Cassandra tegen wil en dank

[p. 103]

11
Theorie en praktijk

Van de zestien jaar die ik voor Shell had gewerkt, had ik er tien in de tropen doorgebracht en zes in Londen en Parijs. Vier jaar in Oost-Afrika, drie jaar in Centraal-Amerika en een kleine drie jaar in Indonesië hadden mij onmiddellijke ervaring gegeven met ontwikkelingslanden en hun problemen. Die waren niet gering. Hun oplossing vereiste bovenal politieke stabiliteit en fatsoenlijk bestuur.

Teruggekomen in Nederland viel ik in een openbare discussie over ontwikkelingssamenwerking die mij zeer verbaasde. Velen leken te denken dat de armoede van de Derde Wereld de schuld van het Westen was. ‘Jullie zijn arm omdat wij rijk zijn.’ Wie enige ervaring had in ontwikkelingslanden wist dat die stelling niet deugde. Ook landen die nooit koloniën hadden gehad, zoals Zweden, waren rijk. Ook landen die nooit een kolonie waren geweest, zoals Thailand, waren arm.

Maar die redenering was voor velen te simpel. Het lag volgens hen aan de economische wereldorde. Er moest daarom een nieuwe internationale economische orde komen. Ik zag daar niets in. Aan het begin van deze eeuw waren Argentinië en Australië in vergelijkbare posities: ver van het toenmalige centrum van de wereld; exporteurs van vlees, huiden, wol en graan. Maar nu was Australië rijk, Argentinië arm. Wat kon daarvan de reden zijn? Niet de economische wereldorde, want die was voor beide gelijk.

Het draaide niet om een internationale economische orde, maar om een nationale economische wanorde. Afgezien van natuurlijke factoren - zoals onvoldoende regenval - waren de

[p. 104]

belangrijkste oorzaken van de onderontwikkeling van nationale aard: politieke onrust en slecht bestuur. Argentinië was rijk aan het einde van de Tweede Wereldoorlog. Juan Perón had zijn land economisch en politiek echter volstrekt ontwricht. Hij was daarom in belangrijke mate medeverantwoordelijk voor de Guerra Sucia, de smerige oorlog, van de jaren zeventig.

De vraag was voorts niet: waarom zijn die landen arm? De vraag was: waarom zijn wij rijk? Wie de oorzaken van de westerse welvaart wil weten, moet teruggaan tot ten minste de Renaissance. Wie dat doet, vindt oorzaken die niets hebben uit te staan met de wereld buiten Europa. Venetië is letterlijk gebouwd op modder, en wat voor grondstoffen hadden de Verenigde Provinciën?

Vooral de grondstoffen van de Derde Wereld stonden in de jaren zeventig zeer in de aandacht. Het Westen zou de Derde Wereld arm houden door haar grondstoffen voor een veel te lage prijs te ontfutselen. Die prijzen moesten hoger worden. Hoe hoog wist niemand. De unctad-conferentie van 1976 in Nairobi had besloten dat er een gemeenschappelijk grondstoffenfonds zou komen. Dat ggf werd een sjibbolet, een toetssteen van progressiviteit, ja, van menselijkheid. Wie niet voor honderd procent achter het ggf stond, was nauwelijks beter dan een uitzuiger en telde in elk geval niet mee.

Iedereen holde dus achter dat ggf aan. Toch viel er wel iets op af te dingen. De belangrijkste exporteurs van grondstoffen waren niet ontwikkelingslanden, maar de Verenigde Staten, Canada, Zuid-Afrika, Australië en de Sovjet-Unie. Bovendien waren veel ontwikkelingslanden arm aan grondstoffen, zoals Egypte, Bangladesh en Tanzania. Verhoging van de grondstofprijzen zou dus leiden tot een inkomensoverdracht van grondstofarme ontwikkelingslanden naar grondstofrijke industrielanden.

Maar die eenvoudige redenering leek geen indruk te maken. Ook niet toen de oliecrisis losbarstte. Want wat was die nu anders dan de plotselinge prijsverhoging van een grondstof die

[p. 105]

hoofdzakelijk in ontwikkelingslanden werd geproduceerd? Kortom: precies wat de ontwikkelaars wilden? Maar de ontwikkelingslanden die olie invoerden, hadden daar natuurlijk de meeste last van.

De geschiedenis had bovendien geleerd dat grondstoffenfondsen slechts in beperkte mate in staat waren prijsfluctuaties te beheersen. Bij echte schaarste of overvloed was de prijs altijd onweerstaanbaar door plafond of vloer gegaan. Een dergelijk fonds werkte dus alleen als het niet echt nodig was. Was het wel echt nodig, dan werkte het niet. Iedereen wilde bovendien dat ontwikkelingslanden zouden diversifiëren van de productie van grondstoffen naar de bewerking daarvan. Maar waarom zouden die landen tot diversificatie overgaan als de productie op zich lonend werd gemaakt?

