dagen niet zou worden doorbetaald door sommigen als volgt afgewezen: ‘Of iemand is gezond en dan gaat hij naar zijn werk; óf hij is ziek en dan moet hij in bed blijven. Het achterhouden van loon gedurende de eerste twee dagen leidt er toe dat mensen die eigenlijk in bed hadden moeten blijven, toch naar hun werk gaan zodat zij zieker worden dan zij anders zouden zijn geweest en de uiteindelijke kosten voor de volksgezondheid hoger worden dan wanneer het loon gewoon wordt doorbetaald.’ Niettemin vertonen statistieken van absenteïsme pieken na feestdagen. Iedereen kan dat waarnemen, mits hij dat wil.

Bij de wijziging van de Algemene Bijstandswet in 1971 heeft de regering op aandringen van de vvd een sanctie op misbruik voorgesteld. Die sanctie is weggeamendeerd. Overweging van de pvda was toen dat ‘het effect hiervan overwegend [zal] zijn: een grotere tegenzin in het vragen van bijstand door bonafide burgers’. In 1985 is de sanctie toch opgenomen maar van drempelvrees is tot nu toe weinig gebleken.19.

Lange tijd hebben velen in de politiek meer aandacht gehad voor de misdadiger dan voor het slachtoffer. De misdaad moest worden beschouwd tegen de achtergrond van het structurele geweld in de samenleving. Het ongewapende slachtoffer van een steekpartij had de dader maar niet moeten provoceren. Men behoeft evenwel nog geen tegenstander van humaan strafrecht te zijn om tot de conclusie te komen dat de theorie van het structurele geweld weinig bijdraagt aan een bestrijding van de criminaliteit.

Lange tijd hebben velen gemeend dat men alleen al met goede bedoelingen iets kan bereiken bij de leiders van de Sovjetunie. ‘De Russen willen toch ook geen oorlog?’ Niettemin is het bewijsmateriaal overstelpend voor de stelling dat men met de leiders van een dictatuur alleen vanuit een positie van kracht kan onderhandelen. Iedereen kon dat waarnemen, mits hij bereid was te spreken met Polen, Tsjechen, Hongaren of Afghanen.

Die constateringen stroken evenwel niet met de textuur van de Nederlandse politiek, waarvan schering en inslag worden gevormd door hoogmoed en schuldbesef, en waarvan de hoofdstelling is: de mens is goed.

De mens is goed en de politicus die het tegendeel beweert doet dat voor eigen risico. Jules de Waart, voormalig lid van de pvda-fractie in de Tweede Kamer, publiceerde te zamen met zijn cda-collega Ton de Kok op 29 mei 1985 een artikel in De Volkskrant over de ontwapeningsonderhandelingen. Hij schreef daarin over de ‘structurele mentaliteitszwakte van de mens’, die in ‘de laatste twintig eeuwen qua mentaliteit nauwelijks vooruitgang heeft geboekt’. De Waart is niet in de Kamer teruggekeerd. Punt van kritiek op hem tijdens de kandidaatstellingsprocedure was dat hij een aanhanger zou zijn van de christen-democratische opvatting als zou de mens slecht zijn.

Nu is het belangwekkende dat christen-democraten die opvatting wellicht huldigden in de tijd van Gerbrandy en Colijn, toen de Heidelberger catechismus nog in zwang was - die stelt immers dat de mens slecht is en tot alle kwaad geneigd - maar dit allengs minder deden sinds onder invloed van de culturele revolutie na 1968 het marxistische vooruitgangsoptimisme mode werd. Het was geheel in de lijn van deze nieuwe visie dat niemand minder dan prof. A.M. Donner, hoogleraar in het staatsrecht, een toespraak hield bij de publikatie van het wrr-rapport De komende 25 jaar, onder de titel: ‘Regeren is afwachten’. De regering moet afwachten totdat bij het electoraat het politieke draagvlak is ontstaan dat voor de oplossing van een probleem noodzakelijk is. Dat voorschrift mag van nut zijn ingeval van wetgevende arbeid, bij bestuur lijkt het minder zinvol op te treden volgens het Franse gezegde: ‘Je suis leur chef, donc je les suis.’

De hoofdstelling van de Nederlandse politiek werd overigens erkend door de toenmalige fractievoorzitter van het cda in de Tweede Kamer, B. de Vries. (Zie blz. 40).20. De homo ludens blijkt toch allereerst homo economicus te zijn, zoals het groeiende zwarte circuit duidelijk maakt.

De heersende intellectuele mode laat natuurlijk ruimte voor afwijkende meningen, maar die ruimte is beperkt. De Nederlandse politieke discussie beweegt zich tussen de uiteinden van een scala van meningen, waarbuiten een politicus zich alleen begeeft op straffe van verlies aan geloofwaardigheid. Wat hij dan zegt, wordt wel gehoord maar niet verstaan.21. Hij verliest zijn effectiviteit en wordt bij de volgende kandidaatstellingsprocedure meestal niet meer op een verkiesbare plaats gezet. Dat is een krachtig argument om zich niet te ver buiten gebaande paden te begeven.

