Boren in hard hout

[p. 179]

Nationaal bewustzijn en de Europese Unie

Het volgende artikel stond in het weekblad Elsevier van 20 april 1996.

Eind vorige maand is in het Italiaanse Turijn de intergouvernementele conferentie (igc) van start gegaan. Tijdens deze igc onderhandelen de lidstaten van de Europese Unie over de herziening van het verdrag van Maastricht. De Nederlandse media richtten hun aandacht tijdens de top in Turijn vooral op drugs en ‘gekke koeien’, zaken die de burger direct in zijn dagelijkse leven raken. Maar deze spectaculaire actualiteiten benamen het zicht op allerlei op het oog saaie voorstellen over de toekomst van de Europese Unie zélf. Veel van deze voorstellen, onder meer die uit het memorandum dat de Nederlandse regering samen met haar Benelux-partners heeft opgesteld, zijn erop gericht de macht van de supranationale organen in Brussel te versterken. Het gaat om in potentie ingrijpende wijzigingen, waarvan de meeste burgers volstrekt onkundig blijken te zijn. En dat terwijl ons land bij doorvoering van dergelijke wijzigingen merkbaar aan bewegingsruimte zal verliezen.

Een maand voor de start van de igc wist niet meer dan tien procent van alle Nederlanders dat deze conferentie zou worden gehouden. En slechts een deel daarvan wist waar de igc over zou gaan. Het percentage van degenen die werkelijk weten wat er inhoudelijk op het spel staat, ligt zonder twijfel nog lager. Opvallend is dat de Nederlanders samen met de Belgen van alle Europeanen het minst op de hoogte zijn, terwijl hun regeringen het verst gaan in hun pleidooi voor machtsversterking van Brussel. Wél komt uit de opiniepeilingen die regelmatig in opdracht van de Europese Commissie worden gehouden, naar voren dat in ons land, evenals in de meeste andere lidstaten, een meerderheid van de bevolking voor een intensivering van de Europese samenwerking is. Hierop grondvest de Commissie de opvatting

[p. 180]

dat de burgers haar integratieplannen ondersteunen. Maar dat blijkt niet uit zulke gegevens. In de peilingen geven burgers slechts aan dát ze samenwerking gewenst vinden, niet hóe moet worden samengewerkt.

Zolang er in algemene termen over de wenselijkheid van samenwerking wordt gesproken, kunnen we het in Europa snel met elkaar eens worden. Daarover gaat de discussie dan ook niet. Als het om concrete zaken gaat, zijn er vaak inhoudelijke verschillen van mening tussen de lidstaten. De vraag is dan of regeringen trachten deze verschillen te overbruggen om tot een gemeenschappelijk standpunt te komen, dan wel of een meerderheid omstreden besluiten doordrukt en zo aan de minderheid oplegt. De Denen, het volk dat volgens de laatste peilingen het best over Europese aangelegenheden is geïnformeerd, staan erg terughoudend tegenover het verstrekken van ruimere bevoegdheden aan Brussel. Ze beseffen dat het erom gaat of ze zeggenschap over wezenlijke, met hun identiteit samenhangende zaken behouden.

Op het verdrag van Maastricht is destijds veel kritiek gekomen. Ook de vvd-fractie in de Tweede Kamer heeft een aantal minpunten voor lief genomen toen ze instemde met het verdrag. Een van de pluspunten van ‘Maastricht’ is dat door invoering van de zogeheten driepijlerstructuur duidelijk werd gemaakt dat marktwerking en politieke vraagstukken om verschillende wijzen van besluitvorming vragen.

