Boren in hard hout

[p. 231]

De rol van de krijgsmacht in de toekomst

Op 15 december 1997 heb ik de volgende toespraak gehouden op het Koninklijk Instituut voor de Marine te Den Helder.

Vanmiddag wil ik kort stilstaan bij de rol van de Nederlandse krijgsmacht in de nabije toekomst. Als u van mij een blauwdruk verwacht voor een nieuwe veiligheidsarchitectuur of een grand design, dan moet ik u teleurstellen. Daarvoor gaan de ontwikkelingen te snel en is de veiligheidssituatie te diffuus. De klassieke veiligheidsrisico's, die voorheen zo herkenbaar waren, hebben plaatsgemaakt voor nieuwe risico's. Maar voordat ik daar verder op inga, wil ik eerst iets zeggen over het defensiebeleid van de afgelopen jaren.

Dat beleid stond in het teken van de uitvoering van de Prioriteitennota. Die nota vormde een breuk met het verleden. Het personeel van de krijgsmacht werd met veertig procent verminderd, de dienstplichtige maakte plaats voor een vrijwilliger en de uitvoering van vredesoperaties werd als nieuwe hoofdtaak toegevoegd. Dat enorme reorganisatie- en afslankingsproces is door de beide bewindslieden op een kundige en sociaal aanvaardbare wijze uitgevoerd. Maar bij de uitvoering van vredesoperaties leverde het beleid uit de Prioriteitennota de nodige knelpunten op. Op verzoek van de vvd is de nota dit jaar geëvalueerd. Het resultaat is dat alle krijgsmachtdelen er personeel bij krijgen. Vorige week, bij de behandeling van de defensiebegroting, hebben alle grote partijen daarmee ingestemd. Het reorganisatieproces heeft veel van het incasseringsvermogen van het personeel gevergd. Maar de herstructurering is nog niet afgerond en loopt tot rond de eeuwwisseling door. Als het aan de vvd ligt, is er in de volgende kabinetsperiode dan ook geen ruimte voor nieuwe, grote reorganisaties. Het huidige proces dient eerst te worden voltooid en te worden geconsolideerd. Er

[p. 232]

dient op dat front rust te komen. Nieuwe bezuinigingen op de defensiebegroting staan hier haaks op.

De coalitiepartners PvdA en D66 denken daar anders over. Ze schromen niet nu al voor de volgende kabinetsperiode forse bezuinigingen op defensie aan te kondigen. Ik vind dit om verschillende redenen niet verstandig.

De landen van de Europese Unie willen meer verantwoordelijkheid dragen voor hun eigen veiligheid. Ze willen minder afhankelijk zijn van de Verenigde Staten. Ofschoon het gemeenschappelijk buitenlands en veiligheidsbeleid van de Europese Unie tot nu toe een lege huls is gebleken, mag zo'n politieke opstelling niet zonder gevolgen blijven. Juist de partijen die een grotere rol voor de Europese Unie op het terrein van de defensie zien weggelegd, pleiten nu voor verdere bezuinigingen op dat terrein.

De discussie over de navo-uitbreiding heeft ervoor gezorgd dat de kwestie van de lastenverdeling tussen de Verenigde Staten en Europa weer prominent op de agenda van het Amerikaanse Congres staat. Willen we de Verenigde Staten betrokken houden bij Europa, dan moeten we op dat punt geen verkeerde signalen afgeven. Om de hernationalisatie van de defensiebudgetten te stoppen zouden de navo-landen een vaste norm moeten afspreken. Hiermee wordt een verdere afkalving van de defensiebudgetten, ook in Nederland, voorkomen. Voor zo'n norm zou een bepaald percentage van het bnp kunnen gelden of een bepaald bedrag aan defensie-uitgaven per hoofd van de bevolking.

Daarenboven zijn de bezuinigingen op defensie het verkeerde signaal naar de landen in Midden- en Oost-Europa. Die landen moeten bloeden voor de toetreding tot de navo en hun eigen defensiebudget fors verhogen. Iedereen zal toch begrijpen dat er in die landen wel andere prioriteiten denkbaar zijn. Het is ook een verkeerd signaal jegens Duitsland. Duitsland kampt met een grote werkloosheid en kan ternauwernood aan de emu-criteria voldoen. Desondanks heeft het besloten een miljardenproject voor een nieuw gevechtsvliegtuig door te zetten.

Ten slotte zijn bezuinigingen onverstandig omdat ze opnieuw tot forse ingrepen in de defensieorganisatie leiden. Er is de afgelopen jaren heel veel van het personeel geëist. De krijgsmacht nu weer op schop nemen, is voor de vvd een brug te ver.