Wat mij bovenal trof, was dat deze feiten en redeneringen zo volstrekt voor de hand lagen, maar in de openbare discussie niet eens boven tafel kwamen, laat staan serieus werden genomen. Zou dit komen door een ideologie? Sommige mensen leken dermate in de ban daarvan te zijn dat zij niet meer konden waarnemen. Zij keken wel, maar zagen niet; zij lazen wel, maar wat zij lazen, drong niet door. Zij wisten het immers allemaal al.

Intussen slaagden dergelijke gepassioneerde minderheden er wel in bepaalde discussies naar hun hand te zetten. Het progressieve standpunt inzake ontwikkelingssamenwerking voerde toen volstrekt de boventoon. Dat dit standpunt kant noch wal raakte, werd door sommigen wel erkend, maar niet in het openbaar. ‘De zaak ligt immers zo gevoelig.’

Wat nog minder aan bod kwam, was de basis van deze progressieve ontwikkelingsideologie. Die basis bestond volgens mij uit hoogmoed en schuldbesef. Hoogmoed, omdat menige progressieve intellectueel leek te denken dat alle goeds en kwaads in de wereld uit het Westen kwam. Schuldbesef, omdat onze christelijke cultuur daarvan is doordrenkt. Wie zo lang in de Derde Wereld had gewoond als ik liet zowel het een als het ander wel uit zijn hoofd.

[p. 106]

In Nederland echter was de invloed van die twee begrippen nagenoeg onweerstaanbaar, althans in die tijd. Het welzijn van de Derde Wereld leek van ons af te hangen. Allerlei buitenissige theorieën over de onderontwikkeling van de landen daar deden opgeld. Zo kwam de Noorse polemoloog Johan Galtung met de ‘centrum-periferietheorie’, die erop neerkwam dat landen rijk of arm waren overeenkomstig hun plaats in de wereld.

Veel later, tijdens mijn ministerschap, had ik de gelegenheid met Galtung te eten. Tijdens dat diner vertelde Galtung dat het in economisch opzicht slecht ging met de Verenigde Staten. (Dat scheen hem overigens genoegen te doen. Antiamerikanisme kenmerkte bijna alle progressieve intellectuelen.) De Verenigde Staten, zo wist hij, bewogen zich van het centrum naar de periferie. Ik moest toen toch opmerken dat zijn theorie in dat geval nietszeggend werd: landen die ontwikkeld waren, bevonden zich in het centrum; onontwikkelde landen bevonden zich in de periferie. Die theorie was dan niet meer dan een metafoor en kon dus ook niets verklaren. Maar nee, ik had het niet begrepen.

Nu zouden die theorieën er niet zoveel toe doen als zij alleen maar voortwoekerden aan universiteiten. Maar zij beheersten het opinieklimaat, althans een tijd lang. Een hele generatie beleidsmakers is erdoor beïnvloed. Die mensen zochten de oplossing van het ontwikkelingsvraagstuk vooral in een vergroting van de invloed van de staat, dat wil zeggen van de bureaucratie.

Ik had de bureaucratie van de Derde Wereld - vooral van Latijns-Amerika - leren kennen als een parasitaire klasse die alle initiatief verstikte. Haar invloed vergroten kwam mij dus voor als volstrekt contraproductief. Het was dan ook kolder het socialisme voor de Derde Wereld te prediken. Dat doet immers bij uitstek een beroep op de productiefactor die daar het schaarst is, namelijk een bekwaam ambtenarenkorps.

De theorieën die ik aanvocht, waren dus verre van onschuldig. Deze progressieve vondsten van westerse intellectuelen

[p. 107]

hadden een schadelijke uitwerking in de Derde Wereld. Zoals altijd wanneer iets misging, waren de armste mensen de eerste slachtoffers. Men kon zich op goede gronden afvragen welke verantwoordelijkheid zogenaamde ontwikkelingsdeskundigen op zich hadden geladen door een land als Tanzania aan te moedigen zich te begeven in het doodlopende slop van het dirigisme. Hun bedoelingen waren natuurlijk goed, maar dat was van minder belang. In de politiek komt het niet aan op de bedoelingen, maar op de uitkomsten. Wie dat toen zei, werd weggehoond. Die wilde natuurlijk op zijn geld blijven zitten in plaats van het te besteden aan ontwikkelingshulp.