In de eerste pijler zijn - naast de monetaire unie - hoofdzakelijk zaken ondergebracht die met het functioneren van de interne markt te maken hebben. De vervolmaking van de interne markt vereist dat de overheid terugtreedt, zodat de burgers de ontstane ruimte kunnen benutten en de bedrijvigheid toeneemt. De Raad van Ministers dient besluiten die binnen de eerste pijler vallen, in de regel met gekwalificeerde meerderheid te nemen. Zulke besluiten leiden er immers in beginsel niet toe dat burgers vreemde regelgeving krijgen opgedrongen, maar ruimen belemmerende regels juist uit de weg. Voorwaarde is wel dat de Europese Unie met betrekking tot regels inderdaad het breekijzer hanteert en geen overbodige hindernissen opwerpt. Niemand zit te wachten op een Europese regeling, zoals onlangs afgekondigd, die vrachtwagenchauffeurs met een oogafwijking

[p. 181]

van meer dan vier dioptrieën voorschrijft contactlenzen in plaats van een bril te dragen. Even absurd is het plan van het Europees Parlement om tv-zenders ertoe te verplichten dat ten minste de helft van de programma's die ze uitzenden, van Europese makelij is. Het is noch aan de Nederlandse overheid noch aan de Europese uit te maken dat een Nederlander niet naar Hollywood-producties maar naar Italiaanse of Franse films moet kijken.

Europa dient aan te sterken op punten waar het zwak is. Onze zwakke plekken zijn te veel regelgeving, te weinig flexibiliteit op de arbeidsmarkt en te hoge loonkosten. Als in het unieverdrag een (bindend) sociaal protocol zou worden opgenomen, of als tot Europese projecten ter stimulering van de werkgelegenheid wordt overgegaan, wordt een medicijn gegeven dat de kwalen verergert. Dan zal Europa zeker Noord-Amerika en Oost-Azië niet kunnen bijbenen in de geo-economische wedloop. Als Europa aan de slag wil, kan het extra lasten en bureaucratische banenplannen missen als kiespijn. Slechts een gezond bedrijfsleven is in staat om ‘werk, werk en nog eens werk’ te scheppen.

In de tweede en de derde pijler zijn het buitenlands en veiligheidsbeleid, respectievelijk juridische en binnenlandse aangelegenheden ondergebracht. Het beleid dat op zulke terreinen wordt gevoerd, kan niet los worden gezien van de belangen, de cultuur en de tradities die voor een land opgeld doen. In de afzonderlijke lidstaten van de Europese Unie zijn in de loop der geschiedenis verschillende tradities ontstaan en binnen elke lidstaat is een eigen, kenmerkende cultuur gegroeid. Die uiteenlopende cultuurpatronen zijn het resultaat van een proces dat eeuwen heeft geduurd; zulke patronen zijn niet in een paar vergaderingen in Brussel tot elkaar te buigen. Het is dan ook goed dat in Maastricht is besloten de bovengenoemde terreinen als intergouvernementele aangelegenheden te beschouwen. Het gaat om zaken waar alle regeringen van de afzonderlijke lidstaten zich in een besluit moeten kunnen vinden, uiteraard gedekt door hun nationale parlementen, voordat tot actie wordt overgegaan. Profileringsdrang mag niet leiden tot daden die de tests van deugdelijkheid en van een democratisch draagvlak niet kunnen doorstaan. Géén beleid is hier te verkiezen boven slecht beleid.

[p. 182]

Gezamenlijk optreden kan dus alleen als er overeenstemming bestaat over het te voeren beleid. Die zal niet altijd eenvoudig te bereiken zijn. De Europese Unie mag dan geografisch gezien een aaneengesloten gebied vormen, politiek-cultureel gezien is voor afzonderlijke lidstaten de verwantschap met gebieden die erbuiten liggen, vaak groter. Nederland met zijn individualistische en open, gedemocratiseerde cultuur vertoont meer overeenkomsten met Canada dan met Italië. Een kandidaat-lid als Bulgarije heeft meer gemeen met Rusland dan met Zweden. Dat zulke verschillende landen als Bulgarije en Nederland zich dadelijk wellicht in één Unie bevinden, behoeft voor het functioneren van de eerste pijler geen probleem op te leveren. Handel bestaat namelijk bij de gratie van verschillen in cultuur en productiewijze; er moet iets uit te wisselen zijn. Maar als ernaar wordt gestreefd de rechtssystemen en buitenlands politieke oriëntaties van Nederland en Bulgarije op elkaar af te stemmen, zal de grote politiek-culturele afstand een onoverkomelijk probleem blijken te zijn.