[p. 233]

Bovendien dient de discussie over de krijgsmacht in de eerste plaats niet te gaan over het budget, maar over haar rol. Dat is de juiste volgorde en niet andersom. De bescherming van de bevolking en de verdediging van de integriteit van het Koninkrijk blijft ook in de volgende eeuw de kerntaak van de krijgsmacht. Die taak zal wat betreft de uitvoering wel veranderen. Om de navo op koers te houden is een herziening van het strategisch concept noodzakelijk.

In de jaren tachtig vormde een massale aanval uit het Oosten de belangrijkste dreiging voor het Westen. Het ziet ernaar uit dat grootschaligheid en uniformiteit plaatsmaken voor kleinschaligheid en diversiteit in het dreigingsbeeld. Het Westen zal in de eerste plaats rekening moeten houden met de dreiging die uit niet-democratische staten komt, die zich niet gebonden voelen aan het verdrag tegen verspreiding van kernwapens en aan internationale verdragen zoals de Biologische en Chemische Wapen Conventies. Vooral de Biologische Wapen Conventie, die dateert van 1972, is aan herziening toe. Deze conventie loopt achter als gevolg van de wetenschappelijke revolutie die zich sinds die tijd op biologisch gebied heeft voorgedaan. Ook mankeert het aan controlemechanismen. Daarnaast zal het grondgebied van staten meer dan voorheen kunnen worden bedreigd door non-state actors. De aanslag in 1995 in de metro van Tokio is hier een voorbeeld van.

Zolang er zich geen stabiele veiligheidsordening aftekent, zullen ook in de toekomst vredesoperaties noodzakelijk blijven. Deelname van de Nederlandse krijgsmacht aan internationale vredesoperaties moet een verlengstuk zijn van het buitenlands beleid. Inzet van de krijgsmacht geschiedt dan in de eerste plaats in het Nederlands belang. Dat nationaal belang dient voor elke deelname aan internationale vredesmissies helder te worden geformuleerd. Het ‘Toetsingskader voor uitzending van militaire eenheden’ van juni 1995 dient daarbij als richtsnoer. Van een welvarend land als Nederland mag een redelijke bijdrage aan de internationale vrede en veiligheid worden gevraagd. Op dit punt blazen we onze partij nu al aardig mee. Toch zijn de middelen van de krijgsmacht beperkt. Daarom ligt inzet op het Europese continent meer voor de hand dan daarbuiten. Om die reden juich ik het initiatief toe om de capaciteit voor vredesope-

[p. 234]

raties van de Afrikaanse landen te versterken. Op eigen benen staan - dat geldt ook voor Afrika - is nog altijd het beste.

Wil Nederland in verschillende situaties een bijdrage kunnen blijven leveren, dan is het opheffen van een van de krijgsmachtdelen, zoals weleens door anderen wordt gesuggereerd, volstrekt buiten de orde. De komende jaren dient het ambitieniveau voor deelname aan vredesoperaties, zoals vastgelegd in de Prioriteitennota, te worden gehandhaafd.

Dit neemt niet weg dat er na de eeuwwisseling een aantal belangrijke beslissingen moet worden genomen op het terrein van de defensie. Zo moet onder meer een besluit worden genomen over de vervanging van de f-16-gevechtsvliegtuigen, over de vervanging van de gevechtsvoertuigen van de koninklijke landmacht en over de toekomst van de onderzeedienst. Projecten die stuk voor stuk miljarden guldens aan investeringen vergen.

Voor die beleidskeuzen dienen de internationale en nationale ontwikkelingen als uitgangspunt. Deze vormen de context waarin de Nederlandse krijgsmacht haar twee hoofdtaken in de volgende eeuw moet uitvoeren. De uitgangspunten daarvoor kunnen in de tweede helft van de volgende kabinetsperiode in een nieuwe Defensienota worden vastgelegd.

Laat ik een aantal van die uitgangspunten met u doornemen. Allereerst de mogelijke veiligheidspolitieke ontwikkelingen op het Europese continent. Rusland is de grootste Europese mogendheid. Dat zal zo ook wel blijven. De navo moet Rusland als gelijke partner bij de Europese veiligheid betrekken. Zolang dit gebeurt, is er voor een groot conflictscenario geen reden. Doet de navo dit niet, dan ontstaat een kans op Russisch revanchisme. Het revanchisme in Frankrijk na de nederlaag van Napoleon in 1815 en dat in Duitsland na 1918 mogen voor Europa in de eenentwintigste eeuw een les zijn. Het is dan ook van groot belang dat de huidige wapenbeheersingsakkoorden verder worden uitgebouwd met als doel een lager niveau van bewapening. Afgezien daarvan dient het Westen samen met Rusland de vernietiging van grote voorraden chemische wapens ter hand te nemen. Dit is niet alleen in Russisch belang, maar ook in het onze. Vandaar dat minister Voorhoeve zo'n project in Rusland heeft opgezet.