Het waren niet alleen buitenlandse zaken die mij destijds bezighielden. Er deden toen ideeën over het te voeren economische beleid opgeld die haaks stonden op de werkelijkheid. Wij hadden in die tijd - en ook later - met economische moeilijkheden te kampen. Naarmate die moeilijkheden toenamen, klonk de roep om planning luider. Zo vroeg Joop den Uyl naar ‘beslissende verdere stappen op de weg naar planmatige besturing van de economie, nationaal en internationaal’.

Naar mijn mening had de hele discussie te lijden onder een gebrek aan heldere definities. Planning betekent immers: iets laten gebeuren wat anders niet zou plaatshebben. Het betekent ingrijpen in de loop der zaken. Niemand ontkent dat de overheid op bepaalde gebieden meer moet plannen. Ten eerste ‘in eigen huis’: fiscale politiek, wegenbouw, politie. Voorts op het terrein der sociale voorzieningen. Ten derde in de zogeheten externe effecten, die een bedreiging voor de omgeving kunnen vormen.

Maar aanhangers van overheidsplanning als Arie van der Zwan wilden veel verder gaan. Deze laatste wilde ‘een herverdeling van de totale door bedrijven toegevoegde waarde over de verschillende takken en sectoren’. Dus moesten ook de factoren die de toegevoegde waarde bepaalden (zoals investeringen, prijzen en lonen) worden gestuurd. In een open economie is dat volstrekt onmogelijk; bovendien is het de vraag of de

[p. 108]

overheid dat soort planning aankan.

Misschien lieten deze would-be planners zich leiden door wat zij aanzagen voor de planning van ondernemingen. Maar afgezien van haar twijfelachtige waarde trachtte deze planning de toekomst slechts te voorspellen om erop te kunnen reageren. De overheidsplanners wilden de toekomst ook beheersen, en dat nog wel op basis van een extrapolatie van het verleden. Maar men bestuurt geen schip door naar het kielzog te kijken.

Planning betekent, welbeschouwd, dus dwang. Omdat men dit ook zo voelde, sprak men liever over ‘indicatieve planning’. Deze indiceerde, gaf een toekomst aan waarnaar ondernemingen werden geacht zich te richten. Indicatieve planning was dus een kruising tussen twee handelingen: een voorspelling maken en een doel stellen. Zij zou een instrument van industriepolitiek worden. Het indicatieve plan was een voorspelling die een industrietak zich tot doel moest stellen. Die industrietak bestond echter meestal uit een groot aantal bedrijven en had geen rechtspersoonlijkheid. Indicatieve planning was dan ook weinig meer dan een fata morgana. In Ruud Lubbers' ‘Nota inzake de selectieve groei’ uit 1976 - hij was toen minister van Economische Zaken - las ik dat de overheid de activiteiten van ondernemingen, bedrijfstakken en regio's niet alleen zou stimuleren, maar ook reguleren en corrigeren. Zo zou een ‘dynamisch beleidsmodel’ ontstaan dat in grote mate zou berusten op consultatie. Dit liet echter onverlet dat de overheid ook ‘harde instrumenten’ ter beschikking moest hebben om het beleid te doen slagen. Wat die harde instrumenten wel mochten zijn, legde de nota niet uit. Maar bij mij ging een rood lampje branden.

Voorstanders van de indicatieve planning wezen graag naar Frankrijk, waar die vorm van bestuur goede resultaten zou hebben gehad. Die werden evenwel voornamelijk bereikt in de periode tussen 1945 en het ontstaan van de Europese Gemeenschap. Naarmate de meest storende lacunes in de Franse industrie werden gevuld en de integratie met de rest van Europa

[p. 109]

vorderde, verzwakte het taakstellende karakter van de overheidsplanning. Het Franse zevende plan (1975-1980) was dan ook niet meer dan een voorspelling. En wie keek naar het achtste plan, voor de periode 1981-1985, zag daar een opmerkelijke bescheidenheid omtrent de rol van de staat. Grondgedachte van dat plan was dat de industrie zelf zich moest aanpassen aan de gewijzigde omstandigheden. Het was de taak van de staat om de juiste voorwaarden te scheppen.

In het begin van de jaren zestig had de Britse conservatieve regering van Harold MacMillan de National Economic Development Council (nedc) in het leven geroepen. Deze op tripartite basis samengestelde organisatie was duidelijk geïnspireerd door de Franse indicatieve planning. De nedc werd belast met het opstellen van een vijfjarenplan: het Neddy-plan, dat doelstellingen gaf voor de macro-economische ontwikkeling en voor een groot aantal bedrijfstakken. Kort daarop had de Labour-regering van 1964 een nationaal plan opgesteld. Zowel het Neddy-plan als het nationale plan werd algemeen als een mislukking beschouwd.

