Boren in hard hout

[p. 204]

De EMU: het betere is vijand van het goede

De Koninklijke Vereniging voor de Staathuishoudkunde hield haar jaarvergadering op 13 december 1997 in Amsterdam over het thema ‘De emu in breed perspectief’. Ik heb die jaarvergadering met de volgende toespraak geopend.

Over ruim een jaar gaat volgens het verdrag van Maastricht de economische en monetaire unie in. Het wordt de grootste naoorlogse economische en institutionele verandering in ons land. Dit is een goede gelegenheid om nog eens stil te staan bij de vraag: waarom doen we dit eigenlijk? En zijn de voorwaarden vervuld om te kunnen verwezenlijken wat met de emu wordt beoogd?

Ik beperk me tot de economische motieven, in het besef dat economie en politiek hier nauw samenhangen.

- Van een voltooide interne markt kan alleen volledig profijt worden getrokken als naast de andere belemmeringen ook de wisselkoersonzekerheid wegvalt.

- De transactiekosten bij inwisseling van valuta's vervallen.

- Een gezamenlijke munt bevordert schaalvoordelen en helpt Europa concurreren in een wereld die wordt gekenmerkt door globalisering.

Tegenover deze voordelen staan nadelen of althans risico's.

- Prijsstabiliteit wordt de primaire doelstelling van het monetaire beleid, maar het is onzeker of de euro in de praktijk inderdaad even stabiel zal zijn als de Duitse mark en de gulden.

- Met het verdwijnen van de mogelijkheid van onderlinge wisselkoersverandering vervalt een belangrijk instrument van aanpassing.

- Vergeleken met andere grote valutagebieden zoals de Verenig - de Staten zal de emu naar verwachting star zijn. De arbeidsmobiliteit is in Europa immers veel geringer.

[p. 205]

Tegelijk, zo stellen vele - vooral keynesiaanse - economen, wordt de flexibiliteit van de nationale budgetten door de convergentie-eisen zodanig begrensd dat de emu een deflatoire tendens krijgt. Ik deel die mening niet. Hoe een anticyclisch beleid in de praktijk werkt, hebben we in het verleden gezien. Wel zie ik de noodzaak de overheidsfinanciën zodanig duurzaam te beheersen dat automatische stabilisatoren kunnen werken zodat de overheid niet wordt gedwongen in de conjuncturele neergang af te remmen om te voorkomen dat het financieringstekort onmiddellijk door het plafond van drie procent zou schieten. De veiligheidsmarge, afgesproken in het stabiliteitspact, is dan ook essentieel voor een goede werking van de emu. Het stabiliteitspact maakt de economische unie operationeel.

Het verdrag van Maastricht heeft als uitgangspunt dat een monetaire unie niet duurzaam kan functioneren zonder een economische unie. Kern van de economische unie wordt gevormd door de verplichting de overheidsfinanciën daadwerkelijk te beheersen, niet alleen in de verre toekomst maar al op het moment van toetreding. De convergentie-eisen, opgenomen in het verdrag, bieden een kwantitatieve basis om te beoordelen of dat zo is.

In mei 1998 beslissen de regeringsleiders welke landen voldoen aan de eisen om in 1999 mee te kunnen doen aan de emu. Steeds meer lijkt de verwachting dat vrijwel alle lidstaten mee zullen doen die dat willen. Niet omdat ze allemaal aan de eisen voldoen, maar veeleer omdat bijna geen land echt aan de eisen voldoet. De regeringen van Duitsland en Nederland, landen met een stabiele munt die het meeste te verliezen hebben bij een slecht functionerende emu, hebben herhaaldelijk gesteld dat ze zullen vasthouden aan een strikte interpretatie van de criteria. Premier Kok heeft herhaaldelijk in de Tweede Kamer gewezen op het belang van ‘drie procent is drie procent’. Hij heeft bovendien gezegd dat de criteria voorrang hebben boven de ingangsdatum. Naarmate die datum nadert, zegt premier Kok steeds minder over de emu. Zou hij nu nog steeds zijn hand in het vuur durven steken voor de criteria?

Zonder Duitsland en Frankrijk heeft de emu geen zin. Maar beide landen hebben grote moeite hun financieringstekort tot rond het afgesproken plafond van drie procent terug te brengen.