Bulgarije is nog geen lidstaat van de Europese Unie. Maar dat zal het eens worden. Bedacht moet worden dat alle overdracht van bevoegdheden waartoe we nu - in een Europese Unie van vijftien lidstaten - besluiten, ook van toepassing zal zijn in een Unie van vijfentwintig of dertig lidstaten.

In memoranda die de Europese Commissie, het Europees Parlement en de Benelux-landen ter voorbereiding van de igc hebben laten circuleren, wordt voorgesteld binnen de tweede en derde pijler als regel besluiten met gekwalificeerde meerderheid te nemen. Maar aan een dergelijke ‘stroomlijning’ van de besluitvorming is de Europese Unie nog lang niet toe. Wanneer er eensgezindheid heerst, is het uiteraard een goede zaak als de Unie met één stem spreekt; maar als lidstaten het oneens zijn, mag de ene stem niet het resultaat zijn van het dichtknijpen van de kelen waaruit anders ‘dissonante’ geluiden hadden geklonken. Dat zou niet alleen onjuist zijn, het zou bovendien de bijl zijn aan de nog fragiele wortel van de democratische legitimatie van de Europese Unie. De steun van de burgers voor het hele Europese integratieproces zou bij zo'n geforceerde eenheid wegsmelten als sneeuw voor de zon.

Vaak wordt beweerd dat juist kleine landen baat hebben bij

[p. 183]

het loslaten van de unanimiteitseis. Hierop sluit de in Nederland gangbare opvatting aan dat meerderheidsbesluitvorming het ontstaan van een ‘directoraat’ van de ‘groten’ kan voorkomen. Maar het is naïef te menen dat de grote lidstaten zich door een supranationale structuur de mond zullen laten snoeren. Duitsland en Frankrijk zullen zich nooit neerleggen bij een meerderheidsbeslissing die tegen hun diepste wensen ingaat, om van het Verenigd Koninkrijk maar niet te spreken. Supranationalisatie van het buitenlands en veiligheidsbeleid draait er dan ook op uit dat de grote Europese landen meer gewicht aan hun spreken en handelen kunnen geven, terwijl de kleinere landen zich koest moeten houden. Dat kan Nederland nog onaangenaam treffen, want we zijn een volk dat zijn stem in de wereld maar al te graag laat klinken. Nederland is zelfs gewend zich zo nu en dan te overschreeuwen. Dat is onverstandig, maar we moeten niet in de tegenovergestelde fout vervallen en onszelf als megafoon laten gebruiken. We moeten op de lopende igc vasthouden aan het intergouvernementele karakter van de tweede en derde pijler, omdat dit de enige manier is om ons ervan te verzekeren dat ook onze stem zal worden gehoord.

Dat de grote lidstaten hun buitenlands en veiligheidsbeleid niet onbaatzuchtig zullen europeaniseren, maar de Europese Unie vooral willen inzetten ten dienste van hun eigen nationale belangen, blijkt onder meer uit hun wens de stemverhouding in de Raad van Ministers in hun voordeel te wijzigen. De Nederlandse regering heeft begrip voor deze wens getoond. Maar ook al zouden we ervan uitgaan dat Nederland zich uiteindelijk bij een dergelijke wijziging heeft neer te leggen, dan nog getuigt het niet van een wijze onderhandelingstactiek bij voorbaat zo'n concessie weg te geven. In onderhandelingen is het beter ‘voor wat hoort wat’ te eisen.

Als we bovendien de Raad van Ministers als een embryonale Senaat zouden zien - en zo stellen eurofederalisten het zich traditioneel graag voor - dan blijkt voorts hoe onevenwichtig zo'n benadering in samenhang met meerderheidsbesluitvorming is. De Verenigde Staten zijn een federatie, maar elke staat heeft ongeacht zijn omvang twee vertegenwoordigers in de Senaat. Toen in 1787 de Amerikaanse grondwet werd opgesteld, wilden de grote staten - net als de grote staten op dit moment binnen de

[p. 184]