Het scala van aanvaardbare meningen verandert meestal met de tijd. Vroeger lag de nadruk op ontplooiing van het individu, nu op ontplooiing van de economie. Een toelatingsbeleid voor Antillianen is thans echter nog even onbespreekbaar als een dergelijk beleid voor Surinamers

een dozijn jaren geleden was, hoewel hun massale emigratie overduidelijk slecht is geweest voor zowel Suriname als voor Nederland. En een openbare discussie over het begrip ‘leiderschap’ is in Nederland niet mogelijk, zoals hierboven opgemerkt.

‘Ik vind macht eng,’ zei Bram Peper enige jaren geleden. Behalve burgemeester van de grootste haven ter wereld was hij toen vice-voorzitter van de Partij van de Arbeid. Indien de hoofdzonde van het katholicisme oppervlakkigheid is, en die van het protestantisme hypocrisie, dan is de politieke cultuur van Nederland zwaar getekend door de tweede stroming van het christendom.

 

De toenmalige Britse premier Harold MacMillan zei eens: ‘Een politicus streeft zijn hele leven naar de top. Op een goede dag bereikt hij die. Hij kijkt om zich heen op zoek naar macht. Maar die is er niet.’ Het is een gevoel dat in Engeland meermalen wordt beschreven. De historicus Elie Kedourie schrijft over ‘the futility, the levity, the feeling of make-believe, of being powerless and hamstrung’, waarvan de dagboeken van Richard Crossman zijn doordrenkt. En hij citeert het dagboek van Cecil King: ‘Sir Frank Figgures rather astonished me by saying it was curious how nobody had any power today: power had seeped away and none was now left.’22.

In Nederland is de situatie niet anders, getuige een soortgelijk citaat van een Nederlandse historicus: ‘Aan de borreltafel is het goed praten over de worggreep van Den Haag, maar wie in Den Haag op zoek gaat naar het centrum van de macht zal tot het einde van zijn dagen door de wandelgangen blijven dwalen. De staatsmacht is absoluter dan ooit, maar waar is zij eigenlijk?’23. De regering, ook het huidige kabinet, heeft de schijn van macht maar in onvoldoende mate de substantie daarvan. Paul Kalma, staflid van de Wiardi Beckman Stichting, gebruikt het beeld van de maatschappij ‘die de staat als een octopus omklemt. (...) De staat is (...) in een democratische samenleving per definitie zwak.’24.

Voor Nederland komt daarbij dat wij leven in een consensusmaatschappij. Hier worden geen knopen doorgehakt; hier wordt naar accomodatie gestreefd. Dat verklaart ook de stroperigheid van de Nederlandse politiek. Het hoofddilemma daarvan is dit: om een probleem op te lossen moet men het in alle scherpte op tafel leggen, maar wie dat doet wekt zo veel irritatie en weerstand dat hij de oplossing daardoor vertraagt.

Hebben ondernemers dan macht? Op 9 januari 1976 publiceerden negen bestuurders van grote tot zeer grote ondernemingen een open brief aan de ministerraad en de leden van de Staten-Generaal. Volgens

een der ondertekenaars, J.R.M. van den Brink, was het een document ‘waaraan noch door de politiek, noch door de vakbeweging, noch door de samenleving veel aandacht werd geschonken. (...) Daarvoor bewoog het initiatief zich te veel buiten de bestaande (en platgetreden) organisatorische paden. (...) De oproep van de machtigen werd een machteloos gebaar.’25.

 

Zoals iedereen is ook de Nederlandse regering onderhevig aan de ongewisheid van het leven en de wederwaardigheden van de internationale conjunctuur en politiek, waarover zij geen macht heeft. De aard van sommige problemen is zo weerbarstig geworden dat niemand daarvoor een oplossing weet. De slagkracht van de regering wordt beperkt door institutionele factoren. De positie van de minister-president is relatief zwak. Sommige bewindslieden zijn niet opgewassen tegen hun taak en de ambtelijke loopgravenoorlog doet veel verzanden.

Het Nederlandse politieke systeem wordt gekenmerkt door gesloten circuits, zodat weinigen het overzicht hebben. Hoewel de democratie wel is beschreven als een systeem van georganiseerd wantrouwen, is voor goed functioneren toch ook een zeker vertrouwen noodzakelijk. Maar de culturele revolutie van de jaren zestig heeft de legitimatie van de macht zwaar aangetast. De regering heeft de schijn van macht maar te weinig de substantie daarvan.

Bovenal wordt de Nederlandse politiek sterk beïnvloed door de intellectuele mode, die de kern van de zaak vaak verhult. Zo heeft de politiek van de goede bedoelingen ons afgehouden van waar het eigenlijk om gaat. Het kwade bestrijden is één ding: het goede propageren heeft meestal schadelijke neveneffecten. De overheid moet zich dus bewust zijn van eigen beperkingen en zich bescheiden opstellen. Het beleid moet zich vooral richten op globale, voorwaarden scheppende maatregelen en op het teweegbrengen van een stabiele omgeving.


Vorige Volgende

Over dit hoofdstuk/artikel

datums