[p. 206]

Op een verder terugbrengen, zoals afgesproken in het stabiliteitspact, is voorlopig geen zicht. Zeker niet nu het Franse bedrijfsleven zal worden verplicht in het jaar 2000 de werkweek tot 35 uur te verkorten. Worden Frankrijk en Duitsland toch toegelaten, dan lopen we twee risico's. Het ene is dat het stabiliteitspact al meteen bij het begin zijn geloofwaardigheid verliest. Beheersing van de overheidsfinanciën dreigt daarmee in de toekomst, net als in het verleden, een zaak te worden van voornemens die niet kunnen worden afgedwongen. We beginnen dan met een monetaire unie, maar - in tegenstelling tot het uitgangspunt van het verdrag - niet met een economische unie. Het tweede risico is dat men het politiek moeilijk vindt onder deze omstandigheden wel Duitsland en Frankrijk toe te laten, maar niet een land als Italië, dat zijn financieringstekort in 1997 eveneens tot rond drie procent omlaag heeft gedrukt. Maar toelating van Italië zou in werkelijkheid betekenen dat de interpretatie van de convergentiecriteria aanzienlijk verder zou worden opgerekt.

Ik wil niets afdoen aan de aanpassing die in Italië gaande is. Het financieringstekort bedroeg in 1996 nog bijna zeven procent bbp. Een daling tot drie procent in één jaar is voorwaar een mirakel. Een paar kanttekeningen;

- Het effect van maatregelen die slechts tijdelijk werken wordt geschat op meer dan één procent bbp.

- Doordat de markt verwacht dat (mede door de problemen van Duitsland en Frankrijk) Italië mee zal doen, is daar de rente met rond twee procent gedaald. Bij een staatsschuld van meer dan honderd procent bbp scheelt dat algauw twee procent in het financieringstekort.

Dit gezegd zijnde, niets dan lof. Maar is het voldoende en is het duurzaam?

De convergentie-eisen betreffen zowel het financieringstekort als de staatsschuld, en die twee hangen samen. Voor de staatsschuld is de vastgelegde ‘referentiewaarde’ zestig procent bbp. De schuld mag meer zijn, maar moet dan in voldoende mate afnemen en de referentiewaarde in een bevredigend tempo benaderen: één eis aan de mutatie en één aan het niveau. Maar er is nauwelijks daling en het niveau ligt met 123 procent bbp op ruim het dubbele van de referentiewaarde. Het jaarverslag van

[p. 207]

De Nederlandsche Bank over 1993 wees op de samenhang tussen de criteria voor tekort en schuld: ‘Een tekort is buitensporig indien het uitgaat boven drie procent bbp. Een tekort is ook buitensporig indien het bij een publieke schuldquote die groter is dan zestig procent bbp niet bijdraagt aan een significante vermindering van die schuldquote.’ Bundesbank-president Hans Tietmeyer liet zich in een interview in Die Woche van 5 september 1997 in dezelfde zin uit. Toelating van Italië kan alleen als het afgesproken schuldcriterium met zijn implicaties voor het tekortcriterium wordt genegeerd. Bovendien is duidelijk dat de aanpassing in Italië pas echt begon toen men ging vrezen anders de emu-boot te missen. Het moeilijkste moet nog komen. Gebeurt dat, als men eenmaal binnen is?

Terecht noemen Italianer en De Haan in hun preadvies (De emu in breed perspectief) de voordelen van de euro afhankelijk van een adequaat beleid en vooral voldoende begrotingsdiscipline (p. 39-40) en onderstreept Brouwer de noodzaak van duurzaamheid van de convergentie (p. 120). Zou daarentegen een emu totstandkomen waarin de greep op de overheidsfinanciën onvoldoende blijkt te zijn en waar de toelatingseisen nog eens extra worden opgerekt, dan lopen wij allen grote risico's.

- Te expansieve overheidsfinanciën bij een monetair beleid dat is gericht op prijsstabiliteit, betekent een onevenwichtige policy mix met kans op rentestijging. Deze wordt niet geweten aan de overheidsfinanciën, maar aan de Centrale Bank, die onder druk komt. Zeker in een emu waarin de consensus over de noodzaak van prijsstabiliteit nog moet groeien.

- In een heterogene emu zal een monetair beleid dat is gericht op de stabiliteit in de emu als geheel, door de landen die nog niet rijp zijn voor deelneming, als extra knellend worden ervaren. Ze zullen algauw aandringen op soepelheid bij beperking van overheidstekorten.

- Bij het naderen van de ingangsdatum wordt steeds duidelijker dat er grote meningsverschillen tussen de lidstaten bestaan. Ook over fundamentele zaken die in het verdrag zijn geregeld, zoals de verhouding van de Europese Centrale Bank tot de politiek. De kans op conflicten en voor ons onaanvaardbare interpretaties neemt toe in een heterogene, door spanningen gekenmerkte emu.

[p. 208]

Een dergelijke emu loopt kans te mislukken. Wat betekent mislukken?