Voor de vvd blijft de navo de hoeksteen van ons veiligheids-

[p. 235]

beleid. Nederland dient dan ook in dat bondgenootschap te blijven investeren. Maar de uitbreiding van de navo zal het bondgenootschap wel verzwakken. Frankrijk wil af van de Amerikaanse dominantie in de navo. Het gevolg daarvan zou zijn dat de interne cohesie in de navo erodeert en de transatlantische betrekkingen verder onder druk komen te staan. Die ontwikkeling is nu al zichtbaar en de vvd maakt zich daar zorgen over.

Op deze wijze zou in de volgende eeuw de multilaterale en bilaterale samenwerking, buiten de navo om, aan belang winnen. Dat de Europese Unie hierin een belangrijke rol kan spelen, betwijfel ik. Want de komende decennia heeft ze haar handen vol met de uitbreiding. Hier is de kans heel groot dat de uitbreiding ten koste gaat van de verdieping. De interne cohesie neemt daardoor verder af. Daarnaast zullen niet alleen de kleine, maar ook de grote landen hun risico's en in toenemende mate ook hun lasten willen verdelen.

Nederland moet dus een aantal strategische partners kiezen. De buurlanden, inclusief het Verenigd Koninkrijk, behoren hiertoe. Verdere multilaterale en binationale samenwerking betekent geen taakspecialisatie tussen landen. Wel betekent het verdere integratie van krijgsmachten, waarbij er voor de deelnemende partijen een comparatief voordeel kan ontstaan. De samenwerking in het Duits-Nederlandse legerkorps is hier een goed voorbeeld van. De Nederlands-Belgische marinesamenwerking kan wellicht de komende jaren verder toenemen, evenals de samenwerking van de beide luchtmachten.

Bij het kiezen van strategische partners liggen buitenlands beleid, veiligheidsbeleid en defensiebeleid in elkaars verlengde. Het Nederlands belang noch de krijgsmacht is erbij gebaat dat energie wordt gestoken in contacten waaraan geen visie voor samenwerking op langere termijn ten grondslag ligt.

In de derde plaats mogen de veiligheidsrisico's buiten Europa niet worden veronachtzaamd. Irak is nog steeds een bedreiging voor de internationale veiligheid. Dat geldt ook voor andere landen, zoals Iran en Libië. In deze eeuw lag het accent op de nucleaire dreiging. Die blijft voortbestaan, al is ze van karakter veranderd. In de volgende eeuw zal een internationaal antwoord moeten worden gevonden op de biologische en chemische dreiging die al dan niet met inzet van ballistische raketten voor het

[p. 236]

Midden-Oosten en het Europese continent bestaat. Daarnaast dienen er maatregelen te worden getroffen om de proliferatie van conventionele wapens en wapentechnologie tegen te gaan. De ongebreidelde wereldhandel in wapens dient aan banden te worden gelegd. Juist op dit punt zou het Gemeenschappelijk Buitenlands en Veiligheidsbeleid (gbvb) van de Europese Unie een rol kunnen spelen, maar helaas laat zij het afweten.

In de vierde plaats heeft in de afgelopen jaren de voorbereiding op het grootschalig conflict plaatsgemaakt voor de deelname aan vredesoperaties. Een van de lessen van deelname aan vredesoperaties is dat bij interventie in interne conflicten de internationale gemeenschap zich voor langere tijd moet committeren. Gaat men na een militaire interventie om wat voor reden weer snel weg, dan is de kans groot dat het bereikte resultaat als sneeuw voor de zon wegsmelt.

Een langdurig commitment betekent ook dat men over voldoende voortzettingscapaciteit moet beschikken als men besluit aan een vredesoperatie deel te nemen. De vredesopbouw in Bosnië zal nog lang de aandacht blijven opeisen van de internationale gemeenschap. Volgend jaar zal de sfor-vredesmacht door een nieuwe vredesmacht moeten worden afgelost.

Het benodigde voortzettingsvermogen van de Nederlandse krijgsmacht kan de komende jaren overigens verder worden verbeterd. Dat kan onder andere door de teeth-to-tail-ratio te verhogen. Die verhouding kan ook voor de Nederlandse krijgsmacht verder worden verbeterd. Dat betekent een verkleining van staven ten gunste van de uitvoerende eenheden en diensten. Minder generaals, meer troepen in het veld.

In de vijfde plaats zien we steeds meer een vervlechting van interne en externe veiligheid. Het opheffen van de grenscontroles aan de binnengrenzen van de lidstaten van de Europese Unie is gekoppeld aan een strakke controle aan de buitengrenzen. In de praktijk blijkt dat elk land daar zo zijn eigen normen voor hanteert. Hierdoor ontstaan nieuwe veiligheidsrisico's, ook voor Nederland. De illegale wapenhandel, drugshandel en mensensmokkel, kortom de internationale georganiseerde misdaad, is via de buitengrenzen op zoek naar zijn prooi. Het wordt dan ook hoog tijd dat in Europa de krachten worden gebundeld. Hier ligt te land, op zee en in de lucht een expliciete taak voor de

[p. 237]

krijgsmachten van de landen van de Europese Unie om hun politie, kustwacht en justitie te ondersteunen. Zo'n Europese Taskforce zou door de West-Europese Unie kunnen worden opgezet. Dan heeft die organisatie tenslotte ook een bestaansrecht en krijgt het veiligheidsbeleid van de Unie eindelijk een eigen gezicht. Daarnaast zie ik een toenemende behoefte aan inzet van de middelen van de krijgsmacht ter ondersteuning van de rechtshandhaving.

In de afgelopen jaren is het takenpakket van de Koninklijke Marechaussee fors uitgebreid. Waar inzet van delen van de krijgsmacht de interne veiligheid kan versterken, moet hier niet voor worden teruggedeinsd.

Een goed voorbeeld is de grote rol die de Koninklijke Marine speelt in de kustwacht die door de minister van Nederlands-Antilliaanse en Arubaanse Zaken is opgericht en die door de minister van Defensie wordt beheerd.

In de zesde plaats zien we dat de technologische ontwikkelingen van wapensystemen en -platforms weliswaar doorgaan, maar er in tegenstelling tot vroeger geen sprake meer is van een technologische wedloop. De harde noodzaak van vervanging van wapensystemen en -platforms zal dan ook keer op keer moeten worden aangetoond. Zolang dit niet is geregeld, dient Nederland op dit punt samen te werken met de marines van Duitsland, het Verenigd Koninkrijk en België.

In de zevende en laatste plaats heeft de krijgsmacht ook een nationale taak bij rampenbestrijding. Bij de uitvoering van die taak spelen de organisatorische capaciteit en de personele en logistieke middelen van de krijgsmacht een belangrijke rol. Naast de inzet in 1995 bij de overstromingen in Nederland zelf hebben we in de zomer van 1997 in Midden-Europa kunnen zien wat voor cruciale rol de middelen van de krijgsmacht kunnen vervullen om verder onheil te voorkomen. Voor de uitvoering van die taak - rampenhulp - moet ook in de volgende eeuw voldoende capaciteit aanwezig blijven.

Welke conclusies kunnen we voor de Nederlandse krijgsmacht uit het voorafgaande trekken? Allereerst is er geen reden de huidige twee hoofdtaken van de krijgsmacht te wijzigen. Wel zal de invulling van die taken kunnen veranderen. Dat geldt in het bijzonder voor de bescherming van ons eigen grondgebied

[p. 238]

en dat van het bondgenootschap. Door de veranderende veiligheidsrisico's neemt de vervlechting tussen interne en externe veiligheid toe. Om in verschillende situaties een bijdrage te kunnen leveren staat het bestaansrecht van de verschillende krijgsmachtdelen niet ter discussie. Een ingrijpende aanpassing van de structuur van de krijgsmacht is dan ook niet wenselijk.

Voorts heeft verdere integratie met krijgsmachtdelen van de buurlanden de voorkeur boven taakspecialisatie. Dat integratieproces dient te worden voortgezet. In de komende jaren moet hiervoor in politieke zin de weg verder worden geëffend. De huidige Nederlands-Belgische samenwerking op het gebied van de Koninklijke Marine en de Koninklijke Luchtmacht dient hiervoor te worden benut. Ook met Groot-Brittannië en Duitsland kan de samenwerking verder worden uitgebouwd.

Ten slotte zullen de middelen van de krijgsmacht een grotere rol gaan spelen ter ondersteuning van de handhaving van de interne veiligheid.

De internationale ontwikkelingen geven geen aanleiding de krijgsmacht verder af te slanken. Wel dient de verhouding tussen operationele eenheden en ondersteunende eenheden verder te worden verbeterd. Meer interservice-samenwerking is geboden. De personele vulling van de Nederlandse krijgsmacht geeft aanleiding tot zorg. Maar de omvang van de krijgsmacht mag niet worden bepaald door het aanbod op de arbeidsmarkt. Het zijn de veiligheidsrisico's en de bijdrage die Nederland in internationaal verband wil leveren, die het takenpakket en de omvang van de krijgsmacht moeten bepalen.

Nederland bevindt zich wat de defensie-uitgaven betreft in de middenmoot van de Europese navo-landen. Verdere verlaging van het defensiebudget, waarbij D66 met één miljard gulden aan bezuinigingen de PvdA links inhaalt, zal zeker consequenties hebben voor de deelname aan vredesoperaties. Het ambitieniveau zou dan moeten worden bijgesteld. Het is dan ook merkwaardig dat de minister van Buitenlandse Zaken Van Mierlo zich zo stilhoudt.