Europese Unie - dat anders regelen. Onder leiding van de staat Virginia legden ze een plan voor waarin de stemverhouding afhankelijk werd gemaakt van bevolkingsomvang of van ingebrachte belastingmiddelen. Vertegenwoordigers van de kleine staten vroegen zich af wat dan het verschil tussen overheersing door een buitenlandse mogendheid en overheersing door een paar machtige staten uit de unie zou zijn, en verzetten zich met succes tegen dit Virginia-plan. Hierdoor heeft het kleine Vermont, met minder inwoners dan de provincie Drenthe, evenveel senatoren als het grote Californië, dat het inwonertal van de gezamenlijke Benelux-landen ver overtreft. In Zwitserland is het niet anders. Daar heeft elk kanton twee vertegenwoordigers in de Ständerat of Conseil des États: zowel het kanton Uri, dat in bevolkingstal vergelijkbaar is met de gemeente Hoogezand-Sappemeer, als het kanton Zürich, dat meer inwoners dan de agglomeratie Amsterdam telt.

De politiek-culturele verschillen binnen de Verenigde Staten en binnen Zwitserland zijn veel geringer dan die tussen de (toekomstige) lidstaten van de Europese Unie. Dit betekent dat er nog heel wat tijd zal verstrijken voordat er kan worden overgegaan tot supranationalisatie van identiteitsgevoelige terreinen. Maar als het op een gegeven moment zover komt, moeten de kleinere lidstaten in ruil voor het afstand doen van het vetorecht bedingen dat ze binnen de Raad van Ministers evenveel stemmen als de ‘groten’ krijgen.

Vergaande integratieplannen keren met de regelmaat van de klok terug. Weliswaar worden ze telkens slechts ten dele gerealiseerd, maar al met al dijen de bevoegdheden van Brussel uit zonder ooit in te krimpen, mooie subsidiariteitsbeloften ten spijt. Dit mogen we niet laten gebeuren. Een gezonde integratie berust op een goede taakverdeling tussen de nationale staten en de centrale organen in Brussel, niet op uitholling van de natiestaat.

Soms wordt in het streven naar almaar dieper ingrijpende Europese eenwording grof geschut ingezet. Zo hield de Duitse bondskanselier Helmut Kohl in februari 1996 zijn gehoor in Leuven voor dat als de integratie niet zou verlopen volgens het schema dat hij en zijn overleden vriend Mitterand hebben uitgetekend, Europa in de eenentwintigste eeuw door oorlog zal

[p. 185]

worden geteisterd. Maar als volgeling van Konrad Adenauer, die in de jaren vijftig Duitse eenwording onder verkeerde voorwaarden afwees, zou Helmut Kohl behoren te weten dat eenwording niet tot elke prijs kan worden nagestreefd. Het is aanmatigend te claimen dat alleen degenen die de Europese Unie in de richting van een federatie willen duwen, het goed voorhebben met Europa. Ook in Nederland wordt deze fout stelselmatig gemaakt. Als een landgenoot kritische kanttekeningen bij het huidige verloop van het Europese integratieproces plaatst, of bij de voorkeur van de regering voor een supranationale aanpak, kan hij erop rekenen het etiket anti-Europees opgeplakt te krijgen.

Was Willem Drees soms anti-Europees omdat hij zich als minister-president tegen supranationale besluitvorming in de egks en de eeg verzette? Nee, Drees was voor Europese eenwording, maar kende daarvan wel de grenzen. In zijn onlangs herontdekte, tijdens de oorlogsjaren tot stand gekomen manuscript Op de kentering stelt hij: ‘Het recht van elk volk om in vrijheid te beslissen over wat met eigen wezen samenhangt, kan onaangetast blijven, ook wanneer Europa op den duur bijvoorbeeld een muntunie en een tolunie wordt.’

Het zijn woorden die ik van harte onderschrijf. Europa kan niet ontstaan door essentiële functies van Nederland en andere lidstaten erin te laten opgaan. De burgers zullen geen begrip en vertrouwen hebben in een Europese Unie die hun de controle over hun eigen omgeving ontneemt. Niet zelfverloochening, maar zelfbewustzijn is de gezonde basis voor een partnerschap.