- In het ergste geval: uiteenspatten. Dat zou zo'n traumatische ervaring zijn dat men die zo lang mogelijk zal proberen te voorkomen.

- Waarschijnlijker is daarom een emu die zich voortsleept met onderlinge spanningen en verwijten over en weer.

Voor de verhouding tussen de lidstaten zou zo'n emu geen bindmiddel worden, zoals bedoeld, maar splijtzwam. In de verhouding tot derde landen zou ze door haar interne spanningen naar binnen gericht zijn, met een starre opstelling naar buiten. Ze zou dus een destabiliserende in plaats van een stabiliserende mondiale factor zijn. Het omgekeerde van wat de Amerikaanse onderminister van Financiën Larry Summers hoopte toen hij in de Financial Times van 22 oktober 1997 schreef dat ‘European policymakers will have to avoid being overly preoccupied with building and refining the architecture of Monetary Union.’

Zouden we in mei voor de keus staan de criteria voorrang te geven boven de begindatum, of omgekeerd, dan is mijn standpunt hetzelfde als de Duitse en de Nederlandse regering steeds tegenover hun parlementen hebben ingenomen: de criteria hebben voorrang. Immers, mislukken is erger dan niet beginnen. Maar ik kan niet ontkennen dat ook uitstel bezwaren heeft, zeker na de verwachtingen die zijn gewekt. Daarom zou beginnen met een enigszins beperktere groep van landen waarvan de stabiliteitscultuur voldoende op elkaar is afgestemd, een middenweg kunnen zijn. De interpretatie van de criteria zou niet zo worden opgerekt. De risico's zouden aanvaardbaar kunnen zijn. We mogen van het kabinet verwachten dat het daartoe een uiterste diplomatieke inspanning doet.

In ieder geval mag het kabinet zich niet laten verleiden tot een ‘niets aan de hand-show’. We mogen van de regering verwachten dat ze open kaart speelt met de Staten-Generaal en met de Nederlandse bevolking. Minister-president Kok mag dus niet naar de Tweede Kamer komen met het verhaal dat alle landen keurig aan de criteria voldoen als dat niet echt het geval is. Door zo'n verhaal prikken de kiezers onmiddellijk heen. En Nederland moet bereid zijn bij het toelatingsexamen tegen landen te stemmen die niet aan de criteria voldoen, ook als de rest van Eu-

[p. 209]

ropa doet alsof zijn neus bloedt. Als Nederland straks de Europese vriendenclub kritiekloos volgt, hebben we daarna immers geen recht van spreken meer. Zo nodig zal de vvd-fractie tijdens het slotdebat een motie indienen die de regering oproept tegen landen te stemmen die dat ‘verdienen’. Zo'n motie kan waarschijnlijk op een solide Kamermeerderheid rekenen. Maar zo'n motie zou eigenlijk overbodig moeten zijn. We verwachten van Wim Kok dat hij zijn belofte van strikte naleving van de emu-criteria strikt nakomt. Hij zal daartoe desnoods de toorn van zijn Europese collega's moeten trotseren.

Landen die de ambitie hebben hun munten met elkaar te versmelten, worden uit monetair oogpunt elkaars binnenland. Elkaars positie nuchter en eerlijk beoordelen is een eis die daaruit voortvloeit. Wie op de risico's wijst en aandringt op vervulling van de overeengekomen voorwaarden - Bundesbank-president Hans Tietmeyer wees er onlangs op - is geen tegenstander van de euro, maar integendeel een pleitbezorger van een goed gefundeerde emu, de enige economische en monetaire unie met kans op duurzaamheid.

Tot slot moet mij nog de volgende opmerking van het hart. Zoals u misschien weet, heb ik er niet altijd een hekel aan controversiële standpunten in te nemen. Maar in het geval van het emu-dossier benauwt het me dat de vvd de enige partij lijkt te zijn die zich echt zorgen maakt. Dat de financiële instellingen in Nederland alleen maar ‘halleluja’ roepen, begrijp ik wel. Voor ons bankwezen is aansluiting bij de emu van groot commercieel belang. Wat me wél teleurstelt, is de passieve opstelling van de Nederlandse economen inzake het emu-dossier. Voor zover er kritiek is gekomen, was deze van oudbakken keynesiaanse makelij, waar ik niet mee uit de voeten kan. Maar er is vrijwel geen econoom geweest die in klassiek perspectief heeft gewezen op de forse monetaire en economische risico's voor ons land. Deze kritiekloze opstelling van onze economen is er mede oorzaak van geweest dat in Nederland de publieke discussie over de emu nauwelijks van de grond is gekomen. Ik ben van mening dat wij meer hadden mogen verwachten van de academische wereld.