Ik kon mij beter vinden in de woorden die Edmund Dell in mei 1979 sprak. Deze voormalige minister van Handel in het Labour-kabinet had het volgende op te merken over de Britse industriepolitiek. Regeringen werden volgens hem te groot en namen om politieke redenen verantwoordelijkheden op zich die zij niet waar konden maken. De mensen en de industrie verwachtten te veel van de regering. Door hun tussenkomst bescheiden te houden, zouden regeringen nuttig werk kunnen verrichten. Dramatische en dure maatregelen, meende Dell, richten in het algemeen veel schade aan.

Minder ambitieus dan Harold MacMillan was de voorzitter van de ser, J.W. de Pous, die met de regelmaat van de klok de deugden van de overlegeconomie predikte. Toch had ook dat begrip zijn nadelen, al was het nog zo vaag. Men kan geen economie besturen op basis van goede bedoelingen, ook al twijfelt niemand daaraan. Het zijn niet de bedoelingen waarop het aankomt, maar de uitkomsten. Er bestaat geen management by love-

[p. 110]

in. De inzichten van de verschillende bedrijfsleidingen, ook al werken zij in één bedrijfstak, lopen onherroepelijk uiteen. Rondetafelconferenties alleen zullen die verschillende inzichten niet onder één noemer brengen. Daarvoor is dwang nodig, bijvoorbeeld door selectieve kredietverschaffing. Daarnaast bestaat een ander bezwaar: een overlegeconomie en protectionisme gaan hand in hand. De gevaren van kartelvorming en protectionisme werden op niet mis te verstane wijze benadrukt in het memorandum over het structuurbeleid van de Duitse delegatie bij de Europese Gemeenschap van 3 mei 1978. De voornaamste prikkel voor de aanpassing van achterhaalde structuren, aldus dit memorandum, werd gegeven door de concurrentie op de markt. Officiële analyses konden verkeerd worden geïnterpreteerd als gedragslijn voor het bedrijfsleven, met het risico van een cumulatieve foutieve reactie. Het was onmogelijk gebleken, aldus Otto Lambsdorff, de toenmalige liberale minister van Economische Zaken van de Bondsrepubliek, bij een prognose tot voldoende betrouwbare gegevens te komen wat betreft de vraag.

Ik was het daar hartgrondig mee eens. Mijn ervaringen in het bedrijfsleven wezen in dezelfde richting. Het voorspellen van de toekomst was moeilijker dan ooit. De uitgangspunten van het regeringsbeleid werden niet steeds in de juiste maatregelen omgezet. De maatregelen leverden niet altijd het juiste effect op. De veronderstellingen over de wereldhandel, de koers van de dollar, de olieprijzen of het weer kwamen niet uit. In zijn verslag over 1978 schreef de president van De Nederlandsche Bank J. Zijlstra: ‘Zelden waren de verschillen tussen prognoses en uitkomsten zo groot als met betrekking tot het verslagjaar het geval bleek te zijn.’ Maar de consequenties van die waarneming werden bij lange na niet door iedereen aanvaard.

Al deze onderwerpen kwamen destijds ter sprake in de discussie over de meest gewenste economische orde. De Teldersstichting besloot in 1976 een studie over dit onderwerp te laten schrijven. Mij werd gevraagd lid te worden van de werkgroep die zich daarmee bezig zou houden. Omdat die werkgroep

[p. 111]

niets deed, heb ik dat rapport maar zelf geschreven. Rapportnummer 30 van de Teldersstichting verscheen nog vóór de verkiezingen van mei 1977 onder de titel Over de economische orde van Nederland.

Wie dat rapport nu leest, zal er weinig opzienbarends in aantreffen, maar in die dagen bevatte het allesbehalve gesneden koek. Blijkens het voorwoord vreesde het curatorium van de Teldersstichting zelfs dat het rapport te veel in de richting van een ‘liberale contrareformatie’ ging. Het rapport is dan ook slecht ontvangen. De hele wereld ondergaat nu een liberale contrareformatie. Maar het is riskant voor politici te vroeg te zijn.

Het gauchisme is grotendeels verdwenen. Wanneer de werkelijkheid zich onweerstaanbaar opdringt, moet zelfs de freischwebende Intelligenz er kennis van nemen. In economisch opzicht was dat in het begin van de jaren tachtig het geval. Maar elke ruimte die aan een ideologie wordt geboden, zal worden gevuld. Het blijft dus belangrijk te wijzen op de ideologische achtergrond van politieke posities. Niet de atoombom is immers het gevaarlijkste wapen, maar